Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Основы административно-правового регулирования охраны имущества в России 16
1. Понятие и содержание охраны имущества и административно правового регулирования охраны имущества 16
2. Административно-правовой статус субъектов охраны имущества: сравнительный анализ, особенности и различия 42
Глава 2. Административно-правовой способ регулирования охраны имущества в России 68
1. Формы административно-правового регулирования охраны имущества 68
2. Методы административно-правового регулирования охраны имущества 92
3. Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны имущества 116
4. Совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества 131
Заключение 146
Список использованной литературы 154
Приложения 173
- Административно-правовой статус субъектов охраны имущества: сравнительный анализ, особенности и различия
- Методы административно-правового регулирования охраны имущества
- Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны имущества
- Совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Решение социально-экономических проблем в России в условиях мирового финансового кризиса имеет первостепенное значение.
Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года «для повышения эффективности политико-правовых институтов, обеспечения исполнения законодательства необходимо решение следующей проблемы: действенная защита собственности, формирование в обществе понимания того, что способность обеспечивать защиту собственности является одним из критериев эффективности государственной власти».
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 8) в нашей стране признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Основную долю охраны имущества в России обеспечивают такие субъекты, как вневедомственная охрана при органах внутренних дел, ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти и негосударственная (частная) охрана. Широкое распространение охранных услуг является одной из самых эффективных форм профилактики не только террористических, но и общеуголовных преступлений, отмечает Министр внутренних дел России Р. Нургалиев.
Несмотря на провозглашение равенства защиты различных форм собственности административно-правовое регулирование и деятельность указанных субъектов охраны осуществляется различно, поэтому требует изучения и дальнейшего совершенствования не только в отношении деятельности указанных субъектов отдельно, но и в масштабах решения общих проблем регулирования охраны имущества в России.
Существенно не изменили ситуацию в России действия нового гражданского, налогового, уголовного и уголовно-процессуального законодательства, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральных законов «Об оружии», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О ведомственной охране», «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и других нормативных правовых актов.
В условиях реформирования административных функций государства исследование и совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества становится неотложной государственной задачей. Это обусловлено необходимостью более тщательной проработки форм и методов административно-правового регулирования охраны имущества. Особого внимания заслуживает исследование контроля (надзора) в сфере охраны, лицензирования, регистрации и др. В целях профилактики правонарушений в исследуемой сфере необходимо совершенствование мер административной ответственности за их совершение, возможно в сторону их ужесточения.
Целесообразно также иметь строгую иерархию нормативных документов для различных видов охраны в направлении от общих, регулирующих основы деятельности в сфере охраны имущества, к частным, регламентирующим конкретные виды охраны. В этой связи необходима разработка и принятие в установленном порядке Федерального закона «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», поскольку ведомственная охрана федеральных органов исполнительной власти и негосударственная (частная) охрана регламентированы законами, а деятельность подразделений вневедомственной охраны регулируется только положением, утвержденным постановлением правительства.
На актуальность исследования проблем административно-правового регулирования охраны имущества указывают 94% респондентов проведенного социологического опроса среди сотрудников подразделений вневедомственной охраны МВД России, ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти и негосударственных (частных) охранных предприятий.
Таким образом, несовершенство нормативных правовых актов, регулирующих охрану имущества, является основной причиной необходимости исследования вышеназванных и других проблем.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы охраны имущества в России в различной степени изучались исследователями разных отраслей права. Административно-правовые вопросы охраны имущества освещены в трудах Арестовой Е.Н., Андрианова Н.Е., Бочарова С.Н., Бах- раха Д.Н., Безденежных В.М., Богданова Б.Е., Брагера Д.К., Гливинского А.З., Голосниченко И.П., Григорьева В.К., Желудковой Т.И., Каляпина И.Ф., Карташова Н.Н., Козлова В.И., Колонтаевского Ф.Е., Коренева А.П., Кучерявого Н.П., Лазарева Б.М., Мак-Мака В.П., Мулукаева Р.С., Полетаева Ю.Н., Попова О.В., Прудникова А.С., Рахлина З.М., Резвых В.Д., Полетаева Ю.Н., Савелия М.Ф., Савина М.Я., Сапогина А.Н., Склярова И.А., Студеники- ной М.С., Черникова В.В., Хатуаева В.У. и других авторов.
Организационно-правовые аспекты охраны имущества подразделениями вневедомственной охраны изложены в работах Абрамова В.А., Аникеева С.Г., Васина В.И., Горина Е.Б., Дудина Г.Е., Косицина И.А., Леднева В.А., Лишанкова Н.Е. и ряда других авторов.
В сфере частной детективной и охранной деятельности в диссертационных работах исследовались проблемы: государственного регулирования (Солнышкова О.В.), гражданско-правового регулирования (Горовенко В.В. и Федорова О.Г.), административно-правового регулирования (Козлов В.И. и Белорусов В.Б.) и организационно-правовых основ регулирования (Брагер Д.К.).
Таким образом, в юридической литературе отдельно изучались проблемы деятельности вневедомственной и негосударственной (частной) охраны, диссертационных работ, посвященных ведомственной охране, не найдено, нет и комплексных научных исследований, касающихся административно-правового регулирования охраны имущества в России в целом, в том числе способа ее регулирования.
Эти и другие обстоятельства предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере охраны имущества в России.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие охрану имущества, научная и специальная литература, статистические данные, публикации в средствах массовой информации, данные о современном состоянии охраны имущества вневедомственной, ведомственной и негосударственной (частной) охраной.
Цель и задачи диссертационного исследования. Общей целью настоящего исследования является разработка научно-обоснованных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества, повышение эффективности деятельности субъектов охраны имущества, а также административной ответственности за правонарушения в сфере охраны имущества.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие основные задачи:
-
Исследовать современное состояние административно-правового регулирования охраны имущества, в том числе нормативно-правовые акты, регулирующие охрану имущества вневедомственной, ведомственной и негосударственной (частной) охраной; выявить основные проблемы и коллизии.
-
Провести сравнительный анализ административно-правового статуса субъектов охраны имущества, выявить особенности и различия.
-
Исследовать административно-правовой способ регулирования охраны имущества, в том числе:
- исследовать формы и методы административно-правового регулирования охраны имущества;
- исследовать направления совершенствования административно-правового регулирования охраны имущества;
- разработать научно-обоснованные предложения по совершенствованию административно-правового регулирования охраны имущества;
- проанализировать административные правонарушения в сфере охраны имущества и меры административной ответственности за их совершение.
-
Разработать проект федерального закона «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации».
Гипотеза. Совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества способствует более надежной защите имущества различных форм собственности и укреплению правопорядка в обществе.
Методология и методы диссертационного исследования. Методологической основой исследования являются диалектические методы познания социально-правовых явлений: сравнительно-правовой, системно-структур-ный, логико-теоретический методы исследования в сочетании с системным подходом и анализом.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых попыток комплексного научного исследования административно-правового регулирования охраны имущества в России вневедомственной, ведомственной и негосударственной (частной) охраной, в частности:
Анализ содержания административно-правовой охраны, защиты собственности (имущества), государственной охраны, административно-правого способа, режима охраны, механизма административно-правового регулирования, а также признаков понятий «охрана», «защита» позволил сформулировать авторское определение понятия «административно-правовая охрана имущества».
В процессе проведения сравнительного анализа административно-правового статуса субъектов охраны имущества выявлены их особенности, сходство и различия.
Расширено понимание способа административно-правового регулирования охраны имущества, включающего не только административно-правовые нормы, но и отдельные правовые явления (формы, методы регулирования, ответственность), а также иные средства и меры совершенствования регулируемых отношений в сфере охраны имущества в России; дано авторское определение понятия «административно-правовой способ регулирования охраны имущества».
Предложена классификация форм и методов административно-правового регулирования охраны имущества, а также рассмотрены наиболее значимые из них.
Даны предложения по совершенствованию административно-правового регулирования охраны имущества и административной ответственности за правонарушения в сфере охраны имущества.
Автором разработан проект федерального закона «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторское определение понятия «административно-правовая охрана имущества» - это активная, непрерывная, регулируемая и организуемая государством деятельность специально уполномоченных на то субъектов по защите имущества различных форм собственности от опасности и применения мер воздействия к нарушителям установленного порядка безопасности и сохранности имущества. Она осуществляется при помощи административно-правовых средств и выступает как нормативно-управленческое (организационное) воздействие на общественные отношения защиты имущества различных форм собственности. Административно-правовая охрана имущества характеризуется как система волевых (публичных и частно-публичных) правоотношений, обеспечивающих административно-правовой порядок защиты имущества различных видов собственности.
2. Система признаков сходства и различия субъектов охраны имущества (вневедомственной, ведомственной и негосударственной (частной) охраны) по своему административно-правовому статусу. Признаками сходства являются: общность задач, обладание административной правосубъектностью, правоохранительная деятельность и ее специальная направленность, а также ее формы и методы. К признакам различия относятся: перечень охраняемых объектов, задачи и функции, организационное построение, права сотрудников и работников, а также многие другие.
3. Административно-правовой способ регулирования охраны имущества, который:
а) административно-правовыми нормами (обязывающими, запрещающими, управомочивающими) устанавливает способы регулирования: предписание (позитивное обязывание); запрещение; дозволение (разрешение);
б) формами регулирования определяет способ административно-правового существования и выражения содержания охраны имущества;
в) методами регулирования обеспечивает способ воздействия на общественные отношения в сфере охраны имущества;
г) контролем (надзором) осуществляет особый организационно-правовой способ обеспечения порядка и законности в исследуемой сфере;
д) административной ответственностью - формой государственного принуждения обеспечивает способ юрисдикционного регулирования взаимоотношений между личностью, объединением граждан и государством в сфере охраны имущества;
е) вышеуказанными, а также другими правовыми и иными средствами и мерами определяет способ совершенствования административно-правового регулирования охраны имущества в России.
Классификация форм административно-правового регулирования охраны имущества по следующим основаниям: а) по содержанию (правотворческие (правоустановительные) и правоприменительные (исполнительно-распорядительные); б) по направленности действий субъектов административно-правового регулирования охраны имущества (внутренние и внешние).
Классификация методов административно-правового регулирования охраны имущества по следующим основаниям: а) по характеру воздействия на отношения, которые складываются в сфере охраны имущества: прямые (непосредственное регулирование охраны имущества) и косвенные (опосредованное воздействие); б) по содержанию: устойчивые, подвижные (вариабельные) и оперативно изменяемые методы.
Основные направления совершенствования административно-правового регулирования охраны имущества, в том числе: а) совершенствование государственной правовой политики регулирования охраны имущества; б) совершенствование регулирования правоохранительной охранной деятельности; в) укрепление правовых режимов охраны имущества; г) совершенствование организации и тактики деятельности субъектов охраны имущества; д) совершенствование регулирования административной ответственности в сфере охраны имущества.
Авторское определение понятия «административно-правовой способ регулирования охраны имущества» - это осуществление органами законодательной и исполнительной власти предписания, запрещения, дозволения, форм существования, выражения содержания административно-правовой охраны имущества, методов административно-правового воздействия, контрольно-надзорного обеспечения порядка и законности, юрисдикционных взаимоотношений, а также иных средств и мер совершенствования отношений в сфере охраны имущества в России.
4. Предложения по совершенствованию законодательства в сфере охраны имущества:
а) в Законе Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»:
- в пункт 5 части второй статьи 11.1 «Правовой статус частного охранника» внести дополнения, изложив его в следующей редакции: «5) имеющие судимость и (или) ранее судимые за совершение умышленного преступления против собственности»;
- дополнить статью 19 «Социальная и правовая защита частных детективов и охранников» следующими гарантиями правовой защиты работников негосударственных (частных) охранных предприятий: право на судебную защиту; обстоятельства, исключающие преступность деяния; недопустимость незаконного вмешательства в деятельность работников негосударственных (частных) охранных предприятий; ответственность за несоблюдение гарантий;
б) в статье 7.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотреть увеличение размера административного штрафа при неоднократном совершении мелкого хищения чужого имущества;
в) в Положении о вневедомственной охране, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589, в части совершенствования технических средств, применяемых в охранной деятельности, использовать термин «технические средства обеспечения охраны имущества и безопасности граждан» взамен применяемого термина «средства охранной сигнализации», что позволит МВД России организовать разработку и внедрение более широкого спектра технических средств, повышающих надежность охраны и эффективность деятельности подразделений вневедомственной охраны.
5. Авторский проект федерального закона «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации».
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается выбором и использованием научной методологии, комплексным характером диссертационного исследования, сбором и анализом соответствующего эмпирического материала, а также апробацией и внедрением результатов исследования в практику, учебный процесс и научную деятельность.
Автором изучены специальная и научная литература по философии, социологии, теории государства и права, административному праву, административной деятельности органов внутренних дел, уголовному праву, конституционному праву, гражданскому праву, финансовому праву, нормативные правовые акты, относящиеся к предмету исследования, публикации в периодической печати по теме исследования.
Выводы и предложения основаны на результатах конкретно-социологического исследования (опроса) по проблемам административно-правового регулирования охраны имущества в России, проведенного автором среди сотрудников Департамента государственной защиты имущества МВД России, Центра оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны МВД России и подчиненных подразделений, ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти и негосударственных (частных) охранных предприятий (всего опрошено 132 сотрудника (работника).
Результаты исследования подтверждаются выводами, полученными при изучении статистических данных по административным правонарушениям в сфере охраны имущества в 25 регионах России, справок, отчетов, публикаций в средствах массовой информации. В ходе исследования диссертант использовал личный опыт работы в подразделениях вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы, Главном управлении вневедомственной охраны МВД России и Департаменте государственной защиты имущества МВД России.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в выводах и конкретных предложениях по совершенствованию административно-правового регулирования охраны имущества, дополняющих теоретическую базу об административно-правовом регулировании охраны имущества на современном этапе, в том числе понятием и содержанием административно-правового способа регулирования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения автора могут быть использованы в дальнейшем совершенствовании законодательства в сфере охраны имущества, в научно-исследовательской работе по проблемам охраны имущества, в правоприменительной деятельности – для повышения эффективности борьбы с административными правонарушениями. Применение разработанных предложений позволит сотрудникам (работникам) субъектов охраны имущества более успешно осуществлять свою практическую деятельность по обеспечению охраны имущества.
Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе высших образовательных учреждений МВД России по учебным дисциплинам «Административное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Управление деятельностью служб общественной безопасности».
Эмпирическую базу исследования составляют:
- законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, юридическая литература, а также статистические данные и иные источники (справки, обзоры, отчеты и т.п.), относящиеся к данному диссертационному исследованию;
- деятельность различных по правовому положению субъектов охраны имущества в России;
- опыт работы центрального аппарата МВД России и других органов внутренних дел;
- личный опыт работы автора в подразделениях вневедомственной охраны ГУВД г. Москвы, Главном управлении вневедомственной охраны МВД России и Департаменте государственной защиты имущества МВД России.
Апробация результатов исследования и внедрение. Выводы и предложения получили практическое применение в деятельности Департамента государственной защиты имущества МВД России (используются при подготовке нормативных правовых актов), что подтверждается актом о внедрении.
Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе Академии управления МВД России при проведении лекций и семинарских занятий по дисциплине «Управление административной деятельностью органов внутренних дел», тема 24 раздела 2 «Организация деятельности службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел», а также при проведении занятий со слушателями ВАК и при разработке учебно-методических материалов (практического занятия) по теме: «Организация деятельности службы вневедомственной охраны при органах внутренних дел».
Материалы диссертационного исследования были использованы при разработке предложений по совершенствованию законодательной базы, регламентирующей методику оценки достаточности проводимых мероприятий по антитеррористической защите объектов, охраняемых юридическими лицами с особыми уставными задачами, направленных в Департамент государственной защиты имущества МВД России (п. 11 Плана научной исследовательской деятельности Академии управления МВД России на 2005 г. – заявка ГУООП СОБ МВД России № 12/3138 от 17.08.2004 г. Научная разработка внедрена в деятельность ДГЗИ МВД России, имеется отзыв о внедрении от 01.12.2005 г.) и подготовке материалов для начальника Академии на тему: «Совершенствование законодательной базы, регламентирующей методику оценки достаточности проводимых мероприятий по антитеррористической защите объектов, охраняемых юридическими лицами с особыми уставными задачами» в соответствии с распоряжением начальника Академии № 23 от 02.03.2007 г. «Об исполнении Плана работы Постоянно действующего оперативного совещания МВД России по профилактике правонарушений на 2007 г.».
Основные материалы диссертационного исследования докладывались на заседаниях кафедры Академии управления МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования изложены в ряде докладов на научно-практических конференциях «Вторые Всероссийские Державинские чтения» (Москва, 2006), «Публичная администрация и перспективы внедрения Евросоюз» (Кишинев, 2006); «Административное право и процесс: пути усовершенствования законодательства и практики» (Киев, 2006).
Результаты научного исследования были отражены в девяти научных публикациях.
Структура и объем диссертации определялись целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемой литературы и приложений.
Административно-правовой статус субъектов охраны имущества: сравнительный анализ, особенности и различия
В словаре русского языка СИ. Ожегова понятие «статус» определяется как «правовое положение»1. В юридической энциклопедии статус (от латинского status — состояние, положение) — правовое положение гражданина либо юридического лица . На наш взгляд, это не совсем точно, поскольку «положение» соответствует значению «статуса», а правовой статус соответственно означает правовое положение. Определение административно-правового статуса дается в словаре административного права: «административно-правовой статус - правовое положение гражданина либо юридического лица»3. Под понятием «правовой статус» понимается совокупность прав и обязанностей физических и юридических лиц, а также государственных органов.
Основой деятельности любого органа исполнительной власти является административно-правовой статус, к характеристикам которого относятся: точное название органа, его положение в иерархии субъектов государственной власти, вопросы подчиненности; цели, задачи и функции органа; порядок его образования, реорганизации и упразднения; направления, формы и методы деятельности; структура органа; многое другое4. Содержание административно-правового статуса коллективного субъекта административного права зависит от того, является ли он частью государственного механизма или нет; каким видом деятельности он занимается; является ли он самостоятельной единицей или включен в более сложную организационную структуру. Административно-правовой статус, с нашей точки зрения, индивидуализирует положение любого субъекта государственного управления, так как определяет не только права и обязанности, но также задачи и функции, организационную структуру (порядок образования, реорганизации, ликвидации), структуру управления (вопросы подчиненности, изменение организационных структур, передача полномочий), формы ответственности, компетенцию и т.д. Мы разделяем позицию Г.В. Атаманчука, который выделяет в административно-правовом статусе коллективных субъектов три группы элементов: 1) месторасположение и природу государственного органа в целостной системе государственных органов страны; 2) компетенцию государственного органа; 3) юридическое закрепление организационной структуры государственного органа, а также форм, методов и процедур ее функционирования1. Каждый государственный орган занимает определенное место в общественной системе, решает определенный круг дел, осуществляет взаимоотношения с партнерами и несет ответственность за свою деятельность. Эти вопросы решаются в рамках такого понятия как компетенция. Интенсивные разработки вопросов компетенции и функций органов государственного управления проводились многими учеными-административистами, такими как Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, В.А. Власов, Б.М. Лазарев, Ю.М. Тихомиров, Ц.А. Ямпольская и другими. Наиболее комплексно эта проблема исследовалась в работах Б.М. Лазарева «Компетенция органов управления»1, Ю.М. Тихомирова «Теория компетенции»" и Г.В. Атаманчука «Государственное управление (организационно-функциональные вопросы)» . В науке административного права до настоящего времени отсутствует единый подход к понятию «компетенция». Нередко весьма противоречиво используются понятия «компетенция», «полномочия», «функция», «права и обязанности», «предметы ведения» и др.
Из компетенционных элементов Ю.М. Тихомиров выделяет собственно компетенционные и сопутствующие. К первым он относит предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, и властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений. К сопутствующим элементам, по его мнению, следует отнести цели как долгосрочную нормативную ориентацию, выражающуюся в непрерывном решении задач посредством осуществления компетенции, а также обязанность действовать. Б.М. Лазарев рассматривал компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере4. Д.Н. Бахрах включает в понятие компетенции властные полномочия или обязанности и права и подведомственность (круг дел)5. Бачило И.Л. рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействия на объекты управления. Они подразделяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности . Г.В. Атаманчук отмечает, что компетенция государственного органа является «несущим» моментом правового статуса и определяет ее как юридическое выражение совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.
В компетенции юридически закрепляются: набор управленческих функций для конкретного государственного органа; адекватные (соответствующие им) полномочия; состав полномочий, включающий в себя формы и методы осуществления управленческих функций; перечень управляемых объектов или отдельных вопросов (аспектов) их функционирования, которые и представляют предметы ведения государственного органа1. На наш взгляд, последняя точка зрения в определении компетенции государственного органа является наиболее целесообразной. Большинство ученых-административистов рассматривают компетенцию органа исполнительной власти как составляющую его административно-правового статуса2. Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, с достаточной степенью достоверности можно утверждать, что исследование административно-правового статуса субъектов охраны имущества в России — это достаточно сложная и объемная проблема, требующая самостоятельного научного
Методы административно-правового регулирования охраны имущества
В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. В Толковом словаре Даля В.И. метод определяется как совокупность приемов и способов, их чередование, путь, линия поведения. В рамках одного и того же метода могут применяться (использоваться) различные способы и приемы. Вместе с тем метод — это совокупность (система) приемов и способов, которая в свою очередь также является определенным (систематизированным, организованным, упорядоченным) способом. Но упорядоченность совокупности приемов и способов существует только для одного конкретного метода. Для каждого метода есть только свой способ существования. Методы управления — это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу или одного человека), т. е. это особая связь конкретных индивидуумов и организаций, способы властных взаимоотношений между людьми1. Метод правового регулирования — совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих систем, входящих в государственный аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы." Иными словами под методом правового регулирования понимают определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения.3 Метод отвечает на вопрос, как право осуществляет свою регулятивную роль.
Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников . Это — методы административно-правового регулирования общественных отношений. Актуальность исследования методов административно-правового регулирования охраны имущества в России в настоящее время все более возрастает в связи с переходом к рыночным отношениям и изменениями, происходящими в государстве в рамках административной реформы. Это обусловлено перераспределением государственно-управленческих функций: «происходит сокращение объектов непосредственного государственного управления и усиливается тенденция государственного регулирования»1. В советском государстве приоритетным являлся прямой административный метод. Сейчас Конституция РФ ограничивает возможность использовать прямой административный метод в экономической сфере (в том числе и в сфере охраны имущества, подчеркивая свободу ее осуществления), но также и не отрицает возможность использования административно-правового регулирования путем выработки единой государственной правовой политики, установления порядка осуществления контроля и надзора в этой сфере. В.Н. Кудрявцев считает, что правовая политика «всегда предпочитает использование методов правового регулирования» ". Эффективность регулирования отношений в сфере охраны имущества будет возрастать, если будет осуществляться на основе правовой политики, поскольку будет предполагать целенаправленную и последовательную деятельность по достижению стратегических целей и тактических задач государства и исключать непредсказуемость, а также возможные отклонения от намеченных целей.
Как отмечает Г.В. Атаманчук, «комплекс свойств управляемых объектов, особенно таких, как самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем развитее управляемые объекты, чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они. нуждаются в государственной управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера»1. Таким образом, мера вмешательства государства в деятельность субъектов охраны имущества определяется тем, насколько деятельность таких субъектов нуждается в административно-правовом регулировании, насколько они способны «к рациональному самоопределению и саморегулированию своих внешних взаимосвязей»". Однако, учитывая, что по своей административно-правовой природе деятельность субъектов охраны имущества связана с ограничением прав и свобод граждан, а применение данными субъектами оружия создает угрозу жизни и здоровью граждан, собственности, общественной безопасности, государство не может не вмешиваться в деятельность субъектов охраны. Государство в лице своих органов осуществляет регулирование деятельности данных субъектов охраны имущества, используя определенные методы.
Рассматривая методы административно-правового регулирования охраны имущества, прежде всего, необходимо определить их соотношение с методами государственного управления и, в целом, методами правового регулирования, так как их понятия утвердились и имеют конкретную характеристику.3 Методы управления — это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при
Административная ответственность за правонарушения в сфере охраны имущества
В юридической и иной литературе различают юридическую, моральную и другие виды ответственности. Как философско-социологическое понятие ответственность отражает объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним требований.1 С этой точки зрения административная ответственность за совершенное административное правонарушение в сфере охраны имущества - это не только форма (способ) государственного принуждения, выражающаяся в применении мер административного наказания, но также характерный исторически конкретный административно-правовой способ регулирования взаимоотношений между личностью, объединением граждан и государством в этой сфере общественных отношений. Согласно Протоколу к Конвенции о защите прав человека и основных свобод «каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом или общими принципами международного права»г. Это международное требование признано и Конституцией Российской Федерации, в которой сказано, что «каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами» и что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом различные формы собственности.
Охрана имущества, как отмечалось, осуществляется различными мерами, в том числе и субъектами охраны. Подразделения вневедомственной охраны и негосударственной (частной) охраны заключают гражданско-правовые договоры, в соответствии с которыми несут материальную ответственность за ненадлежащее обеспечение охраны имущества собственников. Сотрудники ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, как правило, находятся в штатах охраняемых предприятий и несут ответственность в соответствии с трудовым законодательством. Гражданско-правовая ответственность субъектов охраны имущества не исключает и ответственность за административные правонарушения. Современная сложная социально-экономическая ситуация в России, как уже отмечалось в исследовании, напрямую связана с ростом правонарушений, дальнейшее развитие рыночных отношений создает условия для совершения различных правонарушений. Так, в 2008 году благодаря программе «Безопасный город» выявлено 125 тысяч административных правонарушений, в том числе и в сфере охраны имущества, а в период с января по август 2009 года — 63 тысячи . Особенность административной ответственности, в том числе и за нарушения в сфере охраны имущества, состоит в том, что она наступает не за все нарушения, а «...только некоторых из них...
Следовательно, лишь деяния, предусмотренные этими несколькими пунктами, и являются административными правонарушениями» . На наш взгляд, административные правонарушения в сфере охраны имущества характеризуются следующими основными признаками: а) имеют своим объектом общественные отношения в сфере материальных благ или порядок пользования, владения или распоряжения имуществом; б) причиняют собственнику имущественный (материальный) вред (ущерб). Общественная вредность правонарушений в сфере охраны имущества заключается в нарушении принципа неприкосновенности собственности, сформулированного в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, в соответствии с которой «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда»". За совершенное административное правонарушение наступает административная ответственность - форма государственного принуждения, выражающаяся в применении мер административного наказания. Являясь разновидностью государственного принуждения вообще и административного в частности, эта ответственность установлена государством, закреплена в нормах административного права и возникает только в том случае, если предусмотрена соответствующими нормами права. По нашему мнению, исходя из содержания ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, под административными правонарушениями в сфере охраны имущества следует понимать противоправные, виновные действия (бездействия) физического или юридического лица, нарушающие установленный порядок пользования, владения или распоряжения имуществом, и за которые установлена административная ответственность.
Административная ответственность за непосредственные посягательства на чужое имущество предусмотрена в двух статьях главы седьмой КоАП: ст. 7.17 «Уничтожение или повреждение чужого имущества» и ст. 7.27 «Мелкое хищение». Опосредованно (косвенно) установлена связь охраны имущества с административными правонарушениями в восьми главах КоАП: глава 7, кроме ст.ст. 7.17, 7.27 (административные правонарушения в области охраны собственности), глава 8 (административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования), глава 9 (административные правонарушения в области промышленности, строительства и энергетики), глава 11 (административные правонарушения на транспорте), глава 13 (административные правонарушения в области связи и информации), глава 14 (административные правонарушения в области предпринимательской деятельности), глава 15 (административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг), глава 16 (административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)). Это те административные правонарушения, которые совершаются в сфере экономики и косвенно касаются сферы охраны имущества. Предметом настоящего диссертационного исследования являются административные правонарушения, предусмотренные следующими статьями КоАП: 7.17 «Уничтожение или повреждение чужого имущества» и 7.27 «Мелкое хищение», которые непосредственно посягают на чужое имущество.
Совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества
Совершенствование административно-правового регулирования предполагает «не только наличие совершенного законодательства, но и целую систему мер по созданию условий для точного осуществления юридических предписаний. В этой системе особое место занимают политические, экономические и идеологические предпосылки, организационные мероприятия, придающие процессу правового регулирования целенаправленный характер, организованность, обеспечивающие материально реализацию права»1. Совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества является одним из важных средств надлежащего обеспечения защиты имущества от противоправных посягательств в динамике. Однако, до настоящего времени, эта проблема не изучалась и не нашла должного отражения в юридической литературе. Объяснить это можно прикладным ее характером, относительной новизной, сложностью, и, соответственно, трудностью научного разрешения, требующего самостоятельного исследования.
Поскольку это одно из первых современное изучение проблем охраны имущества различных форм собственности субъектами охраны, имеющими различную компетенцию (административно-правовой статус), то вопрос совершенствования регулирования охраны имущества в целом, с одной стороны, выступает как насущная необходимость, а с другой стороны, как реальная- возможность понять эту сложную социально-правовую категорию. До настоящего времени некоторые аспекты совершенствования административно-правового регулирования охраны имущества изучались применительно к деятельности отдельных субъектов охраны имущества, поэтому даже ставить так широко как сейчас вопрос о совершенствовании регулирования охраны ранее не представлялось возможным. Предложения по совершенствованию административно-правового регулирования охраны имущества предопределили одну из задач настоящего исследования. Совершенствование административно-правового регулирования охраны имущества здесь выступает средством повышения ее эффективности. Исследование эффективности регулирования охраны имущества невозможно без знаний общей теории эффективности в праве. К сожалению, до сегодняшнего времени юристы не пришли к единодушному мнению по этим вопросам, поэтому целесообразно в настоящем исследовании использовать различные аспекты теории эффективности законодательства, правовых норм, ответственности, правоприменительной деятельности и других категорий, не полемизируя по ним. Наиболее разработанным в юридической науке является определение эффективности правовой нормы - как соотношения между фактическим результатом ее действия и той социальной, юридической целью, для достижения которой она была принята .
В этой простой формуле заложена сложнейшая материя идеи эффективности в праве. Используя эту формулу (идею) можно утверждать, что эффективность охраны имущества - это соотношение между фактическим результатом охраны имущества и той социально-правовой целью, для достижения которой охрана осуществляется. Таким образом, необходимо, прежде всего, установить цели соответствующей правовой категории , а их достаточно много: непосредственные (общие и специальные), опосредованные и конечные", воспитательные, частнопредупредительные и общепредупредительные3, функциональные и предметные, ступенчатые и неступенчатые, материальные и юридические (материальные и процессуальные), идеологические и др.4 Применительно к эффективности административно-правового регулирования охраны имущества существует «дерево целей» в сфере правовой политики, государственного управления, правового регулирования, правовых норм, законодательства, ответственности, охранной правоохранительной деятельности и др. Простое перечисление этих целей указывает на возможность характеристики эффективности охраны имущества лишь при специальном их изучении, ибо эффективность любой правовой категории, по мнению специалистов, должна быть определена применительно ко всем целям, причем не только суммарно, но и отдельно5. Более того, установление целей является лишь предпосылкой для исследования эффективности как правовой категории, поэтому необходимо определить результаты их действий . Таким образом, цели, а также результаты их действий представляют первоначально-сложное и одновременно необходимое условие исследования эффективности регулирования охраны имущества. Цели охраны имущества, по мнению А.З. Гливинского, имеют одну особенность: они, как правило, являются ступенчатыми, то есть достигаются постепенно, и связаны с юридическими целями: предупреждения (упреждения) возможных правонарушений, их пресечение, если не удалось предупредить1. Как известно, цель для своего существования нуждается в средстве; цели более низкого порядка (производные) служат средством для достижения целей более высокого порядка2.
Средства административно-правового регулирования охраны имущества, которые нацелены на защиту имущества и на обеспечение имущественной безопасности в целом, можно разделить на три основные группы: а) средства, обеспечивающие профилактику (предупреждение) правонарушений в сфере охраны имущества; б) средства непосредственной охраны имущества; в) средства борьбы с конкретными посягательствами на имущество (главным образом, меры принуждения, применяемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности). Защита имущества собственников, обеспечение его целостности и безопасности, частное и общее предупреждение, воспитание и перевоспитание это цели различного уровня и порядка, достижение которых обеспечивает эффективную охрану имущества. Вместе с тем наличие самой охраны в широком смысле слова обеспечивает уже достижение не только некоторых функциональных целей, влияющих на поведение людей, но и предметных, охватывающих материальные результаты как элемент формулы, (идеи) эффективности — создание условий для охраны имущества. Таким образом, создание правовых, организационных, технических и других средств защиты (условий) охраны имущества выступает другим обязательно-необходимым элементом исследования эффективности регулирования охраны имущества. Можно сказать и по-другому, на правоприменительную деятельность влияют материальные, социально-политические, идеологические, организационные и правовые факторы1. В специальной литературе раскрыты различные виды условий (общих предпосылок", факторов ) эффективности правовых категорий. Анализ показывает, что они различаются по своей форме и классификации, однако по содержанию многие из них совпадают4. При исследовании условий эффективности регулирования охраны имущества целесообразно, на наш взгляд, взять за основу одну из классификаций - действия правовой нормы, предложенной В.Н.Кудрявцевым. По его мнению, «продуктивно классифицировать условия эффективности действия нормы по основанию, связанному с элементами механизма действия права» . В таком случае условия эффективности действия нормы относятся: а) к самой норме; б) к деятельности правоприменительных, правоохранительных органов, в том числе и субъектов охраны; в) к особенностям правосознания и поведения граждан, соблюдающих или нарушающих требования правовой нормы. Анализ регулирования охраны имущества показал, что указанный подход правильный, но нуждается в уточнении, так как охрану имущества регулируют нормы различных отраслей права, общность предмета правового регулирования и правоотношений позволяет говорить уже о правовом институте охраны имущества. Эффективность же правовых
