Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие и общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения
1. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения 12
2. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как правовая категория 41
3. Общая характеристика законодательства о землях сельскохозяйственного назначения: историко-правовой и сравнительно-правовой анализ 56
Глава II. Права граждан и юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения и особенности их возникновения
1, Граждане и юридические лица как субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
2. Виды прав на земли сельскохозяйственного назначения 125
3. Особенности возникновения и прекращения прав на земли сельскохозяйственного назначения 150
Глава III. Охрана земель сельскохозяйственного назначения 191
Заключение 221
Литература 223
Нормативные правовые акты 234
- Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
- Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как правовая категория
- Граждане и юридические лица как субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
- Охрана земель сельскохозяйственного назначения
Введение к работе
Актуальность исследования
Земли сельскохозяйственного назначения составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации, приоритетное значение которой обусловлено их социально-экономической значимостью.
Преобразования, начатые в ходе земельной и аграрной реформ и коснувшиеся, прежде всего, отношений в сельском хозяйстве, продолжают оказывать существенное влияние на правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. Это проявляется в демонополизации государственной собственности и установлении многообразия форм собственности на землю, появлении новых субъектов сельскохозяйственной деятельности, особом порядке приватизации сельскохозяйственных угодий, особом правовом регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения, выведенном за рамки нового Земельного кодекса РФ от 25 октября 200ІГ.К2І36-Ф31.
Земли сельскохозяйственного назначения могут быть предметом
исследования в качестве объекта различных правоотношений. Отдельно можно
исследовать правовое регулирование прав на земли сельскохозяйственного
назначения, условий и порядка использования этих земель, оборот, правовое
регулирование государственного управления, охрану земель
сельскохозяйственного назначения.
Выбор темы настоящего исследования обусловлен необходимостью проведения комплексного научного анализа правового режима земель сельскохозяйственного назначения, выявления проблем, возникающих при его регулировании, и выработки предложений по их решению.
Предмет диссертационного исследования
В настоящей работе правовой режим земель сельскохозяйственного назначения рассматривается в контексте проводимых в России земельной и
аграрной реформ, направленных на изменение прежнего земельного строя,
основанного на монополии государственной собственности на землю, и
формирование экономической системы, основанной на многообразии форм
v собственности и демократических принципах рыночной аграрной экономики.
Автор обращает внимание на содержание земельной и аграрной реформ,
анализирует законодательство, регулирующее вопросы правового режима
земель сельскохозяйственного назначения. Сферой исследования охвачена
практика применения законодательства административными и судебными
органами.
Цель и задачи исследования
Основной целью исследования является определение современного
состояния правового регулирования отношений по использованию и охране
земель сельскохозяйственного назначения.
Для реализации этой цели были поставлены следующие задачи:
-, - провести анализ законодательства дореволюционной России, Союза
ССР, РСФСР, Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, государств СНГ и Балтии, регулирующего отношения по
использованию и охране земель сельскохозяйственного назначения,
актов правоприменения, и на основе проведенного анализа выявить
особенности правового режима земель сельскохозяйственного
назначения; *
- исследовать законодательные и научные подходы к понятию земель
сельскохозяйственного назначения и понятию правового режима этих земель, дать им оценку и предложить свои понятия земель сельскохозяйственного назначения и их правового режима;
- рассмотреть процесс формирования новых субъектов
сельскохозяйственной деятельности, выявить возникающие проблемы,
Российская газета. - 30 октября 2001 г. - № 211-212.
выдвинуть предложения по совершенствованию правового статуса этих субъектов;
исследовать виды прав граждан и юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения и особенности их возникновения, в том числе путем приватизации, а также особенности прекращения этих прав;
изучить правовое регулирование и практику совершения сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения и земельными долями, выявить проблемы и направления развития оборота земель сельскохозяйственного назначения;
выявить причины ухудшения качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения и проанализировать основные направления их охраны.
Теоретическая основа исследования
При работе над диссертацией автором были изучены труды Г.А. Аксененка, В.П. Балезина, ГС. Башмакова, З.С. Беляевой, С.А, Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Н.Н, Веденина, В.К. Григорьева, ЛИ. Дембо, Ю.Г. Жарикова, А.А, Забелышенского, И.А. Иконицкой, В.А. Кабатова, A.M. Каландадзе, Б.Д. Клюкина, Н.И. Краснова, М.И. Козыря, О.С. Колбасова, М.И. Палладиной, И.Ф. Панкратова, В.В. Петрова, Г.Н. Полянской, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, A.M. Турубинера, Л.П. Фоминой и др.
Автором исследовались положения и выводы отечественных ученых-специалистов в области теории права, гражданского права - С.С. Алексеева, В.А. Дозорцева, А.И. Масляева, В.П. Мозолина, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Б.Б. Черепахина и других исследователей.
При написании работы автор изучил труды российских дореволюционных юристов А.И. Васильчикова, И.И. Евтихиева, Л.А. Кассо, А.А. Леонтьева, Д. И. Мейера, Д.С, Розенблюма, О. А. Хауке, Г.Ф. Шершеневича.
Методологическую основу исследования составили общие (анализа и синтеза, абстрагирования и обобщения, комплексного подхода) и частные (сравнительного правоведения, историко-правовой, логического анализа) методы исследования.
Научная новизна исследования
До последнего времени в юридической литературе исследовались
отдельные элементы правового режима земель сельскохозяйственного
назначения. При этом основное внимание исследователей обращалось на такие
важнейшие институты земельного права, как право сельскохозяйственного
землепользования государственных предприятий, учреждений, органгоаций,
колхозов, садоводческих и животноводческих товариществ рабочих и
служащих, содержание права сельскохозяйственного землепользования,
субъекты права пользования землями сельскохозяйственного назначения,
возникновение, изменение и прекращение прав на земли
сельскохозяйственного назначения. Большинство из этих исследований было
выполнено в период с 1950 г. по 1990 г. на основе общесоюзного закона 1928 г.
"Общие начала землепользования и землеустройства СССР" 1928 г.2, Основ
земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. 3,
Земельного кодекса РСФСР 1970 г. К таким работам относятся и кандидатские
диссертации Хуан Жэнь-фэй 1960 г. и А.А. Забелышенского 1964 г., в которых
исследование правового режима земель сельскохозяйственного назначения
ограничилось анализом правоотношений сельскохозяйственного
землепользования.
Преобразования земельных отношений, связанные с переходом от монополии государственной собственности на землю к многообразию форм собственности и коренным изменениям в социально-экономической структуре сельского хозяйства, усилили интерес ученых юристов к проблемам земельной
* Собрание законодательства СССР. - 1928. - № 69. - Ст. 642.
3 Ведомости Верховного Совета СССР. - 1968. -Ns5l, - Ст. 485.
4 Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1970. - № 28. - С. 581.
правосубъектности сельскохозяйственных коммерческих организаций, формирования рынка сельскохозяйственных земель. Несмотря на значительное количество работ, затрагивающих различные аспекты правового режима земель сельскохозяйственного назначения, пока еще не проведено специального комплексного исследования данной проблемы в контексте земельной и аграрной реформ как важнейшего элемента структурной перестройки экономики.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые на современном этапе земельной и аграрной реформ с позиции науки земельного и аграрного права предпринимается попытка комплексного исследования понятия и состава земель сельскохозяйственного назначения, прав граждан и юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения, особенностей их возникновения и прекращения, охраны земель сельскохозяйственного назначения.
Основными выводами и предложениями, которые выносятся на защиту являются:
понятие земель сельскохозяйственного назначения как правовой категории земель, выделенной в соответствии с целевым назначением, земельные участки из состава которой предоставлены собственникам, землевладельцам и землепользователям, в том числе арендаторам, для нужд сельского хозяйства;
понятие земель сельскохозяйственного использования - земельных участков (угодий), используемых для нужд сельского хозяйства, но входящих в состав других категорий земель Российской Федерации (земель поселений, земель водного фонда и др.) и имеющих смешанный правовой режим;
понятие правового режима земель сельскохозяйственного назначения как установленного нормами земельного и аграрного права порядка должного поведения собственников, землевладельцев, арендаторов и землепользователей по отношению к земле как объекту права собственности и иных земельных
прав, объекту государственного управления и охраны, направленного на рациональное и эффективное использование земли, всемерную охрану частной, государственной, муниципальной собственности на землю, создание правовых условий для перераспределения земель через механизм регулируемого государством земельного рынка;
- понятие оборота земель сельскохозяйственного назначения как
перехода прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения, доли в
праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного
назначения (земельной доли) от одного субъекта к другому на основании
договоров купли-продажи, дарения, мены, ренты, пожизненного содержания с
иждивением, аренды, в порядке наследования, передачи в уставный капитал,
добровольного отказа от прав на земельный участок, а также иными способами,
установленными земельным законодательством. Под оборотом земель
сельскохозяйственного назначения понимается также предоставление (в том
числе приватизация) гражданам и юридическим лицам земель
сельскохозяйственного назначения органами государственной власти и
местного самоуправления;
вывод о необходимости сохранения основных тенденций земельной и аграрной реформ, направленных на стабилизацию отношений земельной собственности, легализацию частной собственности на землю, которая служит основой свободы аграрного предпринимательства и конкуренции и создает условия для эффективного и экологически безопасного использования земель сельскохозяйственного назначения;
вывод о том, что земельное законодательство не может ограничиться рамками кодекса, оно включает в себя ряд крупных законов, развивающих и дополняющих принципы и нормы Земельного кодекса. Таким законом должен стать федеральный закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, в котором необходимо определить земельную долю как объект права в общей долевой собственности на земельный участок, выраженный количественно, но
не определенный в натуре (на местности), и включить земельные доли в число объектов земельных отношений;
положение о том, что трансформация общей долевой собственности граждан на земельные доли, переданные ими сельскохозяйственным коммерческим организациям, в собственность юридического лица возможна только с согласия члена (участника) сельскохозяйственной коммерческой организации и только по его индивидуальному заявлению;
положение о целесообразности закрепления в федеральном законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения с внесением изменений в ст. 20 Земельного кодекса РФ и п. 2 ст. 1 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"" положений, закрепляющих право государственных и муниципальных предприятий на получение земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования;
- предложение о том, что необходимо законодательно на основе
конституционной теории социальных функций земельной собственности и
публично-правового регулирования многочисленных сторон земельных
отношений, связанных с использованием и охраной земли как основы жизни и
деятельности народов Российской Федерации, установить ограничения оборота
земель сельскохозяйственного назначения. При совершении гражданско-
правовых сделок с земельными участками земель сельскохозяйственного
назначения, эти ограничения касаются установления запрета изменения
целевого назначения и разрешенного использования земельного участка, кроме
случаев отчуждения земель сельскохозяйственного назначения для
государственных и муішципальньгх нужд. Существует необходимость введения
правила, разрешающего покупать и арендовать земли сельскохозяйственного
назначения лишь гражданам, имеющим опыт ведения сельскохозяйственного
производства и соответствующую квалификацию или получившим
5 Российская газета. - 30 октября 2001 г. - № 211-212.
специальную сельскохозяйственную профессиональную подготовку. Обосновано установление запрета на продажу, дарение, мену земельных участков сельскохозяйственного ' назначения, бесплатно полученных из государственных и муниципальных земель, в течение трех лет с момента их получения;
- предложение о подготовке специального федерального закона о залоге
земель сельскохозяйственного назначения, который создаст правовую основу
для расширения базы долгосрочного кредитования под залог земель
сельскохозяйственного назначения для покупки и аренды
сельскохозяйственных земель, коренного улучшения сельскохозяйственных
угодий, создания производственной инфраструктуры сельскохозяйственных
товаропроизводителей, жилищного строительства. В законе должны быть
закреплены защитные механизмы от спекуляции и других злоупотреблений на
ипотечном рынке; создана основа для формирования ипотечной системы,
связанной с учреждением Государственного земельного банка,
осуществляющего кредитование и финансовую поддержку
товаропроизводителя в сфере АПК, индивидуального жилищного строительства, иных форм деятельности, связанной с использованием земли; финансирование и кредитование программ поддержки и развития продовольственного комплекса, включая программы повышения плодородия почв и охраны сельскохозяйственных земель от истощения и загрязнения; залоговые операции с землями сельскохозяйственного назначения и финансовый контроль за целевым использованием денежных средств, поступивших от взимания земельного налога и арендной платы за сельскохозяйственные угодья.
Практическая значимость диссертационного исследования Содержащиеся в диссертации положения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления, в правоприменительной деятельности судов, а также при подготовке образовательных программ и при чтении курсов земельное и аграрное право на юридических факультетах.
Выводы диссертации могут быть использованы и в дальнейшем исследовании правового режима земель сельскохозяйственного назначения.
Апробация результатов исследования
Диссертация выполнена на кафедре аграрного и экологического права Московской государственной юридической академии, где рецензировалась и обсуждалась. Основные положения и выводы диссертации были изложены автором в публикациях.
Материалы исследования использовались автором при участии в составе авторского коллектива Красноярского государственного аграрного университета при подготовке Заключительного отчета по теме: "Экономическое обоснование новых хозяйствующих субъектов земельных отношений" (2000 г.).
Структура работы
Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения
Земли сельскохозяйственного назначения составляют самостоятельную категорию земель Российской Федерации. Закрепление в законодательстве деления земель на категории позволяет определять соответствующие целевому назначению той или иной категории земель правовые режимы. В соответствии с п. 1 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (далее - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
Правовая классификация земель по отдельным категориям, закрепленная в ЗК РФ, имеет в своей основе единый признак - целевое назначение земель, которое, как указывал В.В. Петров, представляет собой "правовой, но не экономический критерий" .
Возникновение принципа целевого назначения земель относится к периоду советского земельного законодательства. В настоящее время принцип целевого назначения земель существует не только земельном законодательстве Российской Федерации, но и в правовых системах всех государств, которые имеют специализированные группы правовых норм, регулирующих земельные отношения. Это означает, как справедливо полагают ученые, что "принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и аренду земли. Иначе говоря, вне зависимости от реформирования земельных отношений в России целевое назначение сохраняет значение принципа правового регулирование этих отношений ".
Понятие целевого назначения земель определялось в п. 1 ст. 9 проекта Земельного кодекса Российской Федерации, принятом на заседании Государственной Думы Российской Федерации 24 сентября 1997 г. (далее -проект ЗК РФ 1997 г.), как установленные законодательством порядок, условия, предел эксплуатации (использования) земель для конкретных целей в соответствии с категориями земель. В новом ЗК РФ понятие целевого назначения земель не дается, а лишь указывается на связь целевого назначения с делением земель на категории и определением правового режима земель (п. 1.8 ст. 1, ч. 1 п. 2 ст. 7 ЗК РФ).
Можно выделить следующие основные юридические формы выражения целевого назначения земли как основания разделения земель на категории: - закрепление в законодательстве возможных целей использования земли; - определение целевого назначения земельного участка при отводе его конкретному лицу.
Следует различать правовую классификацию земель по законодательству, как перечень целей, для достижения которых земля может предоставляться в пользование, и фактическое деление земель на категории, которое, как справедливо указывает Н.И. Краснов, "осуществляется не земельным законодательством, а на основании земельного законодательства и имеет место тогда, когда производится определение назначения конкретного земельного участка"9.
Кроме того, правовая классификация земель в законе и фактическое деление земель на составные части имеет еще одно соотношение. И здесь следует согласиться с Н.И. Красновым, отмечающим, что правовая классификация земель в законе определенный период времени остается неизменной, тогда как фактический состав каждой категории земель может существенно изменяться. Так, например, могут изменяться субъекты права пользования земельными участками того или иного назначения, один и тот же земельный участок может переходить из состава одной категории земель в другую (земли сельскохозяйственного назначения могут быть изъяты для несельскохозяйственных целей, наоборот, земли несельскохозяйственного назначения по минованию в них надобности могут быть предоставлены для сельскохозяйственного использования и т.д.)10.
Первенствующее значение категории земель сельскохозяйственного назначения среди всех категорий земель обусловлено их социально-экономической значимостью. Для выяснения понятия земель сельскохозяйственного назначения необходимо кратко проследить его развитие в земельном законодательстве.
В первых же актах советского земельного законодательства появляется указание на эту категорию земель. Так, в постановлении СНК РСФСР от 4 декабря 1917 г. "О земельных комитетах и об урегулировании ими сельскохозяйственных отношений"11 речь идет о землях сельскохозяйственного пользования. Декрет ВЦИК от 19 февраля 1919 г. "О социализации земли"12 в ст. 20 содержит указания о праве пользования землей для сельского хозяйства. В Земельном кодексе РСФСР 1922 г.13 (далее - ЗК РСФСР 1922 г.) закреплялось положение, согласно которому "все земли сельскохозяйственного назначения, а также могущие быть использованными для сельскохозяйственного производства, составляют единый государственный земельный фонд, который находится в заведывании Народного Комиссариата Земледелия и его местных органов" (ст. 3).
На неясность и спорность определения единого государственного земельного фонда указывалось И.И. Евтихиевым, По мнению ученого, спорность заключалась как в понятии "сельско-хозяйственного" назначения земель, так и еще более в расшифровке того, что разумел законодатель под землями - "могущими быть использованными для сельскохозяйственного производства". "Если последнему признаку, - писал И.И. Евтихиев, - не придавать ограничительного смысла, то вряд ли найдутся земли в пределах государственной территории, которые не смогли бы быть при известных условиях использованы для сельско-хозяйств. производства" . Этого же мнения придерживался и В.К. Григорьев: "вследствие такого нечеткого и суженного понятия единого государственного земельного фонда, содержащегося в Земельном кодексе РСФСР, создавалось впечатление, что этот фонд состоит лишь из земель сельскохозяйственного назначения. Неясным оставалось, что следует понимать под землями, которые могут быть использованы для ведения сельского хозяйства, так как в сельскохозяйственные угодья можно превратить почти любой участок земли" 5.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как правовая категория
Земли сельскохозяйственного назначения могут быть предметом исследования в качестве объекта различных правоотношений. Так, например, можно отдельно исследовать правовое регулирование прав на земли сельскохозяйственного назначения, условий и порядка использования этих земель, оборот, правовое регулирование государственного управления, охрану земель сельскохозяйственного назначения.
Рассмотренное выше общее понятие земель сельскохозяйственного назначения и классификация их по видам представляют собой лишь часть предмета данного исследования.
В юридической литературе очень широко используются термины "правовой режим земель", "правовой режим лесов", "правовой режим недр", "правовой режим вод". В науке земельного права исследовались вопросы правового режима единого государственного земельного фонда, отдельных категорий земель, а также предпринимались попытки сформулировать определение их правового режима" . В учебниках по земельному праву термин "правовой режим" используется при характеристике отдельных категорий земель в особенной части изучаемого курса.
В настоящее время в связи с реформированием земельных отношений содержание понятия "правовой режим" представляет определенный научный интерес. Кроме того, анализ понятия правового режима земель сельскохозяйственного назначения позволит указать на объем исследования, проводимого в настоящей работе. Практическое значение выявления особенностей правового режима земель сельскохозяйственного назначения способствует правильному применению норм о землях сельскохозяйственного назначения, определению их места в системе законодательства, обеспечивает должный научный уровень обобщения административной и судебной практики правоприменительной деятельности, способствует совершенствованию управленческой деятельности государственных органов и землепользователей, совершенствованию земельного законодательства.
В теории права понятие "правовой режим" определяется как "порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования"60. При этом отмечается, что "сама характеристика правовых режимов нередко ведется применительно к определенным объектам, но "режим объекта" - лишь сокращенное словесное обозначение порядка регулирования, выраженного в характере и объеме прав по отношению к объекту (тем или иным природным объектам, видам государственного имущества, земле и т.д.)"61.
Говоря о правовом режиме земли, мы рассматриваем землю в качестве объекта правового режима, объекта права. Как справедливо указывал Г.А. Аксененок, определить правовой режим любой категории земель, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения, означает "во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей землями сельскохозяйственного назначения...". На взгляд Г.А. Аксененка, взаимная и неразрывная связь всех этих признаков и составляет общее понятие правового режима земель, в том числе и земель сельскохозяйственного назначения62.
Для раскрытия юридического содержания понятия правовой режим земли, необходимо указать на круг норм (правовых институтов), которыми устанавливается правовой режим, на круг лиц, являющихся субъектами прав и обязанностей, вытекающих из установленного режима. В этом смысле определенный интерес представляет сравнительная характеристика понятий правового режима и его элементов, употребляемых в дореформенный (советский) и в настоящий периоды.
Впервые понятие правового режима государственного земельного фонда и отдельных категорий земель было раскрыто в учебнике "Земельное право" 1969 г. следующим образом: "Под правовым режимом государственного земельного фонда следует понимать установленный нормами права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства"63.
Данное понятие правового режима базировалось на понятии единого государственного земельного фонда - одного из основных понятий советского земельного права.
Поскольку основу земельных отношений в СССР составляла государственная собственность на землю, то главным элементом правового режима земли являлось право государственной собственности.
Влияние права государственной собственности на правовой режим земли проявлялось следующим образом. Во-первых, правовой режим земли определялся содержанием права государственной собственности, объемом правомочий государства по отношению к земле, как объекту своей собственности, и, во-вторых, порядком государственного управления землей, как формой и средством осуществления государством своего права собственности на землю .
В условиях исключительной государственной собственности на землю, означавших, что никто, кроме государства, не мог быть собственником земли, а земля предоставлялась только в пользование, любое хозяйствование на земле осуществлялось лишь на основании юридического титула права землепользования. Следовательно, наряду с правами исключительной собственности государства на землю оказалось неизбежным возникновение института права землепользования, являвшегося важнейшим элементом правового режима земли в СССР65.
Правовое регулирование использования земли, выражающееся в совокупности норм, охватываемых институтом права землепользования, являлось вторым элементом ее правового режима. Особенностью земли как объекта правового режима являлось то, что правовой режим земли, как объекта права землепользования, являлся производным и зависимым от правового режима ее, как объекта права собственности. Земля становилась объектом права землепользования, уже будучи подчинена правовому режиму объекта права государственной собственности.
К элементам правового режима земли относились также государственное управление и охрана земли, как объекта права государственной собственности и объекта права землепользования.
Длительное время понятие правового режима земли оставалось неизменным и понималось как юридическое выражение советского социалистического земельного строя, представляющего собой установленный нормами советского права порядок возможного или должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, государственного управления земельным фондом, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования в качестве всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства в сельском хозяйстве .
Граждане и юридические лица как субъекты прав на земли сельскохозяйственного назначения
До начала земельной и аграрной реформ основными субъектами права пользования землями сельскохозяйственного назначения выступали колхозы и совхозы как крупные коллективные сельскохозяйственные предприятия. Наряду с ними земли сельскохозяйственного назначения предоставлялись в бессрочное пользование другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, общественным предприятиям, организациям и учреждениям, научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям, несельскохозяйственным гфедприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам для ведения личного хозяйства без применения наемного труда (ст. 44 ЗК РСФСР 1970 г.). Проведение земельной и аграрной реформ привело к реорганизации существующих субъектов сельскохозяйственной деятельности, появлению новых и значительно расширило объем прав на землю и оснований их приобретения.
По законодательству Российской Федерации субъектами, использующими земли сельскохозяйственного назначения на различных правовых основаниях, являются как граждане, так и юридические лица.
Право граждан на получение земельных участков на различных правовых титулах было установлено Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве)". Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. "О земельной реформе", ЗК РСФСР 1991 г.. Законом РФ от 23 декабря 1992 г. "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства".
Согласно указанным законам, граждане могут использовать земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки.
Использовать земельные участки для указанных целей граждане могут как в индивидуальном, так и в коллективном порядке. Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", который применяется по отношению ко всем садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, создаваемым на территории Российской Федерации, а также по отношению к ранее созданным садоводческим, огородническим и дачным товариществам кооперативам, установлено, что граждане вправе вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке, а также могут создавать садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, садоводческие, огороднические или дачные потребительские кооперативы либо садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие партнерства (п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 8).
Граждане, желающие получить участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства должны обладать специальной право- и дееспособностью. Право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин РСФСР, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку, В случае наличия нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности (п. 1 ст. 4 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 "О крестьянском (фермерском) хозяйстве").
Следует согласиться с предложением Г.Е, Быстрова о необходимости пересмотра традшщонньгх подходов к решению вопроса о социальной и профессиональной структуре новых земельных собственников в сельском хозяйстве, К претендентам, имеющим преимущественное право на получение земельного участка для создания крестьянского хозяйства, должны быть отнесены также лица, которые по характеру работы хотя и не связаны с сельскохозяйственным производством, но переезжают на постоянное место жительства в село и могут профессионально заниматься сельскохозяйственным предпринимательством182.
Особую категорию граждан - субъектов прав на земли сельскохозяйственного назначения, составляют те из них, кто получили право на земельную долю. В законодательстве они именуются как "лица, имеющие право на получение земельной доли", "собственники земельных долей", "владелец доли", "член коллектива сельскохозяйственного предприятия, которому земля принадлежит на праве общей совместной или общей долевой собственности" и др.183 К ним относятся: - работники колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, пенсионеры этих хозяйств, проживающие на их территориях; - лица, занятые в социальной сфере на селе (работники гфедприятий и организаций народного образования, здравоохранения, культуры, быта, связи, торговли и общественного питания, расположенных на территориях сельскохозяйственных предприятий); - временно отсутствующие работники (военнослужащие срочной службы, стипендиаты хозяйства и т.п.), лица, имеющие право вернуться на прежнее место работы (в случае их возвращения), а также лица, уволенные с этого предприятия по сокращению штата после 1 января 1992 г. (ч, 3,4 ст. 9 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса"). Особенность этой категории граждан связана с тем, что земельные доли предоставляются из земель сельскохозяйственных предприятий один раз при их реорганизации и приватизации земли.
В результате реорганизации колхозов и совхозов были созданы юридические лица новых организационно-правовых форм.
Формы, в соответствии с которыми в 1991-1993 гг. должны реорганизоваться или перерегистрироваться колхозы и совхозы, были закреплены в Законе РСФСР от 25 декабря 1990 года № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности"184 (далее - Закон РСФСР "О предприятиях..."). К ним относились государственные и муниципальные предприятия, индивидуальные (семейные) частные предприятия, смешанные товарищества, товарищества с ограниченной ответственностью и отождествлявшиеся с ними акционерные общества закрытого типа, акционерные общества открытого типа (ст. 6-8, 10-12 Закона "О предприятиях...").
Охрана земель сельскохозяйственного назначения
Анализ качественного состояния земель, проведенный Федеральной службой земельного кадастра, показал, что на территории Российской Федерации повсеместно наблюдается развитие процессов деградации почвенного и растительного покрова, отражающейся на эффективности земледелия и вызывающей расширение территорий, экологическое состояние которых является проблемным или, даже, кризисным. Во многих районах отмечается ухудшение состояния почв пашни и других сельскохозяйственных угодий, растительного покрова сенокосов и пастбищ. Для урбанизированных территорий наиболее типичным является развитие таких негативных процессов, как разрушение почвенного покрова, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами.
В связи с этим представляется необходимым организация систематического комплексного обследования земель, в первую очередь, земель сельскохозяйственного назначения, с выявлением и оценкой негативных явлений, а также разработка проектов с экологически безопасным размещением производства, внедрением комплекса почвозащитных мероприятий, разработка комплекса мероприятий по экономическому стимулированию собственников и пользователей, направленному на обеспечение рационального использования земель и их охраны .
О том, что земельные ресурсы в России используются крайне неэффективно, десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, происходит деградация и снижение плодородия почв, отмечается в Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федеращш на 1999 - 2002 годы". Новые субъекты ведения сельского хозяйства, возникшие в результате реорганизации сельскохозяйственных организаций и приватизации земли не смогли увеличить продуктивность сельскохозяйственных угодий.
В этом смысле следует согласиться с И.А. Иконицкой, указывающей на то, что "среди средств, направленных на преодоление неблагоприятных экологических последствий в сельском хозяйстве, определенное место принадлежит праву, способному в своих нормах моделировать наиболее целесообразное, с экологической точки зрения, поведение субъектов. Экологический императив должен быть непременным атрибутом правовых норм, регулирующих любую деятельность в сфере сельскохозяйственного производства"26 .
Задача охраны земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, а также необходимость такой охраны была поставлена законодателем не сразу.
Основные нормативные правовые акты земельного законодательства советского периода регулировали отношения, связанные с установлением права государственной собственности на землю, права землепользования различных субъектов, отношений по землеустройству и др. Что касается охраны земель, то в законодательстве этого периода, и в частности, основных его актах - ЗК РСФСР 1922 г. и Общих началах землепользования и землеустройства РСФСР 1928 г., не только не содержалось термина "охрана земель", но и вообще отсутствовали какие-либо положения, касающиеся охраны земель.
Нормы по охране земель сельскохозяйственного назначения в современном ее понимании впервые появились в постановлении СМ СССР и ЦК ВКП (б) от 20 октября 1948 г. "О плане полезащитных лесонасаждений, внедрения травопольных севооборотов, строительства прудов и водоемов для обеспечения высоких и устойчивых урожаев в степных и лесостепных районах европейской части CCCP"i66.
Большое значение для регулирования охраны земель имело принятие Закона об охране природы в РСФСР 1960 г. , в котором тема охраны земель впервые была выделена как самостоятельная.
Основные положения об охране земель были включены в Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1968 г. (ст.ст. 13, 21, 23, 50) и вошли затем в ЗК РСФСР 1970 г.
В ст. 18 Конституции РСФСР 1978 г. закреплялось положение, согласно которому в интересах настоящего и будущих поколений в РСФСР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды.
В Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. нормы по охране сельскохозяйственных земель, содержащиеся в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1968 г: в разделе, посвященном землям сельскохозяйственного назначения, были изъяты из него и перенесены в раздел X об охране земель.
В ЗК РСФСР 1991 г. нормы об охране земель были сосредоточены в разделе IX "Охрана земель". В целом вопросы охраны земель, в том числе сельскохозяйственных, в ЗК РСФСР 1991 г. регулировались более детально, чем в предыдущих законах.
С принятием Конституции РФ 1993 г. нормы об охране земель приобрели конституционный статус. Так, в п. 1 ст, 9 Конслтггуции РФ закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В ст. 58 Конституции РФ 1993 г. установлена обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Регулирование отношений по охране земель осуществляется Федеральными законами от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ "О мелиорации земель", от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ "О землеустройстве", от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", а также подзаконными нормативными правовыми актами. К их числу относятся постановление Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555 "Об утверждении положения о консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами", постановление Правительства РФ от 17 ноября 1992 г. № 879 "О государственной комплексной программе повышения плодородия почв в России", постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы".
На регулирование отношений по охране земель направлены приказ Минприроды РФ от 20 декабря 1995 г. № 521 "Об утверждении правил охраны окружающей природной среды от вредного воздействия пестицидов и минеральных удобрений при их применении, хранении и транспортировке", приказ Минприродьі РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22 декабря 1995 г. "Об утверждении основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы".
Понятие охраны земель, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, в законодательстве Российской Федерации не содержится. Из анализа нормативных правовых актов Российской Федерации можно выделить сущность охраны земель сельскохозяйственного назначения, которая заключается в наиболее полном и эффективном использовании в качестве главного средства производства пригодных для этой цели земель и недопущении ухудшения этих земель в процессе использования. Отсюда следует, что охрана земель сельскохозяйственного назначения оказывается тесно связанной с рациональным использованием этих земель.
Норм, регулирующих охрану земель, в земельном законодательстве содержится больше, чем норм, относящихся к рациональному использованию земли. Поскольку земельная реформа коснулась в основном земель сельскохозяйственного назначения, наибольший удельный вес норм об охране земель именно этой категории. И хотя охрана земель не выделялась в качестве приоритетного направления реформы, в ЗК РСФСР 1991 г. она была признана задачей земельного законодательства.
В юридической литературе, нормативных правовых актах Российской Федерации понятия "охрана" и "рациональное использование земель" часто используются наряду друг с другом как по отношению к природе в целом, так и по отношению к отдельным ее объектам.
