Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Зарубежный опыт государственной политики в отношении отрасли СМИ 19
1. Государственная политика в области СМИ: понятие, содержание, объектный и субъектный состав 19
2. Развитие системы законодательства и системы органов власти, регулирующих отрасль СМИ, в ведущих странах Европейского союза ...1. 43
3. США, Япония: либеральная модель 76
ГЛАВА 2. Генезис взаимоотношений государства и СМИ России 94
1. Эволюция форм взаимоотношений государства и СМИ в Российской империи 94
2. Государственное регулирование средств массовой информации и пропаганды в СССР 104
3. Возникновение и становление отрасли СМИ Российской Федерации 112
ГЛАВА 3. Стратегические основы государственного регулирования российской отрасли СМИ
1. Стратегические основы российской государственной медиаполитики 122
2. Текущее состояние и сравнительная характеристика государственного регулирования отрасли СМИ 141
3. Сравнительный анализ государственной политики в России и за рубежом 167
Заключение 173
Список литературы
- Развитие системы законодательства и системы органов власти, регулирующих отрасль СМИ, в ведущих странах Европейского союза
- США, Япония: либеральная модель
- Государственное регулирование средств массовой информации и пропаганды в СССР
- Текущее состояние и сравнительная характеристика государственного регулирования отрасли СМИ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. История взаимоотношений государства и средств массовой информации постоянно находится в центре внимания отечественной журналистской науки. Государственная политика России в отношении СМИ на разных исторических этапах изучена достаточно подробно. Исследования в области функционирования механизмов взаимоотношений государства и СМИ Российской империи, системы массовой информации и пропаганды СССР формируют комплексное представление о российских особенностях государственной политики в области СМИ. Однако эта тема недостаточно изучена на современном этапе. Вместе с тем представляются весьма актуальными исследования текущей практики взаимоотношений российского государства и СМИ, систематизирующие эмпирические данные об основных решениях государства в отношении отрасли СМИ, анализирующие их на основе теоретических разработок, с учётом постоянного развития концепций, механизмов взаимосвязи.
При исследовании данной темы особого внимания заслуживает история государственного регулирования СМИ, генезис взаимоотношений государства и СМИ, что помогает понимаю основных традиций и тенденций российской государственной политики. Накопленный опыт государственного регулирования вопросов, связанных со средствами массовой информации, свидетельствует о том, что государство в этом процессе за долгие годы привыкло играть ведущую роль. Ослабление роли государства в отношении регулирования СМИ по сравнению с опытом Российской империи и СССР - явно выраженная тенденция 1985-2000 годов.
4 После 2000 года роль государства по отношению к СМИ начинает пересматриваться по нескольким причинам:
1) политическим - взгляд нового руководства страны на то, как
должна развиваться отрасль СМИ, значительно отличается от
взглядов предшествующего;
-
экономическим - в 2000 г. перестало действовать большинство положений закона о финансовой поддержке СМИ1 (сам закон перестал действовать в 2002 г.), были приняты поправки в Бюджетный кодекс РФ, ограничившие возможность предоставления субсидий и субвенций предприятиям, издающим (выпускающим) СМИ, ряд поправок в Налоговый кодекс РФ, отменявших режим льготного налогообложения для предприятий СМИ;
-
технологическим - результаты научно-технического прогресса вступили в противоречие с традиционной технологичекой платформой отечественной отрасли СМИ.
Таким образом, хронологические рамки предпринятого исследования дают возможность выявить закономерности современной государственной политики, направленной на создание отрасли СМИ в России.
Государственная политика исследуется нами как комплексный феномен, имеющий две составляющие. Первая - это стратегическая основа, выраженная в концептуальных документах государства (концепциях, стратегиях, посланиях руководителей страны гражданам и органам власти), в международном законодательстве, в федеральном законодательстве, а также в выступлениях государственных руководителей и политических лидеров.
Вторая составляющая - государственное регулирование как процесс организации действий хозяйствующих субъектов (участников
' Федеральный закон № 191-ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и
ГаХ^5№ ССИИСКЙ Фе^^
5 отрасли) с целью соблюдения законов, обеспечения государственных и общественных интересов. Государственное регулирование осуществляется на базе отраслевого регулятивного комплекса, который составляет нормативно-правовая платформа и совокупность регулирующих органов.
Рассматривая государственную политику в отношении СМИ, мы намеренно исключаем вопросы, связанные с определением государством концептуальных основ и регулированием сети Интернет. Это объясняется тем, что Интернет является технологической платформой, которая распространяет не только СМИ, но и другие коммуникативные формы, которые не являются объектом и предметом данного исследования. Кроме этого, имея ряд общих нормативно-правовых источников, государственная политика в отношении сети Интернет должна включать специальные нормы экономического и технологического характера, действие которых не распространяется на СМИ, и поэтому должна исследоваться обособленно.
Научная проблема заключается в том, что до сегодняшнего времени в распоряжении научного сообщества отсутствуют исследования, посвященные предметному анализу и систематизации данных о российской государственной политике в отношении отрасли СМИ.
Методологическая основа и методы исследования. Характер исследуемой темы, её междисциплинарность определили обращение к системной методологии, позволяющей рассматривать госполитику по формированию отрасли СМИ как часть процесса преобразования всей системы общественно-экономического и политического устройства России в рамках проводимых в последнее десятилетие реформ. С опорой на принципы системности и исторической объективности в работе использованы и другие методы, позволяющие рассмотреть
процесс формирования политики государства в отношении СМИ. При изучении зарубежного опыта регулирования отрасли СМИ активно использовались такие общенаучные методы, как анализ и синтез данных.
Эмпирическую основу работы составляют:
указы Президента РФ, законы РФ, постановления правительства РФ, другие официальные документы, связанные с исследуемой темой;
судебная практика Верховного и Высшего арбитражного судов РФ, федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции, постановления, определения Конституционного суда РФ;
статистические обзоры Росстата, отраслевые обзоры Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, материалы и исследования Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций РФ;
концептуальные документы РФ (концепция долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года, стратегия информационной безопасности, концепция изменения гражданского законодательства Российской Федерации);
официальные документы органов власти США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китая;
материалы исследований зарубежных регулирующих органов, а также международных и зарубежных организаций (ООН, ЮНЕСКО, КПМГ и др);
материалы российских и зарубежных средств массовой информации;
публикации по теме диссертации журналов «Вестник Московского университета. Серия 10, Журналистика», «Медиаскоп», «Меди@льманах»;
7 тексты официальных выступлений российских и зарубежных должностных лиц. Теоретико-методологические основания исследования.
Выбранная тема работы, её междисциплинарный характер обусловили широкий круг научных работ, на результаты которых опирается проведённое исследование. Для данного исследования значимыми являются работы по анализу зарубежного опыта государственной политики в области СМИ, в том числе и по формированию отрасли СМИ Е. Л. Вартановой, Ю. М. Власова, Г. Ф. Вороненковой, Я. Н. Засурского, М. И. Макеенко, Л. В. Шарончиковой1.
Важными в разрезе заявленной темы являются труды, посвященные истории цензуры в Российской империи, анализу системы массовой информации и пропаганды СССР таких учёных, как Ю. М. Батурин, Г. В. Жирков, Б. И. Есин, В. Л. Иваницкий, И. В. Кузнецов, Р. П. Овсепян, А. Г. Рихтер, М. А. Федотов2.
Основополагающими для диссертации представляются работы, раскрывающие теоретические аспекты взаимодействия государства и СМИ, таких исследователей, как А. И. Акопов, Е. Л. Вартанова, И. М. Дзялошинский, И. И. Засурский, Я. Н. Засурский, В. Л. Иваницкий, Н. Б. Кириллова, В. П. Коломиец, А. В. Коротков, Б. Н. Лозовский, Е. П. Прохоров, Л. Л. Реснянская, А. Г. Рихтер, Л. Г Свитич, Д. Л. Стровский, В. В. Тулупов, И. Д. Фомичева, М. В. Шкондин и др.3
1 Вартанова Е. Л. Медиаэкономика зарубежных стран. - М., 2003; Вороненкова Г Ф Средства массовой информации Германии в 90-е годы. - М., 1998; Засурский Я. Н Вартанова Е Л Истор печати. Антология. - М., 2001; Макеенко М. И. Радиовещание и течение США Г ново столетии: структура, экономика, стратегии. - М., 2010; Шарончикова Л. В. Печать Франции. М,
дЙГ? f ^Фед0тв М- Энтт * Как быть закону о печати // Журналист. - 1989. - №3-
teT!J ~К1: Ет" Б- И- КуЗНЄЦОв К В- ТрИС?а Лет —ственной журналистики (1702-2002). - М., 2002; Иеанищий В. Л. Модернизация журналистики - M 2010-
Кузнецов И. В. История отечественной журналистики (1917-2000). Хрестоматия М 2002^
*"," История новейшей отечественной журналистики: февраль 1917 -Тачало XXI в -
М 2005, Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации - М 2002
Акопов А. И. Некоторые вопросы журналистики: история, теория и практика -Ростов н/Д 2002-
Вартанова Е Л. Теория СМИ: Актуальные вопросы. - м, 2009; Дз2шинсїий И ^Российский
м.; іууу, засурский Я. К Искушение свободой. Российская журналистика. 1990-2007. - М.,
Существенными для понимания ситуации в экономике и менеджменте российской отрасли СМИ являются труды В. И. Амирова, Е. Л. Вартановой, В. В. Ворошилова, А. В. Вырковского, С. М. Гуревича, И. Н. Дёминой, В. Л. Иваницкого, И. В. Кирия, Е. В. Малыхиной, М. И. Макеенко, А. Н. Назайкина, С. С. Смирнова, В. В. Тулупова, Г. Г. Щепиловой и др.1
Государственная политика в отношении отрасли СМИ проявилась прежде всего в законодательной работе, в правовых актах. Соответственно, она не может быть полноценно осмыслена без работ, посвященных законодательству СМИ, информационному праву России, других стран, без анализа трудов П. А. Астахова, Ю. М. Батурина, Б. И. Варецкого, А. Е. Воинова, В. Н. Монахова, И. А.
2007; Кириллова Н. Б. Медиакультура: теория, история, практика. - М., 2008; Коломиец В. П., Полуэктова И. А. Российское телевидение; индустрия и бизнес. - М., 2010; Короткое А. В., Кристальный Б. В., Курносое И. Н. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества. - M., 2007; Лозовский Б. Н. «Четвертая власть» и общество: на тернистом пути к согласию. - Екатеринбург, 2001; Прохоров Е. П. Журналистика и демократия!
- M., 2004; Реснянская Л. Л., Фомичева И. Д. Газета для всей России. - М., 1999; Свитич Л. Г.
Феномен журнализма. - М., 2000; Стровский Д. Л. Отечественная журналистика новейшего
периода. - М., 2011; Тулупов В. В. Теория и практика современной российской журналистики. -
Воронеж, 2007; Проблематика СМИ: информационная повестка дня / Под ред. М. В. Шкондина Г
С. Вычуба, Т. И. Фроловой. - М., 2008.
См.: Амиров В. М. Экономика и менеджмент СМИ: конспект лекций. - Екатеринбург, 2009" Вартанова Е. Л., Смирнов С. С. Российское ТВ на рынке СМИ: события и тенденции 200б'года II Меди@льманах. - 2007. - № 2. - С. 12-21; Вартанова Е. Л.. Смирнов С. С. Российские СМИ после социализма: политика VSпотребление //Вестн. Моск. ун-та. Сер. 10, Журналистика. -2009. -№ 1.
- С. 6-19; Ворошилов В. В. Экономика журналистики: конспект лекций. - СПб, 2000; Вырковский
А. В. Развитие деловой прессы в постсоветской России // Меди@льманах. - 2007. - № 4. - С. 70-
78; Он же. Деловые еженедельники: кризис жанра? // Меди@льманах. - 2009. - № 6. - С. 36-41-
Гуревич С. М. Газета и рынок: как добиться успеха. - М., 1998: Он же. Экономика средств
массовой информации. - М., 2001; Он же. Номер газеты. - М., 2002; Он же. Газета: вчера,
сегодня, завтра. - М., 2004; Он же. Экономика отечественных СМИ. - М., 2009- Дёмина И Н.
Маркетинг в деятельности средств массовой информации. - Иркутск, 1999; Она же Экономика
предприятия средств массовой информации. - Иркутск, 2001; Она же. Система управления
медиапредприятиями в современной России. - СПб, 2005; Иеанщкий В. Л. Модернизация
журналистики. - М., 2010; Он же. Основы бизнес-моделирования СМИ. - М., 2010- Он же Рынок
СМИ в постсоветской России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 10, Журналистика. - 2009 -№6 Кирия
И. В. Неформальная медиаэкономика: к постановке вопроса // Экономика и менеджмент СМИ
Ьжегодник-2008 / Отв. ред. и сост. Е. Л. Вартанова; науч. ред. Н. В. Ткачёва -М 2009 -С 31-46'
Макеенко U. И. Тенденции развития корпоративного управления в ведущих'медиакомпаниях
России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 10, Журналистика. - 2009. - № 1 - С 54-67- Основы
медиабизнеса / Под ред. Е. Л. Вартановой. - М., 2009; Смирнов С. С. ТВС: история одного
коллапса // Меди@льманах. - 2007. - № 4. - С. 46-52; Назайкин А. Я Эффективная продажа
рекламы. - М 2002; Тулупов В. В. Дизайн и реклама в системе маркетинга российской газеты -
Воронеж, 2000; Он же. Газета: маркетинг, дизайн, реклама. Новые тенденции в издании газет. -
Воронеж, 2001. Он же. Парадоксы шоковой рекламы // В. В. Тулупов, Е. Ю Красова Е В
Малыхина. - Воронеж, 2007; Щепшоеа Г. Г. Как продать рекламу в газете - М 2004- Она же
Реклама в СМИ: история, технологии, классификация. - М., 2010.
9 Панкеева, А. Г. Рихтера, М. А. Федотова, В. Л. Энтина1, других исследователей.
Важными с точки зрения понимания политических решений, оказавших влияние на государственную политику в области СМИ, являются работы и выступления высших российских должностных лиц2.
Отдельно стоит отметить научные работы по теории отрасли и отраслевых рынков А. Д. Вурос, Н. П. Макашева, Н. М. Розановой3, научные работы С. А. Авакьяна, А. П. Алехина, А. А. Кармолицкого, Л. В. Сморгунова, посвященные правовым аспектам государственной политики.4
Перечисленные выше труды сформировали современный целостный научный взгляд на систему взаимоотношений государства и отрасли СМИ в исследуемый период. Этот результат стал основой диссертации, позволив детально исследовать её тему, выявить
См.: Астахов П. А. Справочник журналиста и руководителя СМИ, учредителя издателя
главного редактора. - М., 2008; Батурин Ю. М, Федотов М. А., Энтин В. Л. Закон о СМИ- на
перекрестке веков и мнений. - М., 2004; Воинов А. Я Законодательство о средствах массовой
информации и практика его применения в республиках - субъектах Российской Федерации - М
1997; Законы и практика средств массовой информации в Европе, Америке и Австралии / Под ред'
;, ?Т,,И'" М- 1998; ^0^08 Д " СМИ и и"ернет: проблемы правового регулирования'
- М., 2003; Наиман-Меткалф К., Рихтер А. Г. Путеводитель по вопросам перехода на цифровое
ЇЇ" еР~щание- - Вена. 201; Па»^о И. А. Авторское право. Сборник нормативных актов. -
М., 2007; Правовое поле журналиста / Науч. ред. и отв. за вып. Б. И. Варецкий - М 1997' Право и
этика в работе журналиста: сб. документов / Сост. Е. H. Лозовский. - Екатеринбург 1993-
Россииские средства массовой информации, власть и капитал: к вопросу о концентрации и
прозрачности СМИ в России. - М., 1999; Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики. - М„
zuuz, им же. Свобода массовой информации в постсоветском пространстве. - М 2007- Он же
Два закона - один подход: новое в информационном законодательстве России // URL-'
htrp://; Он же. Экстремизм на телеэкране: контент-анализ
мультсериала «Южный парк» // URL: ; Телекоммуникации и
Федерати":^М 200?^"' "М" 2005; Фед0твМ- * ПРаво массовй информации в Российской
2 См.: Стенограммы выступлений Президента Российской Федерации. URL: http: //news kremlin ru
/transcripts; Стенограммы выступлений Председателя Правительства Российской Федерации URL-
http: ; Стенограммы выступлений министра связи и массовых коммуникаций
Российской Федерации. URL: http: . '
См.: Вурос А, Розанов Н. Теория отраслевых рынков. - М., 2002; Макашева Н. П Экономика
отраслевых рынков.-Томск, 2005. смшномика
'Авакьян С. А. Конституционное право России. - М.( 2010; Алёхин А. П., Кармопщкий А А
и мето!?38"06 ПР" Р0ССИИ' - М" 2009; ^^08 Л В- Сравнительная поли'тологиГтеор и -тодол. »змерения демократии. - СПб, 1999; Государственная политика и управление. Ті
Сморгунова М 2006 " ^ ГСуДарСтаЄНН0Й П0ЛИКИ и Управления / Под ред. Л. В.
10 проблематику, остававшуюся до этого момента вне поля зрения исследовательского сообщества.
Объектом исследования являются взаимосвязанные процессы развития отрасли СМИ и формирования в её отношении государственной политики как совокупности политических, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение устойчивого функционирования системы СМИ в целом.
Предметом работы является формулирование и реализация государственной политики в отношении отрасли СМИ в 2000-2010 гг., выраженная в установлении норм институционального и нормативно-правового характера, а также в процессах функционального, тематического, жанрово-стилевого регулирования СМИ.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе изучения развития теоретических и практических аспектов политики государства в отношении средств массовой информации систематизировать основные положения российской государственной политики в отношении отрасли СМИ, проанализировав их в конкретно-историческом контексте, с учётом влияния на редакционные и информационные процессы в журналистике.
Задачами работы являются:
исследование генезиса форм государственной политики в сфере средств массовой информации в России;
введение в научный оборот документов и основных положений государственной политики в сфере СМИ в ряде стран - США, Великобритании, Германии, Франции, Италии, Японии, Китае;
- определение объектного и субъектного состава государственной политики в . области СМИ, разграничение понятий «государственная информационная политика», «государственная медиаполитика», «государственная политика в области СМИ»;
анализ организационно-правовых особенностей и структуры собственности российских государственных медиаактивов, определение терминов «государственное СМИ», «квазигосударственное СМИ»;
систематизация эмпирических данных о государственной политике в отношении отрасли СМИ и развитии самой отрасли СМИ в 2000-2010 годах;
сравнительный анализ государственной политики в России и за рубежом.
Научная новизна. Научная новизна данного исследования заключается в следующем:
впервые систематизируются эмпирические данные о российской государственной политике в отношении отрасли СМИ за 2000-2010 годы;
впервые на основе анализа организационно-правовых форм существования государственных СМИ дается определение терминов «государственные СМИ» и «квазигосударственные СМИ»;
в рамках существующих научных концепций по изучению общественных СМИ впервые практически обосновывается возможность возникновения сегмента общественных СМИ на основе государственных масс-медиа, существующих в форме государственных унитарных предприятий;
впервые проводится сравнительный анализ государственной политики в России и за рубежом.
Филологический аспект исследования заключается в анализе текстов концептуальных документов российской государственной политики в области СМИ - «Стратегии социально-экономического развития до 2020 года» и «Стратегии информационной безопасности».
Научные положения, выносимые на защиту:
1. Государственная политика зарубежных стран
характеризуется наличием целостной платформы функционирования отрасли СМИ в виде совокупности институциональных норм, определяющих паритет государства и общества. Сбалансированность форм государственного и общественного участия детерминирует отраслевой регулятивный комплекс, в т. ч. субъектный состав, методы регулирования, а также повестку отраслевого регулирования, которая актуализируется через общеобязательные для участников отрасли решения. Общеобязательность таких решений выражается в придании им нормативно-правового статуса (закон, подзаконный акт).
-
Важным рубежом современной российской государственной политики по формированию отрасли можно считать 2000 г., когда в результате ряда шагов - отмены налоговых льгот, свёртывания практики прямой финансовой поддержки СМИ - был запущен процесс оформления СМИ в полноценную отрасль экономики, характеризующуюся единым отраслевым регулятивным комплексом. Действия государства пока не привели к полноценному возникновению отрасли, включающей в себя как общественные, так и коммерческие СМИ. Место общественных СМИ занято так называемыми «государственными» СМИ, что вносит неразбериху во многие процессы, мешает выстраиванию полноценного общественного диалога власти и общества.
-
Анализ и формализация организационно-правовых форм участников отрасли СМИ подтверждают релевантность термина «государственные СМИ», определив его применимость только к средствам массовой информации, издаваемым (выпускаемым в эфир) предприятиями СМИ, созданными в форме государственных
13 унитарных предприятий; предприятия СМИ, работающие на базе другой организационно-правовой формы с участием государства в уставном капитале, определяются как «квазигосударственные».
-
Анализ данных, проведённых в рамках исследования, подтверждает возможность создания общественных СМИ на основе СМИ государственных, что в итоге может лечь в основу российской отрасли СМИ, функционирующей в рамках демократической традиции, на основе подходов, принятых в мире.
-
Анализ генезиса форм государственной политики в сфере средств массовой информации в России проявляет традиции активного участия государства в установлении норм функционирования отрасли как институционального, так и регулирующего характера.
Практическая значимость исследования:
Положения и выводы данного исследования могут использоваться Министерством связи и массовых коммуникаций РФ, Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральным агентством по печати и массовым коммуникациям РФ, Министерством экономического развития РФ при уточнении государственной политики в отношении отрасли СМИ. Применение результатов диссертации возможно в других сферах общественной жизни, таких как общественная деятельность, общественные связи, связи с органами государственной власти, медиабизнес.
Отдельные предложения исследования могут быть использованы в рамках учебного процесса на факультетах и отделениях журналистики российских вузов в качестве материалов для лекционных курсов «Основы журналистики», «История зарубежной журналистики» и «История отечественной
14 журналистики», «Медиаэкономика зарубежных стран», а также спецкурсов, посвященных государственному регулированию СМИ, вопросам взаимоотношения государства и масс-медиа.
Исследование может вызвать интерес со стороны юристов, экономистов, социологов, изучающих проблемы функционирования отрасли СМИ.
Апробация исследования, его ключевых положений
последовательно проводилась:
в рамках ежегодных научно-практических конференций «Ломоносов-2008», «Ломоносов-2009», «Ломоносов-2010»;
в ходе отраслевых конференций и круглых столов в рамках форума «Связь-Экспокомм 2009», «Связь-Экспокомм 2010», «Связь-Экспокомм 2011»;
в ходе работы автора в рамках рабочих групп при Министерстве связи и массовых коммуникаций с 2008 по 2011 гг.;
основные положения работы и результаты исследования изложены в научных статьях, публиковавшихся в журналах «Меди@льманах» и «Медиаскоп»;
ряд положений диссертации прошли апробацию в ходе работы автора исследования в центральном аппарате Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, а также в Федеральном государственном унитарном предприятии при Правительстве РФ «ИТАР-ТАСС».
Развитие системы законодательства и системы органов власти, регулирующих отрасль СМИ, в ведущих странах Европейского союза
В зарубежной политико-социологической литературе встречается понятие «управление» («governance»), интерпретируемое как политическое руководство16. Под руководством в данном случае следует понимать консолидированную кооперацию государственных и негосударственных институтов по обеспечению удовлетворения общественных потребностей. Данное определение по своему предмету идентично с определением, данным в рамках теории «государственного администрирования» («Public. administration»), что часто приводит к их отождествлению. Но между этими теориями есть существенное отличие в субъекте: государственная политика как «governance» предполагает обязательно участие в удовлетворении общественных потребностей негосударственных институтов и структур.
В научном обороте можно встретить понятие «public policy» в контексте политики государства, и других публичных политических организаций по удовлетворению потребностей населения . На наш взгляд, понятие «public policy» не является- идентичным понятию «государственная политика», так как выражает содержание не только государственной политики, но и управленческой деятельности многочисленных органов политической системы и институтов политического участия. Нам бы хотелось локализовать определение по. субъектному составу, определив государственную политику как деятельность государства по подготовке и исполнению набора политических решений относительно, размещения общественных ресурсов, производства, распределения и перераспределенияобщественных благ.
Другой взгляд на государственную политику как на взаимодействие управленческих звеньев и блоков институционального механизма, направленное на выработку и реализацию стратегических целей и решений, находит отражение в трудах отечественного исследователя проф. Л. В. Сморгунова. В рамках данного взгляда существует понимание государственной политики как определенного управленческого цикла, в котором отсутствует жесткая последовательность функциональных фаз18.
Несмотря на наличие большого количества подходов, заслуживающих внимания в рамках отдельного исследования, нам хотелось бы избежать излишней теоретизации в вопросе определения термина «государственная политика». Поэтому приведем наиболее полное, на наш взгляд, определение. Под государственной политикой понимается организационная совокупность процессов управленческого влияния государства на.общественные отношения, опирающиеся на непосредственное применение государственных властных полномочий при разработке и осуществлении стратегии и тактики регулирующего и организующего воздействия посредством- размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер .
Государственная политика всегда сопряжена с выработкой стратегического курса общества, основных направлений развития государства и способов осуществления целей и задач. В современной структуре государственной политики выделяют такие блоки20: субъектный блок - формирование легитимных субъектов и институциональной иерархии; блок стратегического курса и принятия решений - разработка стратегического курса и принятие государственных решений; блок оперативного управления - административные средства реализации управленческих решений; s блок контроля - государственный контроль и арбитраж, обеспечение самокоррекции политического режима и обратной связи с объектами государственного руководства21.
Первый блок есть не что иное, как порядок формирования самих субъектов государственной политики. Исследователи выделяют четыре интерпретативных подхода: элитарный, корпоратистский, плюралистический и партиципаторный. Указанные подходы охватывают практически все виды политического управления — от сверхконцентрации государственной власти в руках одного человека (немногочисленной группы лиц) и до плебисцитарных механизмов или партиципаторных способов формирования субъектов общественного волеизъявления22.
Концепция элитизма определяет субъектов государственной политики, избранных или назначенных «немногих профессионалов», хорошо подготовленных, информированных и поэтому вполне компетентных. Чрезмерное расширение границ политического участия ведет к ухудшению эффективности всей системы управления. Субъектом государственной политики выступает элита. Ей обществом делегированы основные полномочия в деле принятия стратегических для страны решений23.
Корпоратистская концепция исходит из модели согласования в рамках государственной политики разнородных интересов: групповых, корпоративных. Инструментом такого согласования, как правило, выступают парламентские механизмы, механизмы специальных структур типа «трехсторонних комиссий», «советы», «рабочие группы по вопросу...» при правительственных органах, которым отводится роль арбитра24.
Главной особенностью плюралистической концепции является свободное взаимодействие с государством сугубо добровольных, независимых и
Сторонники партиципаторной концепции выступают за рост влияния различных общественных групп на формирование государственной стратегии, а также за децентрализацию властных полномочий общегосударственных субъектов в пользу регионального и муниципального уровня принятия решении . Вторым блоком в механизме государственной политики называют разработку стратегического курса и принятие решений. Эти действия связаны с законодательным процессом и оперативным управлением исполнительными органами. В них участвуют парламент и правительство. В зависимости от распределения властных полномочий между ними выделяются два основных подхода: активный и представительский27.
При активном, подходе законодательные институты формулируют базовые принципы и конституционные нормы, вырабатывают стратегию общегосударственной политики, а исполнительные органы отвечают за практическую реализацию стратегических решений и саму технологию оперативного управления (такая система осуществления государственной политики в области СМИ имела место в 1990-1991 гг., что выразилось в принятии закона «О печати и других средствах массовой информации»).
США, Япония: либеральная модель
Необходимо отметить, что ВСАП осуществляет лицензирование и контроль над использованием радиочастот, которые находятся в его ведении, т. е. которые предназначаются для телерадиовещания. Если частота находится не в ведении совета, то лицензии выдаются государственным органом, ответственным за эту частоту, однако при этом также требуется одобрение со стороны совета.
В деятельности ВСАП присутствует редкая практика регулирования,1 которую можно назвать договорной. В общих рамках установленных законом норм и требований регулирующий орган и вещатель заключают договор, который устанавливает конкретные обязательства для оператора-либо оператор берет на-себя выполнение определенных задач.
Выше мы уже кратко характеризовали функционал Комиссии по СМИ? и информационным агентствам. Подчеркнем, что Комиссия формируется из высших должностных лиц государства, а в ее задачи входит консультирование по вопросам применения законодательства о СМИ, выдвижение на рассмотрение госорганами предложений по снижению налоговых ставок для СМИ.
Важным для отрасли СМИ стало решение администрации французского президента провести Генеральные штаты прессы. Традиционно «генеральными штатами» называют систему консультаций по какой-либо проблеме. В конце 2008 г. Генеральные штаты прессы были проведены. В течение трех месяцев 150 участников мероприятия обсуждали самые острые проблемы отрасли.
В состав четырех рабочих групп вошли владельцы .изданий и издательских домов («Лагардер» (Lagardere), «Байяр» (Bayard), «Приема» (Prisma), «Руларта» (Roularta), «Мондадори-Франс» (Mondadori France); руководители и представители печатных изданий («Монд» (Le Monde), «Фигаро» (Le Figaro), «Либерасьон» (Liberation), «Юманите», «Паризьен» (Le Parisien), «Эль» (Elle), «Мадам Фигаро» (Madame Figaro), «Метро» (Metro), « Минют» (20 Minutes) интернет-СМИ («Пари Матч» (Paris Match), «Монд интерактиф» (Le Monde interactif)); представители образовательных учреждений (СЕЛСА, Высшей школы журналистики Лилля); представители профессиональных объединений (ассоциация «Пресса и плюрализм» (Гassociation «Presse et Pluralisme»), Агентство Франс Пресс (Agence France Presse), «Медиаметри» (Mediametrie) и другие. В. дискуссиях принимали участие эксперты консалтинговых и рекламных компаний («Мак Кинзи» (McKinsey), «Пюблисис» (Publicise «Лагардер Пюблисите» (Lagardere Publicite), представители правительственных структур, депутаты, независимые консультанты61.
В рамках Генеральных штатов работало, четыре комитета: «Будущее профессии журналиста»; «Печать, транспортировка, распространение, финансирование: как преобразовать производственный процесс?»; «Какаяі модель, нужна печатной прессе, чтобы преодолеть шок, вызванный бурным развитием Интернета?»; «Пресса и общество».
Итоговым документом Генеральных штатов стала «Зеленая книга», в которой участники мероприятия представили анализ; сложившейся ситуации и предложили ряд мер по выходу из кризиса. Основываясь на выводах «Зеленой-книги», 23 января 2009 г. президент Франции Николя Саркози огласил систему чрезвычайной помощи прессе62.
Таким образом, регулирование французской отрасли СМИ осуществляется по унитарной модели, характеризующейся наличием нормативно-правового и административного единства в процессе отраслевого регулирования. Наличие ряда законов, предусматривающих прямые льготы и механизмы поддержки участников отрасли свидетельствуют о патерналистском характере взаимоотношений между властью и СМИ. В Германии основой нормативно-правового регулирования национальной отрасли СМИ является Основной закон (конституция). В параграфе 1 ст. 5 Основного закона сказано: «Каждый; имеет право свободно выражать и распространять свое мнение устно; письменно и с: помощью изобразительных средств, беспрепятственно получать информацию из всех доступных общественности источников. Свобода печати и свобода информации: по радио и-в,фильмах гарантируется. Цензура не осуществляется».
Однако согласно параграфу 2 той же ст.. 5 свобода мнений; информации и печати «может быть ограничена; только общими; законами: (к ним относятся Гражданский и Уголовный кодексы), законоположениями:о защите;молодежи и личного достоинства граждан»./
Помимо Основного закона; правовое положение СМЖ и отрасли определяют законы федеральных земель, решения федерального Конституционного суда и конституционных судов земель, государственные договоры, представляющие, собой соглашения? между правительствами;: федеральных земель по вопросам правовогофежима;радио:и телевидения.
Ключевым законом,:регу лирующим деятельность аудиовизуальных СМИ, является; Государственный договор о радиовещании и телевидении, вступившийжсилу 1 июняі2009 г. Он является! 12-йкредакциейшереработанного; «Государственного договора о радиовещании и телевидении в объединенной Германии», принятого 31 августа 1991: г. и вступившего в.силу 1 января 1992 г.
Базовые принципы договора регулируют программную политику, требования к рекламе, лицензиям; вопросы концентрации в отрасли СМИ: Согласно этому договору, все новые интернет-приложения АРД (ARD) и ЦДФ (ZDF) перед публикацией в сети должны проходить так называемый «трехступенчатый, тест».
Государственное регулирование средств массовой информации и пропаганды в СССР
В 1811 г. Цензурные комитеты из Министерства просвещения перешли в подчинение Министерства полиции. Переход был осуществлен на административном уровне без принятия соответствующей законодательной базы.
Полиция резко ужесточила цензурную практику. Например, признавалось- «неприличным, чтобы в ведомостях помещаемы были суждения о служащих или уволенных со службы чиновниках», издания обязывались «не пропускать ничего относящегося до правительства, не испросив прежде на то согласие от того министерства, о предмете которого рассуждается»91.
В 1826 г. Николай I инициирует принятие нового Устава о цензуре, которая переводит ее в компетенцию Главного цензурного комитета, в состав входят министры народного просвещения, внутренних дел и иностранных дел.
Устав 1826 г. практику регулирования ужесточает. Так, к публикации не допускалась критика правительства, обсуждение внешней политики92.
В» 1857 г. Свод У ставов І кодифицировал законодательство Российской империи о цензуре. Документ упорядочил действовавшие тогда одновременно уставы, указы, акты высших органов власти, регламентировавшие работу типографий, редакций, книготорговцев.
В 1865 г. подписан Указ Правительствующему Синоду «О перемене и дополнении действующих ныне цензурных постановлений», вошедший в историю под названием Закон о печати от 6 апреля 1865 г., или Временные правила о печати. В достаточно радикальном на тот момент документе отменялась предварительная цензура, указывались конкретные объекты, на которые распространялось это положение. Прежде всего, это касалось периодических изданий. Новым элементом в этом документе также стали нормы, предусматривающие порядок разрешения возможных конфликтов . В один день с вышеназванным Указом было издано Мнение Государственного Совета, устанавливающее правила печати, цензуры и т. д.
В случае нарушения изданием каких-либо законов, министр внутренних дел имел в распоряжении ряд санкций вплоть до приостановления деятельности издания сроком до шести месяцев. Прекращение деятельности издания было возможно только в судебном порядке.
По справедливому замечанию профессора Б. И. Есина, новое законодательство не улучшило, а ухудшило положение изданий, так как далеко не все издания освобождались от предварительной цензуры. К тому же положение осложнялось изданием множества частных цензурных распоряжений, запрещавших прессе освещать, наиболее значимые политические вопросы94.
Предварительно проекты нового устава широко обсуждаются в правительстве, обществе и печати. Принципиальное решение власти -остановиться на временных мерах перехода от предварительной цензуры к карательной, при параллельном действии административных и правовых методов управления прессой. Незавершенность этой реформы — сознательный-выбор правительства Александра II95.
В 1886 г. Александр III ввел в действие новый Устав о цензуре и печати. Его принятию предшествует напряженная политическая обстановка в стране и террористический акт против Александрами. Документ значительно ограничивает права печати и книгоиздателей. Цензура начинает осуществляться в условиях жестких регламентов9 .
1880-1890 гг. характеризуются увеличением числа периодических изданий. Административные предпосылки для этого были созданы Временными правилами о печати 1865 г. Технологические предпосылки возникают в связи с набирающим оборот научно-техническим прогрессом: увеличивается производство бумаги, появляются мощные печатные машины, телеграф во много раз ускоряет поступление информации Л
Еще одна тенденция времени - возникновение частных изданий в губернских городах. Наиболее ярко тенденция проявляется в промышленных центрах Юга и Поволжья: в Одессе, Новороссийске, Киеве, Тифлисе, Харькове, Самаре, Саратове, Казани и других городах. Газетное дело становится прибыльным, в массовом порядке издателями становятся купцы и банкиры. В это время, успешно действуют органы газетной информации: Русское (1866),1 Международное (1872) и. Северное (1882). Все они являлись частными предприятиями .
В мае 1878 г. в Петербурге организовывается первая «Артель уличных продавцов произведений печати» и «Общий склад изданий, для разносной торговли газет и журналов», объединявшие-более 100 человек служащих. Объемы розничных продаж заметно-растут .
Высочайший Манифест от 17 октября 1905 г. Николая II незначительно облегчает цензурный режим, что не сказалось на общей линии тотального государственного контроля. 24 ноября 1905 г. были выпущены Временные правила о повременной печати. В соответствии с ними положение печати в известной степени изменилось: отменялось применение административной ответственности, взысканий, предостережений и денежных залогов, новые издания учреждались без ограничений, отменялись запреты на публикацию
Текущее состояние и сравнительная характеристика государственного регулирования отрасли СМИ
Проведем сравнительный анализ основных положений государственной политики в отношении отрасли СМИ в Российской Федерации и за рубежом, беря во внимание исторический опыт российского государства в данном вопросе.
Российское государство на протяжении всего времени стремилось к унитарной модели регулирования. Это отражалось в попытке определить в одном документе все нормы права, регулирующие отрасль: от Указов Петра I и цензурных уставов, до законов «О печати» и действующего закона «О СМИ». Из семи проанализированных нами стран подобная модель существует в Италии и Франции. Остальные страны предпочитают модель регулирования исчерпывающего характера, где источником выступает не один закон, а серия законов и подзаконных актов, воздействующих на нормы в отношении отрасли СМИ по отдельным направлениям хозяйственного, авторского, информационного и других отраслей права. Перечисленные акты дорабатываются по» мере необходимости, в то время как правка единого-Закона о СМИ всегда угрозой нарушения концептуального единства, самоценного только в контексте одного документа, но не отрасли в целом. По этой причине многие уточняющие правки, требующие оперативного рассмотрения, могут вноситься достаточно долго. Подход регулирование не одним, а несколькими источниками является неантагонистическим, и предусматривает оперативную доработку отдельных нормативно-правовых актов, что является ценным качеством подхода для динамично развивающейся отрасли, и одновременно более простым с точки зрения юридической техники, так как по определению снимает возможные противоречия правка с действующими нормами публичного и частного права. Такой подход в большенстве случаев обеспечивает единство и актуальность нормативно-правовой платформы отрасли. Подход исчерпывающего регулирования применяется в Германии, Великобритании, США, Китае, Японии.
Унитарная модель также характеризуется наличием единства в осуществлении процесса отраслевого регулирования, что выражается в фигуре отраслевого регулятора В унитарная модель наиболее ярко выражена: Министерство связи и массовых коммуникаций обладает регулирующими полномочиями в отношении телекоммуникаций, информационных технологий, телерадиовещания, печать. В других странах унитаризм в. регулировании как правило реализовывается в отдельных сегментах. В. Великобритании Офком является регулятором телекоммуникаций и телерадиовещания, вопросами печатных СМИ относятся к компетенции другого ведомства: Во Франции, США, Италии, Китае и Японии печать, телекоммуникации и телерадиовещание находятся в подчинении разных государственных ведомств.
Важным вопросом является структура полномочий в вопросах государственной политике в отношении СМИ центральных и региональных органов власти. Исследователи конституционного устройства государства не. относят данные полномочия к исключительному ведению центральных органов власти. Однако, на примере России, США, Японии, Франции, Великобритании, Италии, Китая именно они являются ключевыми акторами в вопросах государственной политики. Регионам на концептуальном уровне остается возможность определения принципов собственной информационной политики, а уровне регулирования - решение вопросов, связанных с финансовой поддержкой и льготами для предприятий» СМИ, что ярко иллюстрируется примером Российской Федерации. Особняком в этом вопросе стоит лишь Германия, государственную политику по отношению к отрасли СМИї в которой формируется на уровне каждой из федеральных земель, имеющих собственные законы о СМИ и собственные ведомства, регулирующие работу отрасли.
Необходимые кондиции института журналистики в рамках отрасли СМИ обеспечиваются функционированием общественных СМИ. Функцией общественного служения в том или ином виде наделены СМИ в Великобритании, США, Германии, Японии, Франции. В первых четырех общественным являются электронные СМИ, чаще всего цифровые. Во Франции общественным является агентство «Франс Пресс» - одно из четырех крупнейших информационных агентств. В Италии общественные СМИ фактически отсутствуют, а плюрализм мнений обеспечивается за счет политической конкуренции, выражающейся в распределении постов в электронных СМИ по партийной принадлежности. В России и Китае сегменты общественных СМИ.в структуре отрасли отсутствуют.
Государственная политика по- отношению отрасли СМИ детерминируется экономическим, регулированием, направленным на обеспечение полноценного функционирования института журналистики. США, Великобритания, Германия, Италия, Япония функционируют государственные механизмы, обеспечивающие деятельность участников отрасли в условиях рынка. Россия и Франция практикует применение льгот и прямой,финансовой поддержки участникам отрасли. В России такая практика не постоянная,- все законы, предусматривающие поддержку, на данный момент утратили силу. Во Франции законы о поддержке участников отрасли СМИ действуют на постоянной- основе. Однако, в отличие, от России, во Франции действует система норм, четко регламентирующая критерии получения господдержки. Так на нее могут рассчитывать общественно-политические газеты, еженедельная и региональная пресса. Решение о предоставлении поддержки принимает специальная1 комиссия в составе президента страны, министра связи, министра почт и телекоммуникаций, министра юстиции, представителей прессы и информационных агентств. Также на поддержку может рассчитывать любое печатное издание, если оно отвечает критериям программа помощи распространению и продвижению французской прессы за рубежом. Во Франции также практикуется
