Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие российского законодательства об учете земель в XIV-XX вв 15
1. Становление и развитие законодательства о земельном учете в российском государстве (до начала XX вв.) 15
2. Правовое регулирование государственного учета земель в советском и новейшем законодательстве 31
Глава II. Правовое регулирование государственного кадастрового учета земельных участков, как основной функции государственного земельного кадастра 54
1. Общая характеристика государственного кадастрового учета земельных участков в современных условиях 54
2. Государственный кадастровый учет как способ индивидуализации земельного участка в качестве объекта земельно-имущественных отношений 72
3. Особенности выполнения кадастровых работ по формированию земельных участков 85
4. Организация выполнения кадастровых процедур в документах государственного земельного кадастра 105
Глава III. Проблемы совершенствования российского и зарубежного законодательства о государственном кадастровом учете земельных участков 132
1. Развитие федерального нормотворчества в сфере регулирования законодательства о государственном кадастровом учете земельных участков 132
2. Направления совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о государственном кадастровом учете земельных участков 148
3. Сравнительно-правовой анализ кадастровых систем ряда зарубежных стран 159
Заключение 177
Библиография 180
Список нормативно-правовых актов и материалов судебной практики
- Становление и развитие законодательства о земельном учете в российском государстве (до начала XX вв.)
- Правовое регулирование государственного учета земель в советском и новейшем законодательстве
- Общая характеристика государственного кадастрового учета земельных участков в современных условиях
- Развитие федерального нормотворчества в сфере регулирования законодательства о государственном кадастровом учете земельных участков
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена значением государственного земельного кадастра, как информационного ресурса, сведения которого используются при проведении государственной кадастровой оценки земель, совершении сделок с земельными участками, при осуществлении государственного и муниципального управления земельными ресурсами и для решения других задач. При этом государственный кадастровый учет является основным инструментом описания земельного участка, как объекта права и налогообложения.
В настоящее время государственный кадастровый учет земельных участков представляет собой основную функцию государственного земельного кадастра2, заключающуюся в описании и индивидуализации земельных участков в Едином государственном реестре земель, в результате чего каждый земельный участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки3. В научной литературе отмечается, что учет земель является составной частью государственного земельного кадастра, который отражает хозяйственное и природное состояние земель, накапливает и предоставляет сведения об их количестве и качестве4.
Совершенствование подходов к ведению государственного кадастрового учета, и системы государственного земельного кадастра в целом, ведет к увеличению социального и инвестиционного потенциала. Государственный учет земли как национального богатства способствует обеспечению гарантий прав на земельные участки, развитию системы налогообложения земли и иной недвижимости. Вопросы, связанные с осуществлением функций государственного земельного кадастра, включены в сферу земельного законодательства.
Деятельность по ведению государственного кадастрового учета имеет публично-правовую направленность в силу значения земельного кадастра как государственного информационного ресурса, концентрирующего данные обо всех земельных участках на территории Российской Федерации. Государственный кадастровый учет, во-первых, направлен на информационное обеспечение функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, включая фискальные по взиманию платы за землю, традиционно определяющие значение земельно-кадастровой деятельности5. В этом отношении индивидуализирующие признаки земельного участка должны позволять установить его, прежде всего, как объект налогообложения, т.е. признать сам факт существования земельного участка вне зависимости от степени идентификации его границ на местности. К тому же, земельный участок для целей ведения государственного земельного кадастра определяется не только как часть ограниченной поверхности земли, но и как все то, что находится над и под этой поверхностью, если иное не следует из федеральных законов. Последнее предусматривает отнесение к характеристикам земельного участка наличие прочно связанных с ним объектов недвижимого имущества6, что в свою очередь, обусловлено принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Во-вторых, посредством государственного кадастрового учета земельных участков информационно обеспечивается система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а равно иные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения о земельных участках.
Эффективность оборота земель, являющаяся основой для успешного развития земельного рынка, зависит от своевременной, достоверной и полной када-стровой информации о земельных участках и динамики их изменений . В этом аспекте государственный земельный кадастр выступает источником и системой постоянного хранения таких сведений.
Целью государственного учета земельных участков является получение актуальных сведений, необходимых для принятия управленческих решений, на
правленных на обеспечение рационального и эффективного использования земель8.
«В жизни страны исключительно большое значение имеет земельный учет», - писал С.Д. Черемушкин . Чтобы организовать то или иное производство общество должно учитывать земельные ресурсы точно так же, как оно учитывает другие средства производства .
Исходя из общетеоретических положений, учет - это установление наличия, количества чего-нибудь путем подсчетов 1, и представляет собой сбор, систематизацию, хранение и обновление сведений о наличии, состоянии и использо-вании земельного фонда . В юридической литературе учет земель, их качества и количества, рассматривается как один из видов хозяйственного учета, а его данные как составная часть кадастра13.
Необходимость в учете обуславливается потребностями производства, поскольку его процесс невозможен без учета рабочих средств, материалов и т.п14. Учет возник на самых ранних стадиях развития человеческого общества. В различных экономических формациях назначение, содержание, задачи и методы учета были различны. Объектом учета постепенно становилась земля, которая выступала как основное средство производства в сельском хозяйстве, поэтому всегда была востребованной информация о наличии, распределении и использовании земли. В эпоху феодализма появился внутрихозяйственный учет, осуществляемый в целях управления и контроля за развитием помещичьего хозяйства. Феодальное российское государство вело учет земли как средства производства для целей налогообложения. Примером такого учета могут быть русские писцовые описания. При феодализме, как специальное земельно-учетное мероприятие, зарождается земельный кадастр, который получил свое дальнейшее развитие в эпоху капитализма. В дальнейшем, в период становления советского государства, учет приобрел новое содержание. Так, В.И. Ленин говорил: «...социализм — это, прежде всего,
учет» , «учет и контроль — вот главное, что требуется для «налаживания», для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества»16.
В настоящее время государственный кадастровый учет является основной
17 18 10
функцией государственного градостроительного , водного , лесного кадастров, кадастра особо охраняемых территорий , создаваемого единого кадастра объектов недвижимости и других отраслевых кадастров и реестров21. При этом важнейшим условием является обеспечение комплексности и сопоставимости сведений, содержащихся в различных кадастровых системах.
Как отмечает Е.Н. Колотинская, связь государственного кадастрового учета и ведения кадастра проявляются в единстве объекта учета и кадастра, а также органов, осуществляющих их ведение, и в согласованности мероприятий, направленных на достижение общей цели - выявление сведений о природном ресурсе22.
С реформированием земельно-аграрных отношений, а также структуры федеральных органов исполнительной власти дополнительную актуальность приобрел вопрос о возможности расширенного толкования объекта государственного кадастрового учета: это не только земельный участок, но и прочно связанные с ним объекты недвижимости, а также как отдельные объекты - части земельных участков и территориальные зоны. Указанное приведет к упрощению процедур государственной регистрации прав и сделок с «единым» объектом недвижимости.
Российское земельное законодательство всегда уделяло внимание земельному учету, как одному из средств планирования земель и регистрации землепользовании, распределения их между землевладельцами, землепользователями (первоначально — по количественному признаку). А в последующем включивше
му в себя подход к учету свойств земли, как средства производства, т.е. сведений о бонитировке почв, экономической оценке земель и т.п. Таким образом, учет земель - это, прежде всего, их количественное отражение и качественная характеристика23, то есть всякий учет, в том числе и земельный, дает количественное выражение явлений, которым присуще вполне определенное качество24. Данные государственного кадастрового учета позволяют получить актуальные и ретроспективные (архивные) сведения о хозяйственном, правовом положении земельных участков, их местоположении, категории земель, качественных и экономических характеристиках.
Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на всей территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. При этом государственный кадастровый учет проводится в обязательном порядке на всей территории Российской Федерации по единой методике, и представляет собой последовательные действия по сбору, документированию, накоплению, обработке и хранению сведений о земельных участках.
В настоящее время законодательное решение задач государственного земельного кадастра формируется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе, -объекте вещных и обязательственных прав. В связи с этим основным способом описания земельных участков как объектов недвижимости, а также внесения текущих изменений в сведения государственного земельного кадастра выступает государственный кадастровый учет.
Отсюда следует, что государственный кадастровый учет связан с вопросами идентификации его объектов как предметов имущественных прав. Сам факт описания и индивидуализации таких объектов с присвоением им уникальных, не повторяющихся кадастровых номеров, в конечном итоге призван гарантировать защиту прав участников земельных отношений при определении земельных участков в качестве объектов недвижимости.
Актуальность темы исследования обусловлена и проблемами правоприменительной практики в органах кадастрового учета, связанных с взаимодействием двух структурных подразделений, Федерального агентства кадастра объектов не
движимости (Роснедвижимости) - Управления Роснедвижимости по субъекту Российской Федерации и Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по субъекту Российской Федерации, осуществляющих деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Актуальность темы также связана с наличием декларативных и бланкетных норм, пробелыюстыо федерального законодательства, отсутствием обобщенной и единообразной практики разрешения споров в указанной сфере.
Цель диссертационного исследования - на основе комплексного изучения теоретических положений, анализа законодательства и практики его применения выявить содержание и особенности правового регулирования государственного кадастрового учета и разработать предложения по совершенствованию действующего законодательства о кадастре.
Данная цель предопределила формулирование следующих задач:
- проанализировать особенности проведения государственного кадастрового учета земельных участков, а также рассмотреть правовые аспекты формирования земельных участков как объектов учета;
- комплексно изучить нормативную правовую базу регулирования учета земель в историческом и современном контексте на основе анализа российского законодательства XIV - XX вв.;
- уточнить понятие объекта государственного кадастрового учета (в рамках создания государственного кадастра объектов недвижимости);
- определить основные проблемы правоприменительной практики и предложить пути их решения на базе теоретических выводов диссертационного исследования;
- выявить пробелы и коллизии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по ведению государственного земельного кадастра;
- обобщить зарубежный опыт построения кадастровых систем и правового обеспечения деятельности кадастровых органов в названной сфере;
- обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства о государственном кадастровом учете в условиях создания государственного кадастра объектов недвижимости.
Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра, а также ряд нормативных правовых актов, регулирующих деятель
ность в указанной сфере, теоретические положения научных трудов по вопросам состояния и совершенствования законодательства в данной сфере, опыт нормо-творческой деятельности зарубежных стран.
Методологической основой исследования явились общенаучные методы познания, а также ряд частно-научных методов (формально-логический, исторический, статический и сравнительный анализ) с учетом принципов системности. К числу методов исследования также относились: системы сбора первичной информации и ее обработка (описание, обобщение, дифференцирование, анализ, синтез), моделирование решений.
В совокупности перечисленные методы позволили раскрыть особенности правового регулирования государственного кадастрового учета, как основной функции государственного земельного кадастра в диалектической взаимосвязи с правовыми и экономическими условиями создания государственного кадастра объектов недвижимости.
Теоретическую основу исследования составили результаты научных трудов по общей теории земельного права, отдельные теоретические и монографические исследования по проблемам земельного и других природоресурсных кадастров, а также исследования по вопросам управления земельными ресурсами.
Эмпирической основой диссертационной работы явилось изучение материалов Федерального государственного учреждения «Земельная кадастровая палата» по Московской области, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Московской области, Московского областного суда, Московской областной регистрационной палаты и др.
Общие проблемы государственного земельного кадастра, его роль в управлении земельными ресурсами в значительной степени исследовались С.А. Боголюбовым, М.М. Бринчуком, Г.Е. Быстровым, Г.А. Волковым, А.К. Голиченковым, И.В. Дегтяревым, Ю.Г. Жариковым, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, Е.Н. Колотинской, О.И. Крассовым, Н.А. Сыродоевым, В.Х. Улюкаевым, Г.В. Чубуко-вым и др.
Специальные теоретические и монографические исследования в сфере государственного кадастрового учета проводились специалистами в области землеустройства, экономики, кадастра, геодезии и картографии. Среди них следует отметить работы Д.Л. Арманда, Н.В. Бочкова, Ю.И. Быстракова, А.А. Варламова, С.Н. Волкова, С.А Гальченко, A.M. Карлина, B.C. Кислова, Н.В. Комова, С.А.
Липски, П.Ф. Лойко, Р.Т. Нагаева, Л.И. Осипова, Н.Е. Петрова, СИ. Сая, В.Н. Хлыстуна, С.Д. Черемушкина, А.С. Чешева. В советской юридической литературе вопросы государственного земельного учета обсуждались в связи с исследованием проблем рационального использования земель Г.А. Аксененком, В.П. Балези-ным, Б.В. Ерофеевым, А.А. Забелышенским, Н.Д. Казанцевым, О.С. Колбасовым, Н.И. Красновым, Т.Ф. Магазинщиковым и др.
Непосредственно само содержание государственного кадастрового учета земель рассматривалось в диссертационном исследовании В.Л. Суворовцева «Правовое обеспечение государственного учета земель» (1987). Отдельные вопросы учетных кадастровых действий исследовались в диссертациях С.А. Липски «Совершенствование государственного земельного кадастра РФ в условиях разграничения земель по формам собственности и развития земельного рынка» (1998), СИ. Сая «Регулирование земельно-имущественных отношений на основе перспективных кадастровых систем» (2000), Э.А. Гряды «Земельный кадастр РФ: правовой аспект» (2001), В.Н. Сидоренко «Правовое регулирование ведения государственного земельного кадастра» (2002).
Комментирование действующего законодательства в указанной сфере осуществлялось С.А. Боголюбовым, Г.А. Волковым, Ю.Г. Жариковым.
На современном этапе развития земельного законодательства исследования непосредственно проблем правового регулирования государственного кадастрового учета земельных участков не проводились. При этом его информационная составляющая рассматривалась в прикладном аспекте в качестве исследований в рамках государственного земельного кадастра. Отсутствие системного изучения государственного кадастрового учета в механизме земельно-правового регулирования ведения кадастра осложняет дальнейшее совершенствование законодательства в указанной сфере.
Научная новизна диссертации. Проведенное исследование является первой комплексной монографической работой по изучению правового обеспечения государственного кадастрового учета земельных участков в современный период. В юридической литературе последних лет специальные исследования по проблемам в указанной сфере не проводились.
В ходе исследования обоснованы концептуальные положения по развитию правоотношений по ведению государственного кадастрового учета и совершенствованию системы государственного земельного кадастра в целом. Принципиальным представляется следующее:
- выявлены особенности проведения государственного кадастрового учета земельных участков;
- определены основные направления совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в сфере регулирования земельно-кадастровых отношений в рамках создания государственного кадастра объектов недвижимости;
- на основе исследования гражданского законодательства о недвижимом имуществе проанализированы подходы к новому содержанию земельного участка как объекта государственного кадастрового учета с точки зрения его «трехмерности».
По результатам исследования сформулированы основные теоретические положения, выносимые на защиту:
1. Предлагается по аналогии с успешным зарубежным опытом аккумулировать существующие кадастровые и регистрационные системы, что позволит реализовать принцип единства сведений об объектах недвижимости, содержащихся в одном информационном ресурсе, исключит их дублирование или «разноплановость», а также объединит данные о недвижимости с официальным признанием на нее прав. При этом объединенная система позволит решить три задачи: 1) гарантировать право собственности и иные вещные права на недвижимое имущество, путем предоставления достоверной и полной информации из единого государственного органа; 2) упростить систему формирования, учета и регистрации прав и сделок с недвижимым имуществом; 3) усовершенствовать систему налогового администрирования, что явиться основанием для взимания экономически оправданных и социально адаптированных платежей за землю.
2. Государственный кадастровый учет представляет собой систему земельно-процессуальных отношений по поводу формирования земельных участков (их частей и территориальных зон) и является основным способом индивидуализации земельных участков, в качестве оборотоспособной недвижимости, поскольку их идентификация при проведении государственной регистрации прав и сделок с ними осуществляется по кадастровому номеру.
В целях совершенствования законодательства о формировании земельных участков, как объектов государственного кадастрового учета, диссертантом предлагается:
- законодательно определить способы описания границ земельных участков, позволяющие выяснить их прохождение в натуре;
- предусмотреть случаи, связанные с возможностью уточнения границ и площади земельного участка, при выявлении на местности расхождений между его площадью, полученной по результатам межевания и указанной в правоудо-стоверяющем документе на землю;
- законодательно сформулировать требования к форме и содержанию документов, закрепляющих основания возникновения прав (и их ограничений) на земельные участки, предъявляемые в органы кадастрового учета.
3. Обосновывается положение о том, что в целях индивидуализации земельного участка, как объекта сделки, обязательно наличие в государственном земельном кадастре сведений, позволяющих однозначно понимать положение границ участка на местности с точностью не ниже требуемой при межевании земель. Это необходимо, поскольку по правилам гражданского законодательства, в договорах, предметом которых выступает недвижимое имущество, должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить имущество, подлежащее передаче по сделке. В противном случае, условие об объекте сделки считается не согласованным, а договор не считается заключенным. Однако для регистрации права на земельный участок, собственник вправе сам выбирать способ описания его границ, принимая на себя ответственность за определение границ своей собственности. Разница лишь в степени надежности описания границ, позволяющей собственнику использовать земельный участок без нарушения прав и законных интересов других лиц.
4. Сформулирован ряд предложений по совершенствованию действующего законодательства о кадастре. Так, диссертантом предлагается:
- консолидировать имеющиеся территориальные органы и подведомственные организации Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Рое- недвижимости), путем создания одного органа по ведению государственного земельного кадастра (впоследствии - государственного кадастра объектов недвижимости);
- ввести в земельное законодательство термин «единое землепользование (составной земельный участок)», с указанием случаев его формирования и порядка выполнения в его отношении кадастровых процедур;
- установить административный (досудебный) порядок разрешения споров о величине кадастровой стоимости земельных участков;
- предусмотреть систематическое обновление (актуализацию) кадастровых данных. Поскольку заявительный характер учета сведений о земельных участках пока не позволяет собрать в кадастре полный объем информации, что препятствует оптимизации налогообложения земельных участков (в дальнейшем - объектов недвижимости).
5. Реализацию правового механизма формирования и государственного кадастрового учета объектов недвижимости следует обеспечить системой мер юридической ответственности. В данном случае предлагается дифференцировать ответственность органов кадастрового учета, а также землеустроителей и инвентаризаторов (впоследствии - кадастровых инженеров) в области формирования объектов недвижимости. В связи с указанным представляется целесообразным применение механизма ответственности за счет специального страхового фонда (для кадастровых инженеров) и механизма административной ответственности (для должностных лиц органов кадастрового учета).
Административную ответственность следует предусмотреть за нарушение требований законодательства о формировании и учете недвижимого имущества, в т.ч. за несоблюдение сроков проведения государственного кадастрового учета, выдачи кадастровых сведений, нарушение требований к предельным размерам вновь образованных земельных участков, поставленных на кадастровый учет, за отказ в выдаче сведений кадастра, не относящихся к категории ограниченного доступа и т.д.
6. Содержание деятельности по ведению государственного земельного кадастра (в дальнейшем - кадастра объектов недвижимости) обуславливает следующие положения нормотворчества в указанной сфере:
- разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов в сфере регулирования кадастровых отношений;
- согласованность нормативных предписаний о формировании земельных участков (в дальнейшем - объектов недвижимости) в качестве объектов учета, ко
торая должна найти отражение в нормах земельного, лесного, водного, градостроительного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях и объектах.
Практическое значение диссертации. Предложения по совершенствованию законодательства, сформулированные в работе, могут быть учтены при подготовке нормативных правовых актов и ведомственных документов, регулирующих деятельность по ведению государственного земельного кадастра (впоследствии кадастра объектов недвижимости), а также могут явиться теоретической основой для дальнейшего исследования в данной сфере.
Теоретические выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертации, были представлены в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству по Московской области, Федеральное государственное учреждение «Земельная кадастровая палата» по Московской области и применялись при разработке инструктивных разъяснений по вопросам организации ведения государственного земельного кадастра и государственного кадастрового учета земельных участков.
Коллизионные нормы и пробельность законодательства могут быть восполнены с учетом предложенных решений, выработанных правоприменительной практикой в сфере ведения государственного земельного кадастра. Результаты проведенного исследования могут также быть использованы при подготовке специалистов в области земельного кадастра (в дальнейшем - кадастра объектов недвижимости) и землеустройства.
Апробация результатов диссертационного исследования. Научное и практическое значение исследования обсуждалось на консультативных совещаниях в территориальных органах и подведомственных организациях Росземкада-стра (в Московской области).
Выводы и предложения диссертанта обсуждены на заседании «круглого стола» в Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, конференциях аспирантов и молодых ученых Государственного университета по землеустройству, 9-ой Всероссийской учебно-практической конференции «Организация, технология и опыт ведения кадастровых работ» (2004 г.), изложены в публикациях периодических печатных изданий.
Концепция исследования использована при преподавании на курсах повышения квалификации в Государственном университете по землеустройству, Мое
ковском областном учебном центре «Нахабино», Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена предметом и задачами исследования. Во введении обосновывается выбор темы диссертации, ее актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, сформулированы цели и основные задачи, описаны предмет и методика исследования, а также изложены основные теоретические положения, выносимые на защиту.
В первой главе анализируется нормативная правовая база развития земельно-кадастровых отношений в России, выявляются основные тенденции и подходы к осуществлению учета и регистрации земель.
Во второй главе раскрывается понятие, сущность, и порядок проведения государственного кадастрового учета земель, с точки зрения его дифференциации на составляющие части: кадастровые работы и кадастровые процедуры. Описываются способы формирования земельного участка как объекта землеустройства и государственного кадастрового учета. Обосновывается значимость кадастрового учета в качестве основного инструмента формирования и индивидуализации земельного участка, как объекта права и налогообложения.
В третьей главе рассматриваются пути совершенствования федерального и регионального законодательства о кадастре, выявляются коллизионность и про-бельность нормотворчества Федерации и ее субъектов, предлагаются рекомендации по их устранению, а также рассматриваются основные направления развития зарубежных кадастровых систем.
Становление и развитие законодательства о земельном учете в российском государстве (до начала XX вв.)
Земельный учет в России характеризуется длительной историей своего развития. Первые землеописания появились ещё в IX веке. Они касались главным образом монастырских и церковных земель, и служили основанием для наделения землей духовенства. Собирание данных о земле возникло также в связи с взиманием сборов и податей русскими князьями с покорённых ими племён.
Существовавший в XI веке качественный учёт земель имел упрощённый характер. «Русская правда» сохранила сведения о подразделении земель только по видам угодий (дворовые, пахотные, пустопорожние, охотничьи угодья) без указания почвенных различий. А первые переписи земель с характеристикой их количества и качества относятся к XII веку. Так, старейшие российские кадастровые документы — это описания земель периода татарского ига. Первая татарская перепись была проведена в 1245 г., а повсеместная перепись русских земель - в 1273 г. Известны факты переписи населения и имущества в русских княжествах в 1255—1257 гг.— в Суздальской, Рязанской, Муромской землях, а в 1257—1259 гг.— земель Новгорода. Эти данные были использованы при учете количества и качества земель российскими князьями. Чтобы определить размеры дохода и взимания татарской дани, во владениях каждого князя составлялись специальные писцовые книги27.
После освобождения от власти татар началось быстрое объединение русских земель и образование единого государства. Присоединение удельных княжеств к Великому княжеству Московскому, централизация власти, все это привело к усложнению функций управления земельными ресурсами. Для расчета устанавливаемых податей возобновились переписи, и началось перераспределение земель. Названные функции осуществлялись «численниками», «пошлинниками» или писцами. Они описывали и исчисляли не только территорию княжеств, воеводств, но и землевладения частных лиц.
В XIV—XV вв. переписи проводились в каждой присоединенной к Московскому государству области. В ранее обследованных областях проводили повторные переписи. Причинами повторной переписи были уменьшение платежной способности владельцев земель из-за неурожаев, войн, увеличения или уменьшения населения, а также приведение в соответствие площади распаханных земель с записями в книге.
В писцовых книгах объектом учета была пашня, в них описывалось ее отношение к владельцу. В документе совмещались финансовые, экономические и правовые аспекты землевладения. По писцовым книгам государство учитывало объект налога и определяло свои доходы. В описаниях приводились сведения о количестве земель во владениях, давалась оценка этих земель путем приведения их к определенным условным единицам. Основной единицей податного обложе-ния считалась соха . В связи с этим система переписи земель получила название «сошного письма». Кроме налоговых целей, описание земель по сошному письму имело большое значение для определения количества ратников, лошадей и продовольствия, необходимых для обороны29.
В дальнейшем, в XV веке в качестве единицы измерения на Руси была введена десятина («хозяйственная» - 3200 кв. саженей; «сотенная» - 10 000 кв. саженей и др.). В одном из наказов писцам было сказано: «Подобает ведати, яко в Московском государстве дается писцам вервь мерная в длину 80 сажен, а поперек 30, то есть тоже вервь. И в тех в обеих вервьях по 2400 четверо угольных сажен, то есть добрые земли севу в одно поле 2 четверти, а называется то десятина»30.
Во второй половине XV века, в годы царствования Ивана III (1462-1505), начался процесс «собирания» русских земель, приведший к распространению в России унифицированных порядков землеописаний, которые до этого дифференцировались в зависимости от различных требований к их проведению в российских княжествах. Упоминания об этом можно встретить в Судебнике Ивана III1497 г.31 Последовавшая раздача земель за службу и необходимость приведения количества вотчинных и поместных земель в соответствие с отправляемой службой стали одной из основных причин частых переписей земель в XV-XVI веках.
В годы правления царя Ивана IV (1533-1584) были описаны почти все земли России, а некоторые из них даже по несколько раз (описание русских земель, в том числе и весьма отдаленных, таких как Кольские земли, осуществлялось даже в «смутное время»). В 1556 г. было принято специальное «Уложение о службе», определившее равные обязанности, как для вотчинников, так и для помещиков выставлять с имевшейся у них земли определенное (соответствующее их размеру и качеству) число вооруженных людей. В указанных целях была проведена повсеместная опись земель для установления служилых обязанностей феодалов. Эта опись имела большое значение для упорядочения финансовой системы и налогообложения. Составленные описания явились актами, способствующими дальнейшему закрепощению крестьян32.
Процесс развития поземельной собственности проводился посредством образования наследственных держаний в Московии, получивших название вотчин33, и поместий - условных земельных держаний, предоставлявшихся на время службы34. Наряду с указанным большой удельный вес в Московском государстве занимали церковные и монастырские землевладения. В XVI веке монастырское землевладение по учетным данным имело настолько большие площади, что стало подрывать поместную систему, приведшее к введению государственных мер по его ограничению. Указанное привело к тому, что Соборным уложением 1649 г. передача поместных земель монастырям была полностью запрещена.
Однако уже к середине XVI века земельные отношения в России оказались сильно осложнены: не были описаны и распределены обширные земли, присоединенные к России в первой половине XVI века; отсутствовала четкая информация о количестве и качестве поместий и вотчин, дворцовых, государственных, монастырских, церковных и крестьянских земель. Необходимо было снова установить площадь и основания использования землевладений, субъекты права.
Правовое регулирование государственного учета земель в советском и новейшем законодательстве
Коренная ломка общественно-экономической формации началась с Октябрьской социалистической революции 1917 г., и сопровождалась проникновением во все сферы общественных отношений, включая земельные. 21 апреля (4 мая) 1917 г. было издано Положение о земельных комитетах (главном, губернских, уездных и волостных), на которые возлагалось проведение земельной реформы. Затем была издана Инструкция об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений, однако в июле 1917 г. был принят Закон о запрещении деятельности земельных комитетов73. Главное содержание революционного подхода к аграрно-земельному вопросу нормативно закреплялось в Декрете о земле 2-го Всероссийского Съезда Советов рабочих и солдатских депутатов от 26 октября 1917 г.74, в основу которого были положены принципы национализации земли, трудового землепользования и уравнительного распределения земель.
Учет земель с первых лет Советской власти являлся одним из основных начал социалистической системы народного хозяйства. В.И. Ленин писал: «Учет и контроль повсеместный, всеобщий, универсальный, - учет и контроль за количеством труда и за распределением продуктов - в этом суть социалистического преобразования, раз политическое господство пролетариата создано и обеспечено75». Необходимость определения земель, подлежащих конфискации и передаче трудовому крестьянству, определила задачи земельного учета на данном этапе.
Так, согласно Декрету, помещичья собственность на землю отменялась в режиме национализации с одновременным исключением её из рыночного оборота в понимании капиталистической экономики. Право частной собственности на землю ликвидировалось, вся земля - государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, общественная, крестьянская и т.п. - провозглашалась всенародным достоянием с последующим перераспределением. Одновременно недра, леса, воды, имеющие общегосударственное значение, объявлялись переходящими в исключительное пользование государства. По Закону о социализации земли, опубликованному 19 февраля 1918 г., вопросы земельного учета были переданы в ведение земельных отделов местных советов. Согласно названному закону следовало провести учет земель и перепись населения, выяснить землеобес-печешюсть, установить потребительско-трудовые нормы землепользования и на этой основе провести уравнительное перераспределение земли между землепользователями и одновременно наделение землей безземельных и малоземельных крестьян . Земельные комитеты, а после их ликвидации земельные отделы Советов проводили учет и описание всех конфискованных помещичьих земель, распределение между крестьянами с помощью землеустроительных действий.
Комментируя сложившуюся ситуацию, В.И. Ленин указывал: «организация учета, контроль над крупнейшими предприятиями, превращение всего государственного механизма в единую крупную машину, в хозяйственный механизм, работающий так, чтобы сотни миллионов людей руководились единым планом - вот та гигантская организационная задача, которая легла на наши плечи77». В полной мере оценка значению государственного учета земель была дана К. Марксом: «по уничтожению капиталистического способа производства, но при сохранении общественного производства, учет становится важнее, чем ко-гда-то бы ни было ».
Декрет явился платформой советского земельного права, впоследствии обеспечивший реализацию механизма поземельного государственного управления79. Декретом от 27 января (9 февраля) 1918 г. «О социализации земли»80 вводился обмер земли и топографическая съемка. Кроме того, с 1918 г. процедуру земельного учета, находившуюся к тому времени в ведении Народного комиссариата земледелия (Наркомзема)81, планировалось применить для натурального налогообложения.
Декретом от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на все участки как застроенные, так и незастроенные в пределах поселении» подтверждалась отмена права частной собственности на все участки в границах городских и сельских поселений. При этом пролонгировался ранее введенный мораторий на гражданский оборот городской недвижимости в соответствии с Декре-том от 15 декабря 1917 г. о запрещении сделок с недвижимостью .
Масштабные системные изменения земельных отношений на базе перечисленных актов советского законодательства требовали создания нового механизма поземельного устройства. Основным нормативным актом данного периода стало Положение ВЦИК от 14 февраля 1919 г. о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию84. С принятием данного Положения в законодательстве окончательно установлено выведение земли из объектов права собственности и проводилось создание единого государственного земельного фонда.
В соответствии с названным Положением ВЦИК определялись задачи земельного учета. Были установлены порядок его проведения, содержание земельно-учетной документации в соответствии с Инструкцией по учету земель для надобностей социалистического землеустройства, утвержденной Наркомземом РСФСР 23 сентября 1919 г. Учет земель включался в работы по подготовке землеустроительного дела (отводы совхозам, колхозам, промышленным предприятиям) или являлся составной частью такой подготовки (при отводах волостям). Таким образом, необходимость в учете земель и его содержание стали определяться в первую очередь потребностями землеустройства.
Реализация Положения определялась Инструкцией о формах и порядке производства государственной записи землепользовании (поземельной регистрации), утвержденной Наркомом земледелия 11 марта 1919 г.85 В соответствии с названной инструкцией, наряду с учетом земель, проводился учет населения волости. Основной задачей учета населения являлось выяснение состава лиц, имеющих право на земельное обеспечение. Наряду с учетом земель в этот период проводилась государственная регистрация землепользовании. Факт образования новой поземельной единицы удостоверялся землеотводной регистрационной записью земотдела. Целью регистрации являлось получение о землях и землепользователях сведений, необходимых государству. Наркомзем разъяснял в то время, что регистрация «непосредственно связана с сущностью социалистического земельного строя, при котором все земли находятся в ведении органов Советской власти. Эти органы должны в любой момент располагать сведениями о распределении земель, и «без их ведома никакие изменения в землепользовании происходить не могут» (Циркуляр НКЗ РСФСР от 27 сентября 1919 г.).
Общая характеристика государственного кадастрового учета земельных участков в современных условиях
В управлении земельными ресурсами важную роль играет государственный земельный кадастр, представляющий собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении, правовом положении земель Российской Федерации, сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимости.
Данные государственного земельного кадастра служат для организации эффективного управления земельными ресурсами и их охраны, а также для осуществления других мероприятий, связанных с использованием земель.
В научной литературе предлагается определить кадастр как «систематизированный свод сведений, составляемый путем периодических или непрерывных наблюдений над соответствующим объектом ». В более широком понимании под земельным кадастром предлагается понимать «...государственную информационную инфраструктуру, инструмент для решения следующих основных задач развития земельных отношений в государстве: первичное распределение земельного фонда (территории) по уровням земельной собственности, категориям земель, землевладельцам, землепользователям; организация использования земельного фонда страны (территории)...; постоянное поддержание движения земельного фонда страны между уровнями земельной собственности (государственная и частная), категориями земель, землевладельцами и землепользователями; установление прав и их ограничений в использовании земельного фонда страны...; обеспечение развития земельного оборота и рынка в системе земельных платежей; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земельного фонда страны...159».
Исследование вопроса о содержании государственного кадастрового учета неразрывно связано с регулированием отношений, «осуществляемых в двух уровнях: в виде отношений по ведению кадастра и отношений в области использования его данных, находящихся между собой в определенной последовательности и зависимости ». Исходя из детерминирования правового регулирования, в зависимости от содержания возникающих отношений, очевидно, что регулирование отношений по ведению государственного кадастрового учета — есть отношения по ведению государственного земельного кадастра в целом, поскольку, учет является составной частью кадастра, а точнее его основной функцией. Отсюда регулирование отношений по ведению учета осуществляется материальными и процессуальными правовыми нормами, составляющими институт кадастра, предметом регулирования которого являются отношения, имеющие своим объектом тот же, что и кадастр. В отличие от отношений по ведению кадастра отношения по применению кадастровых данных имеют различный характер в зависимости от цели их использования. Это могут быть земельные, водные, лесные, природоохранные и другие правоотношения. В свою очередь земельные правоотношения по использованию кадастровых данных используются для государственного и муниципального управления земельными ресурсами, их охраны и для решения других задач.
Новые подходы к ведению кадастра обусловили необходимость принципиального изменения содержания объекта кадастра и соответственно объекта государственного кадастрового учета, путем перехода от ведения государственного земельного кадастра к созданию кадастра объектов недвижимости161.
Как уже отмечалось, ранее объектом учета выступал земельный фонд страны в целом, а впоследствии, в связи с установлением многообразия форм собственности на землю возникла необходимость в учете конкретных земельных участков и прочно связанных с ними иных объектов недвижимого имущества. Помимо земельных участков и расположенной на них недвижимости объектами государственного кадастрового учета в настоящее время выступают части земельных участков и территориальные зоны162. Сужение или чрезмерное расширение объекта кадастра (см. - объекта учета, прим. автора) может вызвать несоответствие выполнению возлагаемых на него задач, нарушение нормального его функционирования163.
Значение государственного кадастрового учета заключается в том, что он, во-первых, представляет собой основной инструмент по формированию земельных участков (их частей) в качестве объектов земельно-имущественных отношений; во-вторых, момент государственного кадастрового учета является актом признания государством момента возникновения или прекращения существования земельного участка; в-третьих, степень актуальности сведений о земельных участках зависит от даты проведения кадастрового учета текущих изменений в сведениях о них. Слово «учет» в различных толковых словарях имеет, как правило, два значения: подсчет количества чего-либо или регистрация . Учет земель - это сбор, систематизация, хранение и обновление сведений о наличии, состоянии и использовании земельного фонда165. Таким образом, государственный кадастровый учет направлен на сбор, систематизацию, документирование и обновление сведений о состоянии, хозяйственном использовании и распределении земель по формам собственности, категориям, угодьям и пользователям. Эти сведения отражаются в совокупности представлений о земле как о природном ресурсе, средстве производства и недвижимом имуществе.
Развитие федерального нормотворчества в сфере регулирования законодательства о государственном кадастровом учете земельных участков
На протяжении первых лет современной земельной реформы и становления «сопутствующего» законодательства отношения в сфере кадастровых отношений и учета земель регулировались в отсутствии системообразующего нормативного правового акта.
До принятия Федерального закона от 2 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре» оставались нерешенными вопросы организации правотворческой деятельности и разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области регулирования отношений по ведению государственного земельного кадастра, не существовало законодательно установленных требований к документам, предъявляемым для выполнения кадастровых процедур. Кадастровые отношения получали локальное законодательное решение, что в целом понизило качество их регулирования.
С 1997 г., функции по ведению государственного земельного кадастра и осуществлению государственной регистрации прав на недвижимость были разделены по разным государственным учреждениям (появляется Единый государственный реестр земель и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним), а в 1998 - 2001 гг. происходит выделение из земельного кадастра самостоятельной части, связанной с оценкой земель.
Современный период, начиная с 2000 г., характеризуется принятием большого количества федеральных законов, направленных на стабилизацию земельных отношений, таких как «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Земельный и Градостроительный кодексы Российской Федерации и др. При этом вопросы ведения земельного кадастра включены в сферу земельного законодательства.
Применительно к указанному, в Гражданском кодексе Российской Федерации специально оговаривается, что к имущественным отношениям (в том числе и к земельным), основанным на административном или ином властном подчинении, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено земельным законодательством. Более того, нормы гражданского законодательства применяются к обязательственным правоотношениям по сделкам с земельными участками в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательст-вом377.
Земельным кодексом Российской Федерации, напротив, предусматривается, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3).
Комментаторы данного положения сравнивают его с соотношением общих и специальных норм , в соответствии с которым гражданским законодательством регулируется оборот земельных участков как недвижимого имущества постольку, поскольку земельным законодательством соответствующие земли не изъяты или не ограничены в обороте 79.
Отдельные вопросы регулирования земельно-кадастровых отношений стали предметом нормотворчества Правительства Российской Федерации. Так, по вопросам осуществления государственного кадастрового учета были изданы постановления Правительства Российской Федерации от 06.09.2000 г. № 660 «Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам», от 25.08.1999 г. № 945 «О государственной кадастровой оценке земель», от 08.04.2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель», от 02.12.2000 г. № 918 «Об утверждении Правил предоставления сведений государственного земельного кадастра» и др.
Наряду с отмеченным, в число нормативных правовых актов, регулирующих земельно-кадастровые отношения, входят акты федеральных органов испол-нителыюй власти . Систему указанных актов, в частности, составляют в основном технологические документы, такие как Требования к кадастровому делению, утв. приказом Росземкадастра от 15.06.2001 г. № П/117, Требования к оформлению заявок о постановке земельных участков на государственный кадастровый учет, утв. приказом Росземкадастра от 13.06.2001 г. № П/115, Порядок ведения государственного реестра земель. Раздел «Земельные участки», утв. приказом Росземкадастра от 15.06.2001 № П/119, Правила оформления кадастрового плана земельного участка, утв. Росземкадастром 10.04.2001 г. и др.
Помимо нормативных предписаний были изданы различные методические рекомендации по выполнению отдельных учетных кадастровых действий: «Особенности подготовки сведений для постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, занятых производственно-технологическими комплексами электростанций и электросетевыми комплексами», утв. Росземкадастром 08.11.2001 г., «Особенности постановки на государственный кадастровый учет земельных участков, занятых производственно-технологическими комплексами электростанций и электросетевыми комплексами», утв. Росземкадастром 08.11.2001 г., Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г., Методические указания по проведению землеустройства и подготовки документов для проведения государственного кадастрового учета земельных участков при разграничении государственной собственности на землю, утв. Росземкадастром 02.07.2002 г. и др. В этих документах раскрываются особенности подготовки, состав и содержание документов, представляемых для проведения государственного кадастрового учета земельных участков. В ряде случаев в методических рекомендациях встречаются положения, не имеющие аналогов в российском законодательстве:
- определение и содержание правоустанавливающего документа для постановки земельного участка на государственный кадастровый учет. В качестве таковых могут предъявляться справки о нахождении производственно-технологических комплексов электростанций и электросетевых комплексов на балансе заявителя и о внесении платы за землю;
- дефиниция правообладателя земельного участка для целей государственного кадастрового учета, как «любого лица, не являющегося обладателем правоустанавливающих либо правоудостоверяющих документов на землю, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее земельным участком как своим для использования по назначению расположенных на нем объектов Комплекса»;
- понятие проекта границ земельного участка, как способа формирования земельного участка для целей кадастрового учета, оформляемого в виде проекта территориального землеустройства, и установление требований к его содержанию.
Однако для придания характера общеобязательности указанных положений, отметим необходимость закрепления их в нормативных правых актах, поскольку этим затрагиваются права и законные интересы большого количества участников земельно-кадастровых отношений.
