Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Генезис и современное состояние института служебной дисциплины в органах внутренних дел 12
1. Понятие и содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации 12
2. Формирование и развитие института служебной дисциплины в дореволюционный и советский периоды существования российского государства 27
3. Современное состояние института служебной дисциплины в России и зарубежных странах 59
Глава 2. Административно-правовое обеспечение служебной дисциплины в органах внутренних дел и пути его совершенствования 82
1. Сущность административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел 82
2. Состояние и проблемы административно-правового обеспечения служебной дисциплины 101
3. Направления совершенствования административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел 123
Заключение 145
Список литературы 155
- Понятие и содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации
- Современное состояние института служебной дисциплины в России и зарубежных странах
- Сущность административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел
- Направления совершенствования административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства1. В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Способность органов государственной власти удовлетворять базовую потребность общества в обеспечении личной безопасности граждан, поддержании законности и правопорядка во многом говорит о «качестве» государства в целом. Из всех представителей государственной власти именно сотрудники органов внутренних дел оказываются наиболее близки к гражданам, которые, оценивая государство в целом, часто судят о нем на основании своего опыта общения с полицией по месту проживания, на улицах и дорогах.
Однако, как показывают исследования общественного мнения, государственное управление в сфере внутренних дел не всегда в полной мере оправдывает ожидание общества. Значительная часть населения нередко негативно оценивает деятельность органов внутренних дел. Так, проведенными Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ) в последние годы исследованиями было установлено, что до трети всего населения не доверяют полиции2.
По этой причине основной целью реформирования системы МВД России, начавшегося с подписания Президентом Российской Федерации
Статья 2 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
См., например, Отчет ВНИИ МВД России о научно-исследовательской работе «Исследование общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (2012), содержащий комплексный анализ работ по изучению общественного мнения, проведенных ОАО «ВЦИОМ» по заказу МВД России. URL: (Дата обращения: 04.03.2013).
Указа от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» , явилось создание новой модели органов внутренних дел, ориентированной на взаимодействие и партнерские отношения с обществом4.
Достижение этой цели невозможно без совершенствования работы с кадрами органов внутренних дел. Задачи укрепления кадров органов внутренних дел носят комплексный характер. Реализуемые в ходе реформирования системы МВД России меры направлены на закрепление высококвалифицированного кадрового состава сотрудников, повышение профессионализма сотрудников органов внутренних дел, а также обеспечение служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел.
Глава МВД России В.В. Колокольцев отметил, что первый этап реформы не решил полностью ключевых проблем и выделил среди них недостаточный уровень дисциплины сотрудников5. Позже о незавершенности реформы высказался и Президент Российской Федерации В. В. Путин, отметив при этом, что «...нужно думать о совершенствовании организационно-правовых форм»6 деятельности органов внутренних дел.
На первом этапе реформирования системы МВД России была создана новая правовая основа деятельности полиции, однако потенциал вступивших в силу законодательных актов, регламентирующих дисциплинарные отношения, до конца не реализован. Отсутствует ряд подзаконных нормативных правовых актов, конкретизирующих требования законодательно утвержденных правовых норм, существует несогласованность отдельных правовых норм, действующих в данной сфере, что создает трудности их применения в практической деятельности и
3 Собр. законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 52, ч.1, ст. 6536.
4 См., например, выступление Д. А. Медведева на специальном совещании в
Академии МВД России 07.02.2011 г. / «1 марта на дежурство заступает полиция». URL:
(Дата обращения: 03.02.2013).
См., например, «Американцам потребовалось 56 лет» // URL страницы: - Дата обращения: 3 февраля 2013 г.
6 «Путин назвал реформу МВД незавершенной» URL: 2012/11/10/putin mvd/ (Дата обращения: 03.02.2013).
отрицательно сказывается на эффективности мер, направленных на укрепление служебной дисциплины. В связи с этим представляется необходимым провести исследование современного состояния административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел с целью выявления существующих проблем и определения путей их решения, что обусловливает актуальность темы.
Степень разработанности темы исследования. Сущность и содержание дисциплины на государственной службе императорской России исследовали Н. М. Коркунов, Н. О. Куплевасский, Н. С. Таганцев,
B. П. Мельников и др.
В дальнейшем значительный вклад в исследование общетеоретических аспектов административного права и государственной службы, оказавший существенное влияние на осмысление института служебной дисциплины, внесли С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, И. Л. Бачило, Д. Н. Бахрах, И. И. Веремеенко, Д. А. Гавриленко, В. М. Корельский, А. П. Коренев, Л. М. Колодкин, А. В. Малько, В. М. Манохин, А. Ф. Ноздрачев, Л. Л. Попов, Н. Г. Салищева, П. П. Сергун, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов,
C. С. Студеникин, В. М. Шамаров, А. П. Шергин, Ц. А. Ямпольская и др.
Различные административно-правовые аспекты обеспечения дисциплинарных отношений рассматривались в научных исследованиях Ю. С. Адушкина, С. С. Громыко, Е. В. Климкиной, Г. И. Молева, Н. М. Хессиной, С. Е. Чаннова. Применительно к службе в органах внутренних дел эти вопросы рассматривались в диссертационных исследованиях Л. М. Ведерникова, А. В. Никифорова, В. В. Касюлина, Е. А. Никонорова, Н. А. Овчинникова.
Вместе с тем, специального исследования вопросов административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел указанными авторами не проводилось. За последние 3 года произошли существенные изменения нормативной правовой базы, регламентирующей дисциплинарные отношения в органах внутренних дел, обусловливающие
необходимость выработки системного подхода к административно-правовому обеспечению служебной дисциплины в органах внутренних дел, основанного на опыте, накопленном как в России, так и в зарубежных странах.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационного исследования состоит в формировании и развитии теоретических положений административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел и выработке научно обоснованных рекомендаций по его совершенствованию.
Для достижения цели исследования предполагалось решить ряд взаимосвязанных задач:
определить содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел на современном этапе;
выявить основные тенденции развития правового института служебной дисциплины в органах внутренних дел, определить характерные черты, влияющие на содержание административно-правового обеспечения служебной дисциплины;
определить сущность административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел;
выявить проблемы административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел и определить основные пути повышения его эффективности;
определить возможность использования в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации средств административно-правового обеспечения служебной дисциплины служащих, проходящих государственную службу различных видов в Российской Федерации и в полицейских системах иностранных государств;
разработать предложения по изменению федерального законодательства и ведомственной нормативной правовой базы,
направленные на совершенствование административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел.
Предметом диссертационного исследования является система административно-правовых норм, регламентирующих служебную дисциплину в органах внутренних дел и направленных на ее обеспечение.
Методологической базой исследования явились общенаучные методы познания (исторический, логический, системно-структурный), методы анализа и синтеза, а также частнонаучные методы (социологический, формально-правовой, сравнительно-правовой и др.).
Теоретическую основу исследования составили разработанные учеными научные положения в области административного права, теории государства и права, конституционного и другим отраслям права в сфере обеспечения служебной дисциплины государственного служащего.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской
Федерации, общепризнанные международно-правовые акты,
законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы служебной дисциплины в органах внутренних дел.
В качестве эмпирической базы исследования диссертант использовал обобщенный анализ результатов практической реализации в органах и подразделениях системы МВД России методов и средств укрепления служебной дисциплины и опирался на материалы опубликованных социологических исследований по исследуемой проблематике.
Научная новизна исследования заключается в том, что работа является первым в современной отечественной науке комплексным монографическим исследованием административно-правовых аспектов обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел. Автором
предложено оригинальное определение административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел, выявлено соотношение административно-правового регулирования служебной дисциплины и ее административно-правового обеспечения.
Наиболее значимые результаты диссертационного исследования, характеризующие его научную новизну, состоят в следующем: сформулировано авторское определение служебной дисциплины в органах внутренних дел; определено содержание административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел; обобщен опыт применения различных средств административно-правового обеспечения служебной дисциплины как на государственной службе Российской Федерации различных видов, так и в полицейских системах ряда зарубежных стран; выявлены проблемы административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел на современном этапе и обоснованы способы их решения, что позволило автору сформулировать дополнения и изменения в федеральное законодательство и ведомственную нормативно-правовую базу, направленные на совершенствование административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел.
Научная новизна исследования находит свое выражение в выносимых на защиту основных положениях:
-
В содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел должны входить не только элементы закрепленные в ст. 47 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но и соблюдение сотрудниками морально-этических норм, связанных с прохождением службы в органах внутренних дел.
-
Служебная дисциплина в органах внутренних дел — это обязательное и сознательное соблюдение сотрудниками органов внутренних
дел правовых предписаний, установленных и охраняемых государством, приказов и распоряжений начальников, а также морально-этических норм поведения, связанных с прохождением ими государственной службы и реализацией мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
3. Применяемые методы обеспечения служебной дисциплины
находятся в закономерной связи с факторами внешней среды, в которой
осуществляют свою деятельность органы внутренних дел. Учет этих
факторов при выработке подходов к административно-правовому
обеспечению служебной дисциплины предопределяет его эффективность.
-
Административно-правовое обеспечение служебной дисциплины в органах внутренних дел - это деятельность уполномоченных субъектов, направленная на оптимизацию механизма административно-правового регулирования служебной дисциплины, его отдельных элементов, поддержание стабильного функционирования этого механизма, позволяющая своевременно и качественно реализовывать имеющиеся административно-правовые средства обеспечения служебной дисциплины в целях поддержания ее необходимого уровня.
-
Обновленная в ходе реформирования системы МВД России нормативная правовая база, регламентирующая прохождение службы в органах внутренних дел не позволяет в настоящее время в полной мере обеспечить эффективное функционирование механизма административно-правового регулирования служебной дисциплины в связи с несоответствием положений ряда подзаконных правовых актов, регламентирующих дисциплинарные отношения, нормам вступивших в силу федеральных законов, что влечет за собой необходимость принятия новых локальных правовых актов. Эти обстоятельства являются одной из причин низкой результативности практической реализации административно-правовых средств обеспечения служебной дисциплины. Кроме того, в вопросах административно-правового обеспечения служебной дисциплины не в
полной мере используются возможности общественных объединений сотрудников органов внутренних дел.
-
Необходимость наделения лиц руководящего состава органов внутренних дел, не имеющих права назначения на должность, полномочиями по применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий, достаточными для выполнения возложенных на них обязанностей по поддержанию должного уровня служебной дисциплины среди подчиненных сотрудников.
-
Целесообразность наделения судебных органов и общественных объединений сотрудников органов внутренних дел правами по рассмотрению дел о совершенных полицейскими дисциплинарных проступках с учетом имеющегося положительного опыта административно-правового обеспечения служебной дисциплины в полиции ряда зарубежных стран.
-
Необходимость внесения изменений в статьи 33, 51, 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», направленных на устранение пробелов и неточностей в федеральном законодательстве и способствующих повышению эффективности административно-правового обеспечения служебной дисциплины.
Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в формировании и обосновании основных положений административно-правового обеспечения служебной дисциплины. Определены его содержание, особенности и характерные признаки, приведена систематизация средств административно-правового обеспечения служебной дисциплины, что вносит определенный вклад в теорию административного права.
Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, могут быть использованы при дальнейших научных исследованиях в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в сформулированных предложениях по совершенствованию административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел. Материалы диссертации используются в преподавании таких учебных дисциплин, как «Административное право России», «Административная деятельность органов внутренних дел», «Основы управления и делопроизводство в органах внутренних дел», «Государственная служба в Российской Федерации», а также спецкурсов по исследуемой проблематике.
Результаты исследования могут быть использованы при разработке проектов нормативных правовых актов, регламентирующих дисциплинарные отношения на службе в органах внутренних дел.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы автора по различным вопросам совершенствования административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел обсуждались в ходе 4 научно-практических конференций: XI Международной научно-практической конференции «Проблемы методологии правовых научных исследований и экспертиз (2-3 декабря 2010 г., МГУ им. М. В. Ломоносова); ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти заслуженного деятеля науки Российской Федерации, доктора юридических наук, профессора В. Д. Сорокина (15 марта 2011 г., Санкт-Петербургский университет МВД России); пятой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и правоприменения» (5 апреля 2011 г., Липецкий муниципальный институт права и экономики); межвузовской научно-практической конференции «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики» (17 мая 2011 г., Липецкий филиал Воронежского института ФСИН России).
Результаты диссертационного исследования используются при проведении занятий в системе профессиональной служебной подготовки с лицами руководящего состава служб и подразделений УВД по Троицкому и
Новомосковскому административному округу г. Москвы и при подготовке и проведении практических и семинарских занятий со слушателями факультета переподготовки и повышения квалификации Московского университета МВД России — сотрудниками аппаратов по работе с личным составом, а также сотрудниками кадрового резерва руководящего состава номенклатуры МВД России.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.
Понятие и содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел Российской Федерации
Российская Федерация - есть демократическое федеративное правовое государство . Среди принципов правового государства наиболее важными являются следующие: во-первых - это господство права, обеспечиваемое неукоснительным соблюдением как государством, так и его гражданами Конституции и законов, во-вторых - это гарантии свободы и безопасности личности, которые могут быть обеспечены только в условиях общественного порядка3.
В правовом государстве необходимым условием его нормального функционирования наряду с законностью и общественным порядком, выступает дисциплина. «Государство - это... не просто очерченная границами географическая территория, это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет» .
Термин «дисциплина» (лат. disciplina - выдержанность, строгость) имеет большое число толкований. В частности, под дисциплиной понимается повиновение, послушание, порядок подчиненности1, обязательное для всех членов какого-нибудь коллектива подчинение твердо установленному порядку , твердо установленный порядок, подчинение которому обязательно для всех членов данного коллектива и др.
Теоретические аспекты дисциплины нашли отражение в трудах многих представителей различных общественных наук, при этом, экономисты, например, рассматривают дисциплину как экономическую категорию, а философы рассматривают ее социально-философский аспект.
Юристы характеризуют дисциплину как социально-правовую категорию, в связи с чем, необходимо отметить то что во-первых, дисциплина - неотъемлемый элемент жизни и деятельности любой социальной системы и, во-вторых, дисциплина является необходимым условием для нормального существования той или иной общности людей в их историческом развитии.
Исследователи-юристы классифицируют дисциплину по многим основаниям, в т.ч., в зависимости от регулируемых общественных отношений в различных социальных системах, различают общественную и государственную дисциплину. Нас же, в рамках проводимого исследования, интересует одна из разновидностей государственной дисциплины - служебная дисциплина, содержание которой составляют общественные отношения, связанные с отношениями власти и подчинения, складывающиеся на государственной службе в целом, и в частности, на службе в органах внутренних дел.
Определяя понятие служебной дисциплины, правоведы выделяют две ее взаимосвязанных стороны: объективную - это определенный порядок выполнения служебных обязанностей и субъективную - соблюдение служащими установленного порядка. Так, по мнению Г.В. Атаманчука «служебная дисциплина есть добросовестное и ответственное исполнение обязанностей и прав по государственной службе, функций и полномочий по занимаемой должности» , А.П. Коренев под служебной дисциплиной понимает «соблюдение служащими установленных законами, другими нормативными актами, контрактом о службе, а также приказами руководителей порядка и правил при выполнении возложенных на служащих обязанностей и осуществления имеющихся у них прав»2 аналогично служебная дисциплина понимается и другими учеными-административистами3.
Приведенные определения термина «служебная дисциплина» свидетельствуют о том, что ни одно из них не утвердилось в качестве общепризнанного, однако также очевидно то, что авторы, вырабатывая собственное определение служебной дисциплины, отражают в нем как объективную (порядок, закрепленный в нормативных правовых актах, приказах руководителей, контракте о службе и др.), так и субъективную (соблюдение государственными служащими установленного порядка) стороны служебной дисциплины государственных служащих.
Наиболее универсальное по нашему мнению определение термина «служебная дисциплина» дано Ю.Н. Стариловым, который указал, что «служебная дисциплина заключается в правильном, своевременном, целесообразном и, наконец, законном выполнении всеми государственными служащими государственных органов должностных обязанностей, установленных российским законодательством: федеральными законами; иными нормативными правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти и субъектов РФ; правилами внутреннего трудового распорядка в государственном органе; должностными инструкциями государственных служащих; приказами начальников государственных органов; условиями контракта о службе в государственных органах»1, что по сути и представляет содержание служебной дисциплины.
Ранее Ю.Н. Старилов, отмечая специфику государственной службы разных видов (военная служба, государственная гражданская служба, разновидности правоохранительной службы), обратил внимание на то обстоятельство, что «в различных нормативных актах ... основание служебной дисциплины, ее объем и содержание определяются различным образом» . По нашему мнению связано это, в первую очередь, с функционалом, реализуемым тем или иным органом государственной власти, в той или иной сфере государственного управления. Отмеченное обстоятельство имеет большое значение, поскольку нарушение служебной дисциплины (дисциплинарный проступок) является основанием для привлечения служащего к установленной юридической ответственности и максимально полное нормативное определение служебной дисциплины обеспечивает объективную юридическую оценку действий служащего, а с другой - необходимый уровень его правовой защиты.
Для определения понятия служебной дисциплины в органах внутренних дел необходимо отметить еще одно важное обстоятельство. К служащему органов государственной власти вообще и, в особенности, к сотруднику органов внутренних дел, выполняющему функции в сфере защиты личности, общества и государства, не только в России, но и во всем цивилизованном мире, предъявляются особые требования как правового, так и морально-этического свойства3. Так, например, преамбула Европейского кодекса полицейской этики содержит утверждение о том, что доверие населения к полиции тесно связано с позицией и поведением полиции по отношению к этому населению и в особенности с соблюдением полицией человеческого достоинства и основных свобод и прав человека1.
Сотрудник органов внутренних дел обязан соблюдать этические нормы поведения не только на службе, но и вне ее. В Российской Федерации эти требования нашли выражения в нормах Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации2 и несмотря на то, что нормы указанного правового акта системы МВД России носят рекомендательный характер, другие нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, устанавливают в качестве основания для расторжения контракта и увольнения сотрудника со службы совершение проступка, порочащего честь сотрудника органов внутренних дел , что подразумевает обязательность соблюдения морально-этических норм поведения, связанных с прохождением службы.
В содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел входят не только элементы, закрепленные в ст. 47 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...», но и соблюдение сотрудниками морально-этических норм, связанных с прохождением службы в органах внутренних дел.
Служебная дисциплина основана на законности. Сама законность провозглашается в качестве одного из основных принципов государственного управления, включая государственное управление в сфере внутренних дел. Принцип законности является конституционным и закреплен в ст. 15 Конституции Российской Федерации. Наиболее обобщенное толкование принципа законности подразумевает режим точного, строго, неуклонного соблюдения всеми субъектами законов и основанных на них подзаконных правовых 17 актов , а сущность законности «состоит в том, чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены, дозволения использованы, запреты соблюдены»2.
Современное состояние института служебной дисциплины в России и зарубежных странах
Система государственной службы Российской Федерации определена одноименным федеральным законом и включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу1 2. Как было отмечено, выделение законодателем разных видов государственной службы связано в первую очередь с целями деятельности соответствующих государственных органов. Специфика деятельности соответствующих государственных органов определяет особенности правового статуса их сотрудников (служащих), важнейшими взаимосвязанными элементами которого являются их права, обязанности, ответственность и правосубъектность. Как отметил Ю.Н. Старилов, «каждый вид государственной службы имеет свое правовое оформление, характеризуется особыми признаками и специальным правовым статусом»1.
Вместе с тем, в ходе проводимой в Российской Федерации реформы системы государственной службы, направленной на формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой, внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы, а также на повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государст-венных служащих , помимо прочих, ставится задача обеспечить взаимосвязь и преемственность разных видов государственной службы, которую предполагается достигнуть посредством унификации профессиональных квалификационных требований, соотношения условий оплаты труда, других государственных гарантий и мер социальной и правовой защиты по отношению к сотрудникам государственных органов, относящихся к отдельным видам госу-дарственной службы Российской Федерации .
Продолжая эту мысль отметим, что в ходе реформы должен быть также обеспечен единый подход к созданию необходимых условий и гарантий соблюдения служебной дисциплины на государственной службе разных видов, учитывающий, однако, специфику прохождения службы в различных органах государственной власти.
В целях дальнейшей выработки мер по повышению эффективности административно-правового обеспечения служебной дисциплины сотрудников органов внутренних дел в ходе проводимого нами ее научного исследования был проведен краткий анализ взаимосвязей и отличительных особенностей правового статуса государственных служащих разных видов государственной службы Российской Федерации, обобщенные результаты которого представлены ниже. В основу проведенного анализа положен сравнительно-правовой метод исследования в ходе которого были проанализированы правовые нормы регламентирующие деятельность гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел по выполнению задач и функций соответствующих государственных органов, запреты и ограничения, связанные с прохождением государственной службы, а также особенности служебной дисциплины и ответственности служащих различных видов государственной службы Российской Федерации.
Правовое регулирование прохождения государственной гражданской службы осуществляется на основе норм Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1. Деятельность государственных гражданских служащих2 связана с реализацией функций государства в сфере государственного управления и обеспечением деятельности государственных органов и их должностных лиц, направленной на реализацию прав и свобод граждан. Должностные обязанности гражданских служащих в значительной степени связаны с оказанием соответствующими органами государственных услуг физическим и юридическим лицам в различных сферах их жизнедеятельности.
Правовой статус гражданских служащих характеризуется наличием некоторых ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, особых требований к служебному поведению, исключающих конфликт интересов, а также особыми требованиями к служебной дисциплине на гражданской службе, представляющей из себя «обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностно го регламента» , установленных федеральными законами, регламентирующими прохождение гражданской службы, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа и служебным контрактом гражданского служащего.
За свои неправомерные действия или бездействие гражданские служащие несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами . Обращает на себя внимание то, что законодатель не включает гражданских служащих в состав специальных субъектов уголовной и административной ответственности - уголовную и административную ответственность гражданские служащие в настоящее время несут на общих основаниях. Однако должностные лица являются специальными субъектами административной ответственности, а действующее уголовное законодательство выделяет категорию так называемых «должностных» преступлений - «злоупотребление должностными полномочиями», «превышение должностных полномочий» и др.
Характерной отличительной чертой правового статуса гражданских служащих являются особенности административно-правового обеспечения их служебной дисциплины. Представитель нанимателя должен создавать условия для соблюдения гражданским служащим служебной дисциплины, ответственность же за соблюдение требований служебной дисциплины и должное выполнение возложенных обязанрюстей несут сами гражданские служащие. Процедура привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности во многом соответствует нормам трудового законодательства.
Порядок прохождения гражданами военной службы регламентируется на основе норм Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»1 и Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» . Лица, проходящие военную службу, выполняют свои обязанности и реализуют права в сфере обороны государства, обеспечения внешней безопасности страны. Деятельность военнослужащих в наименьшей степени связана с оказанием каких-либо государственных услуг. В правовые отношения военнослужащие вступают с гражданами только по вопросам обеспечения обороноспособности страны (вопросы призыва на военную службу, вопросы государственных закупок для нужд Минобороны России и т.п.). При этом военнослужащие, находящиеся на боевом дежурстве могут исполнять специальные обязанности, для чего наделяются дополнительными правами, такими как применение оружия, силы, предъявление требований, обязательных для исполнения и другими правами4.
Аналогично гражданским служащим, правовой статус военнослужащих также характеризуется наличием определенных запретов и ограничений, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»5 и Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», но, в отличие от гражданской службы, требования к служебной дисциплине военнослужащих более жесткие. По отношению к военнослужащим различают особую разновидность дисциплины - воинскую дисциплину - строгое и точное соблюдение военнослужащими порядка и правил, установленных законами Российской Федерации, общевоинскими уставами Вооруженных сил Российской Федерации и приказами командиров (начальников)1. Правовые нормы воинской дисциплины регламентируются особым нормативным правовым актом - Дисциплинарным уставом вооруженных сил Российской Федерации.
Специфика правового статуса военнослужащих обусловлена необходимостью основанного на императивных нормах подчинения и служебной субординации. В условиях внешней вооруженной агрессии директивный стиль руководства позволит существенно повысить мобилизацию сил и возможностей подчиненных, сплотить их, уменьшить степень риска и с минимальными людскими потерями (убитыми и ранеными) среди военнослужащих, населения и противника, а также минимальными материальными затратами выполнить боевую задачу. Иными словами можно сказать о том, что особенности правового статуса военнослужащих обусловлены их постоянной боевой готовностью к действиям по обеспечению обороны страны.
Определяющим фактором административной ответственности военнослужащих является то, что они являются ее специальными субъектами. Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлен исчерпывающий перечень составов административных правонарушений за которые военнослужащие, включая граждан, призванных на военные сборы, несут административную ответственность. За совершение иных административных правонарушений военнослужащие несут дисциплинар-ную ответственность . Такой подход законодателя к административной ответственности военнослужащих обоснован необходимостью их особой правовой защиты в связи с огромным значением обороноспособности государства для обеспечения его внешней безопасности.
Сущность административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел
Правовое регулирование, под которым правоведы понимают «осуществляемое всей системой юридических средств воздействие»1 на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны и развития, осуществляется посредством возложения на их участников (общественных отношений) определенных обязанностей, установления дозволений и запретов2.
Правовое регулирование в той или иной сфере жизнедеятельности общества и государства имеет свои особенности, обусловленные как самой сферой жизнедеятельности общества и государства в которой возникают общественные отношения, так и составом участников этих общественных отношений.
Правовое регулирование служебной дисциплины также имеет свою специфику поскольку:
1) Имеет особый предмет - дисциплинарные отношения на государственной службе в органах внутренних дел.
2) Осуществляется в сфере государственного управления и, в частности, в связи с выполнением функций государства в сфере защиты общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.
3) Направлено на упорядочение функций, организационных структур и управленческой деятельности органов государственной исполнительной власти.
4) Участниками дисциплинарных отношений являются должностные лица, проходящие службу в органах внутренних дел.
Совокупность обозначенных особенностей правового регулирования служебной дисциплины дает нам основание именовать его административно-правовым.
Особенности административно-правового регулирования служебной дисциплины определяются сущностью исполнительно-распорядительной деятельности государства в сфере внутренних дел представляющей из себя деятельность уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц, направленную на регламентацию поведения субъектов дисциплинарных отношений в органах внутренних дел путем наделения их правами, установления их субъективных юридических прав и обязанностей, установления мер ответственности за нарушения норм поведения на службе, а также применение мер, направленных на устранение нарушений и на защиту установленных норм и правил от их нарушения.
Исследователи выделяют два направления административно-правового регулирования служебной дисциплины: правоустановительное (регулятивное) и правоохранительное. Первое направление состоит в установлении субъективных юридических прав и обязанностей, не связанных с юридической ответственностью, при этом, регулятивные нормы в зависимости от способа своего воздействия на дисциплинарные отношения подразделяются на обязывающие (предписывающие уполномоченным лицам совершить определенные действия), запрещающие (не разрешающие производить определенные действия) и управомочивающие (предоставляющие возможность совершать определенные действия). Второе, правоохранительное, направление правового регулирования служебной дисциплины включает в себя регламентацию мер юридической ответственности, а также специфические государственно-принудительные меры защиты субъективных прав и установленного порядка .
Таким образом, административно-правовое регулирование служебной дисциплины направлено в первую очередь на создание и утверждение правовых норм, действующих в сфере дисциплинарных отношений. Государство, обеспечивая порядок (систему) дисциплинарных отношений, стремится закрепить эти отношения, предотвратить их дезорганизацию. При этом, основным способом закрепления сформировавшихся взглядов на должное поведение субъектов правоотношений является выработка и закрепление государством соответствующих правовых норм, а учитывая то, что «норма права есть модель поведения и как таковая определяет границы возможных и должных поступков»1, можно сделать вывод от том, что правовые нормы, действующие в сфере дисциплинарных отношений на службе в органах внутренних дел являются основой административно-правового регулирования служебной дисциплины.
Значение правовых норм в процессе административно-правового регулирования дисциплинарных отношений, обусловленное их основными свойствами, выражается в следующем.
Во-первых, как и в любой другой отрасли права, правовые нормы, действующие в сфере дисциплинарных отношений в органах внутренних дел, представляют собой правила общего характера, меру должного или возможного поведения, установленные и охраняемые государством. Правовые нормы, регламентирующие дисциплинарные отношения, отражают имеющуюся в социальной среде потребность и предстают перед субъектами дисциплинарных отношений как юридические обязанности. Выход за рамки правовых норм пресекается с помощью норм, устанавливающих запреты.
Во-вторых, правовые нормы, обладающие такими свойствами как нормативность, формальная определенность, системность, гарантированность государством, динамизм, обеспечивают урегулированность общественных отношений, дисциплину и порядок как во всем обществе1, так и в его отдельных социальных группах, включая сотрудников органов внутренних дел и ориентируют субъектов дисциплинарных отношений на соблюдение норм поведения.
Различные правовые нормы, регламентирующие служебную деятельность сотрудников органов внутренних дел, по разному влияют на состояние служебной дисциплины в связи с чем, их можно классифицировать в зависимости от тех функций, которые они выполняют в процессе правового регулирования служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел.
К первой группе следует отнести правовые нормы, закрепляющие основы правового статуса сотрудника органов внутренних дел.
Поскольку сущность государственной службы в органах внутренних дел состоит в выполнении сотрудниками возложенных на них обязанностей по осуществлению задач и функций государства в сфере внутренних дел и в добровольном принятии ими определенных ограничений, соблюдении запретов по отношению к своему поведению, важную роль в административно-правовом регулировании служебной дисциплины в органов внутренних дел играют правовые нормы, устанавливающие основные обязанности сотрудников органов внутренних дел, а также закрепляющие соответствующие ограничения и запреты.
Особая роль правовых норм, выделенных нами в данную группу, подтверждается тем, что, помимо прочего, именно выполнение обязанностей, возложенных на сотрудников органов внутренних дел, соблюдение ими установленных ограничений и запретов и составляет содержание служебной дисциплины в органах внутренних дел.
Правовые нормы рассматриваемой группы определяют основные обязанности сотрудников органов внутренних дел, устанавливают ограничения и запреты, связанные с самим фактом прохождения ими государственной службы, независимо от занимаемой должности, что дает нам основание именовать данную группу правовых норм - нормами, устанавливающими основные служебные обязанности сотрудников органов внутренних дел.
Нормы, устанавливающие основные служебные обязанности сотрудников органов внутренних дел, как правило, закрепляются в законодательных нормативных актах.
Для рассмотрения следующей группы правовых норм, регламентирующих дисциплинарные отношения, необходимо отметить то обстоятельство, что законодатель не различает служебных и должностных обязанностей сотрудников. Помимо выполнения основных служебных обязанностей, установленных и закрепленных в законодательных актах, сотрудники органов внутренних дел выполняют также обязанности, предусмотренные занимаемой должностью, закрепленные, как правило, в таких подзаконных правовых актах, как должностные инструкции или должностные регламенты. Указанное обстоятельство дает основание выделить особую группу норм - нормы, устанавливающие должностные обязанности сотрудников органов внутренних дел.
Выполнение сотрудниками требований норм указанной группы также составляет предмет служебной дисциплины в органах внутренних дел, однако действие правовых норм, устанавливающих должностные обязанности сотрудников, направлено на реализацию законодательно закрепленных обязанностей, их детализацию и конкретизацию и дальнейшее применение по отношению к каждому сотруднику органов внутренних дел в зависимости от занимаемой им должности в органах внутренних дел.
Нормы указанной группы утверждаются, как правило, подзаконными правовыми актами, в т.ч. ведомственными.
Направления совершенствования административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел
Административно-правовое обеспечение служебной дисциплины в органах внутренних дел, суть которого состоит в исполнительно-распорядительной организующей деятельности органов государственной власти, органов и подразделений системы МВД России общей и специальной компетенции и их должностных лиц, направленной на созданий условий гарантирующих результативную реализацию и защиту от нарушения правовых норм, регламентирующих дисциплинарные отношения на службе в органах внутренних дел, предусматривает целенаправленное комплексное воздействие на дисциплинарные отношения, складывающиеся на службе в органах внутренних дел. При этом, подобно тому, как сама служебная дисциплина обусловлена сложившимися в обществе представлениями о поведении сотрудников органов внутренних дел, совершенствование ее административно-правового обеспечения во многом связано с совершенствованием самого государственного управления, развитием его правового регулирования с учетом социально-экономических, политических условий, сложившихся в обществе, а также с учетом его культурного и технологического развития.
В этой связи стоит еще раз вернуться к вопросу качества и полноты правового регулирования как вопросов прохождения службы в органах внутренних дел в целом, так и вопросов служебной дисциплины в органах внутренних дел.
Основы правового статуса сотрудника органов внутренних дел в настоящее время закреплены Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел...».
Указанный законодательный акт в своих нормах закрепил принципы прохождения службы в органах внутренних дел (статья 4), основные права (статья 11) и обязанности (статья 12) сотрудников органов внутренних дел. Отдельные нормы Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» закрепили требования к служебному поведению сотрудника органов внутренних дел (статья 13), а также ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел (статья 14).
Кроме указанного Федерального закона, отдельные элементы правового статуса сотрудников органов внутренних дел закреплены также нормами других законодательных актов. Так, Федеральный закон «О полиции» закрепил дополнительные требования к сотрудникам полиции, также являющихся сотрудниками органов внутренних дел, а нормы Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 закрепили требования к антикоррупционному поведению сотрудников органов внутренних дел, являющихся государственными служащими2. Стоит отметить, что ст. 14 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...», устанавливающая ограничения, обязанности и запреты, связанные со службой в органах внутренних дел, имеет отсылочный характер, ссылаясь на нормы других законодательных актов.
Разработка и вступление в силу федерального закона «О полиции» и федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» ознаменовали собой начало масштабного реформирования системы МВД. Данные законодательные акты заменили собой устаревшие Закон Российской Федерации от 18 января 1991 г. «О милиции» и Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации4. Новые законодательные акты, регламентирующие правовое положение органов внутренних дел и их сотрудников, заложили основу правового регулирования прохождения службы, определили принципы ее прохождения и очертили границы должного поведения сотрудников органов внутренних дел. Эти законодательные акты в своих нормах отразили новый уровень общественного развития и новые взгляды на сущность службы в органах внутренних дел.
Общество продемонстрировало большую заинтересованность в реформировании системы МВД, что выразилось, в частности в активном обсуждении в 2010 г. законопроекта Федерального закона «О полиции», что подтверждает наше утверждение о том, что правовые нормы, регламентирующие основные служебные обязанности сотрудников органов внутренних дел, а также ограничения и запреты, связанные с прохождением службы, в значительной степени отражают действительный уровень общественного развития общества, его потребности, тем самым, предопределяют их актуальность и эффективность, как средства административно-правового обеспечения служебной дисциплины в органах внутренних дел на современном этапе.
Стоит отметить, что реформа системы МВД России началась значительно раньше вступления в силу указанных федеральных законов. Старт реформе был дан Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» и, как было указанно в преамбуле упомянутого нормативного правового акта, одной из причин начала реформирования явилось то, «что в последнее время участились случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины, которые вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти», в связи с чем, мы можем утверждать, что одной из целей проводимой реформы системы МВД РФ является повышение уровня служебной дисциплины и законности в органах внутренних дел.
Однако действующие нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы прохождения службы в органах внутренних дел все же не лишены отдельных недостатков и пробелов в правовом регулировании в данной сфере.
Так, например, правовые нормы современного института аттестации сотрудников органов внутренних дел закреплены ст. 33 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» и конкретизированы Порядком проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Приказом МВД России от 14 марта 2012 г. № 1701.
В части 13 ст. 33 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» приведен перечень рекомендаций аттестационной комиссии, первой из которых обозначена следующая рекомендация - «сотрудник соответствует замещаемой должности в органах внутренних дел». В то же время соответствующего данной рекомендации решения уполномоченного руководителя в перечне решений, указанном в части 16 указанной статьи Федерального закона, нет. Учитывая то, что решение, указанное в пункте 6 части 16 подразумевает заключение нового контракта с сотрудником достигшим предельного возраста пребывания на службе в органах внутренних дел и не может применяться к сотрудникам не достигшим такого возраста, можно сказать о том, что действующая редакция Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...» формально не позволяет принять уполномоченному руководителю решения о прохождении сотрудником службы на той же должности, соответствие которой определялось при его аттестации.
Данный пробел в правовом регулировании аттестации сотрудников органов внутренних дел является скорее технической ошибкой и может быть устранен путем дополнения части 16 статьи 33 Федерального закона РФ от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» пунктом 7, следующего содержания - «соответствует замещаемой должности в органах внутренних дел».
Также нуждаются в доработке нормы Федерального закона «О службе в органах внутренних дел...», непосредственно регламентирующие дисциплинарные отношения, недостатки которых отрицательно сказываются на действенности принимаемых мер по укреплению служебной дисциплины в органах внутренних дел, снижают эффективность правового регулирования дисциплинарных отношений и, в целом, не способствуют созданию необходимых условий и гарантий нормального функционирования механизма правового регулирования служебной дисциплины, а значит и не способствуют ее эффективному административно-правовому обеспечению.
Так, часть 9 ст. 51 указанного федерального закона норму о том, что дисциплинарное взыскание в виде замечания или выговора может объявляться в устной форме, таким образом, дисциплинарные взыскания в виде назначения вне очереди в наряд и лишения очередного увольнения из расположения образовательного учреждения, применяемые в отношении курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, должны объявляться приказом уполномоченного руководителя, что затрудняет применение указанных видов дисциплинарного взыскания в практической деятельности.
