Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика административно-правового регулирования миграционных отношений 12
1. Миграция как объект государственного управления 12
2. Принципы административно-правового регулирования миграционных отношений : 30
3. Административно-правовой режим миграционных отношений 46
Глава II. Субъекты административно-правовых миграционных правоотношений 68
1. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты миграционных правоотношений 68
2. Миграционные органы субъектов Российской Федерации 84
3. Административно-правовой статус мигрантов 101
Глава III. Правовые формы управления в миграционной сфере 127
1. Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере 127
2. Миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства... 135
3. Административная ответственность за правонарушения в сфере миграции 148
Заключение 156
Библиография
- Миграция как объект государственного управления
- Принципы административно-правового регулирования миграционных отношений
- Федеральные органы исполнительной власти как субъекты миграционных правоотношений
- Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Закрепление в Конституции Российской Федерации свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания оказало непосредственное влияние на содержание опосредующих реализацию правового статуса личности политико-правовых связей, определив одно из важнейших направлений современной реформы государственного управления. Предоставление гражданам права на территориальное перемещение, включая свободный выезд за пределы страны и въезд в нее, поставило перед государством задачу создания действенного инструментария воздействия на миграционные процессы, оказывающие существенное влияние на социально-экономический потенциал России и отдельных ее регионов. Утрата государством возможности использовать средства прямого принуждения при решении проблем территориальной концентрации трудовых ресурсов не означает отказа от проведения активной миграционной политики в условиях конституционного позиционирования России как социального государства, целью которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Обозначенные Конституцией Российской Федерации параметры взаимодействия элементов в системе «государство-общество-личность» объективно обусловливают необходимость создания принципиально нового правового механизма, способного обеспечить, с одной стороны, эффективное управление в миграционной сфере, а с другой, - соблюдение определяемой категориями естественных прав и свобод степени суверенности личности, при которой она обретает подлинное значение высшей ценности в обществе.
Между тем, как отмечается в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в последние годы миграция населения не обеспечивает перераспределения населения по территории страны в целях сбалансированности спроса и предложения на рынке труда1, что свидетельствует о несовершенстве системы государственного управления в
1 Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № Ю. Ст. 923.
сфере миграции, не способной эффективно преодолевать территориальные и отраслевые демографические диспропорции в современных политико-правовых условиях. Ситуация усугубляется еще и тем, что интеграция России в международное сообщество обусловила масштабный характер внешней миграции2 преимущественно из стран со сложной общественно-политической, экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой, что приводит к стихийному и неконтролируемому росту населения и ухудшению криминогенной обстановки в отдельных регионах. В настоящее время, по официальным данным, на российской территории находится около десяти миллионов нелегалов (примерно каждый четырнадцатый житель России) — наглядный показатель фактически нерегулируемой государством массовой миграции, которая является серьезным фактором повышения уровня коррупциогенности в соответствующей сфере государственного управления. В сложившихся условиях миграция, обладая потенциалом мощного демографического фактора развития общества, угрожает превратиться в деструктивное начало, создающее серьезную угрозу национальной безопасности.
Сказанное свидетельствует о необходимости научного поиска качественно новых подходов к государственному управлению миграционными процессами. Несмотря на проведенную реорганизацию управления в сфере миграции создание Федеральной миграционной службы как самостоятельного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которого входит реализация государственной политики в сфере миграции и осуществление правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции,
2 По данным Глобальной комиссии по международной миграции ООН
Россия занимает второе место после США по количеству мифантов - 13,3 млн
человек в год. См.: Доклад Глобальной комиссии по международной мифации
«Мштрация во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности». М., 2006.
3 Официальный сайт Федеральной мифационной службы Российской
Федерации //
реальное состояние дел в сфере управления миграцией остается близким к критическому, что объясняется отсутствием единых системных подходов к решению ряда ключевых проблем правового регулирования, и, как следствие — несовершенством опосредующих государственное управление в данной сфере административных форм. Глубинная причина этого кроется в отсутствии единой концептуальной основы государственного управления миграцией, обусловленном не в последнюю очередь недостаточной теоретической разработкой административно-правовых аспектов механизма его реализации в новых политико-правовых условиях. Системное осмысление административно-правовой природы миграционных отношений приобрело важное теоретическое и практическое значение, поэтому научная разработка данного направления административно-правовой науки представляется весьма актуальной.
Степень разработанности темы исследования. Правовые проблемы управления миграционными процессами стали предметом системных научных исследований сравнительно недавно - в 70-80-е годы прошлого столетия; для этого периода характерна разработка теорий планового управления миграцией. Между тем используемый исследователями этого времени методологический подход, основанный на представлении о полной управляемости миграционной системы, игнорирующей внутренние закономерности ее развития, не может быть положен в основу современной научной модели правового регулирования миграционных отношений.
В настоящее время мы наблюдаем становление новой концепции государственного управления; к сожалению, серьезные теоретические разработки в этой сфере до сих пор не получили должного осмысления применительно к миграционной сфере. В настоящее время исследования соответствующих проблем сводятся главным образом к относительно обособленному анализу отдельных проблем правового регулирования миграционных отношений; системные исследования в этой сфере отсутствуют. Отдельные проблемы административно-правового регулирования миграции
затронуты в исследованиях таких авторов, как Н.А. Воронина, Г.С. Глушенко, А.В. Земскова, К.П. Кондрашина, Н.Н. Кривопущенко, Е.Н. Лихолет, С.С. Маилян, Н.И. Марышева, Г.Н. Селезнева, В.В. Собольников, Е.И. Филиппова, Т.Я. Хабриева и др. Немало внимания проблемам миграции уделяется внимание в науке трудового права (М.А. Андрианова, Н.Н. Зинченко и др.), уголовного права (А. Бессонов, Ю.Ю. Бышевский, А.В. Бриллиантов, Б.Д. Завидов, А.Н. Сухаренко и др.), однако здесь преобладает узкоотраслевой подход.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является обоснование теоретико-правовых основ административно-правового регулирования миграционных отношений и анализ отдельных практических аспектов государственного управления в миграционной сфере, а также внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего опосредующие миграцию общественные отношения.
Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, могут быть сформулированы следующим образом:
- анализ миграции как объективно существующего социально-
правового явления на предмет выявления ее системообразующих критериев
как объекта государственного управления;
- обоснование системы принципов административно-правового
регулирования миграционных отношений как правовых идей, отражающих
сущность и характерные черты данного правового явления;
- обоснование комплексного характера административно-правового
режима миграционных отношений как системы функционально связанных
элементов, взаимодействие которых обеспечивает достижение нормативно
определенной цели в соответствующей сфере управления;
- анализ субъектного элемента административно-правовых
миграционных отношений на предмет выявления их состава и содержания
правового статуса;
- анализ отдельных правовых форм управления миграцией, оценка
адекватности опосредования ими отдельных функций управления;
— внесение предложений по совершенствованию нормативной базы административно-правового регулирования миграционных отношений.
Объектом диссертационного исследования является совокупность
административно-правовых отношений, возникающих в сфере управления
миграцией. Предметом исследования является совокупность
административно-правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции как институт административного права, а также тенденции и перспективы его развития в современных политико-правовых условиях.
Методологическая основа исследования. Базовым методом диссертационного исследования явился метод диалектического материализма. Были использованы несколько групп более частных методов:
1) формально-логические методы: анализ, синтез, абстрагирование,
обобщение, индукция и дедукция, аналогия;
2) частнонаучные методы в области государственно-правовых
исследований: конкретно-социологический (социологические опросы,
интервьюирование, исследование опубликованных статистических данных),
метод догматического толкования (системное, историческое, грамматическое,
логическое толкование).
Теоретическую основу исследования составили научные труды таких ученых, как А.П. Алехин, Л.В. Андриченко, Г.В. Атаманчук, В.М. Баранов, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Вельский, Д. Галлиган, Д.С. Жданкин, А.Н. Жеребцов, Е.В. Заверткина, Н.Н. Зинченко, Л.В. Иванова, А.А. Кармолицкий, И.Ш. Кисляханов, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, П.И. Кононов, А.П. Коренев, М.А. Лапина, Т.И. Леонидова, С.С. Маилян, Д.В. Осинцев, И.В. Панова, С. Петров, Ю.А. Петрова, В.И. Плюгина, В.В. Полянский, Л.Л. Попов, И.С. Розанов, В.Б. Рушайло, Ю.Н. Сосновская, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров, Е.С. Фролов, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, О.Н. Шерстобоев, В.А. Юсупов и др.
Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с
научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, источников теории государства и права, конституционного права, а также социологии, раскрывающих «смежные» с административно-правовой гранью предмета исследования. В основу общетеоретических суждений диссертанта положены труды известных отечественных теоретиков права и государствоведов С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Н.А. Бобровой, А.М. Васильева, Н.М. Добрынина, Б.С. Крылова, О.Э. Лейста, К.П. Уржилского, С.Н. Чернова, Е.В. Чурсиной и других. В ходе исследования были использованы работы таких представителей социологических наук, как М.В. Курман, О.В. Лармин, В.И. Переведенцев, Л.Л. Рыбаковский, Л.Л. Шамилева, Я. Щепаньский и других.
Научная новизна диссертации. Диссертация представляет собой монографическое исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основ концепции административно-правового регулирования миграционных отношений. Помимо этого научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
В диссертации сформулирован ряд положений и выводов, выносимых на защиту.
1. Миграция как объект государственного управления представляет собой выраженное системой общественных связей социально-правовое явление, характеризующееся территориальным, волевым и статусным признаками. Территориальный признак выражается в том, что миграция опосредует перемещение лиц как в пределах территории одного государства, так и между ними. Волевой признак проявляется в направленности воли перемещающегося лица на соответствующее перемещение и приобретение в связи с этим особого правового статуса мигранта. Третий - статусный -признак выражается в наступлении соответствующих правовых последствий в
виде приобретения статуса мигранта, обусловленного наряду с выражением воли лица соблюдением ряда нормативно определенных условий (соответствие легально установленным требованиям, соблюдение порядка перемещения и т.п.).
2. Разработана система принципов административно-правового
регулирования миграционных отношений, к которым относятся следующие
принципы: системности, единства требований, предъявляемых к управлению
миграционными процессами, профессионализма, гласности, эффективности,
ответственности государственных органов в сфере миграции, обязательного
миграционного учета.
3. Разработана система государственного управления в миграционной
сфере, основанная на функциональной дифференциации ее элементов:
- органы, создающие правовые основы правовой миграционной
политики Российского государства. В данную группу органов входят
законодательные (представительные) органы государственной власти
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований,
Президент РФ, главы субъектов РФ;
- органы, осуществляющие управленческое воздействие на
территориальное перемещение населения. К данной группе относятся
Правительство Российской Федерации, органы государственного управления
в сфере миграции населения;
органы, реализующие информационно-коммуникативное обеспечение правовой миграционной политики России;
федеральные органы, призванные оказывать содействие в исполнении правовой миграционной политики Российской Федерации.
4. Сформулировано правовое понятие административно-правового
режима миграционных отношений как комплексного режима, опосредующего
в качестве общей функции осуществление контроля и учета,
осуществляемого в связи с целевым территориальным перемещением
физического лица, обусловленным его волеизъявлением и влекущим за
собой последствия в виде приобретения особого правового статуса.
5. При формировании компетенции региональных миграционных
органов необходимо учитывать фактор географического положения
конкретного субъекта Российской Федерации, обусловливающий
необходимость введения в отдельных территориях особого разрешительного
режима пребывания российских и иностранных граждан (лиц без
гражданства), который должен быть ориентирован не только на решение
проблем позитивного регулирования внешней и внутренней миграции
населения, но и обеспечивать решение задачи обеспечения
обороноспособности страны и безопасности государства. В частности,
межотраслевые миграционные органы специальной компетенции субъекта
Российской Федерации необходимо наделить полномочиями по
предварительному рассмотрению вопросов, связанных с определением
территорий субъекта Российской Федерации, закрытых для временного и
постоянного проживания иностранных граждан (лиц без гражданства), а
также координации деятельности органов исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, связанной с установлением наличия либо отсутствия
обстоятельств, препятствующих выдаче им разрешений на постоянное
проживание и видов на жительство. Полномочие по определению «закрытых»
для проживания указанных лиц территорий должно быть закреплено за
миграционным органом общей компетенции. Наделение миграционных
органов субъектов Российской Федерации полномочиями по реализации
указанного административно-правового режима позволит нормализовать
миграционную обстановку в приграничных субъектах Федерации,
активизировать участие органов государственной власти субъекта Российской
Федерации в управлении миграционными процессами на территории
приграничного субъекта Российской Федерации.
6. Существующий в настоящее время механизм регистрации граждан не
предусматривает возможности отказа в регистрации по месту жительства и
месту пребывания, что свидетельствует о тенденции усиления заявительного
характера регистрации с одновременным снижением ее контрольного потенциала. Между тем опосредуемый административно-правовой моделью регистрации превентивный контроль является эффективным средством предотвращения нарушения прав и законных интересов субъектов -собственников жилых помещений, в силу чего полагаем неверным ограничение контрольной функции регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания в той мере, в которой последняя способствовала решению задачи защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Теоретическое значение диссертационного исследования
определяется комплексной разработкой научных основ и актуальных проблем регулирования административно-правовых миграционных правоотношений; предложенные диссертантом положения в определенной степени восполняют пробел в теоретическом осмыслении правовой природы управления в миграционной сфере.
Практическая значимость исследования заключается в разработке достаточно конкретных рекомендаций, которые могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства о государственном управлении в миграционной сфере; результаты исследования, наряду с использованием в научно-исследовательской и практической деятельности, могут найти свое применение в образовательных учреждениях юридического профиля в процессе преподавания курса административного права, а также специализированных учебных курсов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, практические предложения и рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, внедрены в учебный процесс, а также отражены в опубликованных четырех научных статьях автора.
Структура диссертации обусловлена целями осуществляемого в рамках настоящей диссертации научного исследования. Работа включает в себя введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, заключение и список литературы. Объем и оформление работы соответствуют требованиям ВАК Минобрнауки России.
Миграция как объект государственного управления
Создание адекватного механизма реализации миграционной политики в Российской Федерации не в последнюю очередь зависит от наличия научного инструментария, способного выработать четкие правовые категории, обеспечивающие единообразие применения понятийного аппарата в данной сфере.
Миграция населения - столь же древнее явление, как человек. До появления человека территориально перемещались его человекообразные предшественники. Но эти перемещения предполагали поиск данных природой предметов потребления, а не условий труда для их производства. В этом, как отмечается в литературе, и есть разница между миграцией населения и миграцией, осуществляемой в животном мире4. Во времена первобытнообщинного строя перемещения людей большей частью были обусловлены поиском плодородных земель и обширных пастбищ, расположенных в относительно благоприятных климатических условиях. Кроме этого, миграция проявляла себя в таких формах, как: работорговля, кочевничество, военные и колониальные переселения.
Рост масштабов миграции населения наблюдался в период становления раннефеодальных государств. Усиление миграционных процессов произошло после географических открытий европейцами удобных для хозяйствования земель в Южной и Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии, Западной Сибири, на Дальнем Востоке. Так, в XVII в. потоки мигрантов из Англии,
Франции, Испании, России и других европейских стран направились на открытые земли, впоследствии основав там колонии и новые поселения. В конце XIX - начале XX вв. с развитием капиталистического производства основными причинами миграции населения становятся экономические. Переселения народов в основном были связаны с поиском средств к существованию. В XX в. значительное влияние на миграционные процессы оказали социальные революции, Первая и Вторая мировые войны, вызвавшие массовые перемещения населения. При этом миграция, главным образом, была обусловлена политическими мотивами и носила вынужденный характер. После Первой мировой войны заговорили о таких категориях мигрантов, как беженцы и перемещенные лица, во время Второй мировой войны миграция помимо вынужденного характера носила также насильственный характер. На современном этапе процессы миграции населения характеризуются достаточной сложностью и многообразием.
В начале XXI в. человечество переживает бурные процессы экономической, информационно-коммуникационной, культурной и этнической глобализации. В свете происходящего миграция населения стала глобальным процессом, охватившим практически все континенты и страны, все социальные слои. За пределами стран происхождения, по оценке экспертов, проживают 147 млн человек5. В этой связи в настоящее время можно говорить о том, что миграция является одним из видов движения народонаселения.
Согласно этимологии, миграция населения (от лат. migratio) - это переселение, перемещение людей через границы тех или иных территорий, связанное, как правило, с переменой места жительства навсегда или на более или менее длительное время6. Как отмечает Л.Л. Рыбаковский, «термину миграция населения сильно повезло, ибо его этимологическое и современное смысловое значения в значительной степени совпадают»7. В настоящее время действует целый комплекс законодательных актов, регламентирующих миграцию населения: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» , Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах»9, Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»10, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»1 , Федеральный закон от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»12 и др. Несмотря на принятие вышеуказанных и ряда иных нормативных правовых актов, вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов решены еще далеко не однозначно. Правовые нормы, регламентирующие права мигрантов, в основном сосредоточены в административном законодательстве. Эти законодательные акты приняты в разное время и для того, чтобы избежать дублирований и конкуренции правовых норм, регламентирующих общественные отношения в области миграции, было бы вполне целесообразно поместить их в отдельный законодательный акт -Миграционный кодекс Российской Федерации.
Принципы административно-правового регулирования миграционных отношений
Существование основных принципов реализации миграционной политики является важной гарантией защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Базирующиеся на идеях гуманизма и социальной справедливости, эти принципы охраняют основы правового статуса человека, свойственные правовому цивилизованному государству.
Административно-правовые принципы миграционных отношений представляют собой разновидность правовых принципов, поэтому при определении» их понятия следует исходить из общетеоретических положений.
Термин «принцип» произошел от латинского слова «principium» — «начало», «первооснова». Таким образом, принцип и начало - слова-синонимы, а это означает, что принципы права, в том числе миграционного процесса, представляют собой его основные начала, первооснову соответствующей правовой системы.
Несмотря на кажущуюся простоту понятия.правового принципа, в науке сложилось несколько подходов к его определению. Одни авторы (например, Д.А. Керимов) рассматривают принципы права как научную категорию, отражающую в теоретических положениях определенные закономерности развития общественных отношений, направление и основные черты правового регулирования общественных отношений. Иными словами, принципы права не получают выражения, не фиксируются непосредственно в правовых нормах. Другие авторы (например, М.А. Гурвич) придерживались противоположного мнения, ибо полагали, что принцип права - наиболее общая правовая норма. Таким образом, принцип права полностью отождествляется с правовой нормой. Наконец, третья группа ученых (например, В.М. Семенов, Н.А. Чечина, В.Н. Щеглов) как бы аккумулирует в своих представлениях о правовом принципе первые две позиции, потому что принципы права, с одной стороны, определяются как идейные, а с другой -как нормативно-руководящие начала (основы) права.
Наиболее обоснованной представляется третья позиция, поскольку принцип права как руководящая идея, основополагающее начало отличается от научных и философских принципов тем, что требует закрепления в нормах права, ибо нуждается в специальной защите, обеспеченной силой государственного принуждения. Таким образом, идейные основы (начала) права лишь тогда становятся его принципами, когда закрепляются в самом праве: его содержании и формах. Существуют несколько способов фиксации (закрепления) в нормах права идейных его основ или начал: текстуальный и смысловой
Текстуальный способ фиксации основных начал права характеризуется тем, что эти начала закрепляются в конкретных административно-правовых нормах (непосредственное закрепление). При таком способе закрепления основные начала права представляют собой принципы-нормы, которые обладают всеми свойствами и структурными частями норм права, хотя действие их содержания распространяется далеко за пределами данной конкретной нормы. Применительно к миграционным отношениям принципы не нашли своего прямого закрепления в административно-правовых нормах, регулирующих различные режимы миграции. Лишь с определенной долей условности можно говорить о текстуальном закреплении принципов миграционных отношений в рамках общеправовых принципов, закрепленных в Конституции РФ. Так, ст. 27 Конституции РФ устанавливает право каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Далее той же 27 статьей определяется право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Данные конституционные постулаты детализируются в соответствующих законах, регулирующих общественные отношения в сфере миграции50, однако не имеют прямого своего закрепления в соответствующих административно-правовых нормах. Отсюда, можно сделать вывод, что применительно к миграционным отношениям в административном законодательстве отсутствует текстуальный способ фиксации основных начал права.
Смысловой способ фиксации в нормах права идейных его начал заключается в том, что содержание конкретного принципа выводится из анализа содержания отдельных правовых норм или институтов (косвенное закрепление). При смысловом способе фиксации идейных основ права правовой принцип существует как «скрытое» в отдельной норме или институте общее правовое положение. Например, существование таких принципов миграционных отношений, как равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств выводятся из преамбул Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» и Федерального закона «О беженцах».
Федеральные органы исполнительной власти как субъекты миграционных правоотношений
Государственные органы, участвующие в непосредственной реализации прав граждан на свободу передвижения и выбора места жительства, образуют определенную систему, в рамках которой осуществляется специализация их деятельности с учетом поставленных перед ними конкретных целей и задач.
Основные цели государственного управления миграцией населения на федеральном уровне определены в Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. Такой целью является регулирование миграционных процессов в Российской Федерации, обеспечивающих устойчивое социально-экономическое и демографическое развитие страны, ее национальную безопасность, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания Российской Федерации. Указанная цель требует от федеральных миграционных органов решения следующих задач во внешнеполитической сфере: защита прав и свобод российских граждан; выработка и реализация межгосударственных механизмов оказания целевой финансовой и иной помощи лицам, ищущим временное убежище на территории Российской Федерации; развитие сотрудничества Российской Федерации с другими государствами в целях предупреждения и предотвращения конфликтов, следствием которых является массовая миграция населения; заключение Российской Федерацией международных договоров и соглашений о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории договаривающихся сторон (соглашение о реадмиссии), и др.
Вышеозначенные цели и задачи регулирования миграционных процессов определяют основные направления деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих управление миграционными процессами.
Реформы, проводимые в государстве, позволили кардинально изменить всю систему государственных органов, осуществляющих свои полномочия сфере миграционной политики. Современные преобразования в системе управления миграционными процессами позволяют говорить о наличии системы органов государственной власти, реализующих отдельные направления миграционной политики.
Разработка государственной системы правовой миграционной политики складывается- из создания органов государственной власти, нацеленных на решение проблем управления, права, информации, обеспечения в сфере территориального перемещенияч населения. В структуре системы правовой миграционной политики должны находиться:
1) органы, создающие правовые основы правовой миграционной политики Российского государства. В данную группу органов входят законодательные (представительные) органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, Президент РФ, главы субъектов РФ;
2) органы, осуществляющие управленческое воздействие на территориальное перемещение населения. К данной группе относятся органы государственного управления в сфере миграции населения, Правительство РФ, на которое в соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря, 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». возложена обязанность по обеспечению проведения единой государственной правовой миграционной политики. Помимо Правительства РФ, проблемами- государственного управления миграцией населения занимается Министерство внутренних дел России, в структуре которого создана Федеральная миграционная служба МВД России. Указанные органы созданы в субъектах Российской Федерации, которые являются территориальными органами Федеральной миграционной службы МВД России.
Система миграционных органов строится на основе двух основных подсистем - федеральных миграционных органов и миграционных органов субъектов Федерации, в совокупности образующих единую систему государственного управления миграцией населения, которая направлена на решение функций государственного управления миграцией населения.
Система миграционных органов, как и ее подсистемы, имеет те же функции и организуется по общим принципам, как и вся система исполнительной власти в Российской Федерации. Однако федеральная подсистема миграционных органов и подсистема миграционных органов субъектов РФ осуществляют указанные функции на основе разделения между ними компетенции.
Деление миграционных органов на федеральные и субъектов РФ осуществляется по вертикали, т.е. они формируются для выполнения единых целей, задач и функций управления миграцией на различных уровнях вертикали органов исполнительной власти. Одновременно подсистема миграционных органов строится и по горизонтали, деятельность которых основана на единстве целей, задач и функций управления миграцией населения в рамках определенной территориальной единицы, т.е. в пределах территории субъекта РФ и муниципальных образований.
Региональная подсистема миграционных органов формируется из территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченных в сфере миграции населения; местных органов, учреждаемых на уровне муниципального образования; миграционных органов, формируемых в структуре органов исполнительной власти субъекта Федерации; а также миграционных органов, создаваемых в структуре исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления;
Регистрация по месту пребывания и месту жительства как правовая форма управления в миграционной сфере
Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 года № 1414 была утверждена Федеральная миграционная программа на 1998 - 2000 гг. , которая, по сути, была схожа с программой согласно Указу Президента от 9 августа 1994 г. № 1668, с той лишь разницей, что Программе Правительства Российской Федерации понятие «субъект миграции» было заменено понятием «мигрант». По аналогии были сохранены все те же шесть категорий мигрантов. Однако произошли некоторые изменения. Так категория «субъекты внутренней социально-экономической миграции» была заменена на «субъекты внутренней миграции», в число которых были дополнительно включены лица, не имеющие законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации и осуществляющие перемещения по ней. Был расширен круг лиц, в отношении которых применяются ограничения на право въезда и пребывания в РФ, а также лиц, подпадающих под категорию иммигрантов. Данной категории в последнее время уделяется пристальное внимание в контексте задачи определения понятия «иммигрант»; последним обычно обозначают лиц, рожденных за границей (имеющих обычное место жительства в данной стране, но родившихся за пределами этой страны) и иностранцев (лиц, имеющих место жительства в данной стране, но не являющихся ее гражданами) . Об иммигрантах как об иностранцах речь идет и в тексте Федеральной миграционной программы на 1998-2000 гг. После окончания срока действия вышеприведенной программы новых попыток классификации категорий мигрантов на законодательном или подзаконном уровне не предпринималось.
Следует сказать, что миграционные процессы в России имеют две главные стороны: 1) международная миграция в Россию; 2) внутренняя миграция по территории России. Эти стороны взаимосвязаны: например, мигранты, приезжающие из других стран, должны быть рационально расселены по территории страны. Они должны осваивать незаселенные районы, а не оседать там, где в них нет особой нужды (хотя необходимость дополнительной рабочей силы есть и в крупных городах). Каждая из двух главных сторон процесса миграции содержит свои вопросы: миграция соотечественников в Россию решается с использованием других правовых средств, нежели «чужеземцев», миграция соотечественников, сохранивших российское гражданство, иначе, чем утративших его, расселение вынужденных переселенцев требует иных правовых методов, чем добровольных, и т.д. Вместе с тем и передвижениям вынужденных переселенцев можно придать не стихийную, а определенную направленность, включить их в общий поток желательной миграции. Даже нелегальных мигрантов, как свидетельствует проводимый в некоторых субъектах Российской Федерации эксперимент, можно использовать для обоюдной пользы.
Кроме того, применительно к международным мигрантам стоит сказать, что после пересечения государственной границы они становятся обладателями двойственного правового статуса: сохраняя права и обязанности, принадлежащие им как гражданам определенной страны, они находятся одновременно под юрисдикцией государства въезда. В связи с этим представляется важным определить территориальную единицу, при пересечении границы которой лицо будет признаваться мигрантом .
Ряд ученых считают, что деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних), должно быть закреплено нормативно . При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. Государство более заинтересовано в учете иммигрантов, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о статусе эмигрантов, то значение имеет, прежде всего, правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности. При этом необходимо также классифицировать категории мигрантов в зависимости от сроков перемещения на осуществляющих краткосрочные и долгосрочные (постоянные) перемещения. В соответствии с рекомендациями по статистике международной миграции ООН 1998 г. мигрант будет считаться совершившим постоянную миграцию, если срок передвижения составит более одного года; если менее года - он будет являться краткосрочным мигрантом. При этом для получения статуса краткосрочного мигранта лицо должно проживать в стране, не являющейся местом обычного места жительства, три месяца. В последнее время наиболее распространенной является точка зрения, что лицо признается мигрантом только при осуществлении долгосрочных или безвозвратных перемещений.
Данная классификация необходима и для дифференцирования объема прав и обязанностей, составляющих правовой статус мигранта. Наглядным подтверждением является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»140, в котором использован данный подход для определения прав временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих иностранных граждан.
