Содержание к диссертации
Введение
I. Общая характеристика оборота сельскохозяйственных земель 12
1. Понятие оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве 12
2. Оборот земель сельскохозяйственного назначения в дореволюционной и Советской России 29
3. Оборот земель сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах 40
II. Нормативные правовые акты, регулирующие оборот земель сельскохозяйственного назначения 55
1. Федеральные нормативные правовые акты 55
1) Конституция Российской Федерации 55
2) Законы Российской Федерации 60
3) Подзаконные правовые акты 70
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации 85
III. Специфика оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве 99
1. Способы ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения 99
2. Особенности оборота земель, находящихся в общей собственности членов сельскохозяйственных организаций и иных лиц 113
3. Особенности оборота земель крестьянских (фермерских) хозяйств 120
4. О совершенствовании правового регулирования оборота земель, используемых сельскохозяйственными коммерческими организациями 126
Заключение 135
Библиография
- Понятие оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве
- Оборот земель сельскохозяйственного назначения в дореволюционной и Советской России
- Федеральные нормативные правовые акты
- Способы ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения
Введение к работе
Актуальность темы. Одной из целей приватизации сельскохозяйственных земель в России явилась потребность включить их в частноправовой оборот, то есть создать экономические механизмы перераспределения земельных ресурсов в пользу наиболее эффективно и рационально хозяйствующих субъектов. В развитых государствах рынки земли являются мощным средством стимулирования инвестиций землепользователя и роста производительности. Право собственности на землю, возможность ее продажи являются основой ипотечного кредитования. Наличие нормально функционирующих рынков земли важно даже собственникам, не пользующимся этими рынками в течение своей жизни. Как отмечает Тим Хэнстед, рынки земли определяют и подтверждают стоимость активов, которые могут быть переданы следующему поколению и использованы как основа для планирования направлений человеческой деятельности1.
Рынок земель сельскохозяйственного назначения играет важную роль в трансформации аграрной экономики в промышленную экономику. По мере развития экономики происходит перераспределение рабочей силы в иные отрасли народного хозяйства. Лица, покидающие сельское хозяйство, должны иметь возможность продать принадлежащие им земельные участки и получить компенсацию за земельный участок, включая стоимость осуществленных ими вложений (как материальных, так и труда). Несовершенное законодательство России о земельном обороте тормозит эти естественные процессы. Об этом свидетельствует наличие огромного
количества «невостребованных земельных долей» в сельскохозяйственных коммерческих организациях.
В советский дореформенный период существования нашего государства (1917 - 1990 гг.) перераспределение земельных ресурсов осуществлялось преимущественно в публично-правовом порядке. Земля не рассматривалась как недвижимое имущество и как имущество вообще. Перераспределение земли в административном порядке позволяло осуществлять контроль за надлежащим использованием земли.
Включение земли в число объектов права частной собственности и возможность ее перераспределения в частноправовом порядке стали вызывать опасения, что земля может быть перераспределена способом, не соответствующим общественным интересам: возможность утраты доступа к земле широких слоев крестьянства, возникновение монополизма на земельном рынке и возникновение класса рантье и т. п. Способы ограничения земельного рынка в общественных интересах не всегда очевидны, и это существенно тормозит развитие земельного законодательства. Например, чтобы избежать предполагаемых вредных последствий земельного рынка, предлагается вообще запретить куплю-продажу сельскохозяйственных земель; при этом на другую чашу весов не ставятся вредные последствия запрета купли-продажи.
Эффективное правовое регулирование земельного оборота требует предварительного всестороннего исследования как положительных, так и возможных отрицательных его последствий. Такое исследование позволит выработать эффективные ограничители оборота.
Разрабатываемые в последнее время проекты нормативных актов, регулирующих земельный оборот, показывают, насколько законодатель не готов к разрешению проблемы земельного оборота. В последнем президентском проекте Земельного кодекса замалчивается вопрос о возможности купли-продажи сельскохозяйственных земель, что в
совокупности с ныне действующей статьей 129 ГК РФ, в которой говорится, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, может быть истолковано как запрет купли-продажи.
Законодатель предпринимает попытку ввести некие "земельные паи", которые якобы могут иметь члены сельскохозяйственных организаций. При этом совершенно игнорируются нормы гражданского законодательства о юридических лицах (например, неясно соотношение прав владельцев акций и владельцев земельных паев в акционерных обществах; неясно соотношение прав полных товарищей, коммандитистов и владельцев земельных паев в товариществах на вере и т. д.).
Действующим законодательством совершенно не разрешен вопрос о судьбе так называемых "невостребованных земельных долей".
Процедура распоряжения общей собственностью, установленная ГК РФ, не может быть практически реализована при распоряжении земельными участками, находящимися в общей собственности членов крупных сельскохозяйственных организаций.
Цель, задачи и предмет исследования. Целью нашего исследования является получение научных выводов об оптимальном соотношении публично-правового и частноправового регулирования земельного оборота, о пределах государственного вмешательства в земельный оборот, о способах ограничения земельного оборота в целях достижения компромисса частных и общественных интересов. Полученные выводы могут послужить основой для выработки рекомендаций по формированию и совершенствованию нормативных правовых актов, регулирующих оборот земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. Мы имеем в виду земли сельскохозяйственного назначения,
используемые для производства сельскохозяйственной продукции юридическими лицами и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами.
Для получения указанных научных выводов и выработки на их основе практических рекомендаций мы поставили своей задачей изучить опыт регулирования земельного оборота в дореволюционной России с целью перенять то лучшее, что соответствует Российским условиям и традициям, а также избежать ранее допущенных ошибок. Изучение дореволюционного Российского опыта правового регулирования оборота земли позволит также глубже понять современные процессы.
Мы также сочли необходимым изучить и описать опыт правового регулирования земельного рынка нескольких развитых зарубежных государств с континентальной системой права, в которых земельный рынок сложился и успешно функционирует. С целью дать более глубокий и подробный анализ, мы были вынуждены были ограничиться описанием опыта лишь двух государств. В настоящей работе нами исследовано законодательство Французской Республики, которое нам особенно интересно в плане регулирования сельскохозяйственной аренды. Описание и анализ законодательства ФРГ о разрешительном порядке совершения сделок с земельными участками, также изложенные в настоящей работе, являются результатом исследования, осуществленного автором в период научных стажировок в мае - июне 1999 года и июле - августе 2000 года в Институте аграрного развития стран Центральной и Восточной Европы (г. Галле, ФРГ).
Выработка рекомендаций должна осуществляться с учетом состояния действующего законодательства. Во второй главе настоящей работы рассмотрены конституционные основы земельного оборота, проанализировано федеральное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты. Большое внимание в настоящей работе уделено анализу законодательства субъектов Российской Федерации о
земельном обороте, прослеживаются тенденции его развития. Автором исследовано более сорока законов и иных правовых актов различных субъектов РФ, в большей или меньшей степени регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения.
В период с 1994 по 1999 год автором в процессе работы по проекту "Приватизация земли и реорганизация сельскохозяйственных предприятий в России" в Орловской, Вологодской, Ивановской, Воронежской областях были изучены типичные ошибки в применении законодательства о земельном обороте и выявлены проблемы, требующие урегулирования федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Наряду дореволюционным законодательством России о земельном обороте, законодательством отдельных зарубежных государств, современным Российским законодательством, практикой применения законодательства в отдельных субъектах РФ, предметом нашего исследования являются труды российских и зарубежных ученых, посвященные данной проблематике, либо имеющие непосредственное отношение к ней. В частности, автором были изучены труды таких ученых-юристов, как И.А. Иконицкой, С.С. Алексеева, З.С. Беляевой, С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Х.-А. Вайриха, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Ю.Г. Жарикова, Б.Д. Клюкина, М.И. Козыря, О.М. Козырь, СВ. Коростелева, Н.И. Краснова, М.Г. Масевич, Э.И. Павловой, И.А. Покровского, Р. Простермана, В.В. Устюковой, Г.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, Л.П. Фоминой, О.А. Хауке, Т. Хэнстеда, Г.В. Чубукова, и других.
Автор в процессе работы ознакомился с позицией руководителей различных субъектов Российской Федерации по поводу допустимости и пределов земельного оборота. Достаточно большой материал был получен автором из бюллетеня Пресс-службы Совета Федерации РФ (в частности, о
позиции по отношению к купле-продаже сельскохозяйственных земель Д. Аяцкова, Н. Кондратенко, Е. Михайлова, А. Руцкого, В. Стародубцева и др.). Особо изучен ряд выступлений и научных работ председателя Совета Федерации ФС РФ Е.С. Строева.
Методы исследования. В качестве методов научного исследования при написании настоящей работы использовались общенаучные методы познания, такие как исторический, диалектический методы, методы эмпирического исследования (наблюдение, сравнение), анализа и синтеза. Выводы и предложения, сформулированные в настоящей работе, основываются на философской концепции социальной функции собственности.
Научная новизна работы. Несмотря на то, что проблема регулирования земельного оборота в течение вот уже около десяти лет является актуальной проблемой и ей уделено достаточно большое внимание в научной литературе, до сих пор не выработано теоретическое понятие земельного оборота. В настоящей работе впервые сформулировано и выносится на защиту это понятие.
Автор в процессе практической работы по приватизации земли и реорганизации сельскохозяйственных предприятий отметил пробелы в правовом регулировании земельного оборота гражданским и земельным законодательством, и сформулировал предложения по совершенствованию соответствующего законодательства.
В научной литературе высказываются предложения о введении дополнительного налога на совершение сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения, как средства для предотвращения возможной спекуляции сельскохозяйственными угодьями. Эти предложения, однако, не сопровождаются анализом действующего законодательства РФ о налогах и сборах. Автор анализирует законодательство о налоге на прибыль с предприятий и организаций, о
налоге на добавленную стоимость и др. и делает вывод о том, что действующее налоговое законодательство уже сейчас создает серьезные препятствия для спекуляцией землей, а введение дополнительного налога на совершение сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения будет тормозить перераспределение земель между хозяйствующими субъектами и ляжет бременем на плечи сельских товаропроизводителей.
Автор выдвинул гипотезу, что в крупных сельскохозяйственных коммерческих организациях, в которых земля находится в общей долевой собственности членов этих организаций, практически невозможно распоряжение земельным массивом, поскольку невыполнимо требование пункта 1 ст. 246 ГК РФ, в соответствии с которым распоряжение имуществом, находящимся в общей долевой собственности, осуществляется по соглашению всех его участников. Проведенный диссертантом анализ отчетностеи районных комитетов по земельным ресурсам и о реализации Указа Президента РФ от 7 марта 1996 года № 337 подтвердил, что собственники земельных массивов ни в одной из сельскохозяйственных коммерческих организаций (указанных в отчетностях) не имеют возможности распорядиться земельным массивом, так как единогласное решение о распоряжении общей собственностью невозможно из-за отсутствия ряда сособственников, настоящее место жительства которых неизвестно, наличия не закрытых наследственных дел и т. п. Эта же гипотеза была подтверждена результатами обследования двух сельскохозяйственных коммерческих организаций, проведенного автором в Усть-Кубинском районе Вологодской области в 1999 году. Не считая правильным вводить правила, упрощающие процедуру распоряжения находящимся в общей собственности земельным участком, автор предлагает существенно упростить процедуру выделения земельного участка из общего земельного массива в счет земельной доли (без
обязательного единогласного решения сособственников) с тем, чтобы в последующем выделивший земельный участок собственник (или группа собственников) мог распорядиться этим земельным участком.
Автор выносит на защиту следующие основные положения диссертации:
- вывод о необходимости ограничения государством земельного оборота (в пределах, обусловленных необходимостью обеспечить рациональное использование сельскохозяйственных земель и необходимостью исключить чрезмерную концентрацию сельскохозяйственных земель в руках относительно узкого круга лиц);
- определение понятия "земельный оборот", которое сформулировано как осуществляемый в соответствии с гражданским законодательством и особенностями, установленными земельным законодательством и регистрируемый компетентными государственными органами переход права собственности, иных прав на земельные участки и доли в праве общей собственности на земельные участки посредством совершения гражданско-правовых сделок а также посредством иных, допускаемых земельным законодательством, гражданско-правовых способов;
- вывод о целесообразности введения разрешительного порядка совершения сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения;
- вывод о нецелесообразности предлагаемого в научной литературе введения прогрессивного налогообложения сделок с земельными участками;
- вывод о необходимости дополнительной регламентации и упрощения процедуры выделения земельного участка в счет земельной доли для совершения в последующем сделок с выделенным земельным участком;
- вывод о необходимости урегулировать особо порядок распоряжения земельным участком, находящимся в общей совместной собственности членов крестьянского хозяйства, установив правило о распоряжении находящимся в общей совместной собственности земельным участком не любым из сособственников, а исключительно главой крестьянского хозяйства либо уполномоченным им лицом по согласию всех сособственников.
Научно-теоретическое и прикладное значение диссертации. Изложенные в настоящей работе выводы и предложения могут быть использованы при разработке нормативных правовых актов, регулирующих оборот сельскохозяйственных земель.
Материалы диссертации могут быть использованы в научных целях а также в учебном процессе при преподавании земельного, гражданского и аграрного права.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании сектора аграрного и земельного права Института государства и права Российской Академии наук. Ее основные выводы и предложения были изложены автором на международных научно-практических конференциях, а также в ряде публикаций.
Структура работы обусловлена целями, задачами и предметом исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, и списка литературы.
Понятие оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве
Особое правовое регулирование земельных отношений вообще, и оборота земли в частности, обусловливается спецификой земли, как особого объекта общественных отношений.
Земля является особым природным ресурсом. Особенность земли заключается в том, что она, в отличие от других природных ресурсов, является территориальным базисом деятельности человека. В этом смысле земля является основой, предпосылкой любого производства.
Земля является ограниченным ресурсом. Земельные площади имеют фиксированные размеры, и люди практически не в состоянии их изменять. Ограниченность земли особенно остро чувствуется в странах и регионах с большой плотностью населения. Невосполнимость земельных ресурсов, их ограниченность является причиной, побуждающей законодателя рассматривать землю как основу жизни народов, населяющих соответствующую территорию. Законодательством должен быть обеспечен доступ граждан и юридических лиц к земле. Для этого государство может быть вынуждено вводить определенные ограничения, направленные на предотвращение необоснованной концентрации земельных ресурсов в руках ограниченного круга лиц. Обеспечивая доступ к дефицитному природному ресурсу, государство должно найти компромисс между социальными интересами населения, нуждающегося в земле, и экономическими интересами общества, заключающимися в возможности перехода земли к эффективному собственнику что, в конечном итоге, способствует техническому прогрессу.
Земля является территориальной основой для производства. Спецификой сельскохозяйственных земель является то, что помимо функции территориального базиса земля является основным средством производства. В сельскохозяйственном производстве используется уникальное свойство земли - естественное плодородие. В силу этого своего качества земля способна воспроизводить животный и растительный мир. Плодородие - естественное явление, но оно может увеличиваться при правильном ведении сельского хозяйства и, наоборот, уменьшаться при неправильном его ведении.
Земля является одним из важнейших элементов экосистемы. По словам великого русского почвоведа В.В. Докучаева, почвенный слой является отражением природы. При ненадлежащем уходе за землей может быть нарушен естественный баланс в экосистеме.
Особые свойства земли, как уникального природного объекта и всеобщей территориальной базы должны учитываться при осуществлении правового регулирования прав на землю и перехода этих прав. Важно обеспечить механизм рационального и эффективного использования земли и одновременно обеспечить интересы населения. Известный дореволюционный цивилист И.А. Покровский отмечал, что распределение земельного капитала в руках частных лиц диктовалось всем ходом экономической истории, всем ходом экономического прогресса. Он писал, что "что система децентрализации и частной собственности в высокой степени стимулирует личную инициативу и личную энергию и что именно поэтому принцип свободной индивидуальной собственности восторжествовал в истории над принципами первобытного коллективизма. Но в то же время не может исчезать из вида другая сторона вопроса, именно общественное, общенациональное значение недвижимости, вследствие чего перед правом стоит бесконечно трудная задача сочетания двух противоположных тенденций. С одной стороны, если желательно воспользоваться благами личной предприимчивости, изобретательности и энергии, если это личная энергия, развиваемая каждым в своих собственных эгоистических интересах, в то же время идет на пользу всего народа, то необходимо сохранить принцип частной собственности и избегать всего того, что способно подорвать его стимулирующее значение"2.
С юридической точки зрения землю следует рассматривать как объект права собственности. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ, земля может находиться в частной, государственной и иной формах собственности. Как объект права собственности земля относится к недвижимому имуществу, правовое регулирование режима которого традиционно осуществляется с особой тщательностью. Законодательством установлены специальные правила о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, позволяющие более эффективно осуществлять защиту прав на него. Важной юридической характеристикой земель, используемых в Российской Федерации в сельскохозяйственном производстве, является то, что значительная их часть принадлежит большим группам сособственников, то есть находится в общей собственности. Такие земельные массивы условно разделены на земельные доли.
Спецификой является наличие так называемых "невостребованных земельных долей" - земельных долей, собственники которых не получили Свидетельства на право собственности на землю. Наличие значительного количества невостребованных земельных долей делает практически невозможным распоряжение земельным участком в соответствии с общим правилом о распоряжении общей собственностью - по общему согласию всех сособственников.
Оборот земель сельскохозяйственного назначения в дореволюционной и Советской России
Специфика законодательства Российской Империи второй половины XIX - начало XX вв. о крестьянском землевладении и о крестьянстве вообще позволяло юристам выделять крестьянское право как особую, отдельную отрасль права, нормы которой о своеобразном крестьянском землевладении образовывали правовой институт крестьянского земельного права.
Особенность крестьянского земельного права, как отрасли права, вытекала из целого ряда обстоятельств.
Во-первых, его особенность была обусловлена существованием общины, объединяющей крестьян по землевладению, в особенностях надельной земли и в сословных и классовых чертах крестьянского строя, в основе которого лежит мелкое трудовое земледельческое крестьянство.
Второй особенностью крестьянского земельного права было наличие особых источников - крестьянского законодательства, которому в Российском дореволюционном законодательстве было отведено особое место, и наличие крестьянского обычного права, которое сложилось на почве сословных и классовых особенностей земледельческого строя.
В-третьих, особенностью крестьянского земельного права было исключительно тесное переплетение в нем частноправовых и публично-правовых начал. Крестьянское землевладение не было изъято из сферы действия гражданского законодательства. В то же время земельно-правовые вопросы регулировались специальными нормами, занимающими особое положение в законодательстве того времени. Например, в гражданских законах Российской Империи содержалось указание, что особые правила о распоряжении землей, находящейся в общем владении сельских обывателей, изложены в Положениях о сельском состоянии.
В четвертых, крестьянское земельное право отличалось сильным партикуляризмом, который был обусловлен существенным различием природных, географических, этнографических и других особенностей.
Отчуждение участков надельной земли, являющейся собственностью отдельного крестьянина, в Российской Империи осуществлялось в гражданско-правовом порядке посредством заключения гражданско-правовых сделок. Статьей 384 Законов гражданских земля признавалась недвижимым имуществом. Продажа всех недвижимых имуществ, согласно Законам гражданским, осуществлялась посредством купчих крепостей (ст. 1417 Законов Гражданских). Купчая крепость должна была совершаться нотариальным порядком и обращаться в акт крепостной через утверждение его старшим нотариусом (ст. 1420 Законов Гражданских).
Купчая крепость содержала в себе два рода условий: необходимые и произвольные. К необходимым условиям относились: "1) объявление продавца, что он продал имение покупщику, и означение звания, имени, отчества и прозвания и того, и другого; 2) изъяснение, по какому укреплению имение дошло продавцу; 3) подробное описание имения; 4) изъяснение, что оно от запрещения свободно; 5) цена, за которую имение продано". В числе произвольных условий первой в законодательстве (ст. 1427) называется "очистка". Продавец мог, по обоюдному согласию с покупателем, принять на свою ответственность очистки в продаваемом недвижимом имуществе. Под "очистками" понималось объявление, делаемое в купчей крепости продавцом о том, что имущество прежде "никому от него не было продано и заложено, никому ни в чем не укреплено и на за что не отписано, и обязанность, принимаемая продавцом очищать покупщика от всех в то имущество вступщиков и не доводить до убытков, с удостоверением заплатить оные покупщику, буде таковые для него произойдут". Далее, в статье 1428, называются прочие произвольные условия: "1) платеж пошлин и гербового сбора; 2) перевод долгов и платежей с продавца на покупщика; 3) всякие другие условия, закону непротивные".
Статьей 50 Закона от 14 июня 1910 года об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении1 устанавливается, что отчуждение участков надельной земли, составляющей собственность отдельных крестьян, совершается общим крепостным порядком (Свод Законов Российской Империи т. XVI, ч. 1, Положение о Нотариальной Части, изд. 1892 г., ст. 66). То есть акт о переходе права собственности на земельный участок, как и на любое другое недвижимое имущество, под угрозой его недействительности должен был быть совершен у нотариуса и обращен в крепостную, то есть быть представлен на утверждение старшего нотариуса . В тот период члены земельной комиссии Государственной Думы четко осознавали, что крепостной порядок заключения сделок сложен и труднодоступен для крестьян. Упростить порядок совершения подобных сделок планировалось впоследствии, при принятии Положения о крестьянском землевладении. Решение этой проблемы было отложено. Однако уже в Законе от 14 июня 1910 года предпринимаются определенные попытки упростить и облегчить крепостной порядок. В статье 54 Закона от 14 июня 1910 года было установлено, что выписи нотариальных актов, касающихся надельных земель и подлежащих удостоверению старших нотариусов, могут быть пересылаемы нотариусами старшему нотариусу по почте; равным образом и выписи утвержденных актов могут быть старшими нотариусами пересылаемы по почте лицам, которым в акте предоставлено право на их получение, или их поверенным, либо наследникам. Согласно статье 55, "крепостные акты на участки надельной земли (ст.50) освобождаются от крепостных и канцелярской актовой пошлин и от гербового сбора (Положение о Нотариальной Части, изд. 1892 г., ст. ст. 195 - 200), а равно от уплаты канцелярских пошлин за выдачу из нотариального архива выписей (Положение о Нотариальной Части, ст. 217), от сбора о наложении и снятии запрещений (Положение о Нотариальной Части., ст. 154 п. 5, приложение, по Прод. 1906 г.: ст. 4 п. 5) и от оплаты за публикацию о переходе права собственности и о вводе во владение (Учр. Сенат., ст. 318, прим., прил.: ст. 14, по Прод. 1906 г.)".
По общему правилу, при отчуждении недвижимого имущества, старший нотариус, чтобы убедиться в принадлежности имущества стороне, его отчуждающей, обязан получить соответствующую информацию из крепостных или иных нотариальных книгах, а также в реестрах крепостных дел или потребовать предоставления иных доказательств о принадлежности отчуждаемого имущества продавцу (ст. 168 Положения о Нотариальной Части). В значительном числе случаев в силу различного рода обстоятельств, факт возникновения подворного владения не регистрировался в нотариальных учреждениях. Соответственно, многие подворные владельцы не имели никаких нотариальных документов, подтверждающих их права на землю. Эти крестьяне сталкивались с формальными препятствиями при отчуждении земельных участков.
Федеральные нормативные правовые акты
Обладая высшей юридической силой по отношению ко всем нормативным правовым актам, Конституция РФ занимает центральное место в системе источников Российского права. Ее нормы являются основой для формирования и развития всей правовой системы Российской Федерации, определяют основные направления законотворческой деятельности. Все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В Конституции РФ содержатся нормы, специально направленные на регулирование имущественных отношений и земельных отношений, которые мы рассматриваем как особую разновидность имущественных отношений. В ней определяются также основные права и свободы человека и гражданина, в том числе в экономической сфере.
Закрепление в Конституции РФ множественности форм собственности на землю (пункт 2 ст. 9), прав собственников свободно распоряжаться землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (пункт 2 ст. 36), принципов признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (пункт 2 ст. 8), охраны и использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, - определяет основные направления формирования и совершенствования земельного оборота. Признание земли объектом права частной собственности влечет за собой включение земли в число объектов, попадающих в сферу гражданско-правового регулирования. Наличие конституционного права человека свободно распоряжаться землей, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, однозначно свидетельствует о включении земли в гражданский оборот.
Вместе с тем в Конституции РФ отмечается специфика земли, как особого объекта права собственности. Земля используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9). Об особой значимости земли свидетельствует и то обстоятельство, что эта конституционная норма находится в разделе "Основы конституционного строя". В соответствии со ст. 58 Конституции РФ "каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам" а, следовательно, и к земле, как важнейшей составляющей природной среды и природному богатству. Особая социальная значимость земли предполагает наложение на собственников соответствующих обязанностей, а необходимость использования земли не только в своем интересе, но и во благо общества, обусловливает необходимость особого правового регулирования отношений по владению, распоряжению и пользованию этим видом недвижимого имущества.
Непосредственное значение для рассматриваемого вопроса имеют конституционные нормы, определяющие предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, нормы, устанавливающие формы правотворчества на различных уровнях, а также нормы, устанавливающие иерархию нормативных правовых актов.
В соответствии со статьей 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся: принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением (подпункт "а"); регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (подпункт "в"); гражданское законодательство (подпункт "о"). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ) находятся земельное законодательство (подпункт "к" пункта 1), а также "вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами" (подпункт "в" пункта 1). По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (пункт 1 ст. 76). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт 2 ст. 76).
Конституция Российской Федерации определяет полномочия Президента Российской Федерации. Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина (пункт 2 ст. 80), может издавать не противоречащие Конституции и федеральным законам обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения (ст. 90).
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам (ст. 90). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и к совместному ведению РФ и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (пункт 5 ст. 76 Конституции РФ).
Конституция Российской Федерации определяет полномочия Правительства РФ. Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации (пункты 1 и 2 ст. 115).
Конституция в основном определила направления развития законодательства в сфере регулирования земельного оборота, разграничила предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепила формы правотворчества.
Способы ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения
Поскольку земля является ограниченным природным ресурсом, основным средством сельскохозяйственного производства, пространственным базисом, необходимым для осуществления любого вида деятельности, основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (п. 1 ст. 9 Конституции РФ), - рациональное ее использование, поддержание естественного плодородия являются интересом не только собственника, но и общества. Общество заинтересовано также в обеспечении возможности доступа к земле его членов. В связи с этим земельным законодательством на собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов возложен ряд обязанностей: эффективно использовать землю в соответствии с целевым назначением, повышать ее плодородие, применять природоохранные технологии производства, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей хозяйственной деятельности; осуществлять комплекс мероприятий по охране земель в порядке; не нарушать права других собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами; своевременно представлять в соответствующие органы сведения о состоянии и использовании земель и др.
Однако для обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц в области земельных отношений необходимо нормативно закрепить не только статические отношения, но и право распоряжения. Необходимо создать механизмы, направленные против чрезмерной концентрации земельной собственности, необоснованного выбытия сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства. Важно, чтобы земли сельскохозяйственного назначения были прежде всего источником доходов как средство производства, а не как предмет товарного оборота. Важно создать условия для стабильной работы сельскохозяйственных организаций, использующих в производстве как собственные, так и чужие земли (арендованные земли; земли, право пользования которыми внесено в уставный капитал и др.). Свободный оборот земель в ряде случаев может нарушить общественные интересы. Баланс интересов собственника, землевладельца, землепользователя и общества может быть достигнут путем определенных ограничений прав собственников, землевладельцев и землепользователей, в том числе и ограничений в обороте, а также возложением на указанных лиц определенных обязанностей. Поэтому необходимо установить некие рамки, границы, в пределах которых собственник владеет, пользуется, а также распоряжается землей. Распоряжение землей должно быть поставлено под государственный контроль.
В научных и политических кругах высказывается мнение, что вовлечение земель сельскохозяйственного назначения в частноправовой оборот (подразумевая под этим прежде всего куплю-продажу) может повлечь ряд неблагоприятных последствий. Среди них называются скупка земли "новыми русскими", обезземеливание крестьян и возникновение класса латифундистов-рантье77; спекуляция землей78; скупка земли с целью дальнейшей разработки ее недр79; скупка земли иностранцами.
Подобные опасения могли бы быть оправданными, если бы земельный рынок был нерегулируемым. Однако опыт современного государственного регулирования в развитых зарубежных странах показывает, что такие последствия можно если не полностью исключить, то минимизировать. Предупреждение необоснованной концентрации сельскохозяйственных земель в руках относительно узкого круга лиц. В принципе, предупредить необоснованную концентрацию земли возможно несколькими способами: 1. запретить куплю-продажу сельскохозяйственных земель; 2. установить предельные размеры земельного участка, который может находиться в собственности одного физического или юридического лица; Рассмотрим подробнее эти способы.
Идея запрета купли-продажи сельскохозяйственных земель (вероятно, возникшая из опасения чрезмерной концентрации сельскохозяйственных земель путем купли-продажи и из опасения спекуляции этими землями) довольно популярна. К этой идее склоняется не только значительная доля населения, но и отдельные ученые и значительное число политических деятелей. Последние предпринимают попытки претворить эту идею в жизнь. Например, проект Земельного кодекса РФ в последней редакции (редакция с учетом замечаний Президента РФ, изложенных в письме Президента РФ от 23 ноября 1998 г. N Пр-1528 "О проекте Земельного кодекса Российской Федерации"80) не предусматривает возможность совершения с сельскохозяйственными землями сделок купли-продажи. Запрет купли продажи действительно не будет способствовать концентрации земли в руках тех, кто в ней нуждается и желает ее обрабатывать. Такой запрет повлечет огромное количество других негативных последствий. Граждане - собственники земли - не смогут переуступить на возмездной основе свою землю сельскохозяйственному предприятию тогда, когда перестанут нуждаться в ней. Возможность внесения земли в уставный капитал проблемы не решает, так как вложение имущества в уставные капиталы подавляющего большинства российских сельскохозяйственных предприятий равнозначны дарению: надежды на получение дивидендов в большинстве случаев несбыточны. У такого гражданина-собственника остается единственная возможность: пожизненно оставаться арендодателем (читайте - рантье). Сельскохозяйственные предприятия - собственники земли - также не смогут продать излишние земли. Таким образом, запрет купли-продажи земли будет способствовать концентрации земли в руках тех, кто не намерен ее обрабатывать. Кроме того, введение полного запрета купли-продажи земель, используемых в сельскохозяйственном производстве, представляется нам противоречащим ст. 36 Конституции РФ, устанавливающей, что граждане вправе свободно распоряжаться землей, если это не нарушает права и законные интересы третьих лиц и не наносит ущерба окружающей природной среде.
Установление предельного размера земельного участка, который может быть приобретен в собственность одним физическим или юридическим лицом, как способ предупреждения чрезмерной концентрации сельскохозяйственных земель, известен как Российскому дореволюционному, так и современному зарубежному законодательству. Предельные размеры земельных участков, которые могут быть "сосредоточены в одних руках" на территории одного уезда, были установлены статьей 56 Закона от 14 июня 1910 г. Такие ограничительные меры были установлены не для всякого лица мужского пола и даже не для всякого взрослого работника, входящего в состав неразделившейся семьи, а лишь для всякого лица, ведущего на надельной земле самостоятельное хозяйство. В странах Центральной и Восточной Европы, за исключением Болгарии, Польши и Югославии, "лимитированы... размеры участков, находящихся в собственности сельских семей"81.
