Содержание к диссертации
стр.
ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА І КІБОХОЗЛЙСТВЕЇІНОЕ ЗНАЧЕНИЕ И ПРАВОВОЇ! РЕ1Ш СЕВЕРНОЕ ЧАСТИ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
I. Рыбохозяйственное значение северной: час
ти Каспийского моря и основные экологи
ческие требования по охране ее рыбных
запасоз 14
2. Правовой реким северной части Каспий
ского моря 29
ГЛАВА II СШДИАЛЬШЕ ПРАВОШЕ ТРЕБОВАНИЯ: ПО ОХРАНЕ рпбнш; ЗАПАСОВ 3 СЕВЕРНОЙ ЧАСТИ КАСПИЙСКОГО МОРЯ
I. Правила рыболовства 64
2. Заповедная зона 79
ГЛАВА Ш АНАЛИЗ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ И ОБЩЕСТВШЫХ ОРГАНИЗАЦИИ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ НІБШІХ ЗАПАСОВ
I. Анализ контрольно-надзорной деятельнос
ти государственных органов . 94
2. Деятельность общественных организаций
по охране рыбных запасов 141
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 152
Введение к работе
Охрана окружающей природной среды является одной из важнейших проблем современности, последовательному решению которой большое внимание уделяет КПСС и Советское государство. Еще раз со всей очевидностью это отражено в Тексте выступления Ю.Б-Андропова на декабрьском (1983) Пленуме ЦК КПСС, в котором, в частности, говорится об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов как о задаче большой экономической и социальной значимости (62).
В рамках данной задачи исключительно важная роль отводится вопросам охраны рыбных запасов, поскольку состояние последних непосредственно связано с продовольственным обеспечением населения страны. Исходя из "того, что рыбные запасы наших водоемов служат материальной базой одной из важнейших отраслей пищевой индустрии СССР - рыбной, занимающей 6 место по объему валовой продукции среди 40 отраслей пищевой промышленности страны (98, с.13), а рыбные продукты являются, наряду с мясными, важнейшим источником белка животного происхождения в пищевом рационе советского человека, Продовольственная программа СССР наметила довести к 1990 году потребление рыбы и рнбопродуктов на душу населения до 19 кг в год против 17,6 в 1980 году (14, с.31).
Советское государство, располагая значительными возможностями в развитии рыбного хозяйства как в открытых, так и во внутренних водоемах, рассматривает широкое развитие рыбного хозяйства во внутренних водоемах как наиболее экономически перспективное и экологически благополучное направление. Это связано, во-первых, с тем, что по сравнению с открытыми внутренние водоемы более ДОС-
тупны для создания управляемых человеком систем естественного Воспроизводства рыбных запасов (регулирование условий среды обитания рыб, численности и видового состава ихтиофауны, осуществление искусственных мер по поддержанию их запасов в случае негативных природных проявлений и др.) (88, с.4-6; 103); во-вторых, введение за последние годы большинством государств ограничении на вылов рыбы в 200-мильной прибрежной зоне, наиболее продуктивной части Мирового океана, резко сокращает возможность свободного международного использования их запасов (116, с.92; 188, с.32-33; 262); и, в-третьих, как известно, мировые запасы ценных в промысловом, пищевом отношениях рыб с каждым годом сокращаются, поскольку рыбное хозяйство стран, базирующееся на океаническом промысле, развивает материально-техническую базу, направленную на изъятие природных богатств, но не решает пока задач, связанных с их увеличением из-за отсутствия эффективных интернациональных мер по охране рыбных запасов Мирового океана (94, с.126; 253; 289,0.179).
В отличие от всех других стран, СССР обладает большим фондом внутренних водоемов, продуктивность которых значительно выше продуктивности океана. На территории нашей страны протекает 3 млн. рек и ручьев, ежегодный сток которых составляет примерно 12 % от общего речного стока мира, находится около 3 млн. озер, создано более 270 крупных водохранилищ, площадь которых составляет II млн га, расположены внутренние моря (Белое, Азовское, Аральское и Каспийское) (88, с.5; 114, с.З; 122, с.5). Среди них Каспий является самым крупным в мире внутренним водоемом, уникальным природным воспроизводителем ценных в экономическом отношении видов рыб и наиболее продуктивным.
Специфические природные особенности Каспийского моря определили его северную часть (Северный Каспий) в качестве основного
участка, обеспечивашцего рыбопродуктивность всего моря, и главного рыбопромышленного региона страны (119, с.7-8; 129, с.13-14; 196, с. 64; 219; 302). Но, осуществляемое с начала 1930-х годов, интенсивное промышленное и сельскохозяйственное освоение бассейна моря, наряду с некоторыми изменениями природных условий, существенно повлияло на состояние рыбных запасов прежде всего и больше всего в этой части моря . В результате, исторически традиционный рыбопромысловый район пострадал за последние 50 лет особенно сильно, что и обусловило возникновение эколого-экономической проблемы охраны рыбных запасов северокаспийского региона, решение которой имеет большое значение для народного хозяйства страны.
Б целях сохранения и воспроизводства рыбных запасов в Каспийском бассейне постановление Совета Министров СССР от 23 сентября 1968 г. "О мерах по предотвращению загрязнения Каспийского моря" (33) обязало Советы Министров РСФСР и Казахской ССР рассмотреть с заинтересованными министерствами и ведомствами вопрос об объявлении северной части Каспийского моря с дельтами впадающих рек заповедной зоной, с допущением в этой зоне развития в дальнейшем только рыбного хозяйства и водного транспорта (п.23). С середины 1970-х годов указанная часть моря объявлена заповедной зоной, где установлен законодательством ряд мер по ограничению или запрещению хозяйственной или иной деятельности человека, способной отрицательно сказываться на состоянии и условиях воспроизводства рыбных запасов Каспийского бассейна (41, 42).
Создание особого режима Северного Каспия по существу является своего рода попыткой научно обоснованного управления экосистемой большого природного комплекса в интересах человека и заслуживает, бесспорно, самого пристального внимания ученых различных специальностей.
Важное значение для изучения проблемы охраны рыбных запасов Каспия, в частности, ее естественно-научного аспекта, имеют научные исследования рыбохозяйственных учреждений Министерства рыбного хозяйства СССР, научных организаций Академии наук СССР, труды Б.А.Аполлова, Л.С.Бердичевского, И.Н.Воеводина, Г.В.Воропаева, Г.Н.Зайцева, Е.Н.Казанчеева, К.А.Кисилевича, Н.М.Кшшовича, М.А.Летичевского, Ю.Ю.Марти, Д.Я.Ратковича, Г.Г.Сибирцева, Н.П. Танасийчука и других авторов. Некоторая часть этих работ выполнена при содействии Научного Совета Государственного комитета СССР по науке и технике и Академии наук СССР по комплексному изучению проблем Каспийского моря.
Вопросы охраны рыбных запасов освещались и в юридической литературе, в частности, в работах С.Т.Аттокурова, С.Б.Бэйсало-ва, К.А.Бекяшева, Н.Н.Веденина, А.А.Волкова, Л.В.Ильяшенко, О.С.Колбасова, С.С.Константиниди, К.К.Кузнецова, М.П.Шликова, Б.З.Слуцкого, Ю.Д.Тебиева и других правоведов.
Необходимость данного исследования вызвана тем, что некоторые из вопросов охраны рыбных запасов, исследованные в работах юристов, приобретают специфический характер вследствие усалившейся антропогенной нагрузки на окружающую среду региона Каспийского моря, а часть из них требует и качественно иной постановки в свете новых данных о закономерностях развития природы и возрастающей роли права как важного регулятора взаимодействия общества и природы. К тому не, если естественно-научный аспект охраны рыбных запасов Каспия исследован сравнительно полно, то в юридической науке вообще нет работ, рассматривающих эту проблему. А между тем, как точно подметил 0.С.Колба-сов "кавдый регион - это экологическая индивидуальность, которая требует особого подхода" (127, с. 216), что должно быть учтено и в правовых исследованиях.
Основная цель данной работы заключается в оценке состояния правовой охраны рыбных запасов в северной части Каспия и разработке на этой основе предложений по ее дальнейшему совершенствованию путем улучшения законодательства и практики его применения как в обследованном регионе, так л в других рыбохозяиственных водоемах страны.
Для достижения этой цели, автор работы ставит следукщие задачи:
осветить основные физико-географические особенности и рыбохо-зяйственное значение Северного Каспия, выделить комплекс экологических требований, выдвигаемых естественнонаучными исследованиями для сохранения и улучшения условий воспроизводства рыбных запасов в этом регионе;
рассмотреть правовой режим этой части моря, определить общие и специальные правовые требования по охране ее рыбных запасов и их соблюдение в производственно-хозяйственной деятельности человека;
получить характеристику состояния, структуры и динамики нарушений законодательства об охране рыбных запасов;
исследовать практику возложения мер юридической ответственности, выявить основные недостатки борьбы с правонарушениями в этой области;
проанализировать контрольно-надзорную деятельность государственных органов и общественных организаций, направленную на реализацию правовых мер по охране рыбных запасов в регионе;
обосновать меры по дальнейшему совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности для обеспечения экологических требований охраны окружавдей среды и рыбохозяйст-венной продуктивности в бассейне Северного Каспия;
- на примере рассматриваемого региона раскрыть достоинства и недостатки действующего механизма правовой охраны рыбных запасов СССР и выявить пути его дальнейшего совершенствования.
Методологическую основу диссертации составляют положения, содержащиеся в трудах классиков марксизма-ленинизма, Программе КПСС, материалах съездов КПСС и Пяенумов ЦК КПСС, постановлениях партии л правительства, выступлениях руководящих деятелей партии и Советского государства по вопросам охраны окружающей среды, укрепления законности и правопорядка.
В работе использовались различные методы сбора эмпирической информации; анализ статистических и отчетных данных, официальных материалов органов рыбоохраны, внутренних дел, прокуратуро ры, судов и других органов; интервьюирование практических работников и анализ материалов, опубликованных в советской печати.
Таким образом, эмпирическую базу диссертации образовали сведения, характеризующие деятельность государственных органов и общественных организаций, сосредоточенных в бассейне Северного Каспия (Дагестанская АССР; Астраханская, іурьевская области) за
последние 5-6 лет, подробный перечень которых излагается в списке использованной литературы (раздел у). При написании диссертации автор изучил и использовал также договорную практику СССР с Ираном в целях освещения международноправового режима Каспийского моря.
Теоретической основой исследования послужили работы представителей науки общейтеории права: С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, З.Н.Кудрявцева, И.С.Самощенко и других; правовой охраны окружающей среды, земельного, водного, лесного и горного права: Г.А.Ак-сененка, С.Б.Байсалова, Р.Д.Боголепова, К.А.Бекяшева, Н.С.Иванченко, И.А.Иконицкой, О.С.Колбасова, С.С.Константиниди, Н.И.Крас-
нова, В.Л.Мунтяна, И.Ф.Панкратова, В.В.Петрова, Б.Г.Розовского, Ю.С.Шемшученко и других ученых-юристов. Автор опирается также на экономические, биологические и другие естественнонаучные исследования освещавдие рассматриваемую проблему.
Научная новизна диссертации в значительной степени определяется актуальностью данной темы и ее малоисследованностью. Впервые в советской юридической науке на основе естественно-научных данных о физико-географических особенностях определенного региона-- бассейна Каспийского моря проведено специальное исследование вопросов правовой охраны рыбных запасов на уровне уникальной экосистемы. В результате проведенного исследования по аналитической оценке специального правового регулирования деятельности по управлению экосистемой Северного Каспия в интересах сохранения и улучшения благоприятного состояния природных условий, особенно рыбохозяйственной биопродуктивности данного региона, автор пришел к следующим основным выводам, которые выносятся на защиту;
Возросшая за последние десятилетия антропогенная нагрузка на бассейн Каспийского моря и сложившаяся в результате этого рыбохозяйственная обстановка в северной части моря диктуют необходимость осуществления мер, направленных на: -охрану вод от истощения и загрязнения; -использование водных и земельных ресурсов с соблюдением условий воспроизводства и охраны рыбных запасов; -рациональное использование рыбных ресурсов путем научнеобоснованной организации рыбного промысла и предупреждения водного браконьерства.
По мевдународноправовому режиму Каспийское море является пограничным озером и в процессе исторически сложившейся практики использования и охраны его природных ресурсов разделен
две части, находящиеся соответственно под юрисдикцией
прибрекних государств (СССР; Иран), в связи с чем, соблодение в его северной части экологических требований по охране рыбных запасов выступает задачей советского (национального) законодательства.
3) По характеру и содержанию установленных мер по охране рыбных запасов заповедную зону в северной части Каспийского моря следует считать зоолого-гидрологическим закааником. Но, для обеспечения в регионе заказного рыбохозяиственного режима с учетом сложившейся здесь экологической обстановки необходимо:
а) предусмотреть в региональном законодательстве меры, направ
ленные на: -ограничение в бассейнах рек Волга и Урал (в
экологически и экономически обоснованном объеме) безвоз
вратного водопотребления на нужды сельского хозяйства (ир
ригация) ; -соблюдение рыбохозяиственного режима весеннего
стока через плотины куйбышевской, Саратовской и Волгоград
ской ГЭС и вододелителя в верховье р.Волга;
б) внести изменения в постановление ЦК КПСС и Совета Минист
ров СССР от 20 ноября 1980 г. "0 комплексном использовании
земельных, водных и рыбных ресурсов Волго-Ахтубинской пой
мы и дельты реки Волги в Астраханской области"с учетом
экологически допустимых здесь видов хозяйственной деятель
ности;
в) включить требования письма министерств сельского хозяйст
ва, рыбного хозяйства и мелиорации и водного хозяйства
СССР от 31 августа 1972 г. "0 мерах по предотвращению по
падания ядохимикатов в рыбохозяйственные водоемы" в Поло
жение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболов
ства в водоемах СССР и установить специальные меры ответст
венности за их нарушение;
г) обеспечить комплекс организационно-правовых мер, направленных на: -научную обоснованность прогнозов промыслового лова и предотвращение перевыполнения плановых показателей, особенно, по лимитированным видам рыб;, -дальнейшее распространение в регионе спортивно-любительского рыболовства и предупреждение водного браконьерства,
4) Б целях усиления контрольно-надзорной деятельности и совершенствования правоприменительной практики в этой области следует:
а) осуществить переориентацию деятельности региональных конт
рольно-надзорных органов и общественных организаций, сосре
доточив внимание на наиболее потенциально опасных источни
ках причинения ущерба рыбному хозяйству, а не только на
браконьерстве, ущерб от которого относительно незначителен;
б) принять Устав о дисциплине работников рыбоохраны и вклю
чить участковых и младших госинспекторов рыбоохраны в пере
чень категорий работников, трудовые споры которых по вопро
сам увольнения, изменения формулировки причин увольнения,
перевода на друїую работу и наложения дисциплинарных взыска
нии разрешаются вышестоящими в порядке подчиненности органа
ми;
в) выделить в теории и законодательстве три основных направле
ния участия органов внутренних дел в охране рыбных запасов,
каждое из которых имеет свое назначение и определенный
комплекс организационных средств и приемов в предупрежде
нии правонарушений;- в этой области, не подменяя и не дуб
лируя работу органов рыбоохраны;
г) изменить редакцию ст.163 УК РСФСР (ст.162 УК Каз.ССР):
с учетом декриминализации действий, указанных в ч.І;
введения понятия "особо ценные виды рыб" и включения
его в ч,2 (остальные ценные виды должны быть предусмотрены признаком чЛ);
предусмотрев в чЛ в качестве альтернативного условия административную преюдицию;
установив (в ч.З) повышенную ответственность за причинение особо крупного ущерба.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе всестороннего анализа действующего рнбоохраыного законодательства, выявления роли правовых актов локального действия в регулировании отношений по охране и рациональному использо*-ванию рыбных запасов Северного Каспия, разработаны предложения по совершенствованию законодательства и практики его применения в охране рыбных запасов. Выводы, сформулированные и обоснованные в данной работе могут быть полезными особенно в определении правовых мер охраны рыбных запасов в сходных регионах СССР (Белое море, Северная Двина, Байкал, Азовское море, район Камчатки). Полокения диссертации могут быть использованы как в деятельности государственных органов и общественных организаций по охране рыбных запасов, так и в правовых исследованиях данной проблематики и учебном процессе.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на Секторе правовых проблем охраны окружающей среды Института государства и права Академии наук СССР и на кафедре гражданского права и процесса юридического факультета Дагестанского государственного университета им. В.И.Ленина. Основные положения диссертации изложены в опубликованных статьях, а также в научных выступлениях, сделанных на 3 региональных (Северо-Кавказских), I республиканской (ДАССР) и 5 университетских (ДІУ им.В.И.Ленина) конференциях в 1980-1984 гг. Ш основе
диссертационного исследования автором подготовлена методическая разработка "Советское законодательство об охране рыбных запасов (вопросы практики применения в бассейне Каспийского моря)", которая одобрена руководством Запкаспрыбвода и доведена до работников рыбоохраны для использования в правоохранительной и пропагандистской деятельности на местах. Результаты исследования используются автором при преподавании на юридическом факультете ДГУ им. Б.И.Ленина курса "Советское земельное право и правовая охрана природы" и спецкурса "Правовая охрана вод и рыбных запасов".
Структура и содержание работы обусловлены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, охватывающих шесть параграфов, и списка использованной литературы.
Во введении обосновывается народнохозяйственная и научная актуальность темы, определяются "цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, методологическая, теоретическая и эмпирическая основа диссертации.
В первой главе освещаются основные физико-географические особенности и рыбохозяйственное значение северной части каспийского моря; рассматривается комплекс экологических требовании по охране ее рыбных запасов. Раскрывается содержание и сущность международно- и внутригосударственно-правового режима использования и охраны природного комплекса Каспия и его северной части.
Во второй главе рассматриваются назначение и роль специальных правовых требований по охране рыбных запасов Северного К&спия, предусмотренных Правилами рыболовства и Положениями о заповедной зоне. Освещаются основные направления совершенствования системы правовых мер (общих и локального характера) по обеспечению рационального использования рыбных ресурсов и оптимиза-
ции условий среды их обитания в регионе.
В третьей главе анализируется контрольно-надзорная деятельность местных Советов народных депутатов, органов рыбоохраны, водоохраны, народного контроля, внутренних дел, прокуратуры, народных судов по охране рыбных запасов в регионе. Рассмотрена такке деятельность в этой области общественных организаций и их формирований: общественной рыбоохраны, добровольных народных дружин, отрядов "Голубой патруль", штабов по борьбе с браконьерством, других форм участия общественности в охране рыбных запасов бассейна Северного Каспия,
Основные выводы и итоги исследования подведены в диссертации по параграфам.
