Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правовое регулирование административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства
1. Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, ее место в системе юридической ответственности 13
2. Основание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства 37
3. Административные наказания и иные меры принуждения, применяемые за правонарушения в области бюджета 84
ГЛАВА II. Производство по делам об административных правонарушениях в области бюджета
1. Понятие и основные элементы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета 117
2. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета 149
Заключение 174
Список использованных источников 183
Приложение 207
- Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, ее место в системе юридической ответственности
- Административные наказания и иные меры принуждения, применяемые за правонарушения в области бюджета
- Понятие и основные элементы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета
- Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Коренные преобразования политического облика и экономического строя России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. обусловили принципиально новый подход к регулированию финансовых отношений, в том числе в бюджетной сфере. Область бюджетных правоотношений является наиболее значимой среди основных сфер экономической деятельности любого правового демократического государства, на роль которого претендует и современная Россия. Только четко отлаженный механизм функционирования бюджетной системы позволяет централизовывать денежные средства и осуществлять единую финансовую политику на территории всей страны в целях эффективного решения важнейших экономических и социальных задач.
Осознание особой важности качественного правового регулирования бюджетных отношений поставило новые задачи перед российским законодателем. В последнее десятилетие в данной сфере принято большое число законодательных актов. Важным шагом стала кодификация бюджетного и налогового законодательства в 1998 г. Вместе с тем окончательно стратегия правового регулирования указанных отношений законодателем еще не выработана, о чем свидетельствует значительное количество вносимых в нормативные правовые акты изменений и дополнений.
Уже довольно долгое время существуют такие очевидные недостатки законодательства, как несогласованность норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), устанавливающих меры принуждения за правонарушения в бюджетной сфере. Так, БК РФ содержит 18 составов правонарушений (ст. ст. 289-306), имеющих ссылки на КоАП РСФСР и КоАП РФ, последний, в свою очередь, предусматривает ответственность только за три состава (ст. ст. 15.14—15.16).
Подобные пробелы законодательства порождают активные дискуссии в научных кругах, вызывают сложности в правоприменительной практике и требуют от законодателя скорейшего внесения в нормативные правовые акты изменений и дополнений, направленных на совершенствование института ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Очевидно, что решение задачи совершенствования института ответственности за нарушение бюджетного законодательства на законодательном уровне не может быть эффективно осуществлено без разработки теоретической концепции. При этом комплексный анализ законодательства об ответственности за правонарушения в области бюджета и практики его применения позволяет утверждать, что наиболее целесообразным путем устранения основных проблем и противоречий является совершенствование института административной ответственности.
Данный вывод подтверждается статистическими данными, свидетельствующими о важной роли института административной ответственности в регулировании бюджетных правоотношений. Так, в 2008 г. сотрудниками Росфиннадзора по фактам выявленного нецелевого использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в размере 257,9 млн рублей составлено 3077 протоколов об административных правонарушениях в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ, по сравнению с 2007 г. их число увеличилось более чем в 1,5 раза. По результатам рассмотрения 3033 дел об административных правонарушениях на сумму нецелевого использования средств федерального бюджета в размере 266,8 млн рублей вынесены постановления о наложении административных штрафов на сумму 22,2 млн рублей. При этом общая сумма взысканных штрафных санкций по административным правонарушениям, выразившимся в нецелевом использовании средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, составила 11,9 млн рублей'.
1 См.: О результатах деятельности Росфиннадзора в 2005-2008 годах // Официальный сайт Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. URL: .
Таким образом, осознание важности и необходимости безотлагательного решения вышеобозначенных проблем и пробелов в действующем законодательстве определило выбор темы, ее актуальность и содержание.
Теоретическую основу исследования составили труды российских теоретиков права: Е. А. Агеевой, С. С. Алексеева, Б. Т. Базылева, В. М. Горшенева, О. С. Иоффе, О. Э. Лейста, Д. А. Липинского, А. Е. Лунева, И. С. Самощенко, М. X. Фаркушина, М. Д. Шаргородского, И. Б. Шахова.
Различные аспекты проблем административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях стали предметом исследования ученых: А. П. Алехина, X. А. Андриашина, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, В. Р. Кисина, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, М. Я. Масленникова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Э. Н. Ренова, Б. В. Российского, Н. Г. Салище- вой, В. Е. Севрюгина, Ю. П. Соловья, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А. П. Шергина, О. М. Якубы и др.
Отдельные вопросы применения ответственности за нарушение бюджетного законодательства рассматривались в работах А. 3. Арсланбековой, Р. Е. Артюхина, Т. В. Архипенко, С. Е. Батырова, Д. В. Винницкого, О. М. Гейхман, А. А. Гогина, Ю. В. Друговой, А. С. Емельянова, Е. С. Емельяновой, О. О. Журавлевой, М. В. Карасевой, Д. Л. Комягина, Т. В. Конюховой, Ю. А. Крохиной, А. В. Макарова, В. Н. Опарина, Н. А. Поветкиной, С. А. Пономарева, Н. И. Химичевой, О. И. Юстуса и др.
Вопросы финансовой, бюджетной и административной ответственности становились темами отдельных диссертационных исследований С. Е. Батырова, О. М. Гейхман, О. Н. Горбуновой, Е. В. Грызунова, Н. Г. Деменко- вой, Е. С. Емельяновой, Н. С. Макаровой, Ф. В. Маркелова, Н. В. Сердкжо- вой, И. Д. Старовиковой, Е. В. Шеховцевой, Ю. В. Шилова, О. И. Юстуса и др. Однако единого, комплексного изучения вопросов административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства в рамках отдельного диссертационного исследования не проводилось.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с применением норм, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области бюджета.
Предметом исследования стали: нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие ответственность за правонарушения в области бюджета и регламентирующие производство по данной категории дел; научная и учебная литература по общей теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, трудовому, финансовому, бюджетному, налоговому, уголовному праву; информационно-справочные базы данных; материалы периодической печати; правоприменительная практика.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе комплексного анализа законодательства об ответственности за правонарушения в области бюджета и практики его применения выявить основные проблемы и противоречия правового регулирования и сформулировать предложения по их устранению путем совершенствования института административной ответственности.
Достижению поставленной цели служит решение следующих главных
задач:
исследовать сущность и содержание понятия «административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства»;
изучить историю становления юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства для выяснения того, какие именно нормы (в каких источниках) составляют институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
выяснить место, роль и значение административной ответственности в системе юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
оценить основание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
выработать определение понятия административного правонарушения в области бюджета и установить его содержание;
исследовать особенности составов административных правонарушений в области бюджета и сравнить их с составами правонарушений, перечисленных в БК РФ;
проанализировать существующую систему мер ответственности и иных мер принуждения, применяемых за совершение правонарушений в области бюджета;
исследовать особенности производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета и составляющих его элементов;
охарактеризовать бюджетный контроль как предварительный этап производства по применению мер административной ответственности за правонарушения в области бюджета;
разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения в производстве по делам об административных правонарушениях в области бюджета.
Методологическая основа и методика исследования, эмпирическая основа. Методологическую основу исследования составил обширный и многообразный арсенал методов науки. В ходе исследования применены такие методы научного познания, как общие методы, включающие общелогические приемы познания (индукция, дедукция, анализ, синтез, обобщение, ограничение, аналогия и др.), предписания и нормы философского характера (законы диалектики, положения синергетики и герменевтики); общенаучные методы, включающие эмпирические методы (наблюдение, эксперимент и др.) и теоретические методы (интерпретация, системный, исторический, сравнительно-правовой метод и др.); частнонаучные методы, специфичные для группы социально-гуманитарных наук, в частности юридических (опрос и анкетирование, анализ документов, сравнительный статистический анализ и др.), а также специальные методики для решения конкретных исследовательских задач.
Обоснованность полученных теоретических выводов и практических предложений подтверждается проведенными в 2006-2008 гг. анкетированием и интервьюированием 42 должностных лиц территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, 20 должностных лиц территориальных управлений Федерального казначейства, 33 сотрудников органов внутренних дел, 9 федеральных судей, а также 59 граждан, связанных по роду своей деятельности с решением вопросов об ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Изучено 302 архивных дела об административных правонарушениях в области бюджета, рассмотренных должностными лицами территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в 2004—2008 гг., а также контрольно-ревизионных управлений в 2003-2004 гг. (в соответствии с Приказом Минфина России от 3 декабря 2002 г. № 121н) в Омской, Томской и Новосибирской областях.
Научная новизна исследования заключается в том, что в результате комплексного изучения института административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также производства по делам об административных правонарушениях данной категории на основе сравнительного анализа норм БК РФ, КоАП РФ, КоАП РСФСР и правоприменительной практики в настоящей работе теоретически обоснована необходимость сосредоточения норм, предусматривающих ответственность в области бюджета, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, сделан вывод об отсутствии бюджетной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности и сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, направленные на ужесточение штрафных санкций за нецелевое использование бюджетных средств и возможность применения к нарушителям административного наказания в виде предупреждения, а также иных мер принуждения, предусмотренных КоАП РФ; признание субъектами административной ответственно-
сти субъектов, обладающих правами юридического лица, включая субъекты Российской Федерации и муниципальные образования; признание права бесспорного взыскания пени (как и самих бюджетных средств и процентов за их использование) в силу закона, независимо от того, предусмотрено это положениями договора о предоставлении средств из федерального бюджета или нет.
Основные положения, выносимые на защиту:
Систему юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства в зависимости от вида, характера и степени общественной опасности деяний составляет административно- и уголовно-правовая ответственность. Несмотря на поддерживаемую многими исследователями точку
Административная ответственность за нарушение бюджетного законодательства - это вид административной ответственности, выражающийся в применении к виновным физическим и юридическим лицам, совершившим административные правонарушения в области бюджета, административных наказаний, мер административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения, а также мер восстановительного характера.
Анализ и сравнение элементов составов административных правонарушений в области бюджета, содержащихся в ст. ст. 15.14—15.16 КоАП РФ, а также нарушений, перечисленных в ст. ст. 298—306 БК РФ, позволяют аргументировать тезис об общности их правовой природы и тождественности. Различие, которое выражается только "в привлекаемом к ответственности субъекте, может быть устранено путем внесения изменений и дополнений в КоАП РФ, направленных на признание субъектами административной ответственности субъектов, обладающих правами юридического лица, включая субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Среди закрепленных в БК РФ мер принуждения единственной мерой ответственности за нарушения бюджетного законодательства выступает административное наказание в виде штрафа. Иные меры принуждения (обозначаемые некоторыми исследователями как меры бюджетной ответственности) не отвечают критериям, предъявляемым к мерам ответственности, а значит, таковыми не являются. По своей сущности и форме реализации они относятся к административно-принудительным мерам.
В БК РФ отсутствуют специальные нормы, регламентирующие производство по делам о бюджетных правонарушениях, правовой статус лица, в отношении которого оно осуществляется, его процессуальные права и обязанности, сроки, стадии, задачи и цели его осуществления. Поскольку применение мер ответственности возможно только в рамках установленных законом процедур - производств, рассмотрение бюджетного процесса в смысле деятельности органов исполнительной власти по применению мер принуждения, в качестве самостоятельного правового института абсолютно недопустимо. Правовое регулирование бюджетных отношений является частью общего механизма административно-правового регулирования, поэтому производство по делам об административных правонарушениях в области бюджета должно осуществляться исключительно по правилам разделов 4 и 5 КоАП РФ и не должно регламентироваться положениями БК РФ и иными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.
Наиболее предпочтительным вариантом разрешения существующих в бюджетном и административном законодательстве коллизий является скорейшая унификация института административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства посредством его полной инкорпорации в КоАП РФ, в предмет регулирования которого подпадают все бюджетные правоотношения и который в своем арсенале имеет все необходимые материальные и процессуальные средства для организации надлежащей и эффективной охраны указанных отношений.
В результате инкорпорации всех составов «бюджетных правонарушений» в КоАП РФ представляется целесообразным одновременно внести изменения и дополнения, направленные на ужесточение штрафных санкций и установление их адекватных размеров, а именно предусмотреть наложение административного штрафа на получателей бюджетных средств в размере 5 и 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению. Кроме того, за совершение административных правонарушений в области бюджета предлагается предусмотреть административное наказание в виде предупреждения, применяемое как альтернатива административному штрафу и имеющее самостоятельную карательную функцию.
После установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства непосредственно в нормах КоАП РФ такая мера принуждения, как изъятие бюджетных средств, может быть заменена административным наказанием в виде конфискации, применение которого будет эффективнее. Мера принуждения в виде приостановления операций по счетам в кредитных организациях (ст. 282, ч. 3 ст. 284 БК РФ) и приостановления операций по лицевым счетам (ч. 3 ст. 284 БК РФ) может быть без ущерба заменена такой мерой обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14 КоАП РФ), что позволит установить связь данной меры принуждения с правонарушением.
^ зрения о самостоятельности бюджетной ответственности, ее нужно понимать
не как самостоятельный вид юридической ответственности, а как разновид-
!
> ность административной ответственности.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что представленные в работе теоретические выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования правового регулирования вопросов ответственности за нарушение бюджетного законодательства, а также служить целям формирования эффективно действующего института административной ответственности в области бюджета и его единообразной правоприменительной практики. Основные научные положения и рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы в деятельности юрисдикционных органов (главным образом должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере). Кроме того, сформулированные выводы и теоретические положения могут быть востребованы в ходе дальнейших научных исследований проблем административной ответственности в области бюджета, а также в преподавании курсов административного права, административно-процессуального права, административной деятельности органов внутренних дел и административной юрисдикции в образовательных учреждениях юридического профиля.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры административного права и административной деятельности ОВД и кафедры юридических дисциплин Омской академии МВД России. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в докладах на научной конференции адъюнктов и соискателей «Преемственность и новации в юридической науке» (Омск, 2008 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административной ответственности» (Омск, 2009 г.).
Материалы и результаты проведенного исследования используются в образовательном процессе и научно-исследовательской работе в Омском юридическом институте, Омской академии МВД России. Ряд положений диссертационного исследования предлагаются автором к использованию в нормотворческой работе по совершенствованию действующего законодательства и внедрены в деятельность подразделений УВД по Омской области.
По теме диссертационного исследования опубликовано пять статей, одна из них - в рецензируемом журнале «Налоги и финансовое право», входящем в перечень, определяемый Высшей аттестационной комиссией, Министерства образования и наукиРоссийской Федерации.
Структура диссертации, обусловлена объектом, предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и приложения.
Понятие и содержание административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, ее место в системе юридической ответственности
Вопросам юридической ответственности как виду социальной ответственности традиционно посвящены многочисленные научные публикации и работы , однако до настоящего момента комплексный подход отсутствует. Проблемы юридической ответственности за правонарушения продолжают оставаться актуальными на современном этапе развития Российского государства и права и сложными для общей теории права и для отраслевых юридических наук. Вопросы правонарушений и ответственности разрабатывались преимущественно в исследованиях, посвященных таким отраслям права, как уголовное, административное, гражданское и трудовое, а также в общетеоретических работах. Несмотря на это, имеющиеся в советской и российской юридической науке достижения в разработке теоретических основ учения о правонарушениях и ответственности сопряжены с многочисленными дискуссионными выводами, спорными моментами и неубедительными гипотезами. Сегодня очевидно, что «без налаженной системы ответственности право становится ненадежным и бессильным, и не оправдывает возлагаемые на него социальные ожидания» . Более ярко эту мысль отразил С.А.Пономарев: «...право без ответственности- декларация. Непонимание, скорее игнорирование этого принципиального положения законодателями при сломе экономических отношений и переходе к рыночным в начале 90-х годов — одна из причин упадка государственного управления, одно из проявлений системного кризиса, в котором находится наша страна» . Осознание этого факта обусловливает неугасающий научный интерес к разработке проблем юридической ответственности и поиску комплексного подхода.
Для уяснения правовой природы ответственности за нарушение бюджетного законодательства исследуем понятие и содержание материнской категории «юридическая ответственность».
На современном этапе развития теории права юридическую ответственность можно рассмотреть через призму следующих основных точек зрения. Одни авторы считают, что юридическая ответственность представляет собой меру государственного принуждения. Например, по мнению О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородского, юридическая ответственность — это мера государственного принуждения, основанная на юридическом и общественном осуждении поведения правонарушителя, выражающаяся в установлении для него определенных отрицательных последствий в виде ограничений личного или имущественного порядка . А. Б. Венгеров также рассматривает юридическую ответственность как одну из форм государственного принуждения, обеспечивающую правовую систему общества .
Другие ученые под юридической ответственностью понимают правовую обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, порицающие его виновно совершенное противоправное деяние и заключающиеся в лишениях личного или имущественного характера .
Третьи связывают юридическую ответственность только с применением мер государственного принуждения, исследуя ее как предусмотренную санкциями правовых норм реакцию на правонарушение, как процесс реализации правовой санкции, как применение и осуществление санкции .
На наш взгляд, последняя позиция более полная и обоснованная, поскольку юридическая ответственность тесным образом связана с правовым принуждением со стороны государства, но она сама не является мерой государственного принуждения, так как ее нельзя сводить только к санкции правовой нормы. Кроме того, юридическая ответственность выражается не только в обязанности претерпевания правонарушителем лишений личного и имущественного характера, но и, прежде всего, в обязанности понести неблагоприятные для него последствия, предусмотренные санкциями правовых норм точно, соответствующих совершенному правонарушению.
В правовой литературе также нашла отражение позиция о том, что юридическая ответственность представляет собой правоотношение. Например, по мнению И. С. Самощенко, юридическая ответственность есть особое, предусмотренное нормами права отношение между нарушителем и государством в лице определенных органов . Более точная точка зрения высказана Б. Т. Базылевым, который называет юридическую ответственность правовым отношением охранительного типа, возникшим вследствие совершения правонарушения, и в рамках такого правоотношения осуществляется наказание . Похожая, но более проработанная, на наш взгляд, позиция представлена Д. Н. Бахрахом, который говорит о юридической ответственности как охранительном правоотношении, где в качестве юридического факта выступает не само противоправное деяние, а решение юрисдикционного органа, оформленное в виде правоприменительного акта (постановления, определения) .
Несмотря на наличие множества мнений относительно содержания понятия юридической ответственности, их анализ позволяет выделить следующие ее общие признаки:
1) юридическая ответственность применяется за совершение правонарушения, т. е. за нарушение установленных законодательством норм;
2) юридическая ответственность реализуется в рамках правоотношения, возникающего между лицом, совершившим правонарушение, и государством в лице определенных органов;
3) меры государственного принуждения и процессуальный порядок их применения юрисдикционными органами строго регламентируется законодательством;
4) обязанность правонарушителя претерпеть определенные лишения является объективным свойством ответственности.
На основе выделенных признаков можно сформулировать оптимальное определение юридической ответственности. Под юридической ответственностью понимается обязанность лица, совершившего противоправное действие (бездействие) и ставшего субъектом правоотношений в результате применения к нему судьями, специально уполномоченными органами и должностными лицами в установленном процессуальном порядке предусмотренных законодательством мер государственного принуждения, претерпеть лишения личного, морального, физического, организационного или имущественного характера.
Административные наказания и иные меры принуждения, применяемые за правонарушения в области бюджета
Неуклонное соблюдение участниками бюджетных правоотношений бюджетной дисциплины достигается разными способами, в том числе установлением мер принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства. Определяя меры принуждения за правонарушения в области бюджета, законодатель решает задачи обеспечения стабильности в государстве, охраны общества от преступных посягательств на экономическую безопасность. Данная позиция вытекает из положений, содержащихся еще в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 , где отмечалось, что «...в целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходимо создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать меры административного, гражданского и уголовно-правового воздействия». В связи с бурным развитием современных экономических отношений для обеспечения финансовой дисциплины (особенно налоговой и бюджетной) законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с мерами юридической ответственности и правовым принуждением в целом. Однако следует отметить, что позиция законодателя по указанному вопросу до настоящего момента весьма неопределенна и противоречива, что порождает активные дискуссии в научных кругах и сложности в правоприменительной практике.
Рассматривая принуждение, его можно определить как метод, формирующий состояние подчиненности субъектов, представляющий собой властное веление или прямое действие, имеющий целью заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий , либо как отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение .
В истории развития положений административного права существовали различные классификации мер правового принуждения. Первоначальная классификация мер административно-правового принуждения была предложена С. С. Студеникиным в 40-е гг. прошлого века и выглядела как двухчленное деление на административные взыскания (наказания) и иные меры административного принуждения . Впоследствии М. И. Еропкин предложил уже трехчленное деление мер принуждения (административно-предупредительные, административного пресечения, административного взыскания (наказания)) . Наиболее обоснованной из современных концепций систематизации мер административного принуждения нам представляется позиция А. П. Коренева по выделению четырех групп мер: административного предупреждения (административно-предупредительных мер); административного пресечения; административной ответственности или административные взыскания (наказания); административно-процессуального обеспечения (мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях) . Обозначенная позиция в настоящий момент стала практически общепризнанной . При этом в последнее время в научной литературе отдельно называется еще один особый вид административного принуждения - административно-восстановительные меры (например, взыскание недоимки, пеня), которые восстанавливают правопорядок, прекращают неправомерное поведение .
В бюджетной сфере меры административного принуждения традиционно применяются практически с момента ее формирования. Некоторые авторы (например, В. Г. Розенфельд и В. В. Серегина) относят налоговое и другое принуждение, регулируемое нормами финансового права, к специальным видам административного принуждения . Сторонники выделения самостоятельной бюджетной ответственности как нового вида юридической ответственности обосновывают наличие в области бюджета специфических, не присущих административно-правовым методам мер принуждения. Как мы уже отмечали, одним из доводов в аргументации самостоятельности бюджетной ответственности указывается тот факт, что бюджетные санкции являются имущественными (правовосстановительными), и в данном аспекте бюджетно-правовая ответственность сравнивается с гражданско-правовой, а не с административной ответственностью . Вполне очевидно, что такое утверждение не совсем убедительно, поскольку сегодня практически не оспаривается тот факт, что всем мерам административного принуждения в той или иной степени присущи функции восстановления нарушенных отношений . Нельзя обеднять административно-правовое принуждение сведением его лишь к административным наказаниям, подобный подход представляется неоправданно узким. К тому же если финансовое право может заимствовать методы гражданско-правового воздействия, тогда и административному праву (тоже являющемуся публичной отраслью права) они не чужды. В связи с этим указанный выше довод не доказывает самостоятельности бюджетной ответственности, поскольку он не позволяет отграничить бюджетную ответственность от административной.
Для того чтобы более подробно и убедительно аргументировать данный тезис, необходимо детально проанализировать понятие административно-правовой санкции и определить соотношение ее карательных и восстановительных функций. Следует отметить, что в русском языке слово «санкция» имеет несколько значений: 1) мера воздействия; 2) утверждение и разрешение и др. В правовой науке термин «санкция» (лат. Бапсйо — строжайшее постановление) трактуется по-разному: 1) меры, применяемые к нарушителю и влекущие для него определенные неблагоприятные последствия; 2) структурная часть общей правовой нормы, указывающая на возможные меры воздействия на нарушителя данной нормы . Безусловно, санкцию нужно рассматривать, прежде всего, как часть правовой нормы. Однако и в таком понимании толкование «санкции» различно.
Некоторые ученые (например, Б. Т. Базы л ев и М. И. Байтин) воспринимают «санкцию» как структурный элемент, предусматривающий последствия нарушения правовой нормы, определяющий исключительно вид и меру юридической ответственности для нарушителя ее предписаний . По мнению О. Э. Лейста, санкцией правовой нормы называется нормативное определение мер государственного принуждения, применяемых в случае правонарушения и содержащих его итоговую правовую оценку". В. И. Гойман ,
B. Д. Перевалов и другие исследователи дают также широкое определение санкции, считая, что не любое нарушение правовой нормы может влечь юридическую ответственность, как и не в любой санкции правовой нормы закреплена мера юридической ответственности. Не всякие неблагоприятные последствия, которые предусмотрены санкцией правовой нормы, выступают мерами юридической ответственности.
Понятие и основные элементы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета
Наказательная (карательная) деятельность органов государственного управления существенно затрагивает права субъектов, привлекаемых к ответственности и подвергаемых наказанию, в связи с чем эта деятельность должна осуществляется не произвольно, а в четко определенных процессуальных формах, т. е. в рамках заранее установленных сроков, правил и процедур.
Характерным признаком административной ответственности также выступает ее реализация в строго определенных и специфических процессуальных формах. Как справедливо отметила М. С. Студеникина, «административный процесс - это "форма жизни" всего материального административного права» . И хотя указанный правовой институт имеет особую значимость в российской административистике, единая позиция в понимании административного процесса отсутствует.
В 60-х гг. прошлого века сформировалось два основных подхода в его определении. Первый был предложен Н. Г. Салищевой, которая рассматривала административный процесс как регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения (юрисдикционная концепция).
Другой подход был сформулирован В. Д. Сорокиным, который определил административный процесс как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти ; деятельность, в ходе которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права (управленческая концепция).
В последнее время появляются и другие воззрения на институт административного процесса. По мнению Ю. Н. Старилова, административный процесс представляет собой деятельность судов по разрешению жалоб граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения органов управления, т. е. отождествляется с административной юстицией . П. И. Кононов понимает административный процесс как регулятивную (властно-организующую) и правоохранительную деятельность по применению материальных норм права, определяющих публичные права, обязанность и ответственность граждан, должностных лиц и юридических лиц в целях юридического разрешения конкретных жизненных случаев, возникающих в публично-правовой сфере, осуществляемую специально уполномоченными государством органами, организациями, учреждениями и должностными лицами в порядке, установленном административно-процессуальными нормами" .
Среди перечисленных позиций наблюдаются некоторые сходства, однако, по нашему мнению, наиболее точным в теоретическом и практическом плане, адекватно отражающим суть административного процесса является юрисдикционный подход.
Следует отметить, что сегодня хмногие авторы сходятся во мнении о структурировании административного процесса, а именно выделяют в структуре административного процесса административно-нормотворческий процесс, административно-правонаделительный и административно-юрисдикционный, которые урегулированы нормами административного права .
В соотношении понятий «административный процесс» и «административное производство» можно также отметить наличие некоторого единства взглядов различных ученых, при котором процесс и производство соотносятся как общее и особенное, как целое и часть: производство — часть процесса, а процесс — совокупность производств . В этом контексте административно- юрисдикционный процесс понимается как совокупность юридических действий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях, административно-юрисдикционное производство — как нормативно установленный порядок и формы осуществления указанных действий, а также юридические формы результатов соответствующих процессуальных действий . Следует согласиться с тем, что административное производство — это главный элемент административного процесса, который является нормативно установленной специфической формой упорядочения управленческой деятельности и правовых актов органов исполнительной власти .
Сторонники и «юрисдикционной», и «управленческой» концепции единогласно выделяют в структуре административно-юрисдикционного процесса производство по делам об административных правонарушениях. Среди различных видов производств указанному выше производству отведена особая роль, что обусловлено, прежде всего, тем, что оно представляет собой реализацию административной ответственности как формы государственного принуждения.
Отведя производству по делам об административных правонарушениях значительное место в КоАП РФ (9 глав в IV и V разделах), законодатель, тем не менее, не дал его легального определения.
Вместе с тем в результате проведенного анализа научной литературы можно заключить, что в своем большинстве у авторов отсутствуют сколько- нибудь серьезные дискуссионные положения относительно толкования и структурирования производства по делам об административных правонарушениях.
Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета
Существо производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета наиболее ярко проявляется посредством теоретического исследования составляющих его элементов — стадий.
Производство по делам об административных правонарушениях, будучи составной частью административно-юрисдикционного процесса, включает в себя совокупность стадий, характеризующихся функциональной специфической направленностью, относительной самостоятельностью и логической завершенностью .
Стадия толкуется как «период, ступень в развитии чего-нибудь» .
A. П. Коренев рассматривал стадию двояко: как совокупность логически сменяющих друг друга отдельных операций и как стадию «юридического характера» .
B. И. Лейтман предложил следующие признаки процессуальной стадии, с помощью которых представляется возможность установления пределов, границ каждой из них: 1) наличие собственных целей и задач; 2) особый круг участников и специфичность их правового статуса; 3) объективную динамичность в процессе; 4) специфичность характера совершаемых действий и порождаемых ими юридических последствий; 5) особый круг побудительных обстоятельств (юридических фактов); 6) особенности получаемых материально-правовых результатов и их процессуального закрепления .
Любая стадия (обязательная или факультативная) содержит следующие обязательные элементы: 1) относительно самостоятельную задачу, на решение которой направлены действия, объединяемые в той или иной стадии;
2) специфический состав действий, непременно включающий установление или анализ фактических обстоятельств, реализацию соответствующей юридической нормы для решения вопроса, дела и т. п.; 3) юридические документы, в которых отображаются и закрепляются итоги совершенных в данной стадии юридических действий .
А. Ю. Якимов называет следующие характерные черты стадии производства по делам об административных правонарушениях: 1) они являются самостоятельными частями производства, имеющими специфические задачи; 2) им присущ особый круг участников производства; 3) как совокупность юридических действий они осуществляются в определенной логической последовательности и в установленных временных границах; 4) они завершаются принятием решения специально предусмотренной формы .
Д. Н. Бахрах, структурируя производство по делам данной категории, указывает, что на каждой стадии производства существуют этапы - группы взаимосвязанных действий. В этой связи предложенная им структура производства состоит из четырех уровней: действия — этапа — стадии - производства (процесса) в целом . При этом этап рассматривается как обособленная часть стадии, совокупность действий, преследующих какую-то внутриста- дийную промежуточную цель . Аналогичную позицию занимал И. В. Бенедик, определяющий структуру производства через триаду: стадию — этап — элементарное процессуальное действие. В качестве этапа он называл действия, составляющие содержание процессуальной деятельности, объективно группирующиеся в однородные объединения для решения конкретной, близлежащей задачи, являющейся промежуточной по отношению к основной, решаемой в отдельной стадии .
На основании вышеизложенного мы делаем вывод, что стадией производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета является относительно самостоятельная часть производства, включающая в себя обособленные группы правоприменительных действий, осуществляемых специфическим кругом участников в установленные законом сроки, направленные на региение определенной промежуточной задачи и оформленные в процессуальных актах (документах).
Под этапом производства по делам об административных правонарушениях в области бюджета нужно понимать совокупность последовательно выполняемых должностными лицами юрисдикционных органов взаимосвязанных процессуальных действий, направленных на решение промежуточных задач, через которые достигается осуществление основной задачи стадии.
В административном праве (в его современном виде) признаваемая всеми система стадий производства по делам об административных правонарушениях так и не сложилась. Следует согласиться с мнением В. Б. Гайдова о том, что отсутствие четкой фиксации стадий производства в КоАП РФ обусловливает их отнесение к категориям теоретическим, подверженным обсуждению и различному толкованию .
На протяжении длительного периода продолжают существовать позиции, касающиеся не только количества, но и содержательного состава рассматриваемого производства. Тем не менее необходимо отметить относительно традиционное выделение в производстве по делам об административных правонарушениях четырех стадий с разными вариациями их названия, но одинаковых по сути. Это возбуждение дела об административном правонарушении (административное расследование), рассмотрение дела об административном правонарушении, пересмотр постановления и решения, исполнение постановления по делу об административном правонарушении . Другие варианты (о пятистадийной структуре производства по делам об административных правонарушениях) основаны, на наш взгляд, на различных видах классификации указанных стадий путем выделения стадии рассмотрения дела и стадии принятия по нему решения либо выделения стадии обжалования и стадии опротестования (в этом случае возникает структура из шести стадий) , возбуждения дела и проведения административного расследования .
Следует отметить неопределенность и в части наименования стадий анализируемого производства. Так, КоАП РСФСР не содержал однозначных и четких формулировок относительно первой, начальной стадии производства, что приводило к различной ее интерпретации. Одни авторы называли данную стадию как «первичные процессуальные действия» , другие - «административное расследование» , третьи - «возбуждение дела» . Некоторые исследователи предпочитали занимать промежуточное положение, сопоставляя имеющиеся позиции и акцентируя внимание на процессуальном значении этой стадии. В их интерпретации она формулировалась как «административное расследование и возбуждение дела об административном правонарушении» . Подобный разнообразный спектр мнений характерен и для современного состояния изучения данной проблемы .
Несмотря на то что КоАП РФ отразил определенную позицию законодателя относительно системы стадий производства по делам об административных правонарушениях, дискуссии по поводу стадий производства продолжаются. Некоторые исследователи отмечают, что в КоАП РФ заложен ряд правовых норм, которые не только не примиряют дискутирующие стороны, но и создают еще больше предпосылок для возобновления и усугубления спора . Так, отмечается, что стадии административного расследования, являющейся одной из ключевых во всем производстве, в рамках которой осуществляется наибольший объем процедурно-процессуальных действий, отведена всего лишь одна статья (ст. 28.7 КоАП РФ). В отличие от необоснованного сужения содержания стадии административного расследования, стадия возбуждения дела об административном правонарушении неоправданно подверглась расширению. Возбуждение дела в большей степени следует рассматривать в качестве начального этапа стадии административного расследования, тем не менее, целая глава КоАП РФ (глава 28) называется именно так. В связи с этим С. Р. Футо полагает, что более обоснованным является следующее наименование обозначенной главы — «Расследование административного правонарушения» . Предложенное законодателем наименование главы 28 и содержание ст. 28.7 КоАП РФ заставило отдельных ученых вести речь об административном расследовании в широком смысле (как стадии) и в узком (как совокупности процессуальных действий должностного лица, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, направленных на установление обстоятельств административного правонарушения, их исследование, фиксацию, юридическую квалификацию и процессуальное оформление, проводимую только по установленной в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ категории дел)".
На наш взгляд, правильным будет признать тот факт, что административное расследование, предусмотренное ст. 28.7 КоАП РФ, с точки зрения законодателя является факультативным этапом первой стадии производства по делам об административных правонарушениях. Факультативность означает, что данный этап присутствует отнюдь не в каждом производстве по делу об административном правонарушении. Административное расследование допускается только при выявлении административных правонарушений в отраслях законодательства, перечисленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ. При этом проведение административного расследования по делам об административных правонарушениях в области бюджета не предусмотрено. Большая (если не вся) часть доказательств вины получателя бюджетных средств (получателя средств государственных внебюджетных фондов) собирается в рамках бюджетного контроля, поэтому отсутствие необходимости проведения административного расследования становится очевидным фактом.
