Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы административно-правовой охраны земель населенных пунктов 13
1. Тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах 13
2. Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах 35
3. Компетенция органов исполнительной власти в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах 47
Глава II. Проблемы административно-правового регулирования охраны земель населенных пунктов 92
1. Понятие и содержание административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах 92
2. Нормы права в механизме административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах 109
3. Правоотношения в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах 128
4. Правоприменительные акты в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах 144
Заключение 158
Список использованной литературы 163
- Тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах
- Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах
- Понятие и содержание административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах
- Нормы права в механизме административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. В современный период земельные отношения достаточно интенсивно развиваются. Участниками рассматриваемых отношений становятся как граждане, так и органы государственной власти и местного самоуправления. Усложнение земельных отношений, повышение стоимости земельных участков влекут за собой возникновение различного рода земельных споров, а также тех или иных правонарушений. В этой связи земельные правоотношения, а также участники соответствующих отношений нуждаются в правовой охране. Одним из видов правовой охраны земель является административно-правовая охрана. Административно-правовая охрана земельных отношений осуществляется по целому спектру направлений, а также с использованием различных средств. В частности, административно-правовая охрана земель в населенных пунктах включает меры предупреждения, пресечения, административные наказания, иные меры ответственности. В этой связи необходимо признать, что административно-правовая охрана земель вообще, и административно-правовая охрана земель в населенных пунктах в частности, имеет весьма существенное значение.
Особое значение имеет административно-правовая охрана земель в населенных пунктах. Обусловлено это тем, что земля населенных пунктов, особенно городов, имеет большое социально-экономическое значение, а также свою стоимость. Высокий уровень антропогенного воздействия на земли городов вызывает объективную необходимость совершенствования административно-правового регулирования охраны соответствующего вида земель. В настоящее время в городах совершается большое количество административных правонарушений, объектом посягательства которых является земля. Субъектами соответствующих правонарушений являются как физические, так и юридические лица. Опасность административных правонарушений, объектом посягательства, которых является земля населенных пунктов, заключается в том, что данные правонарушения причиняют вред окружающей среде, что самым неблагопри-
ятным образом сказывается на жизнедеятельности, а также развитии социально-экономической инфраструктуры соответствующего населенного пункта.
В настоящее время приходится констатировать, что органы государственного управления земельными ресурсами далеко не всегда адекватно реагируют на различные правонарушения в сфере землепользования. Как показывает практика, органы управления земельными ресурсами зачастую оказываются технически и организационно не готовыми к предупреждению и пресечению административных правонарушений, объектом посягательства которых являются земельные участки. Названные и ряд других обстоятельств обусловливает объективную необходимость совершенствования административно-правового механизма охраны земельных участков в населенных пунктах.
Важность проблемы правовой охраны земельных участков не могла остаться без внимания ученых различных специальностей. В частности, проблемам правовой охраны земельных участков посвящены работы В.В. Алакоза, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, В.К. Григорьева, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова, Н.Д. Казанцева, Г.Н. Крассова, П.Ф. Лойко, Е.Н. Лисицына, А.Ф. Мудрецова, Е.А. Носкова, А.С. Стамкулова, В.В. Петровой, Г.В. Чубукова и др.
Проблеме административно-правовой охраны общественных отношений в различных сферах посвящены работы А.П. Алехина, Д.К. Аннамурадова, Н.И. Абрамова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, П.И. Кононова, А.П. Коренева, А.В. Куракина, М.В. Костенникова, Б.М. Лазарева, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Г.И. Петрова, А.П. Шергина и др.
Следует признать, что проблемы охраны земельных участков были предметом научного анализа, но говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработаны эффективные административно-правовые средства охраны земельных участков в населенных пунктах, отвечающих требованиям современных реалий, пока не приходится. В этой связи проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правовой охраны земель населенных пунктов.
Предметом диссертационного исследования являются проблемы реализации административно-правового механизма охраны земель населенных пунктов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие теоретических основ административно-правового регулирования охраны земель и подготовка на этой основе предложений по совершенствованию административно-правового механизма охраны земель населенных пунктах.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
определить тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах;
дать классификацию системы средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах;
раскрыть компетенцию органов исполнительной власти в сфере охраны земель в населенных пунктах;
дать понятие и раскрыть содержание административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах;
исследовать нормы права в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах;
проанализировать правоотношения в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах;
рассмотреть правоприменительные акты в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах.
Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории по-
знания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Эмпирическая и информационная база исследования. В ходе исследования было проанализировано 4 Государственных (национальных) доклада об использовании земель в РФ, изучено 6 аналитических справок о состоянии использовании земель, подготовленных Департаментом земельных ресурсов г. Москвы. При подготовке работы было проанализировано 160 актов проверок, подготовленных в ходе проведения государственного земельного контроля Департаментом земельных ресурсов г. Москвы, а также 176 актов проверок, составленных в ходе проведения государственного земельного контроля, проводимого Управлением земельных ресурсов г. Оренбурга.
В ходе исследования было проанализировано 75 протоколов административных правонарушений, объектом посягательств которых являлись земельные участки в населенных пунктах, а также 57 постановлений о применении административных наказаний к физическим и юридическим лицам за совершение правонарушений, объектом посягательств которых являлись земельные участки.
Научная новизна диссертации. В работе определены тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах, определена система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах. В исследовании определена компетенция органов исполнительной власти в механизме охраны земель в населенных пунктах, а также раскрыто содержание административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах. В работе дан анализ норм административного права, а также раскрыто содержание и выявлены особенности административных правоотношений в механизме охраны земель в населенных пунктах. В диссертации дана
характеристика, а также показано значение актов применения норм административного права в механизме охраны земель в населенных пунктах. На защиту выносятся следующие положения:
1. Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах - это
нормотворческая, контрольно-надзорная, разрешительная, юрисдикционная
деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправле
ния, направленная на рациональное использование и восстановление земли на
селенных пунктов как компонента окружающей среды, охрану земли населен
ных пунктов как объекта права собственности, а также организацию землеуст
ройства на территории соответствующего населенного пункта.
Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах дифференцируется в зависимости от цели, формы, метода, а также времени воздействия органов управления земельными ресурсами на участников административно-земельных отношений. В исследовании отстаивается позиция, согласно которой система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах включает: учетно-регистрационные средства, государственный земельный контроль, территориальное земельное планирование, мелиорацию земли, землеотвод, организацию земельной территории населенного пункта, а также административный порядок разрешения земельных споров.
Компетенция субъектов, осуществляющих охрану земли в населенных пунктах - это установленный административно-правовыми нормами перечень вопросов, которые подлежат разрешению в процессе организации управления земельными ресурсами. Компетенция субъектов, осуществляющих административно-правовую охрану земли в населенных пунктах, включает обеспечение установленного режима использования земель, предотвращение загрязнения земли в результате ведения хозяйственной и иной деятельности, предотвращение использования земель населенных пунктов способами, которые могут привести к истощению и уничтожению почв, предотвращение загрязнения, захлам-
ления земель населенных пунктов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков в населенных пунктах.
4. Административно-правовой механизм охраны земель в населенных
пунктах, помимо традиционных составляющих, включает и экологические
компоненты, обусловленные спецификой объекта правового воздействия. Для
того, чтобы административно-правовой механизм охраны земель в населенных
пунктах начал эффективно работать, необходимо дополнить Федеральный за
кон «Об охране окружающей среды» статьей, касающейся обязанности органов
исполнительной власти разработать карту загрязнений почвенного покрова на
селенных пунктов. Подобная карта должна стать базовой для серии последую
щих почвенно-экологических карт оценочного, прогнозного, рекомендательно
го характера.
В целях совершенствования нормативных предписаний в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах в настоящее время целесообразно разработать программы оздоровления земель населенных пунктов. Это позволит учитывать природные особенности различных регионов РФ, специфику загрязнений и в итоге более оперативно решать вопросы проведения охранных мероприятий. Кроме того, необходимо более дифференцированно подойти к установлению административной ответственности за самовольное занятие земельного участка. В частности, в КоАП РФ необходимо поместить статью 7.1.1., в которой предусмотреть ответственность за самовольное занятие земельного участка в населенном пункте, а также за возведение на нем самовольной постройки.
Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый механизм с учетом внутренних связей между его составными частями. Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим административно-правовой охраны земель в населенных пунктах, возни-
кает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера.
7. В целях развития административно-правового механизма охраны земель населенных пунктов в диссертации предлагается классифицировать земли поселений по степени загрязнения по ряду критериев: естественные почвы в пределах населенного пункта, природно-техногенные почвы в пределах города, которые отличаются относительно слабой нарушенностью (изменениям подвергается лишь верхний горизонт почвы мощностью менее 35 см.), а также тех-ногенно-природные почвы, которые в пределах населенного пункта образуют тип собственно урбаноземов, который можно рассматривать как особый тип антропогенно преобразованных почв, характеризующихся более высокой степенью нарушенности.
8. Акт применения нормы административного права, который реализуется в сфере охраны земель в населенных пунктах, наполнен юридически властным предписанием, определяющим поведение адресата. Применительно к исследуемой проблематике акт применения направлен на охрану земельных отношений в населенных пунктах. Объектом акта применения нормы административного права является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере охраны земельных участков в населенных пунктах. В механизме административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах выносятся следующие акты применения норм административного права: акты административного контроля, акты разрешения и регистрации, акты уведомления, акты административного пресечения, акты административно-процессуального обеспечения, а также акты административного наказания.
В работе делается вывод, что эффективность реализации правоприменительных актов в административно-правовом механизме охраны земель населенных пунктов может быть достигнута посредством принятия специальных норм, которые будут устанавливать критерии экологичности земель населен-
ных пунктов, а также учитывать специфику нагрузок урбанизированных территорий.
9. В целях совершенствования административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах необходимо обеспечить выполнение предписаний Земельного кодекса Российской Федерации мерами административной ответственности. В Земельном кодексе РФ в настоящее время следует отказаться от предписаний общего характера, которые лишь указывают на возможность применения мер ответственности за нарушение земельного законодательства. Каждое регулятивное предписание Земельного кодекса РФ должно указывать на конкретные меры административной или иной юридической ответственности за его неисполнение или нарушение, которые содержатся в действующем законодательстве.
В этой связи в КоАП РФ целесообразно поместить ряд составов административных правонарушениях, которые будут специально предусматривать меры административной ответственности за нарушение предписаний Земельного кодекса РФ, в частности касающихся землеустройства, земельного контроля, мелиорации, рекультивации земель и др.
Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе проанализированы основные точки зрения относительно понятия и сущности административно-правовой охраны земель в населенных пунктах. В диссертации обоснованы теоретические критерии классификации административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах, а также разработана конструкция административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах. В диссертации раскрыта компетенция органов управления земельными ресурсами, обоснована необходимость сочетания в механизме охраны земель в населенных пунктах правовых и экологических механизмов.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах. В исследовании обобщен теоре-
тический и эмпирический материал, который можно использовать при подготовке Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель. В исследовании разработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма осуществления земельного контроля, а также административно-процессуального механизма привлечения к ответственности физических и юридических лиц за совершение правонарушений, посягающих на земельные участки в населенных пунктах.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, опубликованы в девяти научных публикациях, три из которых опубликованы в журналах, которые рекомендованы Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Часть рекомендаций и предложений, сформулированных в диссертации, внедрены в практическую деятельность Земельного комитета г. Оренбурга.
Отдельные идеи диссертации излагались в выступлениях на теоретических и научно-практических конференциях и семинарах: на VII Межрегиональной научной конференции «Бизнес, политика и образование в России: перспективы и стратегии» (Москва-Оренбург, 2006), научно-практической конференции «Земельные паи: от права владения до права собственности» (Самара, 2006), Интернет- конференции «Порядок межевание границ между участками в садоводстве» (Москва, 2008). Материалы диссертации использованы на семинарах по темам: «Порядок предоставления права на земельные участки», а также «Порядок предоставления земельных участков под строительство» (Москва, 2010). Кроме этого, результаты настоящего исследования используются в учебном процессе ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации», ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет», и НОА НО «Социально-правовой институт экономической безопасности» в ходе преподавания учебных дисциплин «Административное право» и «Земельное право».
Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах
Охрана природы, рациональное использование ее ресурсов - одна из актуальных современности, от правильного решения которой зависит успешное развитие экономики, благосостояние нынешнего и бедующих поколений . В современный период земли городов занимают относительно небольшую часть общей площади всех земель. На территории городов проживает 73 % населения России . Следует также отметить, что земельно-ресурсный потенциал России - это 1709 млн. га земли (12,5 % мировой территории) и 420 млн га континентального шельфа. На территории России сосредоточено 55 % черноземных почв мира, 50 % запасов пресной воды, 60 % запасов древесины хвойных пород. Обеспеченность России земельными ресурсами - важнейший экономический и политический фактов развития общественного производства .
В этой связи различные государства на протяжении многих столетий принимали определенные меры к охране земельных ресурсов, а также обеспечивали рациональное землепользование в городах и иных населенных пунктах.
Российская Федерация - высокоурбанизированная страна - почти 75% населения проживает в городах, около 61% - в крупных городах. Итак, когда речь идет о благоприятной окружающей среде жителей городов, имеется в виду большая часть населения Российской Федерации. Огромная роль в состоянии экологической обстановки городских населенных пунктов принадлежит землям городов. Напряженная экологическая ситуация в городах, в числе других причин, определяется неудовлетворительным состоянием почвы. Основные антропогенные загрязнители — это промышленные предприятия и автотранспорт. Пылегазовые смеси, поступающие в воздушное пространство городов, подвергаются химическим превращениям, вымываются осадками и тем самым оказывают непосредственное воздействие на почву. «Все, что попадает в воздух, рано или поздно возвращается на Землю, чтобы принять участие в природных процессах, происходящих в почве и воде»4.
Земли городов испытывают разнообразное техногенное воздействие на почвенный покров, присущее только городским территориям это - динамические нагрузки, экранизирующий эффект зданий, внедрение загрязняющих веществ, возникающее при эксплуатации коммуникаций, запечатывание (асфальтирование, бетонирование), очаговое захламление строительными и бытовыми отходами и так далее.
Исторически сложилось так, что не существует единого для всех стран определения понятия «поселение», «населенный пункт», «город», и понятие «земли городов» прошло свой нелегкий путь развития. В Российской законодательной практике также содержание этих понятий в разные эпохи истории существенно менялось.
В XI-XII веке город на Руси представлял собой укрепленное поселение. В энциклопедическом словаре Брокгауза Ф.А. и Эфрона И.А. город определяется как поселение, искусственно укрепленное оградою или валом и рвом для защиты от неприятельских нападений5. Таких городов или, так называемых «огороженных селений» на Руси было множество, поэтому русская земля в Х-ХІ вв. получила от скандинавов наименование Гардр (Gardr ср.др.-слав. Град., литов. Gardars - «ограда», готск. Gards - «дом») - «города», в XIII в. - это же название встречается в форме Гардарики (Gardariki), с тем же значением б.
Следует отметить, что современные населенные пункты города, а также иные поселения - это природно-техногенная среда, проектируемая и создаваемая человеком для обитания в более благоприятных условиях, чем естественные. В ходе развития городов, а также иных населенных пунктов условия жизнедеятельности достаточно часто меняются, как правило, с положительных на отрицательные. Важной составляющей, которая определяет качество условий обитания, является состояние земель населенных пунктов, которое зависит как от объективных обстоятельств, так и от характера и режима их использования.
Кроме городов в летописях Х-ХШ века упоминается еще о пригородах. Пригородами назывались меньшие по размеру, слабее огороженные поселения, которые подчинялись городу, как старшему, которые «...искали в нем защиты и действовали с ним заодно»7.
С XV века на Руси получили большое распространение термины, производные от слова «город», такие как городок и «городец», представляющие собой небольшие города и «городня» - это ограда, забор вокруг городка; срубы, заполненные землей и камнями, окружающие и обозначающие территорию города.
Вернемся к средневековым землевладениям: Новгородское вече приглашало или избирало князей. Права князя определялись договором с городом, и по договору княжеское право было довольно ограниченным. Князь не имел права приобретать земли в Новгороде, отнимать по своему усмотрению земли у их владельцев и раздавать земли новгородских волостей.
Начиная с X в. летописи упоминают термин «погост», этот термин был весьма распространен до XVI в. Изначально погостом называли место для проведения торгов, организации рынков. Впоследствии с распространением христианства, на погостах стали возводить церкви и именно в этот период, во многих регионах России, возникают поселения - погосты, носившие названия от церкви. Например - Ильинский погост по церкви Пророка Ильи, По-крово-Погост по церкви Покрова Пресвятой Богородицы. В XVI в. Происходит процесс омертвления погостов и превращения их в обычные деревни8.
Также в России XI-XVII вв. большое распространение получили слободы. Слобода - поселение, которое на определенное время освобождалось от уплаты государственных повинностей, податей. Меньшее распространение получили поселения, предоставленные отдельными жилищами, домами на отшибе, так называемые «бутырки».
Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах
Как справедливо отмечается в научной литературе одним из основных богатств любого государства, является земля, без которой невозможно никакое производство, равно как и само существование человека. Земля — основа жизни и благополучия всего человечества, от нее мы получаем продукты питания, сырье для отраслей промышленности, всевозможные строительные материалы. Земля нужна для строительства городов, поселков, фабрик, заводов, железных и шоссейных дорог, электростанций, аэродромов»37.
Земля существует объективно, как отметил А.Ф. Мудрецов «...земля — особое средство производства, земля продукт самой природы и существует независимо от воли и сознания человека. Земля является единственным вечным, не подвластным разрушительному воздействию времени средством производства»38. Земли населенных пунктов имеют особое социально-экономическое значение. Самым большим городом в нашей стране является город Москва. Наибольшую площадь в Москве занимают земли жилой и общественно-деловой застройки - 49173 га. (45 % от общей территории города), земли промышленных предприятий, предприятий снабжения и объектов коммунального хозяйства составляют - 15572 га (14,4 %), земли улично-дорожной сети - 10624 га (9.8 %), земли внешнего транспорта и обороны- 9939 га (9,2 %). Земли пригородного комплекса занимают площадь 19475 га (18 %), есть в городе земли сельхозназначения хотя их площадь не столь велика 3330 га (3,1 %)39.
В соответствии Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» к объектам охраны окружающей среды отнесены земля и почва. Закон «Об охране окружающей среды» обозначает их как компоненты природной среды. Земельный кодекс РФ в п.2 ст.6 - земельный участок как объект земельных отношений — часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы, которой описаны и удостоверены в установленном порядке.
При характеристике юридической категории «земля» как объекта правовой охраны от вредных воздействий, очевидно, что в еесодержание включаются иные элементы, касающиеся, прежде всего, качественного состояния земли. Применительно к охране земель от загрязнения и иных факторов деградации в Земельном кодексе говорится о сохранении почв и их плодородия. «Почвы - поверхностный слой земли, представляющий собой природное образование, состоящее из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов и продуктов их жизнедеятельности, обладающее особым составом, строением и свойствами в зависимости от природно-климатических условий почвообразования, обеспечивающее среду обитания и жизнедеятельности человека, животных и растений, и выполняющее экологические, санитарно-гигиенические и хозяйственные функции»41.
Толщина почвы колеблется от нескольких миллиметров до двух метров. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что целью правовой охраны земли является не сохранение общей площади почвы (она в основном неизменна), а сохранение, восстановление, улучшение качественного состояния земель.
Юридически значимой характеристикой земли является то, что в отличие от почвы земля не может быть отделена от поверхности земного шара. Не случайно еще со времен римского права земля считается недвижимостью
Различия в качественных характеристиках почв — физических, химических, физико-географических, хозяйственно — экономических, исторических и даже эстетических, а также особенности почв как недвижимости также служат основой для установления видов и категорий земель, предусмотренных ЗК РФ: поселений, сельскохозяйственного назначения и т.д.
Неотъемлемым элементом правового режима земель поселений является охрана окружающей среды на данной территории, и в первую очередь охрана земель как базового природного объекта.
По мнению Г.В.Выпхановой, «...окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно - территориальных границах городов, их пригородных и зелёных зонах, а также в агломеративных пределах»42.
В этой связи объектом охраны окружающей среды поселений являются все городские экологические системы
Перед исследованием административно-правовых средств и форм охраны земель в населенных пунктах будет вполне правильно определить, что вкладывается в термин «правовая охрана». Без определения содержания категории «правовая охрана» достаточно трудно определить институциональные элементы в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах. Изучение действующего законодательства позволяет сделать вывод, о том, что термин «правовая охрана» и «правовая защита» содержится во многих законодательных актах, регламентирующих общественные отношения в землепользования, а также в сфере окружающей среды, однако содержание названных терминов далеко не однозначно. Исследуя административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах, представляется необходимым определить соотношение таких категорий, как «защита» и «охрана». В научной литературе категория «защита» и «охрана» исследовались в различных аспектах и соотношениях. И к настоящему времени по данному поводу существует ряд мнений. В одних работах не проводится различий между понятием «защита» и «охрана», в других излагается мнение, согласно которому «защита» — понятие более широкое, чем «охрана». Согласно третьей точке зрения категории «охрана» и «защита» отождествляются. Согласно четвертой точке зрения категория «охрана» трактуется как более широкое понятие, чем категория «защиты». В административном праве ряд ученых придерживается точки, что «охрана» и «защита» соотносятся как целое с частью .
Как отмечает П.П. Сергун, «...эта позиция наиболее правильно определяет соотношение понятий «охрана» и «защита». Тем не менее, П.П. Сергун говорит о том, что «...под охраной понимаются меры организационного, профилактического, предупредительного значения, которые направлены на создание условий для реализации гражданами своих прав»44. Р.А. Дунаев отмечает, что понятия «обеспечение», «защита», «охрана» используются в литературе не всегда однозначно. Анализ литературы дает основание предположить, что проблема носит, не столько научно-понятийный, сколько условно-терминологический характер45.
Под охраной субъективных прав понимаются все средства, которые обеспечивают реальное осуществление гражданами своих субъективных прав, а под защитой — средства, применяемые в случае нарушения субъективных прав граждан46. О защите может идти речь только тогда, когда права и свободы оказались нарушенными или имеется реальная опасность их нарушения. Как отмечает А.А. Уваров, «...необходимость в конституционных гарантиях защиты возникает тогда, когда факт нарушения (ущемления) прав человека уже имеет место либо существует угроза его нарушения. Все гарантии защиты можно условно разделить на компенсационные, пресекательные и восстановительные» .
Понятие и содержание административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах
Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с охраной земельных участков в населенных пунктах, обусловлено тем, что эффективное функционирование соответствующих средств зависит от совершенствования законодательных, а также иных нормативных предписаний, регламентирующих режим административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах. Следует сказать, что в механизме охраны земель в настоящее время имеет достаточно много правовых и организационных проблем, в частности, по мнению специалистов в настоящее время отсутствует орган исполнительной власти, который был специально, занимался бы проблемами охраны земельных ресурсов, кроме того, в настоящее время имеет место недооценка роли управления земельными ресурсами, имеет место нестабильная нормативная правовая основа регулирования земельных отношении .
В этой связи перед исследованием содержания механизма административно-правового регулирования охраны земельных участков в населенных пунктах представляется необходимым коротко остановиться на значении понятия «механизм правового регулирования».
Механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как система, определяющая порядок какого-либо вида деятельности . В юридической науке наиболее часто категория «механизм» употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как: механизм правового регулирования, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, механизм действия правовой системы, механизм укрепления законности, механизм обеспечения прав человека, механизм государства и т.д.140
Основоположником в исследовании вопросов механизма правового регулирования стал С.С. Алексеев. В своей работе «Механизм правового регулирования в социалистическом государстве» он дает следующее определение: «...механизм правового регулирования — это взятая в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения»141.
С.С. Алексеев говорит о том, что рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций, и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде142.
Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С.С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание._Он отмечает, что процесс правового регулирования выключает в себя три основные стадии: регламентирование общественных отношений, действие юридических норм, реализацию субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению С.С. Алексеева, соответствуют три основных элемента, или части механизма правового регулирования: юридические нормы; правоотношения; акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей.
В качестве не основных элементов механизма правового регулирования С.С. Алексеев называет нормативные юридические акты, а также правосознание и правовую культуру143. Л.С. Явич к вышеизложенным составляющим механизма правового регулирования добавляет законность и правопорядок144. В целом концепция, разработанная С.С. Алексеевым, поддерживается многими учеными-правоведами, но является далеко не единственной.
Относительно конструкции механизма правового регулирования среди ученых нет единого мнения. В частности, А.В. Малько дает следующее понятие механизма правового регулирования: это система правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права145. В.Н. Хропанюк под механизмом правового регулирования понимает систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства146. Т.Н. Радько определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств (элементов), осуществляющих одновременное взаимосвязанное регулирование общественных отношений определенного вида147. В.А. Шабалин понимает под механизмом правового регулирования сложную совокупность юридических средств как управляющую систему, по- средством которой осуществляется целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения148.
Таким образом, необходимо констатировать, что понятие данного феномена общей теорией права было выработано в итоге дискуссии о правовом регулировании. Однако, как отмечает А.П. Шергин, «...проблемы механизма регулирования не получили достойного внимания в современной юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия уче-ных-административистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и др.). В большинстве учебников по административному праву этому фундаментальному понятию вообще не уделяется внимания, за исключением учебника А.П. Коренева.
А.П. Коренев говорит о том, что система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом правового регулирования. В структуру этого механизма А.П. Кореневым включаются: нормы административного права и его принципы; акты толкования норм административного права; акты применения норм административного права; административно-правовые отношения.
Каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений1 .
Ю.А. Тихомиров, характеризуя механизм административно-правового регулирования, говорит о том, что административно-правовые режимы при- званы регулировать разные государственные состояния и способы функционирования государства150.
В настоящее время Ю.Н. Старилов предложил заменить термин «механизм правового регулирования» на систему административно-правового регулирования151. На наш взгляд, менять устоявшуюся терминологию нецелесообразно.
Следует также отметить, что в юридической литературе неоднократно высказывались предложения о комплексном подходе к исследованию правового регулирования общественных отношений. Это в равно мере относится и к правовому обеспечению рационального использования земель городов, которое должно исследоваться комплексно152.
Нормы права в механизме административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах
Земли населенных пунктов имеют сложную структуру, обусловленную многогранностью градостроительных задач, а также потребностями город-ского хозяйства с его все возрастающими современными нуждами . Следует сказать, что различный режим городов обусловливает совершенствования административно-правового режима их охраны. Как отмечает Б.В. Ерофеев «...каждому виду земель городов присущи специфические особенности, что обусловливает важные различия в понятии их рационального использования» .
В этой связи эффективное административно-правовое регулирование охраны земельных участков в населенных пунктах зависит от качества нормативных предписаний. Как отмечает Е.А. Носов «...от качества правового регулирования государственного и муниципального управления землями городов в значительной мере зависит уровень благосостояния и развития городов России» .
В этой связи основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с охраной земельных участков в населенных пунктах, является норма административного права. А.И. Бобылев отмечает, что «...правовые нормы составляют базу правового регулирования. От степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов»17 .
Названное положение представляется вполне правильным, и может быть применимо к исследованию механизма административно-правового регулирования охраны замели в населенных пунктах.
В юридической науке норма административного права определяется по-разному. В частности, С.С. Студеникин, одним из первых в советской юридической литературе исследовав специфику норм административного права, писал о том, что «...учение о правовой норме составляет важнейшую часть теории права. В связи, с чем правовая норма представляет собой правило поведения, которое установлено государством для охраны его интересов и соблюдение которого государство обеспечивает всей мощью своей принудительной власти» .
Д.Н. Бахрах под нормой административного права понимает установленное или санкционированное государством правило, регулирующее отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Реализация правовой нормы обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение181.
Ю.Н. Старилов говорит о том, что административно-правовые нормы предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия .
А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий отмечают, что административно-правовая норма - это установленное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления183.
А.П. Коренев, исследовав сущность норм административного права, а также порядок их применения, говорил о том, что норма административного права, как и норма другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами .
Нормы административного права, реализуемые в исследуемой сфере, преследуют практически те же цели, что и нормы административного права, действующие в иных сферах управления. Нормы административного права, как отмечает А.П. Коренев, упорядочивают и закрепляют наиболее целесообразные общественные отношения в сфере управления, охраняют урегулированные правом общественные отношения. Нормы административного права вытесняют из сферы управления общественные отношения, не отвечающие современным реалиям185.
Исследуя правовые нормы в механизме административно-правового регулирования охраны земельных участков в населенных пунктах, необходимо несколько слов сказать о формах их реализации. Как известно, форма есть внешнее выражение содержания. Применительно к административно-правовому регулированию общественных отношений, возникающих в связи с охраной земельных участков в населенных пунктах, можно сказать, что форма указывает на способ реализации соответствующей нормы административного права.
Как отмечается в научной литературе «...реализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, то есть проведение в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. В данном процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному, - т.е. в соответствии с их административно 186 правовым статусом» .
Похожие диссертации на Административно-правовое регулирование охраны земель населенных пунктов
