Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие правового режима земель природоохранного назначения 12
1. Понятие земель природоохранного назначения 12
2. История правового регулирования использования и охраны земель природоохранного назначения 19
3. Проблемы унификации юридических терминов, используемых в отношении земель природоохранного назначения 29
4. Состав земель природоохранного назначения 37
5. Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель природоохранного назначения 48
6. Права на земельные участки в составе земель природоохранного назначения 57
Глава II. Особенности правового режима отдельных видов земель природоохранного назначения 73
1. Особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов 73
2. Особенности правового режима земель запретных и перестоохранных полос 105
3. Особенности правового режима земель, занятых лесами, выполняющими защитные функции 118
4. Особенности правового режима земель, занятых противоэрозионными, пастбищезащитными и полезащитными насаждениями 122
Глава III. Ответственность за нарушение правового режима земель природоохранного назначения 131
1. Возмещение вреда, приостановление или прекращение деятельности, осуществляемой с нарушением правового режима земель природоохранного назначения 133
2. Административная, ответственность за нарушение правового режима земель природоохранного назначения 137
3. Уголовная ответственность за нарушение правового режима земель природоохранного назначения 155
4. Иные юридические последствия нарушения правового режима земель природоохранного назначения 161
Список нормативных правовых актов и иных правовых документов 168
Список использованной литературы
- Понятие земель природоохранного назначения
- История правового регулирования использования и охраны земель природоохранного назначения
- Особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов
- Возмещение вреда, приостановление или прекращение деятельности, осуществляемой с нарушением правового режима земель природоохранного назначения
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Земли природоохранного назначения выполняют непосредственно и опосредованно важнейшие экологические функции: водоохранную, защитную, противоэрозионную и др., являясь преградой для негативных природных и антропогенных воздействий. Однако неопределенность правового режима земель природоохранного назначения ведет к низкой эффективности реализации правовых норм, нацеленных на сохранение сопряженных с этими землями компонентов природной среды.
В результате многочисленных нарушений правового режима водоохранных зон ухудшается состояние водных объектов. В последнее десятилетие практически во всех населенных районах страны берега рек и водоемов бесконтрольно застраиваются. В некоторых случаях крупные населенные пункты практически целиком расположены в пойме реки (значит, в ее водоохранной зоне). При проверках в 2004-2005 гг. Росприроднадзором установлено, что водоохранные зоны водных объектов Москвы и Московской области застроены на 20-30 %'.
Также бесконтрольно осуществляется хозяйственная деятельность (в том числе строительство) на островах рек и водохранилищ; иногда протяженность островов превышает 1 км и на них располагаются поселения. Острова не рассматриваются в качестве самостоятельных объектов использования и охраны ни в одной из отраслей законодательства (земельного, водного, экологического).
Под воздействием хозяйственной деятельности, в том числе вырубки лесов на берегах водоемов, существенно ухудшаются условия обитания и воспроизводства водных биологических ресурсов. Такие явления наблюдаются в волжских водохранилищах, Ладожском озере, озерах Кольского полуострова, реках европейской части России и Хабаровского края, лососевых реках и заливах на Сахалине, в бассейне Балтийского моря, на озере Байкал2 и т.д.
При расширении территорий населенных пунктов земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, попадают в черту земель поселений, а леса постепенно уничтожаются.
1 30 сентября 2005 г. в Росприроднадзоре были подведены итоги комплексного обследования
водоохранных зон и водоемов Москвы и Московской области // Пресс-служба МПР России, 2005, 30
сент., .
2 Государственный доклад "О состоянии и использовании лесных ресурсов Российской Федерации в
2002 г." от 1 января 2003 г. 6/нЗ. М., 2003. С. 113.
Площадь земель, занятых защитными насаждениями, в 2004 г. составила 2,7 млн. га1. Имеющихся площадей, занятых защитными насаждениями, недостаточно для того, чтобы остановить либо существенно замедлить деструктивные процессы, фиксируемые на сельскохозяйственных угодьях (ежегодно площадь эродированной пашни увеличивается на 0,5 млн. га; наиболее эрозионно опасными являются земли Приволжского, Южного и Центрального федеральных округов)2.
Упомянутые земли (земли водоохранных зон; земли запретных и перестоохраппых полос; земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, а также защитными насаждениями) входят в состав земель природоохранного назначения (ст. 97 ЗК РФ). Последние, в свою очередь, входят в состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов (ч. 2 ст. 94 ЗК РФ). Во избежание терминологической неопределенности далее в отношении земель природоохранного назначения будет использоваться термин "подкатегория" земель особо охраняемых территорий и объектов. Для обозначения элементов подкатегории земель природоохранного назначения будет использоваться термин "виды" земель природоохранного назначения.
Существующая на данный момент правоприменительная практика, в том числе практика ведения государственного земельного кадастра, отражает наличие многочисленных коллизий и правовых пробелов в сфере регулирования земельных отношений по использованию и охране земель природоохранного назначения. Вследствие терминологических несоответствий эффективность применения соответствующих норм невысока. В связи с этим необходимо провести анализ современного законодательства, регулирующего правовой режим этих земель, с целью его совершенствования.
Нормативную базу в этой сфере регулирования общественных отношений составляют Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. (далее - ЗК РФ), Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ4 (далее-ВК РФ) и другие нормативные правовые акты, в том числе законодательство субъектов Российской Федерации.
Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2004 году" // МПР России, . 2 Там же.
3СЗ РФ, 2001, №44, ст. 4147. 4 СЗ РФ, 1995, №47, ст. 4471.
Выбор темы обусловлен малой степенью ее исследованности. При анализе некоторых аспектов-, правового режима земель природоохранного назначения использовались труды Л.И. Дембо, Л.А. Заславской, О.И. Крассова, Г.Н. Полянской (в рамках рассмотрения правового режима земель лесного фонда), О.С. Колбасова, В.В. Петрова (в рамках рассмотрения правового режима земель водного фонда). Многие положения этих исследований нуждаются в развитии в соответствии с кардинальными изменениями земельного законодательства.
Отдельные элементы правового режима земель природоохранного назначения исследуются в научных публикациях Г.А. Волкова, Н.В. Кичигина, О.М. Козырь, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Д.О. Сивакова и др.
Комплексного исследования правового режима земель природоохранного назначения до настоящего времени не проводилось. Указанные обстоятельства определяют необходимость всестороннего анализа земельного, водного, лесного законодательства и законодательства об охране водных биоресурсов, постановки проблем правового регулирования режима земель природоохранного назначения и внесения предложений по совершенствованию законодательства.
Предмет диссертационного исследования. Предметом диссертационного исследования являются правоотношения в сфере использования и охраны земель природоохранного назначения в целях сохранения иных компонентов природной среды; правовые нормы, регулирующие эти отношения, в исторической ретроспективе, в контексте проводимой земельной реформы и ее практической реализации, а также в плане предстоящих преобразований лесного и водного законодательства.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений о правовом режиме земель природоохранного назначения посредством анализа современного состояния и тенденций развития правового регулирования отношений по использованию и охране этих земель и выработка конкретных законодательных предложений.
Для реализации этих целей были поставлены следующие задачи:
сформулировать определение земель природоохранного назначения, проанализировать состав данной подкатегории земель и выявить особенности ее правового режима;
провести анализ и сформулировать предложения по унификации понятийного аппарата законодательства, используемого в отношении земель природоохранного назначения;
исследовать особенности правового режима отдельных видов земель природоохранного назначения в соотношении с правовым режимом земель иных категорий;
выявить особенности возникновения, реализации и прекращения прав на земельные участки-в составе земель природоохранного назначения; исследовать практику отнесения земель к землям природоохранного назначения при ведении государственного земельного кадастра;
проанализировать особенности применения мер юридической ответственности за нарушение правового режима земель природоохранного назначения и иных компонентов природной среды.
В качестве методологической основы использованы философские принципы развития и системности; общенаучные методы исследований (анализа, синтеза); специальные научные методы (исторический, сравнительно-правовой, логический); а также комплексный подход.
Теоретическую основу исследования составили труды следующих ученых: С.С. Алексеева, М.Н. Марченко (по общей теории права); Г.А. Аксененка, Г.С. Башмакова, С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука; Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Л.И. Дембо, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихиева, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, В.Л. Мунтяна, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Г.Н. Полянской, A.M. Турубинера, Ю.С. Шемшученко (по теории земельного, природоресурсного, экологического права) и др.
Научная новизна диссертации заключается в том, что в данной работе проведено комплексное исследование особенностей правового режима земель природоохранного назначения. Впервые проводится юридический анализ проблемы установления правового режима земель островов. Исследуется зарубежный опыт законодательного регулирования отношений по использованию земель с целью сохранения иных компонентов природной среды (Франция, США).
В работе сформулированы теоретические выводы, обладающие научной новизной. В целях повышения эффективности правового регулирования отношений по использованию и охране земель природоохранного назначения вносятся предложения по совершенствованию законодательства.
В результате проведенного исследования получены следующие основные положения, выносимые на защиту:
Землями природоохранного назначения являются участки земли, которые выделены в целях охраны сопряженных с ними компонентов природной среды и в отношении которых ограничивается или запрещается хозяйственная и иная деятельность. Правовой режим земель природоохранного назначения в значительной степени определяется режимом охраны тех компонентов природной среды, с целью сохранения которых выделяются эти земли. Особенность правового режима земель природоохранного назначения определяется характером выполняемых ими функций: экологической (охрана водных объектов, лесных ресурсов, водных биологических ресурсов, земель сельскохозяйственного назначения), а также экономической (повышение плодородия сельскохозяйственных угодий в процессе использования земель, занятых противоэрозионными, пастбищезащитными, полезащитными насаждениями).
Закрепленный земельным законодательством состав земель природоохранного назначения должен быть изменен путем включения земель охранных зон, прилегающих к землям особо охраняемых природных территорий, и исключения из него земель, занятых защитными лесами и противоэрозионными, пастбищезащитными и полезащитными насаждениями. Предложенная в работе структура земель природоохранного назначения в большей степени отвечает целям охраны вышеназванных компонентов природной среды.
Законодательное закрепление правового режима земель природоохранного назначения является фрагментарным и недостаточным, что создает проблемы в правоприменительной практике при определении категории земель, учете земель, ведении государственного земельного кадастра, а также проблемы, связанные с охраной иных компонентов природной среды (например, охрана лесов от несанкционированных вырубок).
В целях наиболее эффективной охраны компонентов природной среды, с которыми сопряжены земли природоохранного назначения, земельно-правовые нормы, уточняющие правовой режим этих земель, должны быть закреплены в основном не в земельном, а в ином природоресурсном законодательстве (водном, лесном, об охране водных биологических ресурсов, об охране земель сельскохозяйственного назначения и т.д.).
В земельном и ином природоресурсном законодательстве отсутствует единый понятийный аппарат в отношении земель природоохранного назначения. Необходимо
унифицировать юридические термины, используемые в отношении земель водоохранных зон водных объектов, запретных и нерестоохранных полос, а также земель, занятых защитными насаждениями. 6. В связи с тем, что водоохранные зоны водных объектов (их правовой режим и размеры) устанавливаются в силу закона, следует отказаться от законодательного требования разработки проектов водоохранных зон вдоль всех водных объектов, осуществляя их разработку только для территорий, где научно обоснована такая необходимость. Отсутствие проектной и землеустроительной документации в отношении установления водоохранной зоны или прибрежной защитной полосы, либо сведений о границах: такой зоны (полосы) в документах, подтверждающих титульное владение земельным участком, не свидетельствует об отсутствии водоохранной зоны и не освобождает от ответственности за нарушение ее режима. При отсутствии в перечисленных документах сведений о границах водоохранной зоны следует руководствоваться минимальными размерами водоохранных зон и прибрежных защитных полос, установленными Положением о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 14041.
На основе теоретических выводов формулируются предложения по совершенствованию земельного, водного, лесного и экологического законодательства: Во избежание дублирования правового режима земель природоохранного назначения
с правовым режимом земель иных категорий предлагается внести следующие
изменения в ЗК РФ:
в ст. 102 ЗК РФ исключить земли водоохранных зон водных объектов из категории земель водного фонда. К землям водного фонда следует относить полосу бечевника, а оставшуюся часть водоохранной зоны необходимо отнести к землям природоохранного назначения;
в ст. 97 ЗК РФ заменить термин "водоохранных зон рек и водоемов" на термин "водоохранных зон водных объектов";
в ст. 97 ЗК РФ исключить из состава земель природоохранного назначения земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, так как эти земли следует относить к категории земель лесного фонда;
в ст. 97 ЗК РФ исключить из состава земель природоохранного назначения земли, занятые противоэрозионными, пастбищезащитными и полезащитными
'СЗРФ, 1996, №48, ст. 5567.
насаждениями, урегулировав их правовой режим в полной мере в ст. 77, 79 ЗК РФ (в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения), в ст. 8 Федерального закона от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"1 (путем введения обязанности титульных владельцев участков земель сельскохозяйственного назначения по сохранению и поддержанию надлежащего состояния земель, занятых защитными насаждениями), а также в Федеральном законе от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ "О мелиорации земель"2 (путем установления перечня ограничений хозяйственной деятельности в пределах мелиорированных земель).
В отношении земельных участков, расположенных в пределах водоохранных зон, запретных и нерестоохранных полос, следует распространить положение об обязательном внесении сведений о границах таких зон (полос) в документы государственного земельного кадастра.
Необходимо внести следующие изменения в ст. Ill ВК РФ:
установить последовательный и полный запрет на предоставление впредь в водоохранных зонах водных объектов земельных участков для целей садоводства, огородничества и дачного и жилищного строительства, строительства промышленных, коммунальных и складских объектов;
установить в отношении титульных владельцев земельных участков в водоохранных зонах, осуществивших самовольное возведение ограждений, обязанности снести эти ограждения, впредь ввести запрет на возведение любых ограждений в водоохранных зонах, а также установить обязательные для титульных владельцев нормативы по озеленению берега.
Предлагается в ст. 114 Лесного кодекса Российской Федерации3 ввести полный запрет на осуществление рубок главного пользования в запретных и нерестоохранных полосах.
Следует принять санитарные правила, регулирующие строительство и эксплуатацию автономных систем водоотведения в пределах водоохранных зон и зон санитарной охраны поверхностных водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения.
'СЗРФ, 1998, №29, ст. 3399.
2 Росс, газ., 1996, № 10; 2003, № 5; 2004, № 188.
3 СЗ РФ, 1997, № 5, ст. 610; 2001, № 53 (ч.1), ст. 5030; 2002, № 30, ст. 3033; № 52 (ч.1), ст. 5132; 2003,
№ 50, ст. 4857; № 52 (ч.1), ст. 5038; 2004, № 35, ст. 3607.
Предлагается разработать на федеральном уровне комплексную методику определения размера вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения правового режима водоохранной зоны, запретной или нерестоохранной полосы, учитывающую совокупность таких факторов как причинение вреда водному объекту (поверхностному и подземному), водным биологическим ресурсам, околоводной растительности и животному миру, лесным ресурсам, землям, в том числе землям сельскохозяйственного назначения и т.д.
Практическая значимость работы состоит в том, что представленные теоретические выводы и предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в законотворческой деятельности, а также в правоприменительной практике (при учете земель и ведении государственного земельного кадастра) и др. Материалы диссертации могут применяться в преподавании курсов земельного и экологического права в высших юридических учебных заведениях. Положения диссертации могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях правового режима земель природоохранного назначения.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре экологического и земелыюго права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры экологического и земелыюго права.
Материалы диссертации используются в преподавании учебного курса "Земельное право" в Казанском государственном университете. Основные положения диссертации доложены в выступлениях на научных конференциях: IV республиканской научной конференции "Актуальные экологические проблемы Республики Татарстан" (Казань, 2000), I Международной межвузовской школе-семинаре "Экология 2000: эстафета поколений" (Москва, 2000), Международном конгрессе "Вода: Экология и технология. Экватэк-2000" (Москва, 2000), Всероссийской научно-практической конференции студентов и аспирантов (Казань, 2003), Международной научно-практической конференции "Право собственности на природные ресурсы и эффективность природопользования" (Москва, 2006). Основные положения диссертации отражены в публикациях автора.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и задачами исследования и отражает его логику. Диссертация состоит из введения; трех глав, включающих четырнадцать
параграфов; списка нормативных правовых актов и иных правовых документов, списка использованной литературы и двух приложений.
КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе исследуются понятие земель природоохранного назначения и их правового режима, основные признаки этих земель и их место в составе категории земель особо охраняемых территорий и объектов, состав земель природоохранного назначения в исторической ретроспективе и современном состоянии, анализируется состав земель аналогичного функционального назначения, предусмотренный законодательством США. Характеризуются особенности осуществления функций государственного управления землями природоохранного назначения, а также особенности возникновения, реализации и прекращения прав на земельные участки в составе земель природоохранного назначения, вопрос о правовой природе ограничений хозяйственной деятельности в водоохранных зонах.
Во второй главе анализируются особенности правового режима отдельных видов земель природоохранного назначения. Исследуются законодательные определения понятий «водоохранная зона» и «прибрежная защитная полоса», перечень ограничений видов хозяйственной деятельности и методы определения размеров водоохранных зон и прибрежных защитных полос водных объектов, проектирования водоохранных зон, особенности правового режима водоохранных зон на землях поселений, а также особенности определения правового режима земель островов. Рассматриваются проблемы определения правового режима земель запретных и нерестоохранных полос, и земель лесов, выполняющих защитные функции. Анализируются особенности режима земель, занятых защитными насаждениями.
В третьей главе исследуются особенности возмещения вреда окружающей среде, приостановления или прекращения деятельности, осуществляемой с нарушением правового режима земель природоохранного назначения; административной; уголовной ответственности; а также иные юридические последствия нарушения правового режима земель природоохранного назначения. Сформулировано определение и приведены примеры применения мер административной ответственности за нарушение правового режима земель природоохранного назначения. Анализируется возможность наступления уголовной ответственности за нарушение режима земель природоохранного назначения и предложения по внесению изменений и дополнений в УК РФ.
Понятие земель природоохранного назначения
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.1 (далее - ЗК РФ) выделил семь категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; лесного фонда; водного фонда; земли запаса.
Наряду с землями природоохранного назначения категория земель особо охраняемых территорий и объектов включает земли: особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов; рекреационного назначения; историко-культурного назначения (ст. 94 ЗК РФ).
Наименование «земли особо охраняемых территорий» эта категория земель получила впервые. Предшествовавший ей раздел VI Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. , впервые выделивший эту категорию земель в качестве самостоятельной категории, включал в свое название перечисление составлявших его земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Профессор В.В. Петров писал: «это новая категория земель, выделяемая земельным законодательством в составе земель земельного фонда России. Ранее земли подобной категории рассматривались как составные части земель специального назначения, затем земель промышленности, транспорта и иного не сельскохозяйственного назначения»3.
Понятие земель особо охраняемых территорий использовалось в ранее действовавшем земельном законодательстве в ином контексте. Например, оно упоминалось в ст. 24 Земельного кодекса РСФСР в связи с изъятием земель, занятых особо охраняемыми природными и историко-культурными объектами и других особо охраняемых территорий. Очевидно, в данное понятие не вкладывался смысл отдельной категории земель, как это делается в ст. 94 ЗК РФ.
Определение понятия земель природоохранного назначения отсутствует в современном земельном законодательстве; не было его и в Земельном кодексе РСФСР.
Землям природоохранного назначения была посвящена ст. 89 ЗК РСФСР, однако их состав был несколько иным, чем в ныне действующем кодексе. ЗК РСФСР к землям природоохранного назначения относил земли заказников, запретных и нерестоохранных полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие земли в системе охраняемых природных территорий, земли памятников природы. В состав земель природоохранного назначения включались земельные участки, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, виды растений и животных).
В ЗК РФ землям природоохранного назначения посвящена ст. 97. В соответствии с ч. 1 ст. 97 ЗК РФ к землям природоохранного назначения относятся земли: водоохранных зон рек и водоемов; запретных и нерестоохранных полос; лесов, выполняющих защитные функции; противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений; и иные земли, выполняющие природоохранные функции. Перечень видов земель природоохранного назначения является открытым, и землями природоохранного назначения могут признаваться и иные земли, выполняющие природоохранные функции.
Таким образом, из прежнего состава земель природоохранного назначения в новый были перенесены земли запретных и нерестоохранных полос и земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции. Земли заказников и другие земли в системе охраняемых природных территорий, земли памятников природы совершенно оправданно были перенесены в подкатегорию земель особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) ЗК РФ.
В ст. 89 ЗК РСФСР было закреплено положение об установлении водоохранных зон рек и водоемов. Однако земли водоохранных зон не были перечислены в качестве отдельного вида наряду с остальными видами земель природоохранного назначения.
Категория земель природоохранного назначения по ныне действующему законодательству включила новый вид земель: земли, занятые противоэрозионными, пастбищезащитными и полезащитными насаждениями. Итак, состав подкатегории земель природоохранного назначения в новом земельном законодательстве отличается от состава таких земель в предшествовавшем ему законодательстве.
Термин «правовой режим земель» стал широко использоваться с 70-х гг. XX века. Попытки уяснить содержание понятия правового режима земель предпринимались и продолжают предприниматься теоретиками земельного права1.
Г.А. Аксененок понимал под правовым режимом любой категории земель, во-первых, понятие этих ..земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, круг землепользователей этих земель, установление их прав и обязанностей, в-третьих, выявление порядка государственного управления этими землями, и, наконец, те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей2.
В учебнике «Советское земельное право» 1981 г. записано, что основу правового режима государственного земельного фонда составляют институты права исключительной государственной собственности, государственного управления, права землепользования и правовой охраны земли3.
Н.И. Краснов дал устоявшееся в советском праве определение содержания правового режима земель как установленного нормами права порядка должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленного на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства.
По мнению И.А. Иконицкой, правовой режим земель представляет собой установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией Российской Федерации важнейшие социально-экономические функции - основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории4.
История правового регулирования использования и охраны земель природоохранного назначения
История правового регулирования использования и охраны земель водоохранных зон. Понятие водоохранных зон известно российскому законодательству на протяжении многих лет. Например, постановление ЦИК и СНК СССР «Об образовании Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при Совете Народных комиссаров Союза ССР и о выделении водоохранной зоны» датировано 2 июля 1936 г.
Из принятого в 1971 г. постановления ЦК КПСС и СМ СССР «О дополнительных мерах по обеспечению рационального использования и сохранению природных богатств бассейна озера Байкал» видно, что делались попытки ускорить разработку проектов организации водоохранной зоны озера Байкал.
Водный кодекс РСФСР 1972 г.1 (ст. 16 и 17) предусматривал прибрежные полосы (зоны) водоемов, береговые полосы водных путей (бечевник), первые и вторые пояса санитарной охраны источников водоснабжения, другие полосы (зоны).
Первоначально понятие «водоохранные зоны» применялось по отношению к малым рекам. Так, в постановлении СМ РСФСР от 14 января 1981г. №28 «Об усилении охраны малых рек РСФСР от загрязнения, засорения и истощения и о рациональном использовании их водных ресурсов»2 говорится о недопустимости распахивания склонов и прибрежных полос вдоль малых рек1.
Согласно Положению о водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохранилищ в Российской Федерации, утвержденному постановлением Совета Министров РСФСР от 17 марта 1989 г. №91 (далее - Положение 1989 г.), в состав водоохранных зон включались поймы рек, их надпойменные террасы, бровки и крутые склоны коренных берегов, а также балки и овраги, непосредственно впадающие в речную долину и озерную котловину.
Действующее в настоящее время Положение о водоохранных зонах во многом схоже с предшествовавшим ему Положением 1989 г. Однако в некоторых аспектах Положение 1989 г. было более совершенно: например, оно прямо запрещало замыв пойменных озер и стариц без согласования с компетентными водохозяйственными органами.
Далее, согласно Методическим указаниям Минводхоза РСФСР, Госагропрома РСФСР, Госагропрома Нечерноземной зоны РСФСР от 23 января 1990 г. по проектированию водоохранных зон и прибрежных полос рек, озер и водохранилищ в РСФСР границы этих зон предписывалось совмещать с естественными и искусственными рубежами или препятствиями, перехватывающими поверхностный сток с вышележащих территорий (бровками речных долин и балками, дорожно-транспортной сетью, границами севооборотов и рабочих участков, опушками лесных массивов, мелиоративной сетью). Нельзя не согласиться с предложением Д.О. Сивакова закрепить в действующем Положении о водоохранных зонах аналогичный способ определения границ таких зон3.
Пользование земельными участками в водоохранных зонах отчасти регламентировалось Правилами охраны поверхностных вод, утвержденными Госкомприроды СССР 21 февраля 1991 г.4 (которые до сих пор не отменены). В соответствии с п. 3.5 данных Правил, при проведении строительных, дноуглубительных и взрывных работ, при добыче полезных ископаемых, прокладке кабелей, трубопроводов и других коммуникаций, при проведении сельскохозяйственных и других видов работ, включая все виды гидротехнического строительства в водоохранных зонах должны были соблюдаться нормы и требования Правил охраны поверхностных вод. На берегах водных объектов не допускалось производить мойку транспортных средств, других механизмов, а также любые работы, которые могли явиться источником загрязнения вод (п. 3.16 Правил охраны поверхностных вод).
История правового регулирования использования и охраны участков леса и иных природных объектов в пределах запретных и перестоохранных полос, а также земель, занятых лесами, выполняющими защитные функции. Поскольку правовой режим земель лесного фонда всегда тесно связан с режимом расположенных на них лесов, то исследование истории правового регулирования режима запретных и нерестоохранных полос и земель, занятых лесами, выполняющими защитные функции, предполагает изучение правовой судьбы водоохранных и защитных лесов.
Защитные леса были отделены от эксплуатационных лесов в самом начале существования СССР, в Декрете «О лесах» от 27 мая 1918г. Причем защитные леса понимались гораздо шире, чем в современном законодательстве. Они вьщелялись для следующих целей: а) лесная защита почвы, сельского хозяйства и населенных пунктов и сохранение влияния лесов на климат; б) защита истоков рек, водного режима, берегов и т.п.; в) укрепление песков и оврагов; г) интересы гигиены; д) охрана памятников природы; е) эстетические и культурные задачи1. Хозяйственная деятельность в защитных лесах была запрещена или ограничена. Однако леса считались защитными только до тех пор, пока в этом имелась необходимость; затем они возвращались в состав эксплуатационных.
В Лесном кодексе РСФСР 1923 г. перечень защитных лесов расширился по сравнению с декретом, «О лесах». Сюда входили леса: сдерживающие сыпучие пески или препятствующие их распространению; предохраняющие от понижения уровня воды в источниках и устьях рек и речек; охраняющие берега рек и водных источников от обрывов, размывов и повреждений ледоходом; удерживающие оползни земли, обрывы скал или препятствующие размыву почвы, образованию снежных обвалов и быстрых потоков; имеющие значение снегосборных и снегозащитных полос; имеющие гигиеническое и эстетическое значение; подлежащие по каким-либо научным основаниям сохранению в их естественном состоянии (памятники природы).
В соответствии с постановлением СНК СССР от 31 июля 1931 г. «Об организации лесного хозяйства» все лесные массивы были разделены на две зоны -лесокулыпурного и лесопромышленного назначения. В нем в целях предохранения рек от обмеления, леса в пределах 1-километровой полосы по обе стороны среднего и нижнего течения рек Волги, Дона, Днепра и Урала были признаны водоохранными с полным запрещением их вырубки и с допущением лишь выборки перестоя мертвого леса2.
В соответствии с постановлением ЦИК и СНК СССР от 2 июля 1936 г. «Об образовании Главного управления лесоохраны и лесонасаждений при Совете Народных комиссаров Союза ССР и о выделении водоохранной зоны»3 в водоохранную зону были выделены все лесные массивы, расположенные в бассейнах рек Волги, Дона, Днепра, Урала и верхнего течения Западной Двины со всеми их притоками.
Особенности правового режима земель водоохранных зон водных объектов
Одним из видов земель природоохранного назначения являются земли водоохранных зон водных объектов. Правовой режим водоохранных зон установлен в силу закона: ст. 97 ЗК РФ, ст. Ill ВК РФ, а также Положения о водоохранных зонах.
Водоохранной зоной водного объекта является территория, примыкающая к акваториям рек, озер, водохранилищ и других поверхностных водных объектов, на которой устанавливается специальный режим хозяйственной и иных видов деятельности (ст. 111 ВК РФ).
Цель установления водоохранных зон - поддержание благоприятного водного режима рек, озер, водохранилищ, подземных вод и других водных объектов и уменьшение колебаний стока1, предотвращение диффузного загрязнения, засорения, заиления и истощения водных объектов (загрязнение через поверхность земли и воздух), водосборных площадей и иных природных ресурсов и комплексов, сохранение среды обитания объектов животного и растительного мира.
На территориях сельскохозяйственных угодий водоохранные зоны и прибрежные полосы создаются в целях охраны водотоков и водоемов от загрязнения и засорения продуктами эрозии почв и другими веществами, выносимыми неорганизованным поверхностным стоком (п. 3.17 Правил охраны поверхностных вод, утвержденных Госкомприроды СССР 21 февраля 1991 г.).
Из анализа ЗК РФ невозможно прийти к однозначному выводу о том, к какой категории земель относятся земли водоохранных зон. Г.А. Волков пишет, что земельные участки в пределах водоохранных зон могут иметь правовой режим земель водного фонда и земель природоохранного назначения, а в некоторых случаях и иных категорий земель3.
И.О. Краснова полагает, что земли водоохранных зон могут относиться к землям сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и др., «образуя лишь в пределах прибрежной защитной полосы либо земель, занятых гидротехническими или водохозяйственными сооружениями, земли водного фонда»1.
Неопределенный характер правового регулирования, выраженный в возможности дублирования правового режима земель водоохранных зон с режимом земель иных категорий земель - когда последние могут быть отнесены не только к землям природоохранного назначения, но и к землям водного фонда, сельскохозяйственного назначения, либо к землям лесного фонда, - нельзя признать удовлетворительным.
Во избежание такого дублирования предлагается внести изменения в ст. 102 ЗК РФ, исключающие земли водоохранных зон водных объектов из состава земель водного фонда. Ниже будет обоснована позиция о том, что к водному объекту (а значит, к землям водного фонда) следует относить полосу бечевника, а оставшуюся часть земель водоохранной зоны необходимо отнести к землям природоохранного назначения.
Перечень ограничений хозяйственной деятельности в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах водных объектов. В настоящее время он закреплен в Положении о водоохранных зонах . В связи с тем, что такой перечень является одним из основных элементов правового режима земель водоохранных зон, необходимо максимально уточнить и конкретизировать формулировки ограниченных и запрещенных видов хозяйственной деятельности.
В соответствии с п. 6 Положения о водоохранных зонах в пределах этих зон запрещается: проведение авиациошю-химических работ; применение химических средств борьбы с вредителями, болезнями растений и сорняками; использование навозных стоков для удобрения почв; размещение складов ядохимикатов, минеральных удобрений и горюче-смазочных материалов, площадок для заправки аппаратуры ядохимикатами, животноводческих комплексов и ферм, мест складирования и захоронения промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов, кладбищ и скотомогильников, накопителей сточных вод.
Известен случай, когда в результате рассмотрения дела Федеральным Арбитражным Судом (далее - ФАС) Уральского округа было вынесено постановление о том, что предоставление в аренду земельного участка в водоохранной зоне леспромхозу для складирования и разделки древесины не противоречит ст. Ill ВК РФ и Положению о водоохранных зонах, поскольку им были успешно проведены все согласования1. Учитывая подобный судебный прецедент, предлагается дополнить п. 6 Положения запретом складирования и разделки древесины с уточнением понятия складирования (либо хранения) и описанием условий такого складирования (хранения).
В водоохранных зонах также запрещается складирование навоза и мусора; заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов. Однако в соответствии с толкованием ФАС Волго-Вятского округа сооружение на земельном участке эстакады автодиагностики не означает, что на территории комплекса, расположенной в водоохранной зоне реки, будет проводиться запрещенный законодательством ремонт автомобилей . Полагаем это решение необоснованным, так как функциональным назначением эстакады автодиагностики является ремонт автомобилей. Следует запретить размещение эстакад автодиагностики в водоохранных зонах в п. 6 Положения о водоохранных зонах.
Согласно тому же пункту запрещено размещение дачных, садовых и огородных участков при ширине водоохранных зон менее 100 м и крутизне склонов прилегающих территорий более трех градусов; размещение стоянок транспортных средств, в том числе на территориях дачных, садовых и огородных участков; проведение рубок главного пользования (при этом разрешается проведение рубок промежуточного пользования и других лесохозяйственных мероприятий, обеспечивающих охрану водных объектов); проведение без согласования с бассейновыми и другими территориальными органами управления использованием и охраной водного фонда МПР России строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ.
На наш взгляд, для обеспечения свободного доступа населения к водному объекту, а также с целью облегчения осуществления функций экологического контроля в ст. Ill ВК РФ необходимо установить в отношении титульных владельцев земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, осуществивших самовольное возведение ограждений, обязанности снести эти ограждения; а также введение впредь запрета возведения любых ограждений в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах. Более того, п. 8 Положения о водоохранных зонах необходимо дополнить обязанностью титульных владельцев беспрепятственно предъявлять контролирующим органам свои земельные участки и локальные очистные сооружения для проверки их соответствия установленным требованиям.
Более строгий правовой режим в пределах водоохранной зоны имеет прибрежная защитная полоса, выделяемая от уреза воды1 водного объекта. Правовой режим этой полосы установлен ВК РФ и Положением о водоохранных зонах. Он непосредственно связан с правовым режимом водоохранных зон; перечень ограничений хозяйственной деятельности в прибрежной защитной полосе устанавливается путем дополнения требований, предъявляемых к деятельности в водоохранной зоне.
В прибрежных защитных полосах допускается размещение объектов водоснабжения, рекреации, рыбного и охотничьего хозяйств, а также водозаборных, портовых и гидротехнических сооружений при наличии лицензии на водопользование (ст. 111 ВК РФ). При этом не уточняется перечень объектов рекреации, допускаемых к размещению в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах. Этот недостаток следует восполнить в Положении о водоохранных зонах.
При рассмотрении судебных споров суды руководствуются тем, что в пределах прибрежных защитных полос не допускается размещение промышленных производственных объектов, кроме тех, которые поименованы в п. 7 Положения о водоохранных зонах. Например, ФАС Дальневосточного округа постановил, что предоставление в аренду земельного участка в прибрежной защитной полосе для размещения рыболовного стана не препятствует использованию данного участка для целей рекреации и не противоречит законодательству2.
Возмещение вреда, приостановление или прекращение деятельности, осуществляемой с нарушением правового режима земель природоохранного назначения
ГК РФ (п. 1 ст. 1064) содержит общее правило о возмещении вреда в полном объеме лицом, причинившим вред. Это правило в науке получило название генерального деликта. Принцип генерального деликта не означает, однако, что ответственность должна применяться в силу самого факта причинения вреда; вред возмещается при наличии следующих условий: если имеет место противоправное поведение причинителя вреда, причинная связь между его поведением и вредом, вина .
Когда речь идет о причинении вреда окружающей среде, то, по мнению Н.Г. Нарышевой, теория генерального деликта, действующая в гражданском праве, не применима . Она пишет о субсидиарном применении норм гражданского права при отсутствии специальных норм в экологическом, земельном законодательстве, законодательстве об охране и использовании лесов, вод, недр и животного мира и о приоритете применения такс и методик для определения размера убытков по отношению к гражданско-правовому способу определения размера убытков2. Действительно, наряду со ст. 1064, 1082 ГК РФ большое значение при возмещении вреда окружающей среде играют нормы ст. 76 ЗК РФ (предусматривающей обязанность возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения земельного правонарушения) и ст. 77 Закона об ООС (устанавливающей, что «вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды»).
Факты причинения вреда окружающей среде нарушением режима водоохранной зоны часто бывают трудно доказуемыми. Более того, в настоящее время на федеральном уровне отсутствует методика определения размера вреда окружающей среде вследствие нарушения режима водоохранной зоны или прибрежной защитной полосы водного объекта. Не установлен порядок возмещения причиненного вреда в такой зоне (полосе).
В судебной практике субъектов Федерации в случае нарушения режима использования земель в пределах водоохранной зоны водного объекта обычно применяются общие методики расчета платы за загрязнение окружающей среды. Приведем пример. Арбитражным судом Архангельской области был удовлетворен иск Комитета природных ресурсов по Архангельской области к ООО «Вельский лесозавод» о взыскании 183540 руб. ущерба окружающей среде, причиненного несанкционированным размещением промышленных отходов (древесных отходов, образующихся при эксплуатации цеха лесопиления) на не отведенной для этих целей площадке в водоохранной зоне семужье-нерестовой реки Вага3. Размер ущерба был рассчитан в соответствии с Порядком определения платы за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия на территории Архангельской области.
О назревшей необходимости в принятии упомянутой федеральной методики свидетельствует тот факт, что субъекты Федерации используют собственные методики расчета вреда окружающей среде, учитывающие факт нарушения режима водоохранной зоны. Например, в республиках Башкортостан и Татарстан при расчете платы за загрязнение окружающей среды, выразившееся в размещении отходов в границах водоохранных зон, в формуле определения размера вреда применяется повышающий коэффициент2.
В Пермской области при исчислении размера вреда окружающей среде, причиненного уничтожением и повреждением естественных мест обитания объектов животного и растительного мира в пределах водоохранных зон, устанавливается повышающий «коэффициент экологической значимости территории»3. В г. Улан-Удэ и Йошкар-Ола для расчета размера возмещения вреда при уничтожении насаждений в водоохранной зоне применяется повышающий «коэффициент поправки на водоохранную ценность зеленых насаждений»4.
В связи с вышеизложенным на федеральном уровне предлагается разработать комплексную методику определения размера вреда, причиненного в результате нарушения правового режима водоохранной зоны, запретной или нерестоохранной полосы, учитывающую совокупность таких факторов как причинение вреда водному объекту (поверхностному и подземному), водным биологическим ресурсам, околоводной растительности и животному миру, лесным ресурсам, землям, в том числе землям сельскохозяйственного назначения и т.д.
Проблема доказывания причинения вреда окружающей среде существует также в делах по искам о приостановлении либо прекращении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем (ст. 1065 ГК РФ). Приведем пример судебного разбирательства, в котором не было доказано в достаточной степени причинение ответчиком вреда окружающей среде, в связи с чем.в иске было отказано. Прокурор Читинской области обратился в Арбитражный суд Читинской области с иском о прекращении экологически вредной деятельности автопредприятия в водоохранной зоне - о запрете осуществлять на территории автотранспортного предприятия заправку, ремонт, стоянку и мойку автомашин и механизмов, складирование горюче-смазочных материалов. Ответчик предъявил доказательства отсутствия вреда для окружающей среды: автопредприятие ликвидировало основные виды деятельности, влияющие на загрязнение окружающей среды (складирование горюче-смазочных материалов и автозаправочную станцию), а также выполнило все предписания природоохранных органов (что было подтверждено справкой Комитета по охране окружающей среды и актом Комитета по водному хозяйству, в котором сделано заключение о том, что отрицательное влияние предприятия на качество воды в р. Ингода не прослеживается)1. Суд счел, что прокурор не доказал наличия причиненного вреда и его размер; возможность причинения вреда в будущем и необходимость запрещения экологически вредной деятельности.
Такая позиция руда согласуется с принципом, содержащимся в ч. 1 ст. 401 ГК РФ о том, что лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. М.А. Рожкова пишет, что в гражданском праве истец должен доказать причинение ему ущерба и причинную связь между поведением причинителя и наступившим вредом, а на ответчике лежит обязанность доказать правомерность своего поведения и (или) свою невиновность2.
