Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Административно-правовой механизм управления землепользованием 11
1.1. Юридическая сущность общественных отношений в сфере землепользования 11
1.2. Государственное регулирование земельных отношений в Российской Федерации 28
1.3. Правовые основы землепользования в РФ в аспекте реформирования земельных отношений 51
Глава 2. Административная ответственность как средство воздействия на нарушителей правил землепользования 72
2.1. Соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности за нарушение правил землепользования .72
2.2. Административные правонарушения в сфере землепользования 98
2.3. Механизм реализации мер административной ответственности за нарушение правил землепользования 120
Заключение 131
Библиографический список использованной литературы 135
Приложения 156
- Юридическая сущность общественных отношений в сфере землепользования
- Государственное регулирование земельных отношений в Российской Федерации
- Соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности за нарушение правил землепользования
- Административные правонарушения в сфере землепользования
Введение к работе
Актуальность исследования и степень разработанности темы
Институт юридической ответственности за нарушение правил использования земель (далее - правил землепользования) является одним из важнейших элементов механизма охраны окружающей среды и государственного регулирования земельных отношений в целом.
Земля является объектом концентрации различных общественных интересов. Это обусловлено её важностью как элемента экологической системы, как средства и базиса производства и в целом как основы жизни и деятельности людей.
Последнее десятилетие ознаменовалось переходом от административно-командной к рыночной экономике, и эти преобразования повлияли на правоотношения в сфере использования земли. Земля всё активнее вводится в рыночный оборот. Правовой институт частной собственности на землю обусловил необходимость пересмотра роли государства в регулировании земельных отношений. Если ранее государство сосредоточивало в своих руках и правомочия собственника, и правомочия администратора по отношению к землепользователям, т. е. могло напрямую вмешиваться в процесс использования земель, то в связи с произошедшими экономическими и политическими преобразованиями роль государства в регулировании землепользования оказалась значительно ограниченной. Это, в первую очередь, обусловлено тем, что данная сфера затрагивает не только публичные, но и частные интересы.
Из-за ограниченности и невосполнимости земли возникает объективная необходимость правового установления норм и условий землепользования. Вместе с тем в рыночной экономике земля приобретает свойства товара и может служить объектом имущественных сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы людей, не участвующих в
сделках, и общества в целом. Поэтому в условиях формирования рыночных отношений предъявляются повышенные требования к контролю за правовым статусом земельных участков и их рациональным использованием.
Особо встаёт проблема снижения плодородия почв из-за негативных воздействий на земли и сокращения объёма работ по их улучшению.
Количество нарушений правил землепользования возрастает в связи со
сложившимися противоречиями в понятиях экономической и экологической
рациональности. Экономически эффективная деятельность
землепользователя не всегда является эффективной с экологической точки зрения и зачастую противоречит экологическим принципам.
Таким образом, земельные ресурсы страны требуют сегодня особого внимания общества и принятия экстренных мер по их спасению, прежде всего по предотвращению деградации почв, восстановлению и повышению их плодородия как основы жизнеобеспечения граждан России.
В соответствии с этим главное внимание государства и всех землепользователей должно быть уделено охране земель, их защите и рациональному использованию.
Безусловно, формирование эффективной государственной земельной политики — сложный, многогранный и в то же время целостный процесс, требующий всестороннего, глубокого изучения мирового и исторического опыта регулирования земельных отношений и выработки на этой основе российских, экономически обоснованных, рациональных моделей, методов и форм управления земельными отношениями, интегрированных в общую систему мер по стабилизации национальной экономики. Без решения этой задачи вывести управление земельными ресурсами на качественно новый уровень, необходимый для поступательного развития земельной реформы, не представляется возможным.
Всё вышеизложенное свидетельствует о том, что назрела острая необходимость разработки новых подходов к определению роли государства в земельных отношениях и, в частности, к институту административной
ответственности как меры принуждения, устанавливаемой государством за нарушение правил использования земель.
Несмотря на общетеоретические исследования многих учёных, проблема административной ответственности за правонарушения в области земельных отношений, и в частности в области отношений землепользования, в условиях нарастающей антропогенной нагрузки, проводимых реформ в земельном и административном законодательстве становится в настоящее
<& время всё более актуальной и будет оставаться такой ещё длительное время.
Немало неразрешённых вопросов возникает из-за несовершенства многих норм об административной ответственности, несоответствия положений различных отраслей права, в связи с чем создаются условия для нарушения правил землепользования. Это требует теоретического осмысления административной ответственности за нарушение правил землепользования и её роли в механизме государственного регулирования
Ь земельных отношений.
Степень разработанности проблемы Вопросы управления земельными отношениями в основном решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных А. П. Алёхиным, Ю. М. Козловым, К. Б. Комаровым, Н. В. Комовым, А. П. Лончаковым, В. М. Манохиным и другими учёными-административистами.
^ Большой вклад в исследование государственного регулирования
земельных отношений внесли: С. А. Боголюбов, А. А. Варламов, Б. В. Ерофеев, И. А. Иконицкая, Т. Т. Тагиров и другие.
В связи с проводимой реформой земельных отношений ряд исследований посвящен правовым и организационным преобразованиям в данной сфере, что подтверждается публикациями Л. И. Будченко, Г. Е. Быстрова, Н. А. Дедовой и других авторов.
Вопросы юридической сущности и особенностей конкретных видов
^ административно-правовых средств принуждения в общем плане
рассматривались в работах Е. А. Агеевой, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, Ю. А. Денисова, Т. И. Козыревой, О. Э. Лейста, Л. П. Попова, М. С. Студеникиной, А. П. Чиркова.
Проблемы ответственности за экологические правонарушения исследовались в трудах В. Г. Абрамова, Ф. X. Адиханова, Э. Н. Жевлакова, А. Ю. Петрова, В. Д. Симухина, В. В. Федорова.
Экономические вопросы землепользования нашли отражение в работах А. С. Чешева, Ю. М. Рогатнева.
Несмотря на многочисленные подходы к вопросам государственного регулирования земельных отношений и административной ответственности в целом, вопрос административной ответственности за нарушение правил землепользования комплексно не рассматривался.
Цель диссертационного исследования определялась исходя из степени разработанности темы. На основе всестороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике автор счёл необходимым выявить пробелы в законодательстве по данному вопросу, разработать предложения по совершенствованию механизма привлечения к административной ответственности за нарушение правил землепользования. Кроме того, целью работы является исследование нормативно-правового регулирования использования земель, что, в конечном счёте, должно способствовать повышению эффективности управления земельными отношениями.
Для достижения поставленной цели автор решает следующие задачи:
Определение юридической сущности общественных отношений в сфере землепользования.
Исследование государственного регулирования земельных отношений в Российской Федерации.
Исследование правовых основ землепользования в РФ в аспекте реформирования земельных отношений.
Анализ соотношения административной ответственности с иными видами юридической ответственности за нарушение правил землепользования.
Исследование составов административных правонарушений в сфере землепользования.
Исследование механизма реализации мер административной ответственности за нарушение правил землепользования.
Объектом диссертационного исследования выступают
правоотношения, возникающие в связи с государственным регулированием земельных отношений и привлечением лиц к административной ответственности за нарушение правил использования земель.
Предметом диссертационного исследования являются правовая форма и содержание административной ответственности за нарушение правил использования земель, а также место административной ответственности среди других мер государственного принуждения.
Методологические основы диссертационного исследования
Методологической основой данной работы является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В своём исследовании автор опирается на фундаментальные положения теории государства и права, теории административного и земельного права, науки управления.
Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: из группы общенаучных - методы системного анализа и синтеза, сравнения, восхождения от абстрактного к конкретному, а также логический метод; из группы частнонаучных - сравнительно-правовой, историко-правовой и другие общепринятые в правовой науке методы.
Научная новизна и значимость работы определяются тем, что, несмотря на многочисленные подходы к рассмотрению отдельных вопросов административной ответственности за нарушение правил землепользования,
она пока не стала объектом целостного научного исследования. Практически впервые с момента принятия новых Земельного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях в исследовании комплексно рассмотрен институт административной ответственности за нарушение правил землепользования как элемент административно-правового механизма управления земельными отношениями.
Теоретическую значимость работы определяет обобщение имеющихся научных исследований по вопросам административной ответственности за нарушение правил землепользования с учётом новых земельного законодательства и законодательства об административных правонарушениях. Некоторые положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов по специальности 02.11.00 «Юриспруденция». Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших более углублённых научных изысканий.
В практическом аспекте ценность проведённого исследования заключается в отдельных конкретных предложениях по совершенствованию законодательства в области регулирования земельных отношений и, в частности, в области административной ответственности за нарушение правил землепользования.
На защиту автором выносятся следующие положения:
На основании теоретического анализа выявляется особая важность земли как экологического, экономического и геополитического объекта. Из этого следует, что общественные отношения в сфере землепользования должны стать одним из приоритетов государственного регулирования.
Законодательство в сфере землепользования имеет комплексный характер и в объективном смысле представляет собой многоотраслевой институт, объединяющий в себе нормы административного, гражданского, земельного, налогового, экологического
законодательства. В то же время анализ системы нормативных актов, направленных на регулирование землепользования, показывает большое количество пробелов и несоответствий. Многие принципы и правила, заложенные в земельном и экологическом законодательстве, не подкрепляются силой государственного принуждения ввиду отсутствия санкций либо ввиду несогласованности норм различных отраслей права.
Нарушение правил землепользования можно рассматривать в двух аспектах: в широком смысле - это нарушение всего комплекса правил, устанавливаемых для лица в связи с наличием у него статуса землепользователя; в узком смысле - это нарушение правил по непосредственному использованию земли как экологического объекта.
Установленные в Кодексе об административных правонарушениях санкции за нарушение правил землепользования не в состоянии обеспечивать превентивную функцию юридической ответственности. Данное положение приводит к тому, что нарушение правил землепользования становится в экономическом плане выгодным для нарушителя. Поэтому представляется целесообразным увеличить пределы санкций за нарушение правил землепользования.
Учитывая то, что одна из функций административной ответственности - это выражение негативной реакции государства на совершаемое правонарушение, следует считать недопустимым установление единого предела санкций в отдельных статьях КоАП РФ за правонарушения, которые влекут последствия, значительно различающиеся между собой по тяжести причиняемого вреда общественным отношениям. В связи с этим необходим дифференцированный подход к установлению мер административного наказания в зависимости от тяжести причинённого правонарушением вреда земле.
Апробация результатов исследования. Основные результаты работы прошли апробацию в ходе научно-практических конференций различного
уровня: межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы
защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран
Азиатско-Тихоокеанского региона». Владивосток: ВГУЭС, 2001;
межрегиональной научно-практической конференции «Экономика,
управление и право на Востоке России». Хабаровск: ДВАГС, 2002; «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях» периодический сборник научных трудов. Хабаровск: ДВИМБП, 2002; «Дальний Восток России на рубеже тысячелетий: политико-правовые проблемы». Хабаровск: ХГТУ, 2002.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
Юридическая сущность общественных отношений в сфере землепользования
Земля обладает ценностью, отличающей её от любого иного объекта материального мира. Во-первых, земля, являясь частью экологической системы, оказывает непосредственное влияние на экологическое благополучие человеческого сообщества. Во-вторых, как отмечают А. А. Варламов, В. С. Шаманаев и др. «земля выступает в качестве средства производства во всех отраслях и сферах деятельности людей, ибо" является всеобщим условием их жизнедеятельности»1. Естественно, что её роль в различных отраслях неодинакова. Так, в промышленности она выступает в качестве фундамента или своеобразной кладовой (например, в добывающей промышленности), и здесь сам процесс производства не связан с таким свойством земли как плодородие. С другой же стороны, плодородие является главным фактором производства в сельском хозяйстве, так как здесь земля рассматривается как средство производства.
Такая ценность обусловливает концентрацию вокруг нее различного рода интересов субъектов хозяйственной и предпринимательской деятельности, а также государства в целом.
Особого внимания заслуживают исторические аспекты становления и развития российской модели землепользования. В частности, собственность на землю появилась в России во второй половине XVIII в. В 1752 г. императрица Елизавета повелела провести общую опись земли и установить границы городов, деревень и поместий, что могло бы завершиться признанием помещиков собственниками земли. Грамота 1785 г. закрепила это положение, признав за дворянами полную собственность на земельные владения.
Следующий этап ознаменовало принятие Манифеста об отмене крепостного права в феврале 1861 г., который содержал положения, разрешавшие крестьянину выход из общины и образование отдельного семейного хозяйства, но это при этом требовалось соблюдение стольких формальностей, что воспользовались такой возможностью лишь очень немногие.
В начале XX в. в России в чрезвычайном порядке был принят закон, позволявший крестьянам получать в собственность свои участки общинной земли и выходить из общины. Однако надежда создать многочисленный класс самостоятельных сельских хозяев не оправдалась, так как землю крестьяне брали в собственность только для того, чтобы ее продать. Таким образом, в России ее жители практически никогда не имели прав собственности на землю.
Аграрные реформаторы России начала XX в. во главе с П. А. Столыпиным считали, что деревенский уклад, не позволявший лишать крестьянина земельного надела, сдерживает процесс капитализации деревни. Это мнение легло в основу указа от 9 ноября 1906 г., в котором признавались общая (общинная) собственность, надельная (семейная) и личная (индивидуальная) собственность на землю.
В 1916 г. реформа, не достигнув поставленных целей, была свернута. Крестьяне требовали отменить помещичью собственность на землю и установить уравнительное бесплатное землепользование. Эти требования стали основой Декрета о земле, принятого 26 октября 1917 г., и были закреплены законом «О социализации земли» от 6 (19) февраля 1918 г. , по которому земля объявлялась достоянием народа.
Для осуществления социализации земли в принятой 10 июля 1918 г. Конституции РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования. Принятый в 1922 г. Земельный кодекс РСФСР3 допускал аренду земли, правда, сроком не более 6 лет и при условии ее обработки собственным трудом. В первом кодификационном общесоюзном земельном законе «Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденном ЦИК СССР 15 декабря 1928 г.4, объявлялась собственность на землю Союза ССР. Это был последний нормативный акт, который еще допускал свободу выбора форм землепользования и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве. Среди институтов земельного права прочно заняли доминирующее положение право исключительной государственной собственности на землю и право колхозного землепользования.
Историческое развитие показало несостоятельность земельно-правового строя, базирующегося на исключительной государственной собственности на землю. Как отмечает П. Ф. Лойко, кризис землепользования «включал два момента: огромные масштабы национального нерационального использования земли, что привело к обострению продовольственной и экологической ситуации; отчуждение землепользователя от земли, всё больше проявлявшееся в обезличивании землепользования...»1.
Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. 28 февраля 1990 г Верховным Советом СССР были приняты «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» . Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению.
Государственное регулирование земельных отношений в Российской Федерации
Экономическая реформа, проводимая в Российской Федерации, повлекла за собой перестройку земельных отношений, создание рыночных механизмов регулирования и управления землепользованием, формирование новых управленческих структур.
Мировой опыт показывает, что независимо от степени развития рыночных отношений в том или ином государстве, государственное регулирование земельных отношений присутствует всегда. Как отмечает С. И. Сай, «даже в развитых странах рыночные механизмы в чистом виде не обеспечивают решения стратегических задач организации рационального землепользования, охраны земель, устойчивой продовольственной и экологической безопасности»1. Это обусловливает необходимость создания оптимального сочетания государственного регулирования и рыночных механизмов саморегулирования земельных отношений.
Государственное регулирование земельных отношений представляет собой систему мер, направленных на обеспечение рационального и эффективного использования земли, её охрану, воспроизводство и повышение плодородия почв, сохранение и создание благоприятной для людей окружающей среды, на защиту прав собственности, владения, пользования землёй путём осуществления комплекса организационных, правовых, экономических действий.
Государственное регулирование земельных отношений базируется на определённых принципах, обусловленных современным развитием российского общества:
1. Определяющее воздействие имеет провозглашение в Конституции РФ многообразия и равноправия всех форм собственности, в том числе и на землю, что является главной целью проведения земельной реформы, обеспечивающей переход от тотального контроля государства в земельных отношениях к рыночным отношениям с контролем государства лишь в той мере, которая обеспечивает соблюдение экономической и экологической безопасности гражданского общества.
2. Принцип ответственности, согласно которому субъекты земельных отношений несут ответственность за экономические, экологические и другие последствия принимаемых ими решений и осуществляемой ими деятельности.
3. Принцип использования земель по целевому назначению. Согласно этому принципу использование любого участка, противоречащее целевому назначению, определённому при проведении государственной регистрации прав на землю, запрещено законом, и лица, осуществляющие такое использование, подлежат ответственности в соответствии с действующим законодательством.
4. Принцип устойчивости землепользования. Содержание этого принципа касается как устойчивости прав субъектов земельных отношений на данный участок и методов его использования, так и его территориальной, пространственной устойчивости. Это необходимое условие рационального использования земли, призванное обеспечить заинтересованность землепользователей в бережном, хозяйственном отношении к ней. Устойчивость землепользования обеспечивается тем, что использование земельного участка, как правило, носит бессрочный характер и его принудительное прекращение возможно лишь в особых случаях, предусмотренных законом.
5. Принцип платности пользования землёй. Имевшая ранее место бесплатность пользования землёй приводила к тому, что огромные площади земель не использовались, что было одной из причин ухудшения их состояния. Введение платы за землю в форме земельного налога и арендной платы призвано стимулировать собственников земельных участков эффективно и экономно использовать земельные площади.
Для обеспечения этих целей и принципов в условиях развития рыночных отношений наиболее эффективным государственное воздействие в сфере землепользования видится в сочетании административно-правовых и экономических рычагов воздействия.
Также государственное регулирование земельных отношений можно условно подразделить на два вида: прямое и косвенное. Условность подразделения на эти виды заключается в том, что зачастую применение прямых методов государственного управления к конкретным правоотношениям, является косвенным для идентичных правоотношений с другими субъектами (так, привлечение конкретного нарушителя правил землепользования к ответственности представляет собой суть прямого метода государственного регулирования, но в силу общей превенции это становится косвенным методом государственного регулирования земельных отношений с участием иных землепользователей).
При переходе к рыночным отношениям наблюдается тенденция к выдвижению на первый план косвенных (в частности, экономических) мер государственного воздействия на участников земельных правоотношений.
Применение косвенных мер воздействия заключается, как отмечает К. Б. Комаров, во «влиянии на поведение или состояние управляемого объекта через создание ситуации, в рамках которой будет достигнуто устраивающее субъект управления состояние объекта управления»1. На современном этапе в этих целях наиболее эффективным является применение экономических мер регулирования.
Одним из основных рычагов экономического регулирования земельных отношений является механизм платы за землю. С его помощью государство воздействует на экономические интересы землепользователей, побуждая их повышать эффективность использования земли.
Действующая система земельных платежей в России регулируется Законом Российской Федерации «О плате за землю»1, согласно которому формами платежей за землю являются земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли.
Согласно ст. 2, вышеуказанного закона целями введения платы за землю являются стимулирование рационального использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов финансирования этих мероприятий.
Соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности за нарушение правил землепользования
В условиях реформирования земельных отношений проблема юридической ответственности приобретает большое значение.
Юридическая ответственность выступает как завершающее звено действия правового механизма в любой сфере общественных отношений. Не является исключением и такая важнейшая в настоящее время область общественно значимого поведения, как охрана и использование земель, обеспечение безопасности окружающей среды.
Идеалом жизни общества является правомерное поведение всех его членов - соблюдение ими требований права. Однако этого пока не удаётся достичь ни в одной стране. Заключительной стадией права является привлечение к ответственности за правонарушение1.
Юридическая ответственность в целом представляет собой правовое явление, форму государственно-правового принуждения, она преследует целью охрану правопорядка и социальной справедливости. Цель юридической ответственности опосредуется в её функциях: штрафной и превентивной. Как отмечает С. Л. Кондратьева, «именно выполнение штрафной (карательной) функции вызывает необходимость процессуально-правовой регламентации юридической ответственности»2.
Главное социально-функциональное предназначение юридической ответственности, по мнению А. П. Чиркова, заключается в «принуждении к соблюдению норм права, регулирующих позитивные общественные отношения, т. е. те отношения, которые отвечают интересам класса или общества в целом. Что же касается «подчинения нарушителя этому принуждению, претерпевания его», то это лишь средство, метод для достижения главной цели юридической ответственности»3.
Необходимо различать два вида принуждения в случае привлечения к юридической ответственности: это принуждение к соблюдению нормативных требований и принуждение к установленным нормой права отрицательным последствиям (различного характера лишениям). И если первый вид принуждения - это цель ретроспективной юридической ответственности, то второй его вид - это способ, посредством которого реализуется социальное назначение ответственности, достигаются ее цели.
Главным основанием классификации негативных санкций (установленных государством негативных последствий для правонарушителя) является способ, посредством которого меры, предусмотренные санкциями, служат охране правопорядка1. По данному основанию санкции подразделяются на два основных вида: а) правовосстановительные, которые направлены на устранение вреда, причиненного неправомерными действиями, на исполнение невыполненных обязанностей, восстановление нарушенных прав; б) штрафные, карательные санкции, предназначение которых состоит в несении правонарушителем определенного правового урона, выражающегося в различного рода правоограничениях, специальных обязанностях. Как правовосстановительные, так и штрафные санкции выполняют задачу предупреждения правонарушений и иного противоправного поведения.
Административная ответственность представляет собой особую разновидность юридической ответственности. Среди ее характерных особенностей можно выделить следующие:
- административная ответственность налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени общественной опасности. Вследствие этого карательные санкции государства за такие противоправные деяния именуются административными проступками. В отличие от них преступления представляют несоизмеримо более высокую степень опасности для общественных и частноправовых интересов;
- ответственность по административному праву всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица. В возникающих правоотношениях всегда участвуют субъекты публично-правовой сферы - органы исполнительной власти и наделенные ее полномочиями должностные лица.
- административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частноправовых интересов.
Административная ответственность является составной частью мер административного принуждения и обладает всеми его качествами: осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, имеет более простую процедуру рассмотрения дел, налагается специально уполномоченными органами и т. д.
Административные правонарушения в сфере землепользования
Как уже отмечалось, выделяются три основания административной ответственности: юридическое, фактическое и процессуальное. Юридическим основанием ответственности является отнесение в норме права определённого деяния к категории правонарушений. Процессуальное основание — это решение компетентного органа, индивидуальные акты, на основе которых реально осуществляется юридическая ответственность. Под фактическим основанием подразумевается совершённое правонарушение, за которое может быть применено административное наказание.
Согласно ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признаётся противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Социальную сущность правонарушения представляет его общественная вредоносность. Правонарушение наносит вред общественным интересам, посягает на общественную безопасность. Применительно к правонарушениям в сфере земельных отношений их можно условно разделить на несколько категорий в зависимости от того, какие качества земельного участка превалируют (объект материального мира, элемент экологической системы, объект государственного регулирования) и соответственно какой сфере общественных отношений наносится вред. Классификация правонарушений в сфере земельных отношений приведена в таблице. Следует отметить, что перечень данных правонарушений может быть продолжен, т. к. помимо правонарушений в сфере земельных отношений, существующих в чистом виде, в КоАП РФ содержатся составы правонарушений, косвенно затрагивающие земельные отношения, например: уничтожение, повреждение или снос пунктов государственных геодезических сетей (ст. 7.2.3 КоАП РФ); непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в перечень наркотических средств (ст. 10.5КоАПРФ)идр.
Целесообразно более подробно остановиться на правонарушениях, наносящих вред земле как элементу экологической системы (вторая указанная категория правонарушений).
Для того чтобы признать указанные деяния правонарушениями фактического основания недостаточно, необходима ещё и их юридическая квалификация. В том же случае, когда правила землепользования формально нарушаются, но юридическая квалификация данного деяния отсутствует, уже нельзя говорить о правонарушении. В доказательство этого факта можно привести нарушение принципа рационального использования земель. Несмотря на то что это один из базовых принципов землепользования, который имеет большое значение для общества, юридическая ответственность за его нарушение не нашла должного отражения в законодательстве ввиду размытости и многоаспектности самого понятия. Поэтому если нерациональное использование земельного участка (например, нерациональное использование территории для посевов) не сопряжено с совершением действий, квалифицирующихся как правонарушение действующим законодательством (например, использование не по целевому назначению), то лицо не может нести юридическую ответственность. Большое практическое значение имеет разграничение административных правонарушений и преступлений. В частности, имеется в виду разграничение применения ст. 8.6 КоАП РФ «Порча земель» и одноимённой ст. 254 УК РФ.
Одним из главных критериев разграничения является общественная опасность деяния. Многие учёные предполагают, что к преступлениям относится понятие «общественная опасность», тогда как к проступкам применимо понятие «общественная вредность»1. Другие предполагают, что все правонарушения по своей природе являются общественно опасными, различается лишь степень их общественной опасности1.
КоАП РФ в ст. 2.1 не указывает на такой признак административного правонарушения, как общественная опасность, но в то же время Уголовный кодекс в ст. 14 однозначно относит данное определение к преступлениям. Из этого можно сделать вывод, что административные правонарушения не являются общественно опасными, но являются общественно вредными.
При этом их общественная вредность, применительно к нарушениям правил землепользования заключается в двух аспектах:
Во-первых, не всегда нанося реальный вред, правонарушение содержит его потенциал. Так, невыполнение обязательных мероприятий по охране почв от водной эрозии может теоретически и не наносить вред земле на определённом этапе (например, при отсутствии условий, вызывающих водную эрозию), но потенциально нанесение такого вреда допускается. При этом роль административной ответственности будет сводиться к недопущению возникновения реального вреда путём указания виновному лицу на правонарушение и применения к нему мер наказания.
