Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Правовая природа и генезис принципа деления земель на категории по целевому назначению 15
1. Концептуальные основы и теоретико-правовой анализ 15
2. Историко-ретроспективный анализ законодательства и представлений о целевом назначении земель в отечественной правовой науке 33
Глава 2 Правовые механизмы установления и изменения категорий земель и земельных участков 78
1. Правовые проблемы отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории 78
2. Процедура перевода земель или земельных участков из одной категории в другую 87
3. Оценка альтернативных вариантов размещения объектов в отечественном земельном и экологическом праве 128
Глава 3. Категория земель и целевое назначение: соотношение с иными правовыми инструментами, регулирующими правовой режим земельных участков 142
1. Целевое назначение и разрешенное использование как взаимосвязанные элементы правового режима земельных участков 142
2. Перспективы и последствия рецепции правового института территориального зонирования 153
Заключение 178
Список использованных источников 180
- Концептуальные основы и теоретико-правовой анализ
- Историко-ретроспективный анализ законодательства и представлений о целевом назначении земель в отечественной правовой науке
- Правовые проблемы отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории
- Целевое назначение и разрешенное использование как взаимосвязанные элементы правового режима земельных участков
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Принцип деления всех земель в границах нашего государства на категории по их целевому назначению уже почти столетие является основным отраслевым принципом отечественного земельного права, его концептуальным каркасом. В действующем Земельном кодексе Российской Федерации он получил и законодательное закрепление, став нормой-принципом.
Данный принцип, как правило, непосредственно реализуется в содержании земельного законодательства, а к общественным отношениям применяется при наличии пробелов или коллизий в нормативно-правовом регулировании.
Юридическое и экономическое выделение различных категорий земель, их правовых режимов обусловлено объективными факторами: наличием групп относительно однородных человеческих потребностей, деятельность по удовлетворению которых необходимо обеспечивать территориальной базой.
Вместе с тем, виды человеческой деятельности, их соотношение и значимость в структуре общественных отношений постоянно меняются и юридическая практика не всегда успевает приводить структуру землепользования в соответствие с меняющимися потребностями общества.
Несоответствие структуры землепользования реальным потребностям общества вызвано, в том числе, недостатками законодательства, принятого в развитие принципа деления земель на категории и содержащего в себе ряд коррупциогенных факторов.
Правоприменительной практикой выявлены отсутствие либо недостаточно четкое описание юридических фактов, служащих основаниями для осуществления процедур по установлению и изменению категории земель и земельных участков.
Также в связи с изменением степени государственного вмешательства в общественные отношения, перераспределением обязанностей между различными уровнями органов власти необходимо и перераспределение полномочий, в том числе, и в сфере управления земельными ресурсами.
В контексте существующих в настоящее время законодательных инициатив и дискуссий разрешение данных противоречий возможно посредством рецепции зарубежных моделей регулирования и отмены деления земель на категории либо посредством усовершенствования законодательства, принятого в целях реализации принципа деления земель на категории.
Возможные законодательные решения в данной сфере напрямую затронут права и обязанности значительного количества участников общественных отношений, поскольку информация о принадлежности к той или иной категории земель содержится в подавляющем большинстве правоустанавливающих и правоподтверждающих документов на земельные участки, общее количество которых в границах нашей страны приближается, согласно сведениям органа кадастрового учета, к пятидесяти миллионам.
Также реформирование способов установления и изменения правового режима земельных участков может оказать косвенное влияние на всех участников общественных отношений, поскольку все виды человеческой деятельности прямо или опосредованно связаны с использованием земельных ресурсов, выступающих их материальной первоосновой.
Кроме того, рассмотрение и выработка предложений по совершенствованию законодательства, принятого в развитие принципа деления земель на категории, соответствует такому приоритетному направлению государственной политики в нашей стране как противодействие коррупции.
Вышеизложенные обстоятельства предопределили выбор темы, объекта и основных направлений диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы.
Вопросы реализации принципа деления земель на категории по их целевому назначению весьма подробно изучались в советский период развития государства и права.
Наиболее детально эти вопросы освещены в трудах Г.А. Аксененка, В.К. Григорьева, И.И. Евтихиева, Н.И.Краснова, Я.Ф. Миколенко, Д. С. Розенблюма, В. Фабри.
Продолжительные и результативные дискуссии предшествовали кодификации союзного земельного законодательства 1928 и 1968 гг.
Данные кодификации послужили своеобразным катализатором для развития отечественного земельного права. Однако, с указанного времени прошло уже более 40 лет, изменились экономические и политические условия.
В постсоветский период развития государства и права практически все исследователи в области земельного права так или иначе упоминали в своих трудах принцип деления земель и земельных участков на категории, однако значительных монографических работ по данному вопросу не проводилось.
В юридической литературе публиковались статьи, посвященные частным вопросам, возникающим в правоприменительной практике при установлении или изменении правового режима земель отдельных категорий.
В частности, публиковались статьи А.П. Анисимова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, О.И. Крассова, Д.И. Мысова.
Кроме того, осуществлялись диссертационные исследования, посвященные изучению специфики правового режима отдельных категорий земель, например, земель транспорта, земель населенных пунктов, земель водного фонда.
Цели и задачи исследования.
Целью настоящего исследования является комплексное изучение теоретических и практических проблем, связанных с реализацией принципа деления земель на категории по целевому назначению в законодательстве и правоприменительной практике.
Исходя из этого, в процессе исследования предпринята попытка решить следующие задачи:
- определить правовую природу целевого назначения земель и категорий земель с позиций частного и публичного права;
- провести историко-ретроспективный анализ становления принципа деления земель на категории по целевому назначению;
- рассмотреть перспективы развития данного принципа земельного права;
- внести предложения по упорядочиванию процедур по установлению и изменению категории земель и земельных участков, в том числе по устранению необходимости избыточных действий со стороны заявителей и коррупциогенных факторов в законодательстве о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую;
- определить соотношение категорий земель с иными инструментами правового регулирования.
Объектом диссертационного исследования стали общественные отношения, связанные с установлением и изменением категории земель и земельных участков.
Предмет исследования составляют нормы законодательства, принятого для реализации принципа деления земель на категории по их целевому назначению, в частности, закрепляющие основания и порядок установления и изменения категории земель и земельных участков, а также разработки научной доктрины в данной области исследований.
При изучении предмета исследования был осуществлен анализ как нормативно-правовых актов, так и правоприменительной практики в различных субъектах Российской Федерации, в том числе судебной.
Теоретическую основу исследования составили труды исследователей в области теории государства и права - С.С. Алексеева, Е. Ю. Курышева, А.В. Малько, в области гражданского права – А.В. Венедиктова, В. П. Грибанова, О.С. Иоффе, В. П. Камышанского, Е.А. Суханова, В.И. Синайского, В.В. Чубарова, а также труды и научно-практические выводы отечественных ученых в области земельного права - Г.А. Аксененка, А.П. Анисимова, В.П. Балезина, Г.А. Волкова, Е.А.Галиновской, А.Г. Гойхбарга, В.К. Григорьева, Л.И. Дембо, И.И. Евтихиева, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, А.А. Забелышенского, И.А.Иконицкой, Н.Д. Казанцева, А.М. Каланадзе, Н.И.Краснова, О.И. Крассова, Я.Ф. Миколенко, Б.С. Мартынова, М.В. Попова, Д. С. Розенблюма, В. Фабри и других.
Информационно-практическую базу исследования составили законодательные и иные нормативные правовые акты, ненормативные акты органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, материалы судебной практики, а также сообщения, доклады и статистические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов публичной власти в сети Интернет.
Методология исследования основана на использовании как общенаучных, так и частно-научных методов познания. К общенаучным методам относятся: диалектический метод, логические методы (анализа, синтеза, индукции и дедукции). К числу специальных методов относятся сравнительный и формально-юридический. При анализе действующего законодательства последовательно используются следующие приемы толкования: буквальное, систематическое, историческое, доктринальное, сравнительно-правовое.
Научная новизна исследования
Настоящая работа является первым в постсоветский период развития науки земельного права комплексным диссертационным исследованием, посвященным совершенствованию законодательства, принятого в целях реализации принципа деления земель на категории.
В процессе исследования дана авторская интерпретация ряда теоретических вопросов, связанных с изучением принципа деления земель на категории.
Сделанные в рамках исследования выводы и предложения систематизируют, развивают и дополняют научные знания о реализации принципа земель на категории по их целевому назначению.
В работе сформулированы теоретические выводы, выносимые на защиту.
Основные положения, выносимые на защиту:
-
Категория земель - родовой объект земельных правоотношений, включающий в себя земельные участки с единым целевым назначением и сходным правовым режимом, направленным на удовлетворение относительно однородных групп человеческих потребностей.
При этом категории земель, используемые преимущественно в качестве пространственного базиса для размещения объектов, как правило, являются объектами отрицательных публичных сервитутов, а категории земель, используемые в качестве средства производства и для удовлетворения рекреационных потребностей, – объектами положительных публичных сервитутов (комплексы прав, именуемых правом общего лесопользования, правом общего водопользования и так далее).
2. Диссертантом обосновывается необходимость исключения из перечня объектов перевода из одной категории в другую «земель», под которыми в действующем законодательстве понимаются, как правило, значительные по площади территории, в отношении которых не осуществлялись кадастровые работы и последующее внесение сведений в государственный кадастр объектов недвижимости.
Первоначально юридическое закрепление такого объекта перевода было прогрессивным и во многом вынужденным, поскольку в значительной части субъектов Российской Федерации большинство земельных участков не прошло кадастровый учет, однако в настоящее время данное обстоятельство устранено (уже на 80 % площади территории государства образованы земельные участки, в отношении которых проведены мероприятия по кадастровому учету).
«Земли» как объект перевода не обладают достаточными индивидуальными характеристиками для правоприменения и учета интересов правообладателей земельных участков, а неопределенность в федеральном законодательстве относительно содержания ходатайства о переводе земель и состава прилагаемых к нему документов привели к злоупотреблениям со стороны уполномоченных на перевод органов власти, монополизму в строительной сфере, коррупции и установлению избыточного пакета согласований, который должен предоставить инициатор перевода.
В результате положения федерального законодательства, устанавливающие закрытый перечень документов, прилагаемых к ходатайству о переводе земельных участков, в большинстве субъектов Российской Федерации не исполняются.
3. В настоящее время в земельном и экологическом праве возможность совершения ряда юридически значимых действий ограничена необходимостью оценки «отсутствия иных вариантов размещения объектов».
В частности, с отсутствием иных вариантов размещения объектов действующее законодательство связывает возможность изменения целевого назначения земель и земельных участков сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов. Диссертантом разработана методика определения отсутствия иных вариантов размещения точечных (нелинейных) объектов, которая может быть закреплена в форме подзаконного акта и использоваться при принятии управленческих решений.
В основу методики положен критерий оценки максимально допустимого расстояния от предполагаемого к размещению объекта до целевой группы потребителей с учетом целей его функционирования и уровня развития транспортной инфраструктуры.
Радиус максимально допустимого расстояния вокруг группы потребителей должен образовывать приблизительную территорию поиска земельных участков для размещения объекта.
Из данной территории поиска посредством последующего многофакторного анализа исключаются наиболее ценные земельные участки и выбирается участок для размещения объекта.
Диссертантом предлагается дополнить Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» статьей «Определение отсутствия иных вариантов размещения объекта», устанавливающей общие принципы отсутствия иных вариантов размещения линейных и нелинейных объектов и содержащей отсылочную норму, предусматривающую разработку и принятие Министерством экономического развития Российской Федерации соответствующего приказа.
4. Для устранения коррупциогенных факторов в законодательстве, регулирующем в настоящее время порядок изменения категории земель и земельных участков, диссертант полагает необходимым дать официальное толкование со стороны судов высших инстанций такому применяемому в нем оценочному понятию как «заинтересованное лицо», имеющее право подавать ходатайство об изменении категории.
В частности, полагаем, что законным интересом и правом на подачу ходатайства об изменении категории земельного участка обладают:
- правообладатели земельных участков;
- потенциальные правообладатели земельных участков (лица, инициировавшие процедуру предоставления земельных участков из состава земель, находящихся в публичной собственности, либо заключившие предварительные договоры, направленные на приобретение земельных участков, находящихся в частной собственности);
- органы публичной власти, реализующие посредством подачи ходатайства об изменении категории земельного участка управленческие полномочия в отношении той или иной территории и того или иного природного ресурса;
- физические лица, реализующие посредством подачи ходатайства об изменении категории земельного участка неимущественные права, прямо закрепленные в федеральном законодательстве (например, право на благоприятную окружающую среду). В этом случае интерес заявителя будет носить, как правило, одновременно как частный, так и общезначимый, публичный характер.
5. Автор полагает необходимым предоставить органам местного самоуправления уровня муниципальных районов и городских округов более широкие полномочия по управлению земельными ресурсами в границах муниципального образования.
Изменение степени вмешательства государства в общественные отношения, отнесение большинства социально значимых функций к вопросам местного значения должно повлечь за собой и изменение уровня органов власти, которые принимают управленческие решения, направленные на обеспечение различных видов деятельности территориальной базой.
При этом данная цель может быть достигнута посредством установления законодательной возможности делегирования отдельных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части изменения категории земельных участков полностью либо в отношении отдельных частей территории муниципального образования (за исключением особо ценных земель), ограничив реализацию данных полномочий количественными показателями, уже использовавшимися в отечественном законодательстве: площадью земельных участков, плотностью населения, процентным соотношением той или иной категории земель в общей структуре землепользования муниципального образования.
Например, представляются нецелесообразными ограничения на изменение категории земельных участков, которые отнесены к категории земель, преобладающей в структуре землепользования муниципального образования (занимающей более 60 % территории). Критерии оптимального соотношения земель различных категорий в границах муниципального образования должны быть определены и в последующем получить законодательное закрепление с учетом мнения представителей естественных наук.
6. По результатам обобщения судебной практики установлено, что процессуальная реализация права на обжалование акта о переводе земельных участков из одной категории в другую в настоящее время затруднительна вследствие отсутствия единообразного подхода к толкованию его правовой природы.
В зависимости от квалификации акта о переводе как нормативного или ненормативного определяются подведомственность спора, порядок и сроки обжалования акта о переводе.
Акт о переводе, как правило, не обладает необходимыми признаками нормативно-правового акта ни по форме, ни по содержанию: рассчитан на однократное применение, не содержит в своем тексте никаких общеобязательных правовых норм, а после изменения категории правовой режим земельного участка регулируется земельным законодательством, а вовсе не актом о переводе этого земельного участка.
В федеральном законодательстве подразумевается, что акт о переводе является ненормативным, в частности, в пункте 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ указано, что нарушение установленного порядка перевода земель является основанием признания акта о переводе недействительным.
Процессуальное законодательство допускает признание недействительным только ненормативного акта, нормативные правовые акты признаются недействующими.
7. В ходе проведенного исследования диссертант пришел к выводу о том, что дальнейшее усовершенствование законодательства, принятого для реализации принципа деления земель на категории по целевому назначению было бы более эффективным и менее разрушительным законодательным решением, чем полная замена категорий земель институтом зонирования, как это предлагается в последнее время в некоторых публикациях.
Данный вывод сделан на основе подробного рассмотрения зарубежного опыта зонирования, в процессе которого установлено, что последовательное применение института зонирования не исключает коррупцию при определении правового режима земельных участков и имеет свои специфические отрицательные последствия, в связи с чем, например, во многих штатах Соединенных Штатов Америки (исторической родины зонирования) законодательные решения направлены на ограничение применения института зонирования и возврат к уплотненной смешанной застройке, способствующей более рациональному использованию земельных ресурсов.
Вместе с тем, деление земель на категории позволяет осуществлять в отношении различных групп земельных участков и с минимальными временными, финансовыми и иными издержками:
- правовое отграничение и установление их правового режима посредством указания на целевое назначение, перечисления допустимых перечней видов разрешенного использования и параметров эксплуатации в федеральном законодательстве;
- территориальное отграничение посредством их совмещения со сложившимися границам земельных участков и земельных массивов. Такое законодательное решение не требует разработки и согласования дополнительных документов, что особенно актуально, учитывая площадь территории нашей страны.
Практическая значимость исследования заключается в том, что положения диссертации могут служить в качестве методических рекомендаций для органов власти в их правоприменительной деятельности.
Сформулированные выводы также представляют интерес для нормотворческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях, могут быть полезны при проведении последующих научных исследований, связанных с рассматриваемой тематикой, а равно - использованы в учебном процессе для подготовки учебных курсов, чтении лекций и проведении семинаров по земельному праву в высших и иных учебных заведениях.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Диссертация была выполнена и обсуждалась в отделе аграрного, природоресурсного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Тезисы и предложения, содержащиеся в исследовании, излагались в публикациях диссертанта, а также в выступлениях на научно-практических конференциях.
Материалы исследования использовались диссертантом в научных разработках, в частности, при написании научно-практического комментария к Федеральному закону от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», оказавшего определенное влияние на правоприменительную практику.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и сконструирована в последовательности «прошлое – настоящее – будущее» изучаемого принципа земельного права. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, а также списка использованных источников и литературы.
Концептуальные основы и теоретико-правовой анализ
В самых общих чертах вне зависимости от территориальной принадлежности варианты хозяйственного использования земельных участков для удовлетворения общественных потребностей существенно не различаются. Данное обстоятельство обусловлено единством человеческих потребностей.
Как указывает Е.А. Галиновская, различия в государственном строе влияют на условия перераспределения земли, а не ее функции, которые остаются неизменными. К этим функциям принято относить следующие: земля является территорией государства; территорией проживания людей и осуществления хозяйственной деятельности; также земля является основным средством производства; земля - это место жизнедеятельности или расположения живых и неживых природных объектов9.
При этом «у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, постольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы»10.
В Концепции Управления земельными ресурсами в Европе перечисляются следующие функции земли: «с физической точки зрения, это пространство... С экологической точки зрения, она играет очень важную роль в стратегии размножения и выживания многих существующих видов... С экономической точки зрения, это фундамент, на котором строится благосостояние. С юридической точки зрения, это абстрактная совокупность имущественных прав, с социальной и культурной точек зрения, это стержневой корень, которь людей духовной пищей».
В свою очередь, А.П. Сапожников говорит об экономической, экологической и социальной функциях земли12. Экономическое содержание земель определяется уровнем полезности конкретного земельного участка: потенциальной биологической продуктивностью (плодородием), базисной значимостью и фискальной ценностью. Экологическое содержание заключается в том, что главная их составляющая - почва - обеспечивает нормальное, то есть присущее данной конкретной территории, функционирование экосистемы. Социальное содержание связано со структурой населения территории и Трудовой направленностью -его —деятельности: именно состав населения определяет востребованность земельных ресурсов, а также культуру их использования и потребления.
Вместе с тем, критерии юридической классификации земельных участков для целей единообразного регулирования, их отражение в единых и отраслевых кадастрах, используемые методы регулирования в национальных правовых системах весьма различны. w% Данные различия обусловлены исторически сложившимися экономическими, социальными и иными особенностями развития каждого отдельно взятого государства. В отечественном земельном праве общим объектом земельных отношений традиционно является вся земная поверхность в границах нашего государства. Как отмечают Р. Михальски и Р. Степп, «неотъемлемой задачей науки является построение содержательной классификации наблюдаемых объектов или 17 ситуаций. Такая классификация существенно облегчает понимание осно проблемы и дальнейшее развитие научной теории»13. В нашей стране в настоящее время основополагающим принципом отечественного земельного права, его «концептуальным каркасом» является принцип деления (классификации) земель на категории по критерию их целевого назначения. Категории земель характеризуются в земельно-правовой литературе как объекты правового регулирования или как объекты земельных отношений. Б.В. Ерофеев и А.В. Дегтев рассматривают землю в качестве общего объекта правового регулирования, категорию земель - родового объекта правового регулирования, земельный участок - конкретного объекта правового -регулирования,_указывая,_что правовой режим устанавливается законодателем только на уровне общего и родового объекта14. В свою очередь, Г.А. Аксененок квалифицирует категорию земель как объект земельных правоотношений, отмечая, что «определить правовой режим любой категории земель - это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта такого земельного отношения»15.
Несмотря на отсутствие прямого указания в статье 6 действующего Земельного кодекса Российской Федерации, О.И. Крассов обоснованно, по-нашему мнению, полагает возможным отнести категории земель к объектам земельных отношений16.
Аналогичной точки зрения придерживается и О.И.Краснова, указывая, что «в зависимости от вида земельных правоотношений в каждом случае объектами земельных отношений могут выступать ... отдельные категории земель»17.
Противоречия в данных оценках нет: поведение участников общественных отношений может быть и объектом правового регулирования и элементом правоотношения, при этом термином «объект правоотношений» чаще оперируют представители частного права, а термином «объект правового регулирования» -представители публичного права.
Отношения по использованию земель той или иной категории имеют необходимые элементы правоотношения.
Субъектами прав и обязанностей в таком правоотношении выступают землепользователи (коллективный субъект правоотношения), удовлетворяющих свои потребности посредством использования земель той или иной категории по целевому назначению.
Полагаем верным суждение Л.И. Петражицкого о том, что «субъектами обязанностей и прав бывают не только индивидуальные, конкретные представляемые существа, но и классы таковых, роды, виды, хотя классы не представляют чего-то существующего во внешнем мире, в частности, не означают реальных совокупностей наличных теперь объектов, а являются чисто идейными величинами (обнимающими и будущие и иные мыслимые объекты, раз они обладают известными признаками), а именно содержаниями или объектами абстрактных, общих идей»18.
Историко-ретроспективный анализ законодательства и представлений о целевом назначении земель в отечественной правовой науке
Рассмотрим случаи, когда законодатель считал необходимым установить цель использования земельных участков, законодательно группировал участки по тем или иным критериям и устанавливал способы отграничения таких земельных участков.
Для отражения существенных изменений законодательства применительно к исследуемой теме73 можно выделить следующие этапы правового регулирования использования земельных участков в нашей стране: 1. дореволюционное законодательство (до принятия Декрета «О земле» от 27.10.191774); 2. некодифицированное земельное законодательство первых лет советской власти (27.10.1917 - 30.10.1922 (до принятия Земельного Кодекса РСФСР 1922 года75); 3. советское кодифицированное земельное законодательство, регулирующее преимущественно сельскохозяйственное землепользование, регулирование несельскохозяйственного землепользования специальными узаконениями (до принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13.12.196876 и последующего принятия Земельного Кодекса РСФСР от 01.07.197077); 4. советское земельное законодательство с детализации правового режима категорий земель, появлением Общей и Особенной части в кодифицированных актах, регулирующих земельные правоотношения, законодательное оформ. понятийного и институционального аппарата земельного права (до принятия Указа Президента Российской Федерации от 24.12.1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»78); 5. законодательство периода земельной реформы - регулирование земельных отношений преимущественно Указами Президента (так называемое «указное право» - до принятия действующего Земельного Кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ79); 6. современный этап развития, адаптация институтов земельного права к современным условиям (по настоящее время).
Приведенная в настоящей работе классификация используется для отражения существенных изменений в законодательном регулировании правомочия пользования земельными участками вследствие изменений в государственной земельной политике. 1. Дореволюционное законодательство Долгое время в условиях преобладающего сельскохозяйственного землепользования, невысокой плотности населения и незначительной экологической нагрузки необходимость последовательного выделения групп земельных участков по критерию целевого назначения в нашей стране отсутствовала. Можно выделить некоторые нормы дореволюционного права, ограничивающие изменение назначения земельных участков по усмотрению их правообладателей. Так, статья 9 Псковской судной грамоты легализовала обычай, распространенный в северных регионах страны, согласно которому признавалось как его такое основание возникновения права собственности на пахотный участок ка обработка в течение 4-5 лет при наличии свидетельских показаний 4-5 смежных землепользователей и отсутствии споров в течение указанного срока (границы участка за этот период обретали свою определенность через трудовое использование).
При этом правоустанавливающий документ предыдущего правообладателя утрачивал силу. Уместно отметить: в отличие от римского права давностный срок для приобретения земельного участка устанавливался минимальный и был связан с применением трехпольных севооборотов (3 попеременно засеваемые части участка - под озимые, яровые, пар).
Как отмечал И.Е. Энгельман80, отсутствие точного давностного срока ставило его на второй план, а основным критерием было сельскохозяйственное использование, поскольку северные регионы страны зависели от поставок хлеба из южных, а также «было в интересе государства, получавшего доходы (подати) по преимуществу с обработанных земель, как можно более содействовать развитию земледелия и покровительствовать его расширению».
В первой половине XVIII века распространилась практика предоставления казенных земель для использования исключительно в целях, установленных государством (посессионное право).
Правовые проблемы отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории
Как указывалось в первой главе настоящей диссертации, принцип деления земель на категории по критерию их целевого назначения существует в отечественной правовой системе уже весьма длительное время.
Действующий Земельный Кодекс воспроизвел положения ранее действующего Земельного Кодекса Российской Советской Федеративной Социалистической Республики о делении всех земель в границах государства на семь категорий (статья 7): земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; зонда; іпределения пр земли лесного фонда; Л земли водного фонда; земли запаса.
Для четкого определения прав и обязанностей участников земельных отношений нормативно установлена обязанность отражения категории земель в правоустанавливающих документах и публичных реестрах (пункт 2 .статьи Земельного Кодекса Российской Федерации), в частности, в: 1) актах уполномоченных публичных органов о предоставлении земельных участков; 2) договорах, предметом которых являются земельные участки; 3) государственном кадастре недвижимости; ушество 4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущ и сделок с ним; 5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Также назначение объекта права вносится и в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество (пункт 6 статьи 12 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ).
Как указывает в связи с этим В.В. Чубаров, «важно иметь в виду, что к обязательным признакам, индивидуализирующим земельный участок как вещь, действующее законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним относит: ... назначение (категорию земель)».
Согласно позиции органа кадастрового учета , документами-основаниями для внесения в государственный кадастр объектов недвижимости сведений о категории, как правило, являются: 1. акт органа государственной власти о предоставлении земельного участка, а также, при наличии, изменения (уточнения) указанного акта; 2. акт органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка, а также, при наличии, изменения (уточнения) указанного акта; 3. акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, принятый уполномоченным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления; 4. акт органа государственной власти об установлении или изменении границ населенного пунша; Чубаров В.В., «Проблемы правового регулирования недвижимости». Статут, 2006, стр. 104 Письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 01.09.2006 № АМ/1085 «О і ЕГРЗ информации о категории и разрешенном использовании земельных участков» 5. правоустанавливающий документ на земельный участок, выданный до вступления в силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» N 172-ФЗ от 21.12.2004 (до 05.01.2005) и содержащий данные об отнесении земельного участка к определенной категории земель; 6. решение суда, определяющее отнесение земельного участка к определенной категории, вступившее в законную силу; 7. свидетельство о праве на наследство, выданное до вступления в силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» N 172-ФЗ от 21.12.2004 (до 05.01.2005); 8. свидетельство о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. N 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; 9. государственный акт о праве пожизненного наследуемого владения земельным участком, праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком по формам, утвержденным Постановлением Совета Министров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 17.09.1991 г. N 493 «Об утверждении форм государственного акта на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей»; 10. свидетельство о праве собственности на землю по форме, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 19.03.1992 N 177 «Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения»; 11. акт органа государственной власти об отнесении земельного участка к определенной категории земель; 12. акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка определенной категории земель.
Вместе с тем, в законодательстве советского периода развития государства и права не было прямых норм об обязательности указания категории земельного участка в акте о его предоставлении. Также нередко утрачиваются документы, относящиеся к юридической судьбе земельного участка.
В связи с этим для определения объема прав и обязанностей правообладателей земельных участков требуется толкование акта о предоставлении земельного участка с учетом законодательства, действовавшего на момент предоставления участка и специфики деятельности субъекта, которому этот участок предоставлялся.
Для этой достижения этой цели статьей 14 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлена процедура отнесения земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных категорий земель.
Как обоснованно указывает П.В. Евдокимов, норма об обязательности отнесения земельных участков к определенной категории призвана исключить ситуации неопределенности правового режима земельных участков 85.
Целевое назначение и разрешенное использование как взаимосвязанные элементы правового режима земельных участков
В настоящее время активно обсуждается возможность как частичного реформирования сложившегося способа определения правового режима земельных участков, исходя из их принадлежности к той или иной категории земель по основанию целевого назначения, так и возможность его полной замены новыми способами регулирования.
В частности, в рамках существующей системы регулирования нередко выдвигаются полярные предложения о необходимости дополнить существующий перечень земель новыми категориями или законодательно ликвидировать некоторые существующие категории земель.
Например, А.П. Анисимовым выдвигался тезис о необходимости «внесения изменений в ст. 7 Земельного Кодекса Российской Федерации, которыми должна быть определена новая категория земель в земельном фонде России - «земли экологического неблагополучия» (по аналогии с землями особо охраняемых территорий и объектов), что позволит повысить эффективность экологического законодательства в данной сфере»" .
В свою очередь, Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по собственности в 2004 году предлагалось «исключить из земельного законодательства такую категорию земель, как земли особо охраняемых территорий»285.
М.Х. Вахаевым с учетом региональных различий предлагается делегировать полномочия по уточнению перечня категорий земель на территории каждого субъекта РФ органам государственной власти субъектов РФ286.
Распространено в настоящее время и суждение о необходимости отмены деления земель на категории, следствием реализации которого будет являться признание утратившей силу «Особенной части» Земельного Кодекса. Например, Б.В. Ерофеевым выдвигался тезис о том, что деление земель на категории по критерию целевого назначения сложилось ранее для централизованного планово-командного ведения народного хозяйства и в настоящее время не соответствует системе рыночных земельных отношений287. Ь
Н.И. Шагайда также предлагает осуществить «переход от регулирования земельного оборота через категории земель к регулированию через зонирование межселенной территории и установление перечней разрешенных видов использования в зависимости от вила угодий и зоны расположения», поскольку полагает, что «классификация земель по категориям не позволяет четко определить объект регулирования и сформулировать общественные интересы, устанавливающие необходимые границы регулирования»288.
Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по собственности неоднократно предлагалось «в целях сокращения затрат инвесторов... рассмотреть возможность исключения из Земельного Кодекса Российской Федерации понятия «категория земель» с одновременным уточнением понятия разрешенного использования земельного участка»289.
Аналогичные тезисы поддерживались и некоторыми другими исследователями290. Субъектом законодательной инициативы по отмене деления земель на категории но критерию целевого назначения намерено выступить Правительство Российской Федерации - разработка соответствующего законопроекта предусмотрена Планом мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности, утвержденным Распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 № 982-р291.
В обоснование такой необходимости, как правило, выдвигается утверждение о большей эффективности института разрешенного использования перед институтом целевого назначения.
Поскольку целью настоящей диссертации является, в том числе, оптимизация способов определения правового режима земельных участков, полагаем необходимым дать оценку данным предложениям.
Перед этим уместно отметить, что по результатам анализа действующих отраслевых кодексов выявлена несогласованность в терминологии, применяемой в их текстах и используемой для определения объема прав и обязанностей участников земельных правоотношений.
В частности, Градостроительный Кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ292) оперирует понятием «разрешенный вид использования земельного участка», которое применяется только к застроенным или предназначенным для застройки земельным участкам, в отношении которых
В свою очередь, Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (статьи 1, 6, 9)293, действие которого не распространяется на застроенные участки с установленными градостроительными регламентами, применяет понятие «разрешенное использование» и упоминает об обязанности правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения использовать их в соответствии с разрешенным использованием и устанавливает право субъекта Федерации устанавливать сроки аренды участков сельскохозяйственного назначения в зависимости от разрешенного использования сельскохозяйственных угодий.
Действующий Лесной Кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ст.ст. , 24-25, 87)294 оперирует понятием «виды использования лесов», которые устанавливаются лесохозяйственными регламентами (очевидно, подразумевая земельные участки лесного фонда, поскольку такие «виды использования лесов» как строительство водохранилищ или линейных объектов на деревьях невозможны).
По нашему мнению, речь идет об одном правовом институте, наименования которого различны в зависимости от категории земель и устанавливаются посредством принятия градостроительных или лесохозяйственных регламентов, или посредством прямого перечисления в тексте закона (применительно к землям сельскохозяйственного назначения).
