Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Общая характеристика правового режима земель водного фонда 13
1.1 Понятие земель водного фонда 13
1.2. Отграничение земель водного фонда от других категорий земель 21
1.3 Особенности правового института земель водного фонда 38
1.4 Право собственности на земли водного фонда 49
1.5 Из истории земельных и водных правоотношений 64
Глава 2 Особенности правового режима отдельных видов земель водного фонда 77
2.1 Общая характеристика земель водотоков и водоёмов 78
2.2 Земли отдельных разновидностей водотоков и водоёмов 91
2.3 Земли морских вод 108
2.4 Земли особых климатических условий 117
2.5 Земли водохозяйственных объектов 126
2.6 Земли международных вод 135
2.7 Правовая охрана земель водного фонда 149
Глава 3 Зарубежный опыт правового регулирования земельных и водных отношений 165
3.1 Опыт стран СНГ в сфере правового регулирования земельных и водных отношений 167
3.2 Правовой режим водных и водохозяйственных объектов стран Западной Европы и Северной Америки 179
Библиография 192
- Понятие земель водного фонда
- Отграничение земель водного фонда от других категорий земель
- Общая характеристика земель водотоков и водоёмов
- Опыт стран СНГ в сфере правового регулирования земельных и водных отношений
Введение к работе
Актуальность исследования. Одним из важнейших прав человека, провозглашённых Конституцией России, является право на благоприятную окружающую среду. Однако осуществить это право становится всё труднее, а глобальная проблема загрязнения и истощения природных ресурсов приобретает в нашей стране особенно острые формы. Причины тому кроются в сохранившемся до сих пор потребительском отношении к природе.
Благополучная окружающая среда невозможна без нормального состояния земельных и водных ресурсов. В свою очередь, научно обоснованная организация охраны и рационального использования земель и вод тесно связана с оздоровлением российской экономики. В целом, Россия принадлежит к числу стран, наиболее обеспеченных водными ресурсами, и располагает 20% мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. В стране свыше 2,5 млн. рек, свыше 2млн. озёр, свыше 30 тыс. водохранилищ, 37тыс. крупных систем межбассейнового перераспределения стока, 3,5 тыс. месторождений подземных вод. Кроме того, она обладает самой протяжённой в мире морской береговой линией, громадными шельфовыми ресурсами. Вместе с тем, при общей высокой обеспеченности гидроресурсами наша страна в ряде регионов страдает от дефицита воды, вызванного как природными, так и искусственными факторами (истощение, загрязнение, засорение). Ещё в 90-тые годы каждый второй россиянин пил опасную для здоровья воду. Немалую актуальность в начале 21 века приобрело и печально известное России и некоторым другим странам вредное воздействие вод: наводнения, сели, сходы ледников и т.д. Таким образом, необходимо не только охранять воды, но и иметь защиту от их вредного воздействия. При этом важную роль играет охрана и правильное использование как самих гидроресурсов, так и
1 Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения» от 21 марта 2002г, стр.4-5;
Справка Министерства природных ресурсов Российской Федерации к парламентским слушаниям на тему: «Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения»
5 сопряжённых и находящихся в постоянном контакте с ними водопокрытых и приводных земель. Такие земельные участки издавна представляли хозяйственную ценность. Из-за высокой обеспеченности водой они являлись наиболее продуктивными угодьями, были удобны для транспорта и градостроительства. В связи с этим возникают вопросы повышения эффективности действующего правового режима этих земель и путях его возможного усовершенствования.
Эффективность правового регулирования использования, охраны и улучшения сопряжённых с водой земель приобретает большую значимость и для водного хозяйства. В нашей стране эта отрасль экономики обширна. Её проблемы, однако, особенно остро ощущаются на фоне рыночных реформ и экономических трудностей переходного периода. Решение задач обеспечения населения должным качеством и количеством водных ресурсов во многом зависит от эффективности норм водного и земельного законодательства.
Степень разработанности проблемы. По причине своей хозяйственной ценности земли, сопряжённые с водами, давно вызывали интерес отечественных учёных. При этом в основном присутствовал гидротехнический и мелиоративный акцент, т. е. предпринимаемые исследования увязывались, как правило, с необходимостью образования искусственных водных объектов, различных гидротехнических сооружений, мелиорации земель и т.д.. Только в конце XX века в литературе стали активно обсуждаться вопросы преодоления неудачных последствий регулирования стока, а также возвращения природной среды и водных объектов к их естественному состоянию. Самостоятельная и полноценная юридическая проработка вышеназванных вопросов долгое время практически не велась. В значительной степени это было вызвано тем, что тесная взаимосвязь водных и земельных ресурсов в отечественной юридической литературе в должной мере не освещалась. Не прослеживается она и в законодательстве, для которого характерно резкое разграничение водных и земельных правоотношений. В свою очередь, это зачастую приводило и приводит к игнорированию смежных водных и земельных отношений, возникающих в условиях создания рукотворных
водоёмов и водохозяйственных объектов, а также при ликвидации негативных последствий гидротехнического регулирования водного стока.
В то же время, было бы неверным считать данную проблематику вовсе юридически неразработанной. Ещё в советское время рядом учёных-юристов (A.M. Турубинер, Н.Д. Казанцев, А.А. Рускол, Г.Н. Полянская) было предложено выделить отдельную категорию земель водного фонда. Особая заслуга принадлежит проф. A.M. Турубинеру, который впервые выдвинул эту проблему как дискуссионную. Данная позиция была признана верной и отразилась в земельном законодательстве, которое с 1968г. официально установило категорию земель водного фонда. Однако, полноценная концепция земель водного фонда, как правового института, до сих пор не сложилась. На практике же этот правовой институт применялся и применяется весьма условно и недостаточно полно. Из используемых диссертантом общетеоретических правовых работ следует выделить труды учёных в области экологического и земельного права: С.А.Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, В.В. Вербицкого, Ю.Е. Винокурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К.Голиченкова, Д.Б. Горохова, О.Л. Дубовик, Н.А. Духно, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, В.А. Кикотя, М.И.Козыря, О.М.Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Л.П. Фоминой, Г.В. Чубукова, Л.Б. Шейнина, А.С. Шестерюка. Существенный вклад был сделан рядом исследователей СНГ (бывших союзных республик). Это- А.Еренов, У.Илибаев, Н. Мухитдинов, К. Шайбеков и др. Большой интерес представляют работы зарубежных и отечественных специалистов по морскому праву и международному речному праву. Правовые аспекты охраны и использования вод, управления водным хозяйством были рассмотрены специалистами «Тасис». Большой вклад в разработку проблем рационального природопользования был сделан сотрудниками Всемирного Фонда Дикой Природы, Центра Охраны Дикой Природы, а также Wetlands International. Не принадлежа к числу правовых, их работы затрагивают юридические вопросы и представляют собой подспорье для суждений относительно состояния и значения рек, озёр, болот, морей и других видов водных объектов.
Цель диссертации состоит во всестороннем изучении правового режима земель водного фонда и выявлении тенденций и перспектив его развития в условиях рыночной экономики.
Задачи исследования:
- сформулировать научное определение понятия земель водного фонда;
- выявить особенности правового положения различных видов земель водного
фонда;
- рассмотреть проблему отграничения земель водного фонда от других категорий
земель;
сравнить правовой институт земель водного фонда с его правовыми аналогами зарубежных стран (включая и страны СНГ),
раскрыть специфику правового режима земель водного фонда, относимых к международным водным объектам;
-охарактеризовать основные вехи истории взаимосвязанных земельных и водных
правоотношений;
- выявить причины недостаточной эффективности законодательства об
использовании и охране земель водного фонда и наметить пути его
совершенствования;
Объект и предмет исследования. Объектом исследования предлагаемой работы является законодательство о землях водного фонда, а предметом исследования - особенности правового режима земель водного фонда. Основой для понимания объекта и предмета исследований служат научные труды советских и российских учёных-юристов.
Методологической основой исследования послужили естественнонаучные взгляды на единство ландшафтов и функционирование водных (аквальных) экосистем, общенаучные методы исследования юристов-экологов, конституционные и международно-правовые принципы экологического законодательства. Методологическую основу составляют также недавно выработанные европейским сообществом и облекаемые в правовые формы требования охраны окружающей среды путём придания водным объектам
8 естественной свободы и «освобождения» экосистемы от излишнего гидротехнического регулирования.
Теоретической основой диссертации являются советские и российские исследования не только в области права, но и в области биологии, экологии, гидрологии. Автор использует исследования в области международного права, отечественного и зарубежного экологического права. При этом диссертант основывался на трудах Г.А. Аксенёнка, В. П. Балезина, С.А.Боголюбова, М. М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, М.И. Васильевой, А.К.Голиченкова, Л.И. Дембо, Б.В. Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, В.А.Кикотя, О.С.Колбасова, И.О. Красновой, О. И. Крассова, И. Ф. Панкратова, В.В.Петрова, А. С. Пиголкина, Г.Н. Полянской, Ю.А. Тихомирова, A.M. Турубинера, Г.В. Чубукова и др.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором осуществлён концептуальный подход к правовому режиму (правовому институту) земель водного фонда, дана его характеристика, предложены некоторые изменения законодательства в целях повышения его эффективности. В предлагаемом исследовании разработаны понятие и классификация земель водного фонда, рассматриваются связанные между собой земельные и водные правоотношения (включая и их историю). Кроме того, рассмотрены аналогичные правовые институты в странах СНГ, проводится сравнение правового режима земель водного фонда с его западными аналогами. Научное исследование выполнено диссертантом на фоне обширной естественнонаучной и экологической информации, заимствованной из разных источников. Научная новизна выражается также в следующем:
- земли водного фонда обеспечивают сохранность и рациональное использование водных ресурсов, а также необходимы для образования и регулирования рукотворных водных объектов;
-не все земли водных объектов (дно и берега) должны и могут зачисляться в состав земель водного фонда;
9 -существует необходимость корректного определения границ водных объектов, а также мотивированного определения площадей водоохранных зон и прибрежных защитных полос;
в состав земель водного фонда необходимо включать участки, занятые горными и предгорными водными объектами (ледниками, снежниками и т.д.), а также значительную часть зоны многолетней (вечной) мерзлоты;
во многих зарубежных государствах крупные поверхностные и морские водные объекты с включёнными в них землями находятся в государственной собственности с природоохранным режимом пользования ;
Результаты исследований нашли своё отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1) Институт земель водного фонда устанавливает необходимые ограничения в использовании земель, сопряжённых с гидроресурсами, которые ничем не заменимы для человека. Он тем самым защищает законные права и интересы общества в целом, настоящих и будущих поколений. Поэтому, как показано в диссертации, жизненно важная для водного хозяйства категория земель водного фонда должна в основном находиться в государственной собственности, что необходимо закрепить в ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации.
Законодательством не установлены чёткое определение земель водного фонда и признаки их отграничения от других категорий земель, что значительно осложняет их государственный учёт и создаёт условия для нежелательной практики застройки и другого нецелевого использования. Земли водного фонда должны быть определены в ст. 102 ЗК РФ как необходимые для использования и охраны гидроресурсов страны.
Действующее российское законодательство не определяет и точных границ водных объектов. Пределы включения близлежащих земель в состав поверхностных водных объектов должны быть определены, исходя из профиля речных долин и озёрных котловин, а также морского взморья. Руководствуясь этим ориентиром, в состав водных объектов желательно включить те участки пойм, которые непосредственно примыкают к урезу воды. По своим экологическим характеристикам они интегрированы в состав водных объектов. В свою очередь,
10 установление водоохранных зон и их прибрежных защитных полос также должно определяться в зависимости от рельефа, т.е. от поперечного профиля речных долин и озёрных котловин, а также морского взморья. Это в целом не учитывается действующими нормативными актами. Диссертант предлагает внести соответствующие изменения в ст.7 и 111 Водного кодекса Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты.
4) Несмотря на самостоятельность категории земель водного фонда, они не требуют создания отдельных органов государственного регулирования. В то же время, эти земли должны находиться под действием бассейновых соглашений и бассейновых советов, предусмотренных ст. 120 ВК РФ. Состояние этих земель будет нормальным при условии более последовательной реализации бассейновых и представительных начал в управлении водным хозяйством, что может быть обеспечено в подзаконных нормативно-правовых актах.
5) Обширные зоны многолетней (вечной) мерзлоты создают густую гидрографическую сеть и таят в себе обширные водные ресурсы. Это обуславливает необходимость зачисления значительной их части (где происходят интенсивные процессы озеро- и болото- образования, или расположены русла крупных рек) к землям водного фонда. Кроме того, правовой режим земель водного фонда может распространяться на горные породы и даже участки горных массивов, если там могут быть водные и водохозяйственные объекты: ледники, снежники, реки, озёра, горные и предгорные водохранилища, всевозможные защитные и эксплуатационные сооружения на них т.д. По мнению диссертанта, необходимо обеспечить учёт названных территорий как земель водного фонда с соответствующим правовым режимом использования и охраны.
6) Главная в Европе трансграничная озёрная полоса -Балтийская конечно-моренная гряда - охватывает Данию, Германию, Польшу, страны Балтии и Северо-Запад России. Она должна быть полноценным объектом правового регулирования. Этого пока не учитывает Хельсинкская конвенция по Балтийскому морю, иные соглашения и принимаемые на их основе акты. Названная часть Балтийского водосбора может приобрести надлежащий статус либо через поправки в действующем «международном» и национальном законодательстве, либо путём
принятия новых нормативно-правовых актов. Обращая внимание на этот обширный природный комплекс, мы тем самым ставим пред российским законодательством задачу, чтобы земли водного фонда в российской части балтийской озёрной полосы не были обезличены в общей массе территории Балтийского бассейна. Это целесообразно обеспечить именно через национальное право, т.к. «международное законодательство» категории земель водного фонда не знает.
Научно-практическое значение диссертации. Обусловлено выбором темы
и заключается в расширении научных знаний о такой специфической категории
земель, какой являются земли водного фонда. В исследовании обосновываются
конкретные предложения по совершенствованию и повышению эффективности
действующего земельного и водного законодательства, оздоровлению и
улучшению водохозяйственного комплекса нашей страны. Материалы диссертации могут быть также использованы при законопроектной работе, а также в учебном процессе. Они полезны при изучении вопросов охраны и использования российских водных, земельных, почвенных ресурсов, зарубежного опыта и международных решений в области водных и земельных правоотношений.
Апробация результатов исследования. Диссертация была выполнена и
обсуждена в отделе аграрного и экологического законодательства Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской
Федерации. Ряд выводов и предложений автора был изложен на научной
конференции молодых учёных названного института, на «круглых столах» и
парламентских слушаниях Комитета по природным ресурсам и
природопользованию Государственной Думы, а также на «круглом столе» Росохотрыболовсоюз. Участвуя в рабочей группе Министерства природных ресурсов Российской Федерации по разработке новой редакции Водного кодекса РФ, диссертант обосновал ряд предложений. Многие выводы диссертанта были изложены в научных юридических журналах и в специальных публикациях научно-практических конференций по проблемам применения нового Земельного кодекса. Диссертант является соавтором учебного пособия по транспортному
12 праву, в котором рассмотрел вопросы применения земельного и водного законодательства.
Структура диссертации построена в соответствии с задачами диссертационного исследования, состоящего из введения, трёх глав, пятнадцати параграфов, и библиографии.
Понятие земель водного фонда
Российская Федерация - крупнейшее в мире государство, располагающее более 20% мировых запасов пресной поверхностной и подземной воды. Наша страна имеет свыше 2,5 млн. рек и 2 млн. озер, свыше 30 тыс. водохранилищ. Однако в 90-е годы ушедшего XX века около 50% населения России потребляли опасную для здоровья питьевую воду. Проблема острого дефицита пресной воды, обусловленная неравномерным ее распространением, а также истощением и загрязнением водных объектов, до сих пор в должной мере не решена1.
Добиться успешного решения этой проблемы можно, на наш взгляд, не только средствами водного и земельного, но также и всего экологического законодательства. В юридической литературе давно обосновывалось предложение выделении земель водного фонда в самостоятельную правовую категорию для того, чтобы правоприменительная практика имела систему правовых норм, формирующих правовой режим земель, служащих интересам водного хозяйства и охраны вод2.
При этом в земельно-правовой литературе вопрос о необходимости выделения земель водного фонда в самостоятельную категорию в силу его сложности превратился в длительную дискуссию. Одни авторы не считали возможным и нужным выделение названной категории земель . Другие, напротив, настаивали на выделении земель водного фонда в самостоятельную категорию, поскольку их основное назначение существенно отличается от назначения других категорий земель 4.
Особая заслуга здесь принадлежит А.М.Турубинеру, который впервые выдвинул эту дискуссионную проблему. Правда, этот автор ограничивал эту категорию земель лишь участками под водами (то есть дном) и водохозяйственными сооружениями. Из состава земель водного фонда им исключались участки береговых полос, различных каналов и некоторые другие участки земель, которые относились по своему назначению соответственно к землям транспорта, специального назначения или землям сельскохозяйственного назначения, а также землям государственного запаса. В итоге дискуссия не дала, однако, конкретных выводов о критериях отграничения земель водного фонда от других земель.
Не находим мы этих критериев и в ежегодно издаваемых учебниках «Земельное право», в которых авторы соответствующих глав ограничиваются пересказом статей Земельных кодексов о землях водного фонда и некоторых подзаконных нормативных правовых актов. Большее внимание в этих главах уделяется изложению правового режима водных объектов и праву водопользования, что не дает ответов на вопросы, связанные с особенностями правового режима земель водного фонда, которые позволяют выделять их в особую категорию земель1.
Впервые понятие земель водного фонда нашло свое отражение в «Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» 1968 года, которые предусмотрели в составе единого государственного земельного фонда страны самостоятельную категорию земель водного фонда (ст.44 ). В настоящее время земли водного фонда занимают примерно 1,2% Российской территории, хотя самими объектами водного хозяйства занята незначительная часть земель водного фонда. Вместе с тем, далеко не все земли, занятые водными объектами и водохозяйственными сооружениями, относятся к категории земель водного фонда. Они могут находиться в составе земель особо охраняемых территорий, лесного фонда, земель поселений, промышленности, транспорта, связи, обороны и др1. В связи с этим возникает непростая задача обоснованного отграничения земель водного фонда от ряда других категорий земель, для чего, в свою очередь, требуется четкое определение понятия земель названной категории.
В ст.44 «Основ» земельного законодательства и вслед за этим в ст. 115 Земельного кодекса РСФСР 1970 года было дано первое и, на наш взгляд, не совсем удачное определение понятия земель водного фонда: «Землями государственного водного фонда признаются земли, занятые водоемами (реками, озерами, водохранилищами, каналами, внутренними морями, территориальными водами и т.п.), ледниками, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода по берегам водоемов, под зоны охраны и т.п.».
Несовершенство названного определения земель водного фонда состоит в том, что в нем отсутствует даже упоминание о таких крупных видах поверхностных вод, каковыми являются «водотоки». И далее, реки в данном определении признаются «водоемами», тогда как они, как указано в ст. 10 Водного кодекса Российской Федерации 1995 года, являются не водоемами, а водотоками, поскольку находятся, как считают ученые-гидрологи, в состоянии непрерывного движения.
В ст.95 Земельного кодекса РСФСР 1991 года дается такое определение: «К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов». В данной формулировке также отсутствует упоминание о землях водотоков.
В свою очередь, Земельный кодекс РФ 2001 года в ст. 102, исправляя недостатки прежнего законодательства, вместо неполного перечисления вод и их земель, дает более емкое определение, применив понятие «водный объект», который, согласно ст.1 Водного кодекса РФ, охватывает как водотоки, так и водоемы.
В соответствии со ст.1 ВК РФ водный объект является сосредоточием вод на поверхности суши, либо в недрах со своею границей и объемом, водным режимом. Он, как сказано в ст.7 ВК РФ, характеризуется единством водной толщи и земли, связанной с ней. Учитывая это, названная статья Земельного кодекса дает следующее определение земель водного фонда :
«К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».
Как видно из этого определения, ЗК РФ вносит еще одно существенное дополнение, а именно называет водоохранные зоны и зоны охраны водозаборов. Эти дополнения кодекса были вызваны потребностями охраны экосистемы, желанием яснее выразить природоохранную функцию земель водного фонда, ибо они служат помимо всего прочего охранительным барьером сопряженных с ними водных объектов.
Отграничение земель водного фонда от других категорий земель
Согласно данным государственного земельного и государственного водного кадастров, в России при огромных территориях, занимаемых водоемами , площадь земель водного фонда составляет всего лишь 1,2% от общей территории страны, то есть эти земли занимают 19,4 млн. га при 1709,8 млн. га всей территории страны. В свою очередь, земли поселений составляют 38,2 млн. га, земли лесного фонда - 825,6 млн. га, а земли особо охраняемых природных территорий - 29 млн. га.3
Таким образом, земли водного фонда по размерам территории самая незначительная категория по сравнению с названными категориями земель Российской Федерации. Вместе с тем, известно, что водопокрытые земли, а также земли, сопряженные с водными объектами (береговые полосы, водозащитные участки и зоны и т.п.), имеются сплошь и рядом на территории любой из категорий земель, предусмотренных земельным законодательством.
Так, например, заливные луга в поймах рек могут быть землями сельскохозяйственного назначения, а их часть, прилегающая к урезу воды, будучи невыделенной в натуре как водоохранная зона, зачастую учитываются как земли сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, поселений и т.д. Такое обычно бывает, когда рядом нет гидротехнического сооружения. Но и присутствие его не является в данном случае гарантией выделения земель водного фонда. Причины игнорирования необходимости отграничения земель водного фонда от других категорий земель могут быть разные. Это может происходить из-за желания органов управления сельским хозяйством и предприятий агропромышленного комплекса при использовании земель приблизиться к водоемам, фактически захватить их. Привлекательность земельных участков, прилегающих к водоемам, для дачного строительства толкает некоторых должностных лиц, ведущих государственный земельный кадастр, на путь злоупотреблений и игнорирования настоятельной необходимости охраны земель водного фонда от разбазаривания, хотя, согласно ст.27 ЗК РФ « Ограничение оборотоспособности земельных участков» эти земли могут находиться только в ограниченном обороте.
Начиная с 1968 года, когда впервые земли водного фонда были выделены в самостоятельную категорию земель, площадь данной категории земель все время возрастала за счет уменьшения площади других земель. Это происходило по мере осознания необходимости охраны водных объектов от загрязнения, истощения и других разрушительных вредных процессов. Если в 1990 году площадь земель водного фонда составляла только 4 млн. га, то в 1993 году - выросла до 18,1 млн. га; в 1995 году составила - 19,4 млн. га; в 1996 году - 19,4 га, то есть осталась без изменений . В дальнейшем эта цифра немного выросла до 19,9 млн. га .
Приведенные данные государственного земельного учета не соответствуют, по нашему мнению, требуемым размерам земель водного фонда. Ведь Российская Федерация является одной из наиболее обеспеченных водными ресурсами стран, располагая более чем 20% мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. Среднемноголетние ресурсы речного стока России составляют 4262 куб. км в год (10% мирового речного стока). Наша страна имеет свыше 2,5 млн. рек, более чем 2 млн. озер (24,1 тыс. куб. км), свыше 30 тыс. м. каждое), 37 крупных систем межбассейнового перераспределения стока1. Обширна береговая зона внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации (ст. 16 ВК РФ). Приведённые данные о природных богатствах России сами по себе прямо не указывают на размеры площадей, которые по своей функциональной принадлежности должны бы числиться в составе земель водного фонда. Однако при такой обширной водной сети трудно представить, чтобы прибрежные земли и земли, покрытые водами (дно, ложе), занимали по официальным данным государственного учета земель столь незначительные площади (1,2% от общей площади земель в стране).
Было бы ошибкой полагать, что все водопокрытые и водообслуживающие земельные площади обязательно должны быть в составе земель водного фонда. В то же время, необходимо учитывать возможность и желательность расширения данной категории земель исходя из фактического приоритетного их назначения обслуживать определенные нужды использования водных объектов (иными словами «водного фонда»).
При отнесении земельных участков к землям водного фонда следует, на наш взгляд, учитывать, прежде всего, водоохранное значение земель водного фонда. Иными словами, именно водные объекты, главенствующие в конкретной экосистеме, должны иметь, и имеют в своем составе земли водного фонда. Примером может послужить долина крупной реки или котловина озера, их поймы и нижние террасы. Здесь экосистема покоится на образованных под действием вод формах рельефа. Это относится и к береговой зоне моря.
В равнинной России пойменные земли имеют обширные площади. На этих землях, например, в Нечерноземной зоне располагается около 2,7 млн. га сельскохозяйственных угодий, в том числе 0,3 млн. га пашни, 2,4 млн. га сенокосов и пастбищ. В отдельных субъектах Российской Федерации, где протекают крупные реки с широкими поймами, под сельскохозяйственные угодья занимались еще большие территории: например, в Республике Коми - 52% га, в том числе 66% всех сенокосов и пастбищ; в Архангельской области - 38% пойменных сенокосов; в Рязанской - 53%; в Нижегородской - 43%; Республике Удмуртия-32%1.
Для целей развития отрасли сельского хозяйства пойменные земли весьма привлекательны своим высоким плодородием. Ежегодные паводки намывают на эти угодья плодородный ил и сапропель, что способствует высокой урожайности сельскохозяйственных культур на этих землях. И это все, что очень важно, без каких-либо существенных затрат со стороны хозяйств - землепользователей.
Для землеустроителей Госземкадастра возникает задача разграничения земель сельскохозяйственного назначения и земель водного фонда. Необходимо выделение водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Это далеко не всегда легко сделать, так как существует традиционное стремление оставить большую часть территории в составе земель сельскохозяйственного назначения. Чаще всего выделение земель водного фонда просто не производится.
Сельскохозяйственное производство, как показывает практика, не может повредить чистоте водоемов, если соблюдаются меры предосторожности при применении удобрений, запрещается использование ядохимикатов, выполняются другие водоохранные меры. Однако на земельных планах и в натуре (т.е. на местности) должна быть обозначена граница названных двух категорий земель, что должно найти отражение в государственном земельном кадастре. Руководствуясь особенностями и ролью земель водного фонда в общей экосистеме региона, землеустроители обязаны выявлять территории, для которых необходимы меры по охране водотоков и водоёмов.
Общая характеристика земель водотоков и водоёмов
Россия отличается обширными водными, в частности пресными, ресурсами и разветвлённейшей гидрографической сетью. В настоящее время в России свыше 2,5 млн. рек с суммарным среднем многолетнем стоком более 4 тыс. куб. км. воды. Из них активно используются 127тыс рек, т.е. в целом ежегодно используется не более 3% российского речного стока. Свыше 2 млн. озёр (24,1 тыс. куб. км), свыше 30 тыс. водохранилищ ( в том числе свыше 2тыс.водохранилищ объёмом более Імлн.куб.метров), 37 крупных систем межбассейнового перераспределения стока.1 В своё время, в СССР насчитывалось 3 млн. рек, 2,8 млн. озёр, 10% всей территории было заболочено. Количество рек и озёр в России и СССР в целом сопоставимо. При этом оз. Байкал, Ладога и Онега, концентрирующие в себе 89% всей озёрной воды бывшего СССР2, остались целиком и полностью в границах России.
В то же время, для России, как и СССР, присуще крайне неравномерное распределение водных ресурсов, а в целом ряде регионов ощущается острый дефицит воды. На 80% населения и промышленного потенциала России приходится всего около 8% водных ресурсов. Для перераспределения стока происходит гидротехническое строительство, образуют искусственные водоёмы и водотоки. В советское время существовали смелые планы переброски рек. Но они грозили непредсказуемыми последствиями и только отвлекали от главной задачи: внедрение в водное хозяйство ресурсосберегающих технологий, щадящие наши природные ресурсы.
Ещё одним важным препятствием для использования водных ресурсов является их серьёзная загрязнённость, засорённость, истощение. Особенно это касается поверхностных вод, которые в основном принадлежат к числу пресных. Воды основных рек страны-Волги, Дона, Кубани, Оби, Лены, Печёры принадлежат к основным источникам водоснабжения, но считаются «загрязнёнными». Их притоки- Ока, Кама, Томь, Иртыш, Тобол, Миасс, Исеть, Тура- вместе с Уралом считается «очень загрязнёнными». Волжские водохранилища принадлежат к числу «загрязнённых или очень загрязнённых». Уже не отличаются чистотой и крупные озёра России (Байкал и т.д.).
Согласно ст. 8 ВК РФ выделяют следующие виды водных объектов: поверхностные водные объекты, внутренние морские воды и территориальное море, подземные водные объекты. Согласно ст.9 ВК поверхностные водные объекты подразделяются на поверхностные водотоки и водохранилища на них; поверхностные водоёмы; ледники и снежники. Согласно ст. 10 ВК поверхностными водотоками являются реки и водохранилища на них, ручьи, каналы межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов. Согласно ст. 11 ВК к поверхностным водоёмам принадлежат озёра, водохранилища, болота, пруды.
Несколько иные подходы у всё ещё действующего ГОСТа 17.1.1.02-77 «Охрана природы. Гидросфера. Классификация водных объектов». Согласно Таблице 1 он включает в группу «поверхностные воды» такие типы водных объектов, как водоток, водоём, море, ледник. Под водотоками подразумевают следующие виды вод: реку, рукав, ручей, канал. Под водоёмами подразумевают озеро, водохранилище, пруд, болото. Таким образом, мы можем констатировать разночтения между Кодексом и Гостом не только по названиям предлагаемых градаций (группа, тип, вид), но и отчасти по существу. Водный кодекс не знает такие водные объекты, как рукав и несправедливо считает моря поверхностными водами.
Вопрос о том, являются ли речные рукава отдельными водными объектами интересен в связи с различием подходов Кодекса и Госта к устьевым областям рек и вообще к водным объектам с морским влиянием. Кодекс замалчивает их, что представляется его слабой стороной. Кодекс не учитывает, что рукав может иметь важное хозяйственное и экологическое значение, не признаёт его даже в качестве обособленной акватории. У Волги есть 500 дельтовых рукавов, некоторые из них судоходные. В этом отношении важен Бахтемир, через который проходит основной судоходный путь. Судоходен и другой наиболее протяжённый не только для Волги, но и других российских рек, речной рукав- Ахтуба (длиной в 537 км.), отделяющийся от основного русла Волги близ Волгограда1.
ГОСТ же, напротив, обращает своё внимание на рукава и устьевые области. Таблица 7 ГОСТа дифференцирует безрукавные устья, малорукавные и многорукавные дельты. По глубине они подразделяются на приглубые и отмелые, по степени обособленности от моря- на открытые, полузакрытые, закрытые. Делятся они и по преобладающему режиму: речному, смешанному и морскому. Подробность классификации является явным достоинством ГОСТа и в вопросе об устьевых областях не является совершенно противной действующему Кодексу. В условиях возможных изменений в системе ГОСТов представляется желательным сохранение этих классификационных подходов и даже перенесении их в виде взвешенных и продуманных поправок в Водный кодекс.
И ВК, и ГОСТ не стремятся проводить «чеканные» границы между морскими и поверхностными водами и, если учесть неоднозначность природных характеристик взморья, то и не должны заниматься этим «сизифовым трудом». Для этого достаточно некоторых разумных ориентиров (солёность, приливы и отливы и т.д.) С другой стороны, водное законодательство и нормы стандартов не идут и по пути образования отдельного типа «промежуточных» водных объектов, куда входили бы акватории дельт и заливов. Это потребовало бы долго разрабатывать очень условные критерии их разграничения с близлежащими морскими и континентальными водами, а в конченом итоге, перекроило бы всю градацию водных объектов. «Промежуточными» водами пришлось бы считать добрую половину прибрежных морских вод.
К сожалению, ни ГОСТ, ни Водный кодекс не предусмотрели старичных водных объектов, а также внутриболотные озёра. Старицы как объект происходят от речного рукава и представляют собой озёра, а затем медленно превращаются в болота. Внутриболотные озёра стали таковыми из-за нарастания торфяного бордюра и тростникового пояса. Небольшие по размерам, внемасштабные на многих картах, старичные и внутриболотные озёра на деле очень многочиселенные. На Европейском Севере внутриболотные озёра имеют даже своё название- ламбы.. Гидроресурсы всей массы этих нередко связанных с реками водоёмов вполне значительны, но определённые виды водопользования по отношению к ним представляется невозможными из-за химического состава воды (использование для питьевых нужд). Всё же, предание данных водоёмов и включённых в них земель забвению представляется существенной ошибкой водного законодательства.
Перейдём теперь к самим землям водных объектов. Их важной особенностью является постоянная, хотя и не всегда заметная, изменчивость. Она может быть обусловлена как антропогенными, так и естественными факторами. К сожалению, искусственные изменения зачастую приводят к деградации экосистемы, которую тем более не следует оставлять без последствий, без правовых решений и оценок. В ряде случаев (трансгрессия и регрессия моря, осушение озёра или болота) возможна смена собственников и режимов использования. При этом законодатель и правоприменитель должны учитывать вероятный «обратные процессы» природы, включая и вторичное занятие водой участка. В постоянной динамике находятся почвогрунт речных долин, плодородные угодья лиманного морского берега, даже вовлечённый в образование болот и озёр мёрзлый грунт тундры.
Опыт стран СНГ в сфере правового регулирования земельных и водных отношений
Законодательство стран СНГ многое сохранило от правовой системы СССР. Природоресурсное законодательство стран СНГ имеет общую «наследственность» от бывшего СССР: сходные экологические проблемы и общие задачи преодоления во многом однотипных изъянов и ошибок советского времени. Именно поэтому в рамках СНГ принимаются своеобразные общие правовые формы - модельные кодексы и законы. В проекте модельного Земельного Кодекса для государств СНГ предусматривалось семь категорий земель, включая и земли водного фонда.1 Но подробной регламентации этот проект не содержит, предоставляя известный простор для правотворчества стран-участниц СНГ. Такой подход вполне оправдан, т. к. каждая сторона имеет свои не только экономические, но и природные условия, учёт которых совершенно необходим для установления эффективного правового режима земель вообще, и земель водного фонда в частности. Земельное законодательство стран СНГ вполне предусматривает правовой режим земель водного фонда в рамках деления на категории. Земельный кодекс Молдовы 1991г., учитывающийся при разработке модельного земельного кодекса, как раз предусматривает рассматриваемую категорию.2
В свою очередь, модельного Водного Кодекса пока не удалось принять. Но в ряде независимых государств водные кодексы или законы всё-таки есть. В Армении, Беларуси, Казахстане, Молдове, Таджикистане- кодексы, в Узбекистане и Кыргызстане -водные законы. Не следует считать их идентичными друг другу, т.к. среди них есть и консервативные, и прогрессивные. Приспособленный к государственной собственности на водный фонд Водный кодекс Казахстана 1993г. искусственно разделяет водные объекты по ведомствам и не раскрывает финансового механизма водного хозяйства. В то же время, Водный закон Узбекистана 1993г. допускал полную или частичную платность водопользования. В свою очередь, водный закон Кыргызстана с 1994г. предусматривал платность водопользования, водоподведения, сброса загрязняющих веществ в водные и водохозяйственные объекты.1 Водный кодекс Украины 1995г. также предусматривает платность водопользования ( забор и сброс воды, использование вод для нужд гидроэнергетики и водного транспорта). При этом указанные средства направляются на осуществление мероприятий по охране и воспроизводству водных ресурсов, поддержанию водных объектов в надлежащем состоянии, предотвращение вредного воздействия вод. Таким образом, основной водный закон Украины предусматривает компенсаторность водных платежей2.
Однако, в любом случае следует отметить главное. Если в водный объект, по мысли законодателя, входят земли, непосредственно сопряжённые с водной толщей, то на них распространяется действие водного закона.
Следует отметить особое внимание, которое уделено в природоохранном законодательстве некоторых независимых государств, водоохранным зонам и полосам рек и водоёмов. Данный правовой институт можно считать смежным для водного и земельного права.
Правовой режим земель водного фонда Молдовы в определённой степени зависит от естественных природных особенностей этой республики. В отличие от стран Балтии и славянских республик СНГ, природа Молдовы не была отшлифована ледником, а длительная эрозия обусловила весьма сложный холмисто-равнинный рельеф, где овражно-балочная сеть дренирует ландшафт. Небольшая по размерам, густонаселённая Молдова находится в междуречье двух крупных судоходных рек- трансграничного Днестра и пограничного Прута, имеющих целый ряд притоков. Крупные реки Молдовы- Днестр, Прут, Реут и т.д ------ имеют развитую речную долину с многочисленными большими и плоскими террасами, благоприятными для искусственного орошения. Для Молдовы характерны пойменные озёра, но есть и проточные заболоченные водоёмы, используемые для сельского хозяйства. Целебные воды пограничного Прута были в 60-тые годы признаны самыми чистыми в Средней Европе, а пойменные озёра являлись ценнейшими и богатыми рыбой охотничье-промысловыми угодьями1.
В советское время Молдавия имела 53 водохранилища (среди них самое крупное- «Дубассарское море») и 1,5 тыс. прудов, которые могли использоваться и для рыбного хозяйства.2 Значительная часть сельхозугодий была в советское время засолена, заболочена, эрозирована. Против разрушения чернозёмных, лесных, пойменных почв пытались бороться террасированием и лесоразведением.
Статья 63 Земельного Кодекса Молдовы 1991 г. причисляет к категории земель водного фонда площади, занятые не только реками, озёрами и прочими «привычными» водными или водохозяйственными объектами, но и прудами, о которых умалчивают земельные законы стран СНГ. Причём, в России пруды вообще не находятся на землях данной категории. Однако, если исходить из соображений рачительного отношения к водным ресурсам, то почему бы молдавскому законодателю не указать на ручьи, которые как многочисленные малые водотоки Молдовы могут быть на землях водного фонда?
