Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие, особенности, ограничения и принципы приватизации земельных участков в поселениях
1. Приватизация земельных участков на землях поселений: понятие, особенности правового регулирования, ограничения 12
2. Принципы приватизации земельных участков в поселениях ... 60
Глава 2. Приватизация застроенных земельных участков в поселениях
1. Правовое регулирование приватизации застроенных земельных участков в поселениях путем выкупа 80
2. Правовое регулирование приватизации застроенных земельных участков в поселениях путем бесплатного приобретения 117
Глава 3. Приватизация незастроенных земельных участков в поселениях
1. Правовое регулирование приватизации незастроенных земельных участков в поселениях для целей, не связанных со строительством 135
2. Правовое регулирование приватизации незастроенных земельных участков в поселениях для целей строительства 155
Заключение 183
Библиографический список использованной литературы 186
Список нормативно-правовых актов
- Приватизация земельных участков на землях поселений: понятие, особенности правового регулирования, ограничения
- Принципы приватизации земельных участков в поселениях
- Правовое регулирование приватизации застроенных земельных участков в поселениях путем выкупа
- Правовое регулирование приватизации незастроенных земельных участков в поселениях для целей, не связанных со строительством
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Пятнадцать лет назад было положено начало земельной реформе в России. Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры всех экономических связей. Одной из основных целей государственной политики с начала 90-х годов XX века в сфере земельных отношений являлось эффективное использование земель, обеспечить которое предполагалось посредством введения частной собственности на землю и создания рынка земли. В связи с этим центральным звеном земельной реформы стало появление права частной собственности на землю, его закрепление и гарантирование. До настоящего времени процесс приватизации не завешен, и вероятно, будет продолжаться еще длительное время. Рынок земли как один из основных элементов рыночной экономики развивается медленно, находясь пока на начальном этапе становления. В полной мере это касается земель поселений, являющихся объектом внимания в данном исследовании.
Под «землями поселений» в настоящей работе понимаются земли, отделенные от земель других категорий чертой поселения, расположенные внутри нее. Под «поселением» в настоящей работе понимаются городские и сельские поселения в контексте земельного законодательства и населенные пункты в контексте нового градостроительного законодательства и законодательства о местном самоуправлении.
Земли поселений занимают небольшой процент площади от всей территории Российской Федерации (около 1,1%), однако, представляют огромную ценность для государства, будучи пространственной базой роста городов и размещения всех видов строительства и производства, местом проживания основной массы его граждан.
Целевое назначение земель поселений - это обеспечение развития поселений, длительное и эффективное их функционирование как единого сложного организма при соблюдении государственных, общественных и частных интересов, прав собственников и пользователей объектов недвижимости, а также интересов всего населения в целом. От
эффективности использования каждого земельного участка зависит успех экономического развития всего поселения. Приватизация земельных участков, будучи способом приобретения права частной собственности, создает необходимые к тому предпосылки.
В настоящее время происходят два параллельных процесса, связанных с правовым регулированием приватизации земельных участков в поселения. Первый представляет собой развитие земельного законодательства, как на федеральном, так и на региональном уровнях, а таюке расширяется круг нормативных актов органов местного самоуправления, направленных на создание благоприятных условий для становления конкурентных, рыночных отношений в сфере землепользования. Другой процесс заключается в том, что постепенно формируется правоприменительная практика по рассмотрению земельных споров. Значительное число таких споров затрагивает в той или иной степени отношения, связанные с приватизацией земельных участков в поселениях.
Проводимое исследование актуально не только с точки зрения своевременности, требования момента дальнейшего развития экономики, но и с точки зрения большого числа заинтересованных в нем субъектов. Доказательством этому служит повышенный интерес к вопросам приватизации земли в периодических издания и выступлениях политиков.
Степень исследованности темы. Теоретические вопросы правового регулирования приватизации освещались в работах И.Ю.Аккуратова, М.М. Бринчука, А.К.Голиченкова, Г.А. Волкова, СИ. Комарицкого, Н.М.Коршунова, О.И.Крассова, Ю.Л.Мареева, А.Д. Радыгина, О.Ю. Скворцова. Теоретические вопросы возникновения права частной собственности на землю рассмотрены в работах А.К.Голиченкова, Г.А.Волкова, И.А. Иконицкой, Н.В.Карловой, О.И. Крассова.
В научной литературе вопросы, связанные с правовым регулированием режима земель поселений, в том числе городов, становились предметом многих исследований в период существования Советского Союза. Теоретические вопросы правового режима земель поселений рассмотрены в
трудах известных ученых Г.А.Аксененка, И.И.Евтихиева, В.П. Балезина,
Б.В.Ерофеева, Ю.Г. Жарикова, Н.И.Краснова.
В последние годы вопросы правового регулирования режима земель поселений также активно исследовалась в работах О.М. Козырь, О.И.Крассова и Н.Л. Лисиной.
Однако большее внимание ученые уделяли анализу правового регулирования планирования развития и использования таких земель. Это связано с интенсивным развитием градостроительного законодательства и появлением новых для России институтов в данной отрасли.
Многие правовые проблемы, связанные с приватизацией земельных участков, рассматриваются в рамках практических рекомендаций, содержащихся в научно-практических статьях. Однако системного анализа правового регулирования оснований и процедур приватизации земельных участков в поселениях в имеющихся научных трудах не проведено. Отсутствуют комплексные теоретические разработки в данной области, имеющиеся исследования носят обзорный, информативный характер или освещают лишь ряд вопросов, касающихся исследуемой темы.
Несмотря на большое значение приватизации земельных участков, отнесенных к землям поселений, в создании рыночных земельных отношений, становлении института права частной собственности на землю, в структуре функций государственного управления земельными ресурсами, тема правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях разработана недостаточно. Она еще не получила комплексного анализа и не была глубоко изучена ни в трудах ученых земельно-правовой дисциплины, ни в работах ученых-цивилистов.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Целью исследования является: разработка теоретических положений о понятии и способах приватизации земельных участков в поселениях и соответствующих им практических рекомендаций по совершенствованию правового регулирования общественных отношений в сфере приватизации земельных участков в поселениях, исследование условий и порядка приватизации земельных участков в поселениях.
В соответствии с поставленными целями была предпринята попытка
решить следующие задачи:
- выявить отличительные признаки и сформулировать определение приватизации земельных участков в поселениях;
- выявить и классифицировать способы приватизации земельных участков в поселениях;
- исследовать юридические и фактические действия, составляющие содержание процесса приватизации земельных участков в поселениях;
- выделить тенденции в развитии правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях и выработать конкретные предложения и практические рекомендации по совершенствованию законодательства, призванного регулировать отношения в сфере правового регулирования земельных участков в поселениях.
Поставленные цели и задачи предопределили предмет исследования.
Предметом исследования являются совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях; правовые нормы, устанавливающие условия и порядок приватизации земельных участков в поселениях; система законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих указанные нормы; правоприменительная практика данных норм; проекты законов и иных нормативных правовых актов; научные исследования по обозначенной проблеме.
Методологическую основу исследования составляют две группы методов: общенаучные методы, такие как метод системного анализа, логический, прогностический, диалектический и исторический методы, и специальные методы, такие как формально-юридический, сравнительно-правовой, метод правового моделирования, обобщения и установления закономерностей.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ученых - представителей общей теории права С.С. Алексеева, М.Н. Марченко, В.С.Нерсесянца, P.O. Халфиной; теории земельного права- Г.А.
Аксененка, С.А.Боголюбова, А.К. Голиченкова, И.А. Иконицкой, И.О. Красновой О.И. Крассова, Н.А.Сыродоева; ученых-цивилистов - О.С. Иоффе, А.П. Сергеева, Е.А. Суханова и других.
Кроме того, изучены научные работы по отдельным аспектам правового регулирования приватизации земель сельскохозяйственного назначения, авторами которых являются Г.Е. Быстрое, М.Р. Габитов, Е.А. Галиновская.
При написании работы широко применялось законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. В диссертации использованы материалы судебной практики, государственной статистики, научных и практических конференций.
Научная новизна диссертации состоит в том, что впервые на современном этапе развития земельной реформы проведено комплексное исследование отношений, складывающихся в сфере приватизации земельных участков, отнесенных к землям поселений.
В работе проведен анализ ряда правовых категорий и проблем, направленный на установление природы приватизации земельных участков, расположенных на землях поселений.
В диссертационном исследовании предложено определение приватизации земельных участков в поселениях, выделяются принципы правового регулирования приватизации земельных участков, способы и особенности ее осуществления в поселениях. В работе предложена новая классификация способов приватизации земельных участков в поселениях.
Ранее в области земельного права не проводилось исследований, в которых были бы комплексно рассмотрены вопросы такого рода отношений. Имеющиеся работы и публикации представляют собой, как правило, исследования лишь по отдельным проблемам правового регулирования приватизации земельных участков. Они не содержат в себе концептуального анализа правовой природы приватизации земельных участков в поселениях, не раскрывают тех особенностей приватизации, которые существуют в условиях поселений. Направленность таких работ связана, как правило, с
позицией совершенствования правового регулирования договорных
отношений, а не с научным построением взглядов в отношении приватизации
земельных участков.
На основе проведенного исследования выносятся предложения по
совершенствованию законодательства РФ в области регулирования
приватизации земельных участков.
В работе сформулирован ряд обладающих новизной теоретических выводов, а также даны конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, призванного регулировать отношения в сфере правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях.
На защиту выносятся следующие теоретические выводы и положения, обладающие научной новизной:
1. Приватизация земельного участка является сложным правовым институтом, представляющим собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения, направленные, с одной стороны, на прекращение права государственной или муниципальной собственности на определенный земельный участок, с другой стороны, на возникновение права частной собственности на этот же земельный участок.
2. В работе предлагается классификация способов приватизации земельных участков в поселениях, критерием которой является признак застроенное™ земельного участка. На основании этого критерия земельные участки делятся на застроенные, то есть те, на которых расположены объекты недвижимости, или не застроенные. При приватизации застроенных земельных участков может быть применен один из двух способов приобретения в частную собственность земельного участка, определяемый в зависимости от того, на возмездной или безвозмездной основе осуществляется приобретение. Способы приватизации незастроенных земельных участков подразделяются на два вида в зависимости от того, предназначен ли приватизируемый земельный участок для строительства или
он предоставляется в собственность для целей, не связанных со
строительством.
3. Приватизация застроенных земельных участков является средством создания «единых объектов недвижимости». Завершение процесса приватизации земельного участка означает появление такого «единого объекта недвижимости», в отношении которого действует принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Ограничение исключительного права собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию земельных участков, на которых расположены принадлежащие им объекты недвижимости, недопустимо, за исключением прямо предусмотренных законодательством случаев, в том числе недопустимо ограничение исключительного права на приватизацию земельного участка на основании того, что ранее он был предоставлен на праве аренды.
4. Право бесплатной приватизации застроенных земельных участков является исключением из общего принципа возмездное™ приватизации земли и имеет природу льготы. Для безвозмездных способов приватизации застроенных земельных участков характерно сокращение ограничений на приватизацию, которые применяются в случаях приватизации земельных участков на возмездной основе.
5. Некоторые способы приватизации земельных участков применимы только на землях поселений. К ним относится:
• переоформление на право собственности ранее предоставленных прав на земельный участок под жилым домом, приобретенным по сделке до вступления в силу Закона «О собственности в СССР»;
• приватизация домовладельцами земельных участков под многоквартирными жилыми домами;
• приватизация дачных земельных участков;
• приватизация земельных участков, предназначенных для жилищного строительства.
Выделение данных способов обусловлено тем, что жилые здания могут быть расположены только в пределах черты поселения.
6. Характерной особенностью правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях является значительное влияние норм градостроительного законодательства. При приватизации земельных участков учет требований, содержащихся в документах территориального планирования и градостроительного зонирования земель поселений, является обязательным.
Градостроительное зонирование во многом определяет индивидуализацию земельного участка как объекта приватизации, а также определяет способ приватизации незастроенного земельного участка. При отсутствии градостроительного зонирования в поселении определяющим фактором для выбора способа приватизации незастроенного земельного участка является его разрешенное использование.
7. При приватизации незастроенных земельных участков для целей строительства в поселениях актуальной является проблема изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев или арендаторов. Установлению баланса публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд для строительства служит требование об обязательном соблюдении трех условий:
• строительство должно соответствовать генеральному плану поселения и правилам землепользования и застройки;
• строительство должно осуществляться с целью обеспечения государственных или муниципальных нужд, перечень которых установлен статьей 49 Земельного кодекса РФ или законом субъекта РФ, принятом с соответствии с данной статьей;
• отсутствуют иные варианты размещения объектов, для строительства которых изымается земельный участок.
Практическое значение диссертационного исследования состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в результате исследования могут быть использованы: во-первых, в законотворческой деятельности, в процессе поиска путей совершенствования правового регулирования приватизации как земельных участков вообще, так и
земельных участков, расположенных на землях поселений, в частности; во-вторых, в дальнейших научных исследованиях; в-третьих, в учебном процессе при преподавании курса «Земельное право» студентам по специальностям «Юриспруденция», а также на экономических факультетах; в-четвертых, при разработке разъяснений высших судебных органов по проблемам практики применения законодательства о приватизации земельных участков. Исследование вносит значительную определенность в понимание существующего, но недостаточно систематизированного законодательства о приватизации земельных участков.
В работе сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательного регулирования некоторых аспектов приватизации земельных участков в поселениях. Среди них:
- рекомендации отказаться от использования «размера фактического землепользования» как одного из критериев определения границ и площади приватизируемого земельного участка;
- предложения о целесообразности возвращения в земельное законодательство термина «земли населенных пунктов», и замена им ныне существующего термина «земли поселений»;
- рекомендации закрепить на законодательном уровне принцип приоритета экологических требований и принцип учета градостроительных требований при приватизации земельных участков, в первую очередь, расположенных в пределах черты поселения;
- предложения о целесообразности проведения «централизованного межевания» земель поселений, то есть такого, при котором органы местного самоуправления вне зависимости от наличия со стороны граждан и юридических лиц заявлений о намерении приватизировать земельный участок, определяют его границы и площадь.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения исследования, а также практические рекомендации
были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова. Разработанные в настоящем диссертационном исследовании материалы использовались автором при ведении практических семинарских занятий по курсу «Земельное право» на 4-м курсе дневного отделения и 5-м курсе вечернего отделения юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в четырех опубликованных работах.
Структура диссертации обусловлена характером исследования и логикой описания ее результатов. Работа состоит из введения, трех глав, в каждой из которых содержится по два параграфа, заключения, перечня использованной литературы и списка нормативно-правовых актов и материалов судебной практики.
Приватизация земельных участков на землях поселений: понятие, особенности правового регулирования, ограничения
Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 80-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последнего десятилетия XX века. Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры экономических связей в целом. Приватизация земельных ресурсов явилась неотъемлемой частью процесса проводившихся экономических преобразований при переходе от плановой экономики к рыночной.
Одной из основных целей государственной политики с начала 90-х годов XX века в сфере земельных отношений являлось создание и обеспечение условий для эффективного использования земельных ресурсов государства, обеспечить которое предполагалось посредством введения частной собственности на землю и создания рынка земли. В связи с этим центральным звеном земельной реформы стало появление права частной собственности на землю, его закрепление и гарантирование. До настоящего времени процесс приватизации не завешен, и вероятно, будет продолжаться еще длительное время.
Прежде чем рассмотреть обозначенные в наименовании параграфа вопросы правового регулирования приватизации земельных участков в поселениях остановимся на понимании приватизации как экономического явления.
Для правового государства, модель которого была принята за образец в Конституции России, приватизация выступала необходимым связующим звеном для перехода от тоталитарного государства к государству демократическому1. Для России этот процесс стал непростым. Процесс приватизации при переходе от плановой экономики к рыночной обладал рядом принципиальных особенностей, существенно осложняющих его по сравнению с приватизацией в странах со сложившейся рыночной экономикой. Главным осложняющим обстоятельством явилось то, что история не знала перехода от плана к рынку2. Privatus по-латыни означает «частный». Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Терминологические истоки этого понятия восходят к 1969г., когда Питер Ф. Друкер в книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их прежним владельцам. Позже этот термин появился в словаре Уэбстера издания 1983 г. Понятие «приватизация» расшифровывалось как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частігую»3.
Со времени первого упоминания термина «приватизация» в научной литературе его смысловые границы подвергались многочисленным коррекциям, в результате которых образовался целый ряд формулировок, содержащих расширительное или, наоборот, ограничительное его толкование в зависимости от целей и задач, которые ставили перед собой авторы. Автор фундаментальной работы, посвященной теоретическим и практическим аспектам приватизации в странах Запада, профессор Нью-Йоркского университета Э. Савас понимает под приватизацией осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами в предпринимательской деятельности4.
Это определение уже более конкретизировано, оно содержит три принципиально важных момента: во-первых, приватизация представлена здесь как некий протяженный во времени процесс, а не разовый акт; во-вторых, приватизация рассматривается не просто как распродажа (или передача) государственной собственности в частные руки, а как структурное преобразование экономики; в-третьих, достаточно четко проводится разграничение двух, хотя и тесно взаимосвязанных между собой, процессов -уменьшения масштабов деятельности государства и усиления роли частного сектора1.
В США, согласно официальным документам федерального правительства, приватизация рассматривается как долгосрочная стратегия расширения частного сектора за счет сокращения общественного. При этом Америка ориентируется на привлечение наемных работников к участию во владении и управлении собственностью. В Японии термин «приватизация» одновременно с продажей государственной собственности частным лицам, организациям предполагает также снятие ограничений, касающихся функционирования государственных предприятий2. В Румынии под приватизацией подразумевается выпуск ценных бумаг с учетом оценки имущества предприятий. В Венгрии приватизация отражает полный либо частичный переход имущества государственных предприятий в собственность хозяйственных обществ, включая частное иностранное владение. В Польше считается, что приватизация означает преобразование собственности государственных предприятий в частную, акционерную, кооперативно, смешанную и другие формы собственности3.
Еще одним экономически пониманием приватизации является следующее: «Приватизация - это полная или частичная передача права собственности на государственное имущество в частный сектор экономики. Этот процесс больше связывается с продажей действующих предприятий, нежели с продажей земли или зданий. Приватизация не подменяет собой такие действия, как прекращение обязательств, сдача имущества в долгосрочную аренду или частное финансирование инфраструктурных проектов»4. Таковы сугубо экономические определения приватизации.
В юридической науке в течение последних двух десятилетий вырабатывалось собственное понимание этого явления. Так, И.С. Комарицкий пишет, что «под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности на это же имущество»1. Такой переход права собственности опосредуется, по мнению этого автора, либо договором купли-продажи, либо договором дарения.
Принципы приватизации земельных участков в поселениях
Приватизации земельных участков строится на нескольких основополагающих принципах. Они представляются применимыми в равной мере ко всем способам приватизации, за некоторыми исключениями, которые обусловлены самой сутью того или иного способа.
Соблюдение принципов приватизации является важной гарантией того, что проводимая земельная реформа приведет к поставленным целям: создание класса эффективных собственников, формирование единых объектов недвижимого имущества, установление рыночных механизмов перераспределения земельных ресурсов. И эти цели будут достигнуты с учетом соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, на рационального использование и охрану земельных ресурсов в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории.
Приватизация земельных участков в поселениях должна строится на таких принципах, четкое понимание и выполнение каждого из которых является условием соблюдения, как прав частного собственника, так и публичных интересов.
Принципы, применяемые при приватизации земельных участков в поселениях, можно классифицировать на следующие группы: 1. принципы правового регулирования приватизации; 2. принципы приватизации, основанные на публично-правовых интересах; 3. частноправовые принципы приватизации.
В первую группу можно включить принцип государственного регулирования приватизации земли и принцип единой судьбы объекта недвижимого имущества и земельного участка. На публично-правовых интересах основаны такие принципы приватизации земельных участков, как принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований. К третьей группе относятся принцип возмездное, принцип свободы волеизъявления приобретателя и принцип чистоты возникающего права собственности на земельный участок.
Рассмотрим подробнее указанные принципы. Принцип государственного регулирования приватизации земли закреплен в статье 1 Земельного кодекса РФ, однако в законе его содержание не раскрыто. Можно предположить, что значение данного принципа состоит в том, что регулирование процессов приватизации земельных участков осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов на уровне Российской Федерации или субъектов РФ (то есть не органов местного самоуправления).
Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (статья 217). Это означает, что первичное и основное регулирование порядка приватизации должно происходить на уровне федерального закона.
Право субъектов РФ и муниципальных образований на самостоятельное регулирование земельно-приватизационных отношений законодательством не отрицается. Однако, по мнению Г.А. Волкова, его реализация возможна лишь после окончания процесса разграничения государственной собственности на землю, предусмотренного Федеральным законом «О разграничении государственной собственности на землю»1.
Вместе с тем, распоряжение муниципальной собственностью является одним из правомочий органов местного самоуправления. Приватизация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности является одним из способов распоряжения. Следовательно, и регулирование этого процесса может осуществляться муниципальными нормативно-правовыми актами. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 3 статьи 51)
Аналогичная позиция содержалась в Определении Конституционного суда РФ от 15 июня 1999г.1 Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что порядок и условия приватизации муниципальной собственности (как одного из способов возмездного отчуждения) определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно (пункт 4 статьи 29).
Таким образом, роль органов местного самоуправления в нормативном регулировании приватизации земли в настоящий момента ограничена, с одной стороны, в связи с неразграниченностью собственности на землю, с другой - рамками федеральных актов.
На территории поселений могут располагаться земельные участки, находящиеся в федеральной, в региональной2 и муниципальной собственности. Однако необходимо учитывать, что в настоящее время земли поселений по большей части относятся к «неразграниченной» собственности. Согласно данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, на начало 2005 года площадь городских поселений в России составляла 7945,3 тыс. га, из которых 7338,3 тыс. га (92,36%) являются неразграниченными по формам публичной собственности земельными участками. Итоги разграничения таковы: 163, 5 тыс. га (2,06%) -собственность Российской Федерации, 0,4 тыс. га (0,005%) - собственность субъектов РФ и 2,8 тыс. га (0,035%) - муниципальная собственность. В сельских поселениях статистические данные несколько иные: общая площадь сельских поселений - 11159,7 тыс. га, в неразграниченной государственной и муниципальной собственности - 8249,7 тыс. га (74%), в собственности Федерации находится 22,5 тыс.га (0,2%), в муниципальной - 4,1 тыс. га (0,036%о), из который 2,8 тыс. га расположены в Центральном федеральном округе (только Липецкая и Рязанская области). Земельные участки, отнесенные после разграничения к собственности субъектов РФ, в сельских поселениях отсутствуют.
Правовое регулирование приватизации застроенных земельных участков в поселениях путем выкупа
Земельным кодексом РФ установлено, что исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений, расположенных на этих участках (статья 36). Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» также предусмотрено право собственника недвижимости приобрести земельный участок, на котором такая недвижимость располагается. Право на приватизацию, то есть на приобретение в частную собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, может быть реализовано на возмездной или безвозмездной основе, то есть путем выкупа или бесплатного предоставления.
Настоящий параграф будет посвящен вопросам правового регулирования выкупа застроенных земельных участков в поселениях1.
Такой способ приватизации земельных участков наиболее актуален в поселениях, так как, во-первых, согласно данным Государственного доклада о состоянии и использовании земель, общая площадь земель застройки в целом по России на начало 2004г. составила 5,5 млн.га. В эту площадь включены территории под зданиями, строениями, сооружениями, а также земельные участки, необходимые для их эксплуатации и обслуживания. Более 60 % этих земель расположено в пределах городских и сельских поселений, где эти земли сосредоточены, в основном, в жилой, общественно-деловой и производственных зонах2.
Во-вторых, Федеральным законом о введении в действие ЗК РФ (далее - ФЗ о введении ЗК РФ) предусмотрено, что всем юридическим лицам, за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и местного самоуправления, до 1 января 2008 г. надлежит либо выкупить, либо взять в аренду земельные участки, предоставленные им ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования. Исключения предусмотрены только для религиозных организаций и общероссийских общественных организаций инвалидов1.
Таким образом, до начала 2008 года значительное число собственников зданий, строений и сооружений в поселениях обязаны выбрать форму пользования земельным участком, на котором расположены их объекты недвижимости. Такой порядок оформления права на земельный участок иногда именуется «принудительным»2. Однако санкций за просрочку осуществления выбора права на землю Земельным кодексом не установлено, равно как и не предусмотрено прекращение существующего права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.
Основным условием осуществления правомочия выкупа застроенного земельного участка является наличие права собственности на объект недвижимости, находящийся на участке. Следовательно, необходимо соблюдение двух условий: 1. объект недвижимого имущества расположен на выкупаемом земельном участке; 2. объект недвижимости принадлежит на праве собственности лицу, выкупающему земельный участок.
Рассмотрим возможные правовые ситуации, при которых приватизация земельного участка осуществляется путем выкупа. Во-первых, землю выкупает одно лицо (физическое или юридическое), уже владеющее объектом недвижимости на праве собственности и участком на праве постоянного (бессрочного) пользования. Физическое лицо, кроме того, может являться пожизненным наследуемым владельцем земельного участка. Процедура выкупа земельного участка используется физическим лицом в случае, если он уже реализовал свое право на однократное бесплатное приобретение,установленное п.5 статьи 20 и п. 3 статьи 21 Земельного кодекса РФ. Граждане, имеющие статус индивидуального предпринимателя, владеющие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, также вправе приобрести в собственность земельные участки, предоставленные им для осуществления предпринимательской деятельности, однако также лишь путем выкупа1.
Второй вариант выкупа застроенного земельного участка следующий: земельный участок, на котором расположено находящееся в частной собственности недвижимое имущество, пространственно никак не определен, юридически не оформлен, то есть приватизируется застроенный участок ранее не предоставлявшийся ни настоящему собственнику объекта недвижимости, ни предшествующим его правообладателям.
И, наконец, в-третьих, возможна ситуация, когда земельный участок приватизируется путем выкупа одновременно с приобретением права собственности на объект недвижимости, находящийся на его территории. Это происходит в случае покупки зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, принадлежащих продавцам на праве постоянного (бессрочного) пользования, когда покупателю согласно статье 20 ЗК РФ земельный участок на таком праве принадлежать не может. В данном случае покупатель объекта недвижимости может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или путем приобретения его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ. Одновременность выкупа застроенного земельного участка и расположенной на нем недвижимости имеет место также в случае приобретения на аукционах или конкурсах имущественных комплексов, в состав которых включен земельный участок2.
Правовое регулирование приватизации незастроенных земельных участков в поселениях для целей, не связанных со строительством
Основное целевое назначение земель поселений - это застройка и развитие городских и сельских поселений. Однако говорить о том, что вся территория поселения является застроенной или предназначенной для застройки, не верно.
Возникает вопрос, для каких целей, кроме строительства, могут предоставляться в собственность незастроенные земельные участки в поселениях? В соответствии с градостроительным зонированием земель поселений не застраиваемыми землями могут быть зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационные, зоны особо охраняемых территорий.
Конкретные виды использования земельных участков поселений, предоставляемых для целей, не связанных со строительством, федеральным законодательством не определены. Они устанавливаются нормативно-правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления. В Мурманске для целей, не связанных со строительством, земельные участки могут предоставляться для размещения киосков, павильонов, остановочно-торговых комплексов, рекламных щитов, автостоянок, автодромов, полигонов, деревометаллических гаражных боксов, открытых складских и спортивных площадок и других подобных объектов, для выполнения благоустройства территории1. В г. Оленегорск Мурманской области в предусмотрены следующие виды использования: ? для ведения личного подсобного хозяйства; для ведения садоводства и огородничества; для ведения животноводства; ? для размещения (установки) некапитальных временных строений (павильоны, киоски) мелкорозничной торговли, общественного питания, бытового обслуживания; ? для размещения других некапитальных строений, в том числе: некапитальные временные площадки (открытые рынки) для осуществления мелкорозничной торговли; некапитальные временные металлические гаражи; временные автостоянки (открытые и с навесами); ? для организации отдыха и спортивно-оздоровительной деятельности; ? для осуществления других видов разрешенного использования, не связанного со строительством зданий, сооружений, строений1.
В Вологодской области земельные участки для целей, не связанных со строительством, предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота, животноводства, пчеловодства, растениеводства, организации уличной торговли (в соответствии с градостроительной документацией), оказания услуг, выполнения работ, размещения наружной рекламы и объектов дорожного сервиса, туризма и отдыха населения и иных целей, не предполагающих строительства2. Аналогичные или во многом сходные нормы установлены и в других регионах России, например в Иркутской3 и Кировской областях .
Безусловно, не для всех из указанных целей земельные участки могут предоставляться в собственность. В тех случаях, когда предоставление в собственность невозможно, наиболее распространенным является заключение договоров аренды.
Рассмотрим порядок приватизации таких земельных участков. Приватизация незастроенных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и предназначенных для не связанных со строительством целей, может происходить двумя способами: в порядке, предусмотренном для предоставления гражданам; в порядке, предусмотренном для предоставления юридическим лицам.
При этом необходимо учитывать, что приватизация гражданами таких земельных участков предусмотрена федеральным законодательством. Право юридических лиц приобретать в собственность земельные участки для целей, не связным со строительством, устанавливается в актах субъектов РФ1.
Способы приобретения в частную собственность земельных участков, предназначенных для целей, не связанных со строительством, можно также классифицировать по признаку платности, выделяя безвозмездную и возмездную форму приватизации. Кроме того, в нормативно-правовых актах многих субъектов РФ способы приватизации таких земельных участков подразделяются на два вида: без проведения торгов и с проведением торгов2.
Рассмотрим подробнее порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. Общий порядок определен Земельным кодексом РФ. Специальные нормы установлены Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве»3, законами субъектов РФ и актами местного самоуправления.
Согласно Земельному кодексу, граждане, заинтересованные в предоставлении земельных участков в собственность для целей, не связанных со строительством, подают заявления в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю. Для цели приватизации в качестве испрашиваемого права должно быть заявлено «право собственности». Затем орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация, с учетом зонирования территорий обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его. Полномочным органом принимается решение о предоставлении участка за плату или бесплатно. К решению прилагается проект границ. В случае возмездной формы приватизации земельного участка заключается договор купли-продажи в течение недели после представления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в орган, полномочный заключать такой договор1.
Данная процедура приобретения права частной собственности на земельный участок является упрощенной, и часто именуется «предоставлением по заявлению».
Как уже упоминалось в 2 Главы 1 настоящей работы, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы, согласно статье 34 ЗК РФ, обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается устанавливать приоритеты и особые условия для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган.
