Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Теоретико-правовые основы правового статуса государственного служащего
1.1. Сущность, структура и юридический состав правового статуса государственного служащего 15
1.2. Принципы формирования и реализации административно- правового статуса государственного служащего 39
1.3. Законодательство Российской Федерации о правовом статусе государственного гражданского служащего: сравнительный анализ 64
ГЛАВА 2. Юридическое содержание и состав административно - правового положения (статуса) государственного гражданского служащего россии в соответствии с действующим законодательством
2.1. Характеристика основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего 75
2.2. Характеристика ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой 108
2.3. Характеристика иных элементов административно-правового положения (статуса) государственного гражданского служащего 139
Заключение 160
Список использованных официальных актов и научной литературы 172
Приложение 183
- Сущность, структура и юридический состав правового статуса государственного служащего
- Принципы формирования и реализации административно- правового статуса государственного служащего
- Характеристика основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего
- Характеристика ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблемы государственной службы являются постоянным объектом внимания руководства Российской Федерации. Это неслучайно, так как государственная служба, обеспечивающая реализацию функций государства, выступает одним из его главных элементов в государственном механизме. Вследствие осуществляемых в последние, годы преобразований, она претерпела существенные изменения, которые коснулись в том числе и определения правового статуса государственных служащих каждого из вновь созданных видов государственной службы.
Эффективность государственной службы и успех профессиональной деятельности государственных служащих во многом зависят от глубины теоретического осмысления закономерностей в рассматриваемой сфере, закрепления адекватного возложенным на государственного служащего задачам их административно-правового положения, или статуса. Особое значение в этом плане имеет законодательное установление особенностей правового статуса государственного гражданского служащего.
Следует, отметить, что государственным гражданским служащим в части правового регулирования прохождения ими службы и установления их правового статуса повезло больше, чем государственным служащим государственной военной и государственной правоохранительной служб. Это связано с тем, что по государственной гражданской службе принят федеральный закон об этом виде службы, а также реестр должностей государственных гражданских служащих. Вместе с тем многое из того, что нашло свое закрепление в законодательстве относительно правового положения (статуса) государственного гражданского служащего нуждается в научном осмыслении и дальнейшем совершенствовании.
Успешное развитие государственной службы возможно только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представля-
ет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.
Осуществляя свои административно-властные полномочия, государственный гражданский служащий служит государству и обществу в соответствии с замещаемой должностью и занимаемым положением, именуемым статусом. Статус интегративно фокусирует в себе и объединяет потенциал государственного гражданского служащего. В этом качестве он предстает как важнейшая единица системы государственной службы. Опыт, накопленный юридической наукой, и практика государственной службы показывают, что в статусном составляющем государственного гражданского служащего ведущую роль, наряду с должностным, служебным, социальным статусом, играет его правовой статус.
Изучение данной темы позволяет полнее представить научную концепцию административно-правового статуса государственного гражданского служащего, в том числе определить понятие, сущность, структуру, юридический состав и содержание такого социально-правового феномена, как «административно-правовой статус государственного гражданского служащего». Исследование данной проблемы дает возможность понять процесс формирования, развития и укрепления статусных основ государственной службы страны в целом.
Анализ этой социально значимой темы важен не только в плане ее теоретического осмысления, но и в практическом отношении — для обобщения практики реализации административно-правового статуса гражданских служащих, определения перспектив развития системы государственной службы Российской Федерации, укрепления единства государственной власти, повышения эффективности деятельности государственного аппарата, укрепления престижа и авторитета в обществе государственного гражданского служащего. Реформы и преобразования государственной служ-
бы не принесут желаемых результатов, пока не будет сформирован государственный аппарат современного типа, способный успешно работать в новых условиях, пока не будет юридически закреплен, апробирован и подтвержден на практике административно-правовой статус гражданского служащего, отвечающий всем современным требованиям.
Актуальность темы определяется также тем обстоятельством, что многие аспекты административно-правового статуса государственного гражданского служащего до сих пор являются дискуссионными и требуют серьезного научного осмысления и анализа. Объективное исследование данной темы может внести определенный вклад в решение ряда принципиальных вопросов теории административного (служебного) права и практики реализации административно-правового статуса гражданского служащего.
Значимость данной темы обусловливается необходимостью проведения сравнительного анализа законодательной базы административно-правового статуса государственного гражданского служащего. Федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 2003 г., «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 2004 г., совершенствуя административную власть в стране, расширяют правовое поле государственной службы, в том числе правовое поле административно-правового статуса государственного гражданского служащего.
В целом исследование проблемы административно-правового статуса чиновника, его динамики в процессе организации и регулирования государственно-служебной деятельности - это важное направление изучения, анализа и совершенствования системы государственной службы Российской Федерации. Выявление особенностей юридического установления административно-правового статуса гражданских служащих Российской Федерации представляет собой одну из крупных проблем современной
науки, решение которой определяется насущными потребностями развития нашего государства и общества.
Степень научной разработанности темы. Проблема административно-правового статуса гражданских служащих в силу ее актуальности и новизны занимает одно из центральных мест в научных трудах различного уровня. Как правило, в отечественной юридической литературе тема правового статуса государственных служащих освещается учеными-юристами различных отраслей права. Тема обобщается и речь в научных и учебных изданиях чаще всего идет о правовом, а не административно-правовом статусе государственных, но не гражданских служащих.
Кроме того, большинство работ, посвященных проблемам государственной службы, относятся к периоду действия уже утратившего свою юридическую силу законодательства в этой области.
Исследование поставленной проблемы показывает, что данной проблематике посвящены труды таких ученых-правоведов, как А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.А. Ивлев, В.А. Козбаненко, Л.М. Колод-кин, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.Н. Костюков, В.М. Курицын, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Р.С. Мулукаев, А.Ф. Ноздрачев, Г.И. Петров, Ю.А. Розенбаум, Л.М. Овсянко, А.В. Оболонский, Е.В. Охотский, Ю.Н. Старилов, П.П. Сергун, Л.В. Смирнов, В.И. Федоров, В.В. Черников и некоторых других1.
Существуют многоплановые публикации по системе государственной службы Российской Федерации в периодической печати, содержащие
См.: Алехин А.П. Административное право Российской Федерации. М. 2001; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М. 2002; Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М. 1999; Государственная служба: Учеб. Пособие / Под ред. А.В. Оболонского. М. 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М. 2003; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулированием. 1997 и др.
ценную эмпирическую информацию, в том числе по теме правового статуса гражданского служащего2.
Проблемы правового статуса исследуются и на диссертационном уровне. Этой теме, в частности, посвящены диссертационные труды ученых-юристов В. А. Козбаненко, А. А. Василевской, В.И. Спасенко, А.А. Гришковца, О.М. Хатюшенко, Т.В. Щукина, А.В. Шарова3.
Вместе с тем, обобщающих диссертационных и монографических работ, посвященных анализу административно-правового статуса гражданских служащих Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством о государственной гражданской службе4, пока нет. Речь в предыдущих исследованиях и изданиях идет о правовом, а не о административно-правовом статусе государственного служащего. Весьма редко внимание акцентируется именно на гражданских служащих Российской Федерации.
Отечественными правоведами еще не создана современная целостная концепция административно-правового статуса гражданского служащего Российской Федерации. Поэтому комплексное научное исследование проблем, связанных с административно-правовым статусом гражданского служащего современной России, будет способствовать разработке данной концепции.
2 См.: Розенбаум Ю.А Какой должна быть государственная служба // Власть. 1996. № 7; Сав
ченко С.Д. Система государственной службы Российской Федерации: проблемы реформирова
ния и развития // Чиновник. 2004. № 1.
3 См.: Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственного гражданского служа
щего: Автореф. ...д-ра. юрид. наук. М. 2003; Василевская А.А. Федеральное законодательство о
правовом статусе должностных лиц в избирательных комиссиях Российской Федерации: Авто
реф. ...канд. юрид. наук. М. 2001; Спасенко В.И. Проблемы совершенствования правового ста
туса должностных лиц государственного органа России: Автореф. ...канд. юрид. наук. М. 1997;
Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе: Автореф.
...канд. юрид. наук. М. 1997; Хатюшенко О.М. Административно-правовой статус государст
венного служащего: Автореф. ...канд. юрид. наук. М. 1999; Шаров А.В. Правовые и организа
ционные проблемы регулирования государственной службы: Автореф. ...канд. юрид. наук. М.
1997.
4 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст.
3215.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе прохождения службы государственным гражданским служащим Российской Федерации. В первую очередь речь идет о той части названных видов общественных отношений, которые могут быть востребованы как предмет административно-правового регулирования.
Предметом диссертационного исследования являются а дминист-ративно-правовые нормы, определяющие правовой статус гражданского служащего Российской Федерации, научные источники, практика реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Цель настоящей диссертационной работы заключается в определении сущности, структуры, юридического содержания и состава, а также практики реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего Российской Федерации и формулировании на этой основе теоретических выводов, предложений и научно-практических рекомендаций.
Содержание и цель диссертации направлены на решение следующих задач:
- определение сущности статуса государственного гражданского
служащего — его понятия, системы составляющих элементов и функций;
— выявление роли и места административно-правового статуса в
системе статусов государственного гражданского служащего;
- характеристика концептуальных основ административно-
правового статуса государственного гражданского служащего Российской
Федерации — сущности, целей, принципов, юридического состава;
— определение системы принципов формирования и реализации ад
министративно-правового статуса государственного гражданского служа-
щего, установление содержания каждого из них, а, прежде всего, принципа единства и сочетаемости прав и обязанностей служащего;
проведение сравнительного анализа правовых норм ранее действующего законодательства о государственной службе и современного законодательства Российской Федерации, определяющего административно-правовой статус государственного гражданского служащего с целью определения качества состоявшейся при этом динамики;
осуществление оценки состояния правовой регламентации основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего Российской Федерации;
проведение правовой экспертизы предусмотренных для государственного гражданского служащего России ограничений и запретов;
определение качества требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и подготовка на этой основе рекомендаций по совершенствованию законодательства в этой части;
выявление проблем реализации административно-правового статуса государственного гражданского служащего России и разработка рекомендаций по их преодолению;
формулирование на основе проведенного исследования теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства, определяющего административно-правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Теоретико-методологические и нормативные основы исследования. Настоящее диссертационное исследование опирается на достижения отечественной и зарубежной правовой мысли. Теоретическую основу диссертации составляют конкретные научные положения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных правоведов по проблемам теории государства и права, конституционного, административного, трудового права, государственного и муниципального управления, управления персоналом, по проблематике государственной службы в целом. Использование,
помимо правовых дисциплин, других отраслей знаний позволило избежать узкоспециального подхода к исследуемой проблеме, поскольку изучаемая тема находится на стыке наук.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения и правового моделирования.
В качестве основных прикладных методов исследования применялись: исследование нормативных правовых актов, анализ и обобщение теоретических положений отечественных и зарубежных правоведов, систематизация эмпирического материала, мониторинг и обобщение практики реализации основных элементов правового статуса при прохождении государственной гражданской службы.
Нормативно-правовую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регулирующие государственную службу Российской Федерации, в том числе вопросы административно-правового статуса государственных гражданских служащих.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой научное исследование, в котором осуществлена теоретическая разработка основных положений концепции правового статуса государственных гражданских служащих — его понятия и структуры. В диссертации уточнены общие и отличительные черты понятий «правовой статус» и «административно-правовой статус» государственного служащего и государственного гражданского служащего. Сформулированы сущность, цели и принципы формирования и реализации административно-правового статуса гражданского служащего.
Новым является формулирование системы общих и специальных принципов формирования и реализации административно-правового статуса гражданских служащих России.
Новацией является подробный анализ и характеристика основных прав и обязанностей, ограничений и запретов гражданских служащих, требований к служебному поведению на гражданской службе.
В диссертации обобщаются теоретические выводы с учетом концептуальных положений теории государства и права, конституционного, административного и трудового права, а также правовых норм действующего законодательства о гражданской службе. Помимо этого в работе формулируются научно-практические предложения по совершенствованию элементов, составляющих административно-правовой статус гражданского служащего Российской Федерации.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
Определение сущности статуса государственного гражданского служащего посредством его комплексного рассмотрения как совокупности личного, гражданского, правового, социального, должностного и служебного статусов.
Вывод о необходимости законодательного включения в число элементов правового положения (статуса) гражданского служащего таких составляющих, как государственные гарантии и ответственность. В настоящее время глава третья Федерального закона от 27.07.04 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской федерации», регламентирующая правовое положение гражданского служащего, таких элементов в себе не содержит.
Необходимость включения в число основополагающих принципов гражданской службы принципа единства и сочетания прав и обязанностей гражданского служащего. Данный принцип должен возвести в первооснову корреспондирующее свойство одного по отношению к друго-
му и исключить имеющиеся в науке тезисы о приоритете одного элемента правового статуса гражданского служащего над другим.
Вывод о том, что изменения, произошедшие в правовом регулировании правового положения (статуса) государственного гражданского служащего, не по всем направлениям отвечают потребностям государственной гражданской службы.
Авторская классификация обязанностей государственных гражданских служащих по степени связанности с выполняемыми ими задачами на общие, основные и специальные.
Последний вид обязанностей, в отличие от двух предыдущих, устанавливается не на основании нормативных правовых актов, а, как правило, на основании локальных правовых актов того или иного органа. В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о законности вменяемых обязанностей, поскольку локальные правовые акты не контролируются посредством использования механизма регистрации в Министерстве юстиции РФ.
Вывод о схожести, но не тождественности запретов и правоогра-ничений, распространяемых на государственных гражданских служащих. В первом случае права и действия государственных гражданских служащих ограничиваются, во втором - императивно запрещаются. Кроме того, за несоблюдение запретов государственный гражданский служащий может быть привлечен к юридической ответственности. Несоблюдение ограничений может послужить основанием для незаключения служебного контракта либо неназначения на должность, но не привлечения к ответственности.
Вывод об особо значимой роли нравственных норм в регулировании служебного поведения государственного гражданского служащего. Это обстоятельство предполагает необходимость принятия Этического кодекса государственного гражданского служащего.
8. Предложения по совершенствованию законодательства, устанавливающего правовое положение (статус) государственного гражданского служащего.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что содержащиеся в диссертации научные результаты и теоретические выводы о концептуальных и правовых основах, структуре, юридическом содержании и составе административно-правового статуса гражданских служащих позволят расширить теоретические взгляды на природу и содержание данного социально-правового явления, выявить новые подходы к его концептуальному и нормативному развитию. Таким образом, полученные диссертантом научные результаты в известной степени развивают и дополняют теоретические основы государственной службы, теорию административно-правового статуса и в целом теорию административного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что внедрение разработанных в процессе исследования предложений в деятельность государственных органов позволит успешнее выполнять возложенные на них функции, усилить ответственность гражданских служащих за качество выполнения ими своих задач, повысить авторитет и престиж гражданской службы России.
Выводы и предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, в нормотворческой деятельности Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при разработке предложений по совершенствованию правового положения государственного гражданского служащего.
Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений и дальнейших исследований данной проблемы.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи, положения и выводы проведенного исследования прошли экспертизу во время обсуждения диссертации на кафедре административного права Московского университета МВД России.
Необходимая апробация полученных результатов осуществлялась на научно-практических конференциях, проводившихся в академии ФПС России.
Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 11 научных публикациях и подтверждаются актами о внедрении результатов диссертационного исследования.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных официальных актов и научной литературы и приложения.
Сущность, структура и юридический состав правового статуса государственного служащего
Каждый объект окружающего мира испытывает различные воздействия, которые провоцируют в нем изменения, необходимые для обретения определенного состояния, обеспечивающего его устойчивость в окружающей среде. Это состояние достигается путем занятия объектом определенного по отношению к другим объектам положения, которое обеспечивает ему закрепление этой устойчивости и стабильности. Каждый из объединившихся таким образом объектов занимает свое место в системе, которое соответствует его качеству и находит проявление в виде внутрисистемной функции.
Сложившийся порядок взаимодействия объектов (компонентов) системы закрепляет определенный порядок их функционирования на занимаемых местах. В результате этого каждому месту в системе отводится особая роль, которая сохраняется и при оставлении компонентом занимаемого им места. Так появляется конструкция системы, которая выступает "держателем" функциональных мест и обретает положение компонента системы. Это положение компонента определяется как формальный статус.
Данная система отношений (обретение и сохранение статусных прав и ролей) распространяется и на социум — человеческое сообщество.
В общем смысле понятие "статус" впервые употребил в начале XIX века английский историк Г.Д. Мейн. Научную теорию статуса далее развили западные ученые Р. Линтон, Т. Шибутани, Р. Тернер5. Основы социологической концепции статуса заложил в конце XIX в. немецкий ученый
Макс Вебер6. Рассматривая социальную структуру общества как многомерную систему, он показал, что в ней важное место, наряду с классами и отношениями собственности, принадлежит их статусу.
Слово "статус" происходит от латинского status, что значит состояние, положение. Вариантов определения данного понятия достаточно много. В настоящее время чаще всего это понятие означает: 1) совокупность прав и обязанностей, определяющих юридическое положение лиц, государственного органа или международной организации; 2) установленные государством и обществом меры должного и возможного поведения человека; 3) позиция человека в обществе с определенными правами-и обязанностями; 4) модель социального поведения и социальная роль.
Причина вариативности смыслов термина кроется в том, что человека нельзя рассматривать как стационарный социальный объект. Человек существует в многомерном правовом и социальном пространстве, меняя свое положение под воздействием множества обстоятельств. Поэтому различные проекции правовых и социальных отношений задают личности множество статусов и моделей его поведения и деятельности.
Юридическая наука определяет статус, имея в виду, прежде всего, его правовую составляющую, как совокупность прав и обязанностей гражданина, должностного лица, звена управления. В правовой статус входят: конституционные права и свободы граждан, общие права и обязанности, предусмотренные для участников определенного вида правоотношений -трудовых, административно-правовых и других7.
Отечественная социологическая наука, определяя сущность статуса человека (индивида), понимает под статусом, прежде всего, позицию чело о века в обществе и модель социального поведения .
Термин "статус" уже давно получил признание с точки зрения структурного строения общества: "Статусы - структурные элементы социальной организации общества, обеспечивающие социальные связи между субъектами общественных отношений"9. С этой точки зрения социальная организация общества может быть представлена в виде сложной, взаимосвязанной системы социальных статусов, занимаемых индивидами, становящимися вследствие этого членами общества, гражданами государства.
Анализ вопроса показывает, что существует несколько вариантов классификации статусов. Наиболее распространенной является следующая типология статуса личности.
Во-первых, существует естественный статус личности, который подразумевает, прежде всего, половозрастные характеристики человека. Они дают возможность сравнивать индивидов между собой, классифицируя их не только по полу и возрасту, но и по формам образа жизни, по ролям и функциям, которые они реализуют и т.д.
Во-вторых, интегральный статус личности — определяет соответствие поведения человека эталонным, базовым образцам поведения, которые доминируют в обществе (это идеальная модель поведения).
В-третьих, профессионально-деятельностный статус личности - в нем фиксируется профессиональное, социально-экономическое и производственное положение личности. Именно этот тип наиболее важен для изучения статуса государственных служащих.
Принципы формирования и реализации административно- правового статуса государственного служащего
При строительстве государственной службы и совершенствовании в ее рамках административно-правового статуса государственного служащего важно обращать внимание на вопросы, которые имеют принципиальный характер. Без этого невозможно построение и функционирование эффективной системы административной власти в стране.
Общеизвестно, что государственная служба строится на основе принципов и механизмов ее организации и функционирования. В данном случае мы рассматриваем принципы, отражающие объективную природу этого института власти, закономерности его организации, развития и функционирования. Принципы составляют фундамент системы государственной службы и правового статуса государственных служащих.
В принципах выражаются суть, главное содержание, центральные понятия государственной службы и правового статуса государственных служащих. Принципы отражают наиболее существенное, устойчивое в профессиональной служебной деятельности, ее определенные закономерности. Они гораздо более стабильны, чем механизмы и технологии управленческой деятельности. Известный французский администратор и специалист в области управления Анри Файоль говорил: "Без принципов мы во тьме, хаосе, без опыта и меры... Принцип — это маяк, помогающий ориентироваться: служить он может тем, кто знает путь в порт"33.
"Принцип" (лат.) - начало, основа. Этим термином обозначают основное, исходное положение какой-либо теории, учения; то, что лежит в основе какой-либо совокупности явлений, понятий, фактов. Для каждого институционального уровня в сфере публичной власти и управления характерны свои группы принципов. Идя от общего к частному, мы видим, что существуют: принципы государственного управления, принципы государственной службы, принципы правового статуса государственных служащих. Это однопорядковые понятия, каждое из которых имеет свою предметную область.
Под принципами государственного управления мы понимаем основные регламентирующие положения, отражающие закономерности и тенденции развития системы государственного управления; руководящие правила, лежащие в основе деятельности субъектов государственного управления по претворению в жизнь политики государства. Принципы государственного управления — это основные идеи, закономерности и взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования34.
К принципам государственного управления относятся: принцип системности; принцип законности; принцип правовой упорядоченности; принцип демократизма; принцип разделения власти; принцип публичности и открытости; принцип ответственности; принцип эффективности государственного управления.
Принципы государственной службы устанавливают основные правила административного управления. Под принципами государственной службы мы понимаем основные идеи, исходные положения о ее построении, организации и функционировании, выдвинутые в результате научного обобщения практики государственной службы .
Они лежат в основе формирования и дальнейшего развития государственной службы всех ее уровней, видов и ветвей власти. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют правовое и организационное содержание, построение и функционирование государственной службы, в том числе в области правового статуса государственных служащих.
Современный законодатель формулирует перечень принципов государственной службы в федеральных законах, касающихся государственной службы. В Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" сформулированы девять основных принципов построения и функционирования государственной службы36: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № 79-ФЗ (2004 г.) дополняет данный перечень новыми принципами, характерными для гражданской службы. Это: стабильность гражданской службы; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.
Характеристика основных прав и обязанностей государственного гражданского служащего
Определение юридического состава и содержания административно-правового статуса гражданского служащего Российской Федерации следует начать с характеристики его основных должностных прав.
В действующем законодательстве не дано определения должностных прав. Наука и практика государственного управления показывают, что должностные права гражданского служащего - это совокупность возможностей, которыми гражданскому служащему необходимо пользоваться для обеспечения исполнения своих должностных обязанностей в пределах установленной в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа.
Важным в науке является вопрос о классификации должностных прав гражданского служащего. По мнению правоведов Алехина АЛ, Кар-молицкого АЛ,, Козлова ЮМ., права гражданских служащих по своему характеру классифицируются на следующие виды: - общие права, закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством; - специальные или служебные права, обладание которыми связано с конкретной должностью государственной службы; - личные права, как гражданина и-человека74.
При этом ни один из названных видов прав гражданского служащего не содержит каких бы то ни было преимуществ и преференций. В современных условиях, когда институт правового регулирования гражданской службы все более носит публично-правовой характер, права, как мера возможного и необходимого, приобретают комплексный характер.
Общие должностные права в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № 79-ФЗ75 определены как "основные". Основные права всех государственных гражданских служащих России, установленные этим законом, можно подразделить на две группы.
Первая относится к существу и содержанию служебной деятельности. Это права на: ознакомление с документами, определяющими права и обязанности; получение информации; посещение предприятий; принятие решений и участие в их подготовке; участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной государственной должности; продвижение по службе; переподготовку и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
Вторую группу составляют служебные права, сопутствующие правовому статусу гражданских служащих. Это права: на пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; ознакомление со всеми материалами своего личного дела; требование служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство; объединение в профсоюзы для защиты своих прав; обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой.
Существует и другой подход к классификации прав гражданского служащего - часть из этого перечня прав являются общими или конституционными, то есть закрепленными конституционными нормами. Это, например, пункты 3, 4, 5, 9, 10, 12, 15, 16, 17, 18 статьи 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" № 79-ФЗ. Остальные права гражданского служащего (пункты 1, 2, 6, 7, 8, 11, 13, 14) являются личными служебными правами гражданина, замещающего государственную должность гражданской службы.
В связи с этим в научной литературе существует мнение, что их следует исключить из структуры нормативных положений, определяющих общий правовой статус и должностные полномочия гражданских служащих. Это спорная точка зрения. Но следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что личные права государственных служащих призваны косвенно обеспечивать их профессиональную деятельность, заинтересовывая в продвижении по служебной лестнице.
В теории права принято различать абсолютные и относительные права субъектов правоотношений, в том числе гражданских служащих. Абсолютные права - это права, реализация которых зависит от волеизъявления их обладателя (например, для гражданского служащего абсолютными правами являются права на отдых, оплату труда и т.п.). Относительные права - это права, реализация которых зависит не только от волеизъявления их обладателя, но также от наличия фактических возможностей для их осуществления в данном месте и в данное время. Например, право гражданского служащего на продвижение по службе зависит от результатов его служебной деятельности, наличия соответствующей должностной вакансии и некоторых других обстоятельств.
Характеристика ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской службой
В целях реализации функций государственных органов гражданские служащие наделяются широкими полномочиями в различных сферах государственного управления. Исторический опыт показывает, что чиновники нередко злоупотребляют административной властью. Исходя из этого, общество пришло к выводу о необходимости установления для служащих государственного аппарата ряда правоограничений и запретов. Основной задачей ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, является правовая охрана граждан от чиновничьего произвола и борьба с такими явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти.
Основной задачей ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, является правовая охрана граждан от чиновничьего произвола и борьба с такими явлениями, как служебные злоупотребления и коррупция в органах государственной власти.
С целью предотвращения злоупотреблений в деятельности гражданских служащих и создания условий их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, а также исходя из того, что гражданские служащие должны быть постоянно заняты только государственно-служебными делами, законодательством устанавливаются ограничения и запреты.
В условиях современной России возникла необходимость законодательно закрепить ограничения и запреты в служебной деятельности работников государственных органов, чтобы ограничить бюрократизм чиновников и ликвидировать коррумпированность государственного аппарата. В этих целях Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит ряд соответствующих ограничительных и запретительных норм: «Ограничения, связанные с гражданской службой» (ст. 16), «Запреты, связанные с гражданской службой» (ст. 17).
Наиболее точными понятиями ограничений и запретов являются определения, данные В.А. Козбаненко95. Правовые ограничения, утверждает данный автор, представляют собой установленные законом пределы, выходить за рамки которых нельзя, но в которых могут совершаться любые действия либо только те, которые предписаны, а все остальные запрещены. Правовые запреты — это установленные нормами права пределы, воспрещающие совершение определенных действий и выраженные в категорической форме посредством возложения прямой юридической обязанности не совершать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.
Другими словами, под ограничениями, связанными с гражданской службой, понимаются установленные Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами условия и правила, ставящие гражданского служащего в определенные правовые рамки, выходить за которые запрещено. Они обусловлены особым правовым режимом гражданского служащего и предназначены для обеспечения его эффективной профессиональной деятельности, установления препятствий для возможного злоупотребления своими полномочиями, соблюдения служащим прав и свобод граждан, создания условий для независимой служебной деятельности.
Вся система ограничительных и запретительных норм в сфере гражданской службы традиционно классифицируется по двум основаниям: общие ограничения и запреты; специальные ограничения и запреты.
С целью предотвращения злоупотреблений в деятельности гражданских служащих и создания условий их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, а так же исходя из того, что гражданские служащие должны быть постоянно заняты только государственно-служебными делами и не допускать использования служебного положения в личных целях, законодательством устанавливаются ограничения и запреты. Их правовая природа состоит в том, что они являются юридическими категориями - правами, входящими в статус гражданина, которых он временно лишается, пока состоит на государственной службе. После ее оставления в соответствии с законом он не может пользоваться ими в течение определенного времени.
Теория правоограничений гражданских (статских) служащих в отечественной правовой науке разрабатывалась еще в XIX веке. Так, профессор Санкт-Петербургского императорского университета А.Л. Градовский отмечал: "Нахождение на службе сопряжено... с ограничением некоторых частных прав. Ограничения эти вытекают из того соображения, что власть, сопряженная с должностью, не должна быть обращаема в средство извлечения каких-либо частных выгод и что должностное лицо должно поставить себя выше всяких подозрений в этом отношении"96. О необходимости установления таких ограничений писали также профессора А.С. Алексеев, Е.П. Карнович, И.Н. Катаев, Н.М. Коркунов и другие ученые императорского периода отечественного государствоведения 97
В советский период вопросы правоограничений работников государственного аппарата практически не разрабатывались. Теория государственной службы вообще выпала из поля зрения советских правоведов. Опыт, накопленный в этой области в условиях монархической России, был забыт.
