Содержание к диссертации
Введение. 3
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ
ЮСТИЦИИ В ФРГ. 15
1. Понятие административной юстиции в ФРГ. 15
2. Правовые основы деятельности административной юстиции в
ФРГ. 33
3. Система административных судов общей и специальной
юрисдикции в современной Германии 48
4. Статус судей административных судов общей и специальной
юрисдикции в ФРГ. 67
ГЛАВА П. ПОРЯДОК РАЗРЕШЕНИЯ ДЕЛ В АДМИНИСТРАТИВНЫХ
СУДАХ ОБЩЕЙ И СПЕЦИАЛЬНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В ФРГ. 85
1. Субъекты административного процесса 85
2. Порядок разбирательства дел в административных судах общей и
специальной юрисдикции 107
3. Перспективы применения немецкого опыта при формировании
института административной юстиции в Российской Федераци 141
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 156
Список литературы 163
Введение к работе
Понятие «административной юстиции» в зарубежных странах, в том числе и в Германии, многозначно. Административная юстиция рассматривается и как порядок разрешения споров, возникающих между частными лицами и публичной администрацией, и как система органов, рассматривающих эти споры, и как сама деятельность этих органов. Административная юстиция - одна из важнейших гарантий законности, основанная на принципе разделения властей и призванная обеспечить обязанность органов публичного управления осуществлять свою деятельность исключительно в рамках закона.
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблемы обеспечения законности в сфере публичного управления. Принцип законности является основой конституционного строя демократических государств, в том числе и таких как Германия и Российская Федерация. Особое значение данный принцип имеет в сфере правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности. Реализация прав и свобод человека и гражданина зависит от неукоснительного соблюдения законов многочисленными субъектами публичного управления.
Административная юстиция как определенная форма правовой защиты граждан призвана не допустить произвола государственной власти. Ее основная задача - защита прав и законных интересов граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и местного самоуправления и обеспечение законности в сфере публичного управления. Реализация этой задачи возможна лишь на основе административно-правовых норм, способных обеспечить справедливый баланс интересов личности и государства и содержащих предписания о том, какие требования органы государственного управления могут предъявлять
частным лицам, а те, в свою очередь, к административным органам. Тем самым, определяется соотношение сферы прав публичной администрации и прав частных лиц.
В этом контексте административная юстиция представляет собой одну из апробированных социальных технологий разрешения споров, возникающих между частными лицами и органами публичного управления (органами исполнительной власти и органами местного самоуправления). Ее основной целью является урегулирование споров между гражданами и органами публичного управления. Эту цель органы административной юстиции реализуют путем проверки законности действий и решений публичной администрации и восстановления нарушенных ими прав и законных интересов граждан. Причем роль административной юстиции по отношению к исполнительной власти подобна той, которую играет по отношению к законодательной власти конституционная юстиция1.
Масштабность задач, стоящих перед юридической наукой и законодателем Российской Федерации по формированию данного института, требует изучения зарубежного опыта, с целью его возможного использования, и критической переоценки действующего законодательства России, регулирующего порядок разрешения судами публично-правовых споров.
Преодоление несовершенства законодательства и устранение недостатков в правоприменительной деятельности судов возможно при условии разработки единой фундаментальной концепции административной юстиции в России, которая может быть основана на эффективном опыте других государств, в том числе и Германии, и которая должна стать основой для принятия соответствующего законодательного акта об административном судопроизводстве.
1 Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России. М, 2002. С.4-5.
В российской правовой литературе крайне мало работ,
непосредственно посвященных административной юстиции в Германии, и в
них, как правило, исследуются лишь ее отдельные аспекты: система судов,
их структура, некоторые вопросы процедуры рассмотрения дел.
Непроработанными до настоящего времени остаются вопросы, касающиеся,
прежде всего, понятия административной юстиции ФРГ и ее места в
системе административного права, не исследованы статус субъектов
административного процесса, правовые основы деятельности
административной юстиции в Германии. Практически не исследован вопрос о возможности применения немецкого опыта при формировании института административной юстиции в России.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что проведенное в ее рамках исследование представляет собой первый опыт системного изучения института административной юстиции в Германии.
Впервые сделана попытка дать понятие административной юстиции в Германии как многозначного явления, раскрыто его содержание, определено ее место среди других институтов административного права. Также впервые исследован круг источников, регулирующих деятельность административной юстиции в Германии, сделан вывод о наличии в Германии комплексного института законодательства, регулирующего деятельность административной юстиции.
Впервые проведено исследование компетенции всех административных судов, их внешней (по отношении к судам общей юрисдикции) и внутренней (между административными судами общей и специальной юрисдикции) специализации, а также порядка их формирования.
Рассмотрены некоторые спорные теоретические вопросы, связанные с применением категорий «усмотрение» и «неопределенные правовые понятия».
Предпринята попытка обобщения наиболее значимого, с точки зрения автора, для России опыта формирования и функционирования института
6 административной юстиции в Германии, а также порядка рассмотрения
дел в административных судах, и сделаны практические предложения по его
использованию.
Целью настоящей работы является исследование теоретических основ правового регулирования административной юстиции в Германии и выработка на этой основе рекомендаций по использованию немецкого опыта при формировании института административной юстиции в России.
Достижение цели диссертационного исследования обеспечивается за счет решения следующих основных задач:
раскрыть содержание понятия административной юстиции ФРГ;
сформулировать понятие публичного управления;
определить правовые основы деятельности административной юстиции в ФРГ;
исследовать систему административных судов ФРГ общей и специальной юрисдикции;
провести разграничение компетенции между административными и общими судами, а также административными судами общей и специальной юрисдикции;
охарактеризовать статус судей административных судов;
дать понятие административного процесса в ФРГ;
провести классификацию субъектов административного процесса и определить их правовое положение;
- проанализировать законодательство, регламентирующее порядок
рассмотрения дел в административных судах общей и специальной
юрисдикции;
- сформулировать предложения по формированию института
административной юстиции в России на основе немецкого опыта.
Объектом исследования настоящей работы являются общественные отношения по поводу разрешения публично-правовых споров между частными лицами и органами публичного управления.
Предмет исследования составляют совокупность правовых норм, регламентирующих процедуру судебного контроля за действиями и административными актами органов публичного управления.
Нормативной основой исследования являются законодательные акты Федеративной Республики Германии, регулирующие вопросы деятельности административной юстиции, и, прежде всего, Основной закон ФРГ, Федеральный закон о судопроизводстве, Федеральный закон о судьях, Федеральный закон об административных судах, Федеральный закон о финансовых судах, Федеральных закон о социальных судах , а также судебная практика.
Наряду с этим правовую основу работы составили и нормы других отраслей права. Прежде всего, речь идет о нормах гражданского права Федеративной Республики Германии.
Практически по всем основным вопросам в диссертации, с целью проведения сравнительного анализа и выработки рекомендаций, использован российский опыт нормативно-правового регулирования института защиты прав и интересов частных лиц от произвола органов исполнительной власти и их должностных лиц.
Теоретические основы современной германской системы административной юстиции были заложены в середине прошлого века в учении Рудольфа Гнейста, продолженном Кисслингом, Корбом, Шульце. Основой учения Гнейста стало деление права на частное и публичное. Споры публично-правового характера не могли рассматриваться судами общей юрисдикции, приспособленными исключительно для разрешения частно-правовых (гражданских) дел. Различие между спорами публично- и частно-правового характера Гнейст проводил по цели судебного разбирательства: разрешение гражданского спора имеет своей задачей
2 Grundgesetz Deutschlands, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Deutsches Richtergesetz, Verwaltungsgerichtsordnung, Finanzgerichtsordnung, Sozialgerichtsgesetz.
восстановление нарушенного субъективного права, а публично-правового спора - восстановление объективного правопорядка. Для разделения административно-правовых споров и споров частного права, по мнению немецкого ученого, необходимо было создание системы специализированных административных судов.3
Теоретической базой настоящей работы являются исследования современных немецких правоведов, касающиеся вопросов правового регулирования административной юстиции в Германии. В числе авторов, обращавшихся к этой проблеме, можно назвать J.Bader, H.Erichsen, D. Ehlers, W. Heyde, Huttenbrink, F.Hufen, R.Messerschmidt, K.Redeker, I.Richter, G.F.Schuppert, R. Schmidt, G.Scholz 4 и других.
В российской дореволюционной и послереволюционной науке административного права можно назвать несколько исследований, посвященных институту административной юстиции в России. Прежде
3Лозина-Лозинский М.А. Административная юстиция и преобразование правительствующего Сената // Журнал Министерства юстиции. С.-Пб.: Сенатская типография, 1907. № 1. С.30-31; Невский А. Административная юстиция // Юридический вестник, 1885. №10. С.237-240.
4J.Bader. Verwaltungsgerichtsordnung.- 2., neu bearbeitete Auflage. Heidelberg, 2002. H.Erichsen, D.Ehlers. Allgemeines Verwaltungsrecht. -12., neu bearbeitete Auflage, Berlin, 2002.
W. Heyde. Justiz in Deutschland. - 6. uberarbeitete Auflage. Koln, 1999. Huttenbrink.VerwaltungsprozeBrecht. - Berlin, 2004.
K.Redeker, H.-J.Oertzen, M.Redeker, P.Kothe. Verwaltungsgerichtsordnung: Kommentar. -Stuttgart; Berlin; Koln: Kohlhammer (Kohlhammer-Kommentare). - 13., uberarb.Aufl. -2000. F.Hufen.VerwaltungsprozeBrecht, 2. Aufl., Munchen, 1996. R.Messerschmidt. Deutche Rechtpraxis, Munchen, 1991.
I.Richter, G.F.Schuppert. Casebook Verwaltungsrecht. - 2., uberarbeitete Auflage. -C.H.Beck'sche Verlagsbuchhandlung. - Munchen. 1995. S.37.
R. Schmidt. VerwaltungsprozeBrecht. 7., neu bearbeitete and aktualisierte Auflage - Grasberg bei Bremen 2003.
R. Schmidt. Besonderes Verwaltungsrecht. 7., neu bearbeitete and aktualisierte Auflage -Grasberg bei Bremen 2003.
G.Scholz. Die kontrolle des Verwaltungshandelns: VerwaltungsprozeBrecht/ begr.von Georg Scholz.Fortgef. von Andreas Johannes Decker. - 6., vollig neu bearb. Aufl. Munchen: Vahlen, 1995.
всего, двухтомное издание 1910 года С.А.Корфа5 и вышедшая в 1925 году книга М.Д.Загряцкова. 6
В советское время данная тема была исследована в работе Д.М.Чечота, опубликованой в 1973 году.7
В настоящей диссертационной работе используются практически все изданные в Российской Федерации работы современных ученых-юристов, в которых непосредственно и косвенно затрагиваются исследуемые проблемы как в нашей стране, так и за рубежом, в том числе и в Германии. Наиболее значительный вклад в научную разработку института административной юстиции внесли такие российские ученые, как Бахрах Д.Н., Бойцова В.В., Бойцова Л. В., Зеленцов А.Б., Салищева Н.Г., Старилов Ю.Н, Тихомиров Ю.А., Хаманева Н. Ю., Шумилов В.М.8 и другие.
Методологическую основу настоящей диссертации составляют как общенаучные методы, так и собственно-юридические методы:
историко-правовой, позволяющий изучать институт административной юстиции в его генезисе;
формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений;
5 Корф С.А. Административная юстиция в России. С. -Пб., 1910.
6 Загряцков М.Д.Административная юстиция и право жалобы.М.,1925.
7 Чечот Д.М. Административная юстиция: Теоретические проблемы. Л., 1973.
8 Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права // Журнал
российского права. 2004. № 2. Бойцова Л.В., Бойцова В. В. Европейский образовательный
процесс в России / Юридическое образование: новые подходы в России и Западной Европе. - М.:
Рудомино, 2001. Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению
дискуссии о содержании и значении // Государство и право. 1994. №5. Зеленцов А. Б. Контроль
за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах: Учеб. Пособие. - М.:
Издательство РУДН, 2002. Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-
методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. Зеленцов А. Б.
Теоретические проблемы административно-правового спора // ГиП. 1998. № 12. Салищева Н. Г.
Административный процесс в СССР. - М. 1964, Гражданин и административная юрисдикция в
СССР. - М. 1970. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж: Изд-
во Воронеж, ун-та, 1998. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. - Воронеж: Изд-во
Воронеж, ун-та, 2001. Старилов Ю.Н. Административное право: Практикум. М: Юристь, 2000.
Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Теория, история, перспективы. М.: НОРМА, 2001.
Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и
право. 1998. № I. ХаманеваН. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М. 1997.
Шумилов В.М. Введение в правовую систему ФРГ. - Москва-Бремен, 2001.
сравнительно-правовой, позволяющий сопоставлять сходные
правовые проблемы, существующие в немецкой и российской правовой науке, а также выявить оптимальные пути их разрешения.
Использование различных методов в совокупности позволяет провести объективный анализ института административной юстиции в Германии, а также его элементов, их взаимосвязи, взаимозависимости и целостности.
Особое внимание в работе уделено изучению научных концепций, оказывающих влияние на развитие учения об административной юстиции, в области философии и теории права, а также конституционного, административного, финансового (в том числе, налогового) и гражданского права.
В результате проведенного исследования института административной юстиции в Германии автором разработаны следующие новые и содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1. Административная юстиция в ФРГ - это многозначное явление.
Во-первых, административную юстицию в Германии можно рассматривать как деятельность административных судов общей и специальной юрисдикции, функционирующих в рамках всей судебной системы и осуществляющих правосудие, а именно: защиту субъективных прав и законных интересов частных лиц от неправомерных^^ действий органов публичного управления (органов исполнительной власти и местного самоуправления) и их должностных лиц.
Во-вторых, под административной юстицией в Германии можно понимать особый порядок разрешения публично-правовых споров, неконституционного характера между частными лицами и органами публичного управления, который реализуется административными судами общей и специальной юрисдикции в специальной процессуальной форме, что по существу представляет собой административной судопроизводство.
В-третьих, административная юстиция в Германии - это система административных судов общей и специальной юрисдикции,
11 рассматривающих публично-правовые споры неконституционного
характера, что в немецкой литературе отождествляется с понятием
административного процесса.
В-четвертых, административную юстицию в Германии можно
определить как институт защиты прав частных лиц от неправомерных
действий органов публичного управления и их должностных лиц,
включающих в себя совокупность правовых средств, принципов и
механизмов.
2. Под публичным управлением в Германии понимается деятельность
по выполнению задач, связанных с организацией управления обществом и
его членами через специально уполномоченные для этого органы и их
должностных лиц, носителей административной власти. В качестве
носителя административной власти рассматриваются все организации, в
деятельности которых прямо или косвенно участвует государство. Сюда
относятся, прежде всего, органы государственной власти; муниципальный
органы и общины; юридические лица публичного права, за исключением
тех, которые работают в сфере общественной деятельности (напр.,
религиозные объединения или «Баварский Красный крест»); юридические
лица частного права, участниками которых являются одно или несколько
юридических лиц публичного права, а также, те которые являются
носителями государственно-властных полномочий в том случае, если эти
полномочия им передаются в порядке делегирования.
3. Совокупность норм, регламентирующих деятельность
административной юстиции в Германии, является комплексным институтом
законодательства, состоящим из норм различных отраслей права:
конституционного, административного и административно-
процессуального, финансового (в том числе, налогового), социального и
гражданско-процессуального права.
Нормы, гарантирующие право граждан на судебную защиту являются институтом конституционного права; нормы, закрепляющие систему
административных, финансовых и социальных судов - институтом административного, финансового и социального права соответственно; нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров в административных судах общей и специальной юрисдикции - институтом административно-процессуального, гражданско-процессуального, финансового и социального права.
4. Административная юстиция Германии как самостоятельная,
независимая ветвь судебной власти характеризуется внутренней
специализацией (административные суды общей юрисдикции и
специальной юрисдикции) и внешней по отношению к конституционным,
общим судам и судами по трудовым спорам.
5. Правовые основы деятельности административных судов общей и
специальной юрисдикции в Германии определены исключительно
законодательными, а не подзаконными актами. Право на судебную защиту в
административном процессе закрепляется Основным законом ФРГ,
положение административных судов в судебной системе, их структура,
порядок формирования, компетенция, состав, порядок разрешения дел
регулируются федеральными законами (die Verwaltungsgerichtsordnung, das
Verwaltungsverfahrensgesetz, Arbeitsgerichtsgesetz, das Deutsches
Richtergesetz, die Finanzgerichtsordnung, Juristenausbildungsgesetz, das
Sozialgerichtsgesetz).
Вопросы создания административных судов общей и специальной юрисдикции в землях и некоторые вопросы, касающиеся непосредственно судебного разбирательства этими судами, регулируются законодательными актами земель.
Административные суды общей и специальной юрисдикции Германии в своей деятельности руководствуются нормами международного права, права Европейского союза (ЕС), нормами национального права и решениями вышестоящих судов.
Особенностью правового регулирования рассмотрения публично-правовых споров является детализация процедуры разбирательства дел в административных судах общей и специальной юрисдикции, что исключает расширительное толкование положений законов, обеспечивает высокий уровень судебного разбирательства и позволяет эффективно защищать права частных лиц.
На основе изученного немецкого опыта при формировании института административной юстиции в России представляется целесообразным:
- установить правовые основы института административной юстиции
на федеральном уровне;
- создать систему административных судов общей и специальной
юрисдикции, представляющую собой самостоятельную ветвь судебной
системы;
- использовать детально урегулированный немецким законодательством
процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров при
разработке закона об административном судопроизводстве.
Теоретическое значение диссертационной работы состоит в разработке автором понятия административной юстиции в Германии как многозначного явления, понятия публичного управления, в определении места института административной юстиции в системе правовых институтов Германии и места судов административной юстиции в системе судебной власти, в рассмотрении совокупности норм, регулирующих деятельность административной юстиции, как комплексного института законодательства, а также в рекомендациях по совершенствованию законодательного регулирования порядка рассмотрения споров по защите прав и законных интересов частных лиц от неправомерных действий органов публичного управления и форме создания института административной юстиции в России.
Практическое значение диссертационной работы определяется актуальностью рассмотренных в настоящем исследовании проблем.
Разработанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования российского административного законодательства.
Работа в значительной мере восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате по рассматриваемой теме, и предлагаемые автором определения административной юстиции и публичного управления в Германии могут найти применение при преподавании курса административного права зарубежных стран. Выводы по настоящему исследованию могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований института административной юстиции в Германии.
Апробация результатов исследования. Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в двух научных публикациях автора, а также были использованы в учебном процессе при проведении занятий на международно-правовом факультете МГИМО(У) МИД РФ по административному праву зарубежных стран.
Структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и нормативных актов, составивших методологическую и информационную основу разработки и обоснования положений диссертации, выносимых на защиту.
