Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика права на благоприятную окружающую среду в Республике Башкортостан 22
1. Понятие и содержание права на благоприятную окружающую среду 22
2. Гарантии права на благоприятную окружающую среду и их законодательное закрепление 45
Глава II. Совершенствование деятельности государства, общественности и граждан в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду 63
1. Совершенствование государственного управления в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду 63
2. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления и общественности в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду 75
3. Совершенствование деятельности граждан по обеспечению своих прав на благоприятную окружающую среду через экологическую информацию 91
Глава III. Совершенствование механизмов возмещения вреда, причиненного гражданину нарушением его права на благоприятную окружающую среду 103
1. Понятие возмещения вреда, причиненного гражданину нарушением его права на благоприятную окружающую среду 103
2. Совершенствование искового метода возмещения гражданам вреда, причиненного экологическим правонарушением 119
3. Совершенствование административно-правового метода возмещения гражданам вреда, причиненного экологическим правонарушением 148
4. Совершенствование страхового метода возмещения гражданам вреда, причиненного экологическим правонарушением 157
Список использованной литературы 163
- Понятие и содержание права на благоприятную окружающую среду
- Гарантии права на благоприятную окружающую среду и их законодательное закрепление
- Совершенствование государственного управления в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду
- Понятие возмещения вреда, причиненного гражданину нарушением его права на благоприятную окружающую среду
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст.2 Конституции Российской Федерации).
Данная статья формулирует одну из фундаментальных основ конституционного строя Российской Федерации. Вступлением в Совет Европы, провозглашением прав и свобод человека как высшей ценности, Российская Федерация признала требования демократического международного сообщества. Законы конкретного государства должны соответствовать идеям права, понимаемым как общечеловеческая ценность. Это требование полностью относится и к законам субъектов Российской Федерации.
В последнее время многие субъекты начали развивать собственное правовое регулирование во многих сферах общественной жизни в соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации. К числу этих сфер относится и экологические отношения.
Так, ст.49 Конституции Республики Башкортостан предусматривает право граждан на благоприятную окружающую среду. В отличие от ст.42 Конституции Российской Федерации, где сказано, что «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду» Конституция Республики Башкортостан формально наделяет таким правом только граждан Республики. Думается, что это различие несущественное и, по нашему мнению, на самом деле ст.42 Конституции Российской Федерации и ст.49 Конституции Республики Башкортостан по существу посвящены одному и тому же праву - праву на благоприятную окружающую среду, которым если уже реально будут обеспечены граждане Республики Башкортостан, то и неграждане Республики (иностранцы, лица без гражданства и т.д.) будут дышать чистым воздухом, пить чистую воду.
Республика Башкортостан на сегодня имеет и ряд других законодательных предписаний относительно обеспечения права на благоприятную окружающую среду. Они нашли закрепление в Экологическом кодексе Республики Башкортостан (ст. 14), в Декларации прав и свобод человека и гражданина Республики Башкортостан, в Кодексе Республики Башкортостан «Об охране здоровья граждан», в Кодексе Республики Башкортостан «О санитарно-эпидемиологическом благополучии», в Градостроительном Кодексе Республики Башкортостан, а также в таких законах Республики Башкортостан, как: «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О питьевой воде», «О государственной политике в области экологического образования в Республике Башкортостан», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О страховании в Республике Башкортостан», в Республиканской комплексной программе «Экологическая безопасность Республики Башкортостан на период 1996-2000 годов» и в некоторых других нормативных правовых актах.
Таким образом, на сегодня в Республике Башкортостан складывается целая система законодательства, рассчитанная на обеспечение права на благоприятную окружающую среду. Это объясняется, в первую очередь, складывающейся сложной обстановкой в Республике Башкортостан в области экологии, а также расширением прав республики в области законодательствования.
Однако, как видно из ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей природной среды Республики Башкортостан1 в Республике Башкортостан происходят глубокие изменения среды обитания человека в результате загрязнения окружающей среды. При этом структура заболеваемости в определенной мере зависит от качественного состава выбросов прежде всего промышленности. Республика же Башкортостан насыщена химической и нефтехимической промышленностью. А по данным Всемирной организации здравоохранения в районах размещения предприятий химической и нефтехимической промышленности находит более широкое распространение аллергические заболевания.
По данным Государственного доклада о состоянии окружающей природной среды в Республике Башкортостан в 1996 г. в республике существенно возросло число случаев профессиональных заболеваний. По данным Республиканского центра санитарно-эпидемиологического надзора и Уфимского НИИ медицины труда и экологии человека в республике в 1996 г. было вновь зарегистрировано 216 случаев профессиональных заболеваний, что составляет 1,2 случая на 10000 работающих. Аналогичный показатель в 1995 г. составлял 0,63, то есть профессиональная заболеваемость выросла на 44%.
Профессиональная заболеваемость растет во всех промышленных городах республики, причем особенно высока она в Учалах, Сибае и Белорецке. В целом в структуре профессиональных заболеваний сохраняется высокий удельный вес (92,9%) хронических профессиональных поражений от воздействия физических факторов производства - вибраций, физического и статического перенапряжения, сочетающихся с неблагоприятным микроклиматом на рабочих местах1 .
В оценке здоровья промышленных рабочих представляют определенный интерес выполненные в Институте медицины труда и экологии человека исследования по определению медико-биологических последствий контакта в 60-е годы работающих с гербицидом 2,4,5 -Т, содержащим высокие концентрации диоксинов. Выявлены ранние признаки неблагоприятного воздействия в виде кожных проявлений и вегетососудистых расстройств. В отдаленном периоде сформировались изменения кардиоваскулярно-го характера, нарушения липидного обмена и свертывающей системы крови. Хотя в результате исследований и не установлено четкого тератогенного, эмбриотоксического, канцерогенного действия при контакте с диоксинами, но полученные данные позволяют говорить о более высоком риске возникновения онкологической патологии у лиц, работавших в тот период в анализируемых цехах УГПП "Химпром".
Еще более наглядный пример взаимосвязи техногенного загрязнения среды обитания и здоровья населения получен при выполнении исследований на территории Баймакского района Республики Башкортостан, где в непосредственной близости от поселка Семеновский расположена золотоизвлекательная фабрика.
По ходу технологического процесса в окружающую среду поступают высокотоксичные реагенты: цианиды, кислоты, щелочи, ртуть. В пробах питьевой воды, отобранных из системы водоснабжения поселка, было обнаружено аномально повышенное содержание ртути, превышение ПДК в 19-23 раза. Повышенное содержание ртути было выявлено в объектах окружающей среды, пищевых продуктах, а также в производственных помещениях фабрики. Проведено детальное обследование состояния здоровья работающих на золотоизвлекательной фабрике, а также части населения, проживающего в поселке, в количестве 316 человек, в том числе 147 детей. У 20 из 115 работающих выявлена хроническая интоксикация комплексом токсических веществ, проявляющаяся поражением нервной системы, печени, патологией слизистой ротовой полости и пародонтозом. Ртуть в крови выявлена у всех обследованных как у работающих на фабрике, так и у проживающих в поселке Семеновском; допустимый уровень превышен у 57% взрослых и 31% детей1 .
Таким образом, можно сделать вывод, что основными (первичными) субъектами права на благоприятную окружающую среду являются рабочие промышленных предприятий, поскольку помимо чрезвычайного загрязнения, они находятся в условиях высокого ненормируемого техногенно загрязненного фона окружающей среды.
Между тем и в настоящее время государство, продолжая диктовать технократический путь развития общества, ставит од Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды в Республике Башкортостан в 1996 году». Уфа-1997, с. 100-108.
ной из основных целей извлечение прибыли для собственных нужд. При этом экологические факторы бытия гражданина игнорируются. В большинстве случаев грубейшие нарушения права на благоприятную окружающую среду проявляются тогда, когда государство пытается извлечь максимальную выгоду из процесса пользования компонентами окружающей среды, не учитывая требований их воспроизводства, интересов настоящих и будущих поколений.
Во многих научных работах одной из основных причин кризисного состояния окружающей среды указывается отсутствие политической воли государства к осуществлению последовательной, эффективной деятельности по охране окружающей среды, выразившееся в отсутствии адекватного правового регулирования в ряде экологически значимых сфер.
В то же время стоит напомнить, что правовое государство -это такое государство, которое не только ограничивает себя общечеловеческим правом, признает и гарантирует верховенство установленных им же правовых требований в обществе, но и предусматривает собственную обязанность соблюдать права и свободы человека, активно вести деятельность по созданию условий для реализации этих прав.
На сегодняшний день в Российской Федерации, да и в Республике Башкортостан государство обладает монополией по определению состояния окружающей среды. Граждане же не владеют достаточными правовыми средствами для ограничения этой монополии в обеспечении благоприятного состояния условий своего существования.
Между тем отличительная особенность современного периода развития мирового сообщества - участие негосударственного сектора в решении проблем окружающей среды. Важность вовлечения широкой общественности в этот процесс признается сегодня исследователями и международными организациями. Предлагая свои варианты улучшения экологической ситуации, участвуя в осуществлении конкретных проектов, общественность вносит важный вклад в природоохранную деятельность. Опыт стран, имеющих развитые демократические традиции, показывает, что вовлечение общественности в процесс принятия экологических решений необходимо как для граждан (для реализации их демократических и экологических прав), так и для лиц, принимающих эти решения. Учет различных мнений помогает правительствам более комплексно изучить проблему, найти наиболее эффективные пути выхода из неблагоприятной экологической ситуации, предотвратить вложение средств в экологически небезопасные проекты и избежать часто возникающих на этой почве социально-экологических конфликтов. К тому же известно, что суть правового государства - не в формальном провозглашении прав, а в их реальном обеспечении. С этой целью законодательная власть должна предусмотреть доступный по своей форме процедурный механизм и гарантии, посредством которых реализуется и сохраняется право на благоприятную окружающую среду. Тем самым к праву на благоприятную окружающую среду должен быть обеспечен эволюционный подход, выражающийся в снятии давления государства на экологические интересы личности, придания свойств реальной демократии конкретным юридическим механизмам обеспечения права.
Демократизация общественной жизни в Российской Федерации в целом и в ее субъектах должна сопровождаться не только расширением прав и свобод граждан, но и повышением их реальной гарантированности. Особенно это положение относится к обеспечению права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду, так как реальная окружающая среда с каждым годом все ухудшается. Об этом свидетельствуют и данные Национального плана действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы, который обсуждался на заседании правительства Российской Федерации1 .
На совершенствование механизмов обеспечения права на благоприятную окружающую среду, в условиях все большего ухудшения окружающей среды в Республике Башкортостан, посвящено настоящее диссертационное исследование. В нем большое внимание уделяется анализу законодательства Республики Башкортостан, направленного на обеспечение права граждан на благоприятную окружающую среду. Думается, что исследование этой проблемы в одном из субъектов Российской Федерации позволит выявить тот реальный вклад субъектов, который они могут внести в дело охраны окружающей среды. В современных условиях Российской Федерации такое исследование, по нашему мнению, представляет ценность с двух сторон: как со стороны усиления вклада субъекта Федерации в дело охраны окружающей среды, так и со стороны дальнейшего отлаживания федеративных отношений в России, установления оптимального соотношения объемов полномочий по обеспечению права на благоприятную окру жающую среду. По нашему мнению, такого исследования проблемы права на благоприятную окружающую среду еще не было.
Предметом исследования является действующее законодательство Российской Федерации и Республики Башкортостан в сфере реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, практика его применения, зарубежный опыт обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду, правовая и специальная литература в этой области.
Целью работы является определение функционирующих на сегодняшний день параметров обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду законодательством Республики Башкортостан, выявление его эффективности и выработка мер по совершенствованию юридических механизмов его обеспечения и разработка практических рекомендаций по совершенствованию как законодательства, так и практики его применения.
Достижение поставленной цели осуществляется посредством решения следующих задач:
1) раскрыть понятие права на благоприятную окружающую среду, в том числе и предусмотренное законодательством Республики Башкортостан;
2) выявить содержание права граждан и их объединений на благоприятную окружающую среду;
3) определить комплекс действующих гарантий права на благоприятную окружающую среду и их эффективность;
4) осмыслить основные направления совершенствования управления в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду в Республике Башкортостан и в Российской Феде рации в целом;
5) раскрыть содержание права на получение экологической информации и наметить перспективы его развития;
6) раскрыть содержание права на возмещение экологического вреда и его формы, определить пути его совершенствования.
Научная новизна работы. Обеспечение права на благоприятную окружающую среду законодательством Республики Башкортостан выделено в качестве самостоятельного предмета диссертационного исследования впервые. Кроме того, в работе проанализирована эффективность действия соответствующих правовых норм с точки зрения реальной обеспеченности права граждан на благоприятную окружающую среду. В работе проанализировано также право граждан Республики Башкортостан на получение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды, а также право граждан на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Диссертантом изучен опыт зарубежного законодательства для выявления прогрессивных идей, осмыслены пробелы, недоработки в отечественном законодательстве и внесены предложения по их устранению.
Новыми являются и выдвинутые предложения по совершенствованию существующих норм с целью создания всесторонне отрегулированного, эффективного в правовом отношении механизма реализации права на благоприятную окружающую среду законодательством Республики Башкортостан и Российской Федерации в целом.
Теоретической и методологической основой исследования является учение о взаимодействии общества и природы, в частно сти, о наличии противоречия во взаимодействии общества и природы, поскольку в условиях стремительного роста хозяйственной деятельности человека происходит нарушение экологического равновесия, загрязнение окружающей природной среды.
Диссертация выполнена с учетом научных изысканий, содержащихся в работах таких специалистов в области экологического права, как А.И. Бобылев, С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук, Р.Х. Габитов, А.К. Голиченков, А.И. Казанник, О.С. Колбасов, О.И. Крассов, В.В. Круглов, В.В. Петров, Э.Ф. Шаретдинов, Ю.С. Шемшученко и т.д.
При написании диссертации автором использовались следующие общенаучные методы: исторический, логический, сравнительно-правовой .
В диссертации применяются такие частно-научные методы исследования, как социологический, статистический, системный.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Положение о необходимости разработки федерального закона о праве на благоприятную окружающую среду и принятия государственной программы, призванной обеспечивать соблюдение этого закона с учетом федеративного устройства нашего государства.
По мнению диссертанта, конституционное право на благоприятную окружающую среду не может быть достаточно полно реализовано без конкретного федерального закона и соответствующей программы, рассчитанных на всестороннее обеспечение реализации этого права. В этом законе необходимо определить соответствующие процедуры совместного ведения между федераль ными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду.
2. Положение о направлениях реализации права на благоприятную окружающую среду, как основного конституционного права граждан, разноотраслевыми методами, а также собственным законодательством субъектов Российской Федерации.
В диссертации право на благоприятную окружающую среду обосновывается как основное конституционное право российских граждан и соответственно этому рассматриваются различные отраслевые механизмы его обеспечения. В частности, аргументируются конституционноправовые, административные, гражданско-правовые и экологоправовые методы обеспечения реализации права на благоприятную окружающую среду. Большое значение в обеспечении этого права в современных условиях приобретает законодательство субъектов Российской Федерации.
3. Положение о необходимости расширения полномочий субъектов права на благоприятную окружающую среду с целью расширения возможностей самозащиты, а также их влияния на процесс принятия и реализации экологически значимых решений.
Приемлемым решением этой проблемы могла бы стать определяемая демократическим образом (признаваемым как правозащитным движением, так и государственными структурами) юридическая процедура реализации основных экологических прав и свобод. Необходимо, в частности, в Российской Федерации и в ее субъектах расширить правовое поле для деятельности общественного экологического контроля, сделать более эффективным институт заявления о воздействии на окружающую среду и т.д.
4. Вывод о необходимости расширения и конкретизации института обязанностей по обеспечению права на благоприятную окружающую среду.
По смыслу законодательства обязанности по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду несет всякий и каждый, что отнюдь не способствует их полноценной реализации. На наш взгляд, в законодательстве следует четко обозначить основные субъекты экологических обязанностей: государство - должностные лица - трудовой коллектив - гражданин, наполнив их конкретным содержанием, четче выделив профессиональные признаки экологических обязанностей, тем самым восполнить пробелы в соответствующих отраслях законодательства (трудовом, конституционном, государственном, административном, финансовом, хозяйственном и др.).
5. Положение о совершенствовании деятельности системы органов государственного управления охраной окружающей среды, удовлетворяющей современным требованиям (комплексность, разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных полномочий и др.) с четким разделением функций.
6. Вывод о необходимости создания условий для развития бытового экологического контроля.
Известно, что в настоящее время существует государст венный, производственный, общественный экологический контроль. Но из сферы функционирования экологического контроля выпадает огромное пространство жизнедеятельности человека: социально-бытовой экологический контроль. По нашему мнению, этот вид экологического контроля будет подвергать своему воздействию непосредственное жилище человека, социально-культурные объекты (дошкольные, учебно-образовательные учреждения, объекты здравоохранения и пр.) с точки зрения их соответствия экологическим требованиям. Тем самым будет достигнуто проникновение экологического контроля во все сферы бытия человека.
7. Положение об обеспечении равенства прав граждан и обязанности государства в информации в области охраны окружающей среды.
Диссертант считает, что смысл права граждан на экологическую информацию не в их праве совершать дополнительные усилия по поиску и востребованию информации, а в обязанности государственных органов, учреждений, объектов промышленности и др. формировать и доносить до сведения граждан полную, достоверную и своевременную информацию. С этой целью необходимо законодательно определить условия, порядок, конкретные сроки, периодичность публикаций, содержащих сведения о всей деятельности, имеющей экологические последствия, предусмотреть ответственность за нарушения установленной процедуры.
8. Вывод о максимальной оптимизации статуса потерпевшего от экологического вреда (истца в суде).
С этой целью в диссертации формулируется ряд предложе ний:
а) ввести принцип «презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности», означающий по сути ужесточение ответственности за ввод экологически вредных объектов промышленности и соответствующих государственных структур, за допущение такого рода экологического нарушения;
б) предусмотреть возможность общественных организаций подавать иски в пользу интересов неопределенного круга лиц, опираясь на общеизвестные опубликованные факты;
в) в случае успешного решения дела получения истцом по решению суда оплаты, соответствующую адвокатскому гонорару (и иных расходов), сделав таким образом возможным предъявление иска для отдельных граждан и небольших общественных организаций с ограниченными материальными ресурсами;
г) ввести принцип «презумпции морального вреда», учитывая, что в экологических деликтах присутствует большая степень нравственных переживаний;
д) расширить гражданско-правовые методы регулирования поведения участников общественных отношений, складывающихся по поводу реализации права на благоприятную окружающую среду. Сегодня закон регламентирует лишь отдельные случаи причинения вреда здоровью или имуществу в результате неблагоприятного воздействия на природную среду. Среда обитания, в которой проводит свою жизнь человек, как в науке, так и на практике мыслится довольно обширным понятием. Отсюда считается невозможным предусмотреть в законодательстве все стороны столкновения человека с негативными с экологической точки зрения сторонами его бытия. Так, вред может быть причинен в ре зультате потребления поступившей по системам водоснабжения питьевой воды ненадлежащего качества, проживания в жилых помещениях, потребления продуктов питания, в целом продукции народного хозяйства, не отвечающих установленным санитарным требованиям и т.д. Однако при этом не всегда можно применить соответствующую норму, поскольку сложно найти момент нарушения экологических прав граждан. Поэтому предлагается расширить основания обращения в суд по факту получения экологического вреда.
9. Вывод о создании достаточной правовой базы для успешного функционирования экологического страхования.
Ущерб окружающей среде с каждым годом растет, и все труднее справляться с этим только экономическими возмещениями. Должна быть совершенствована система страхования экологических рисков. Загрязнять окружающую среду станет невыгодно и на этой основе.
10. Вывод о необходимости более полного изучения и осмысления вопросов отнесения территорий к той или иной зоне чрезвычайной экологической ситуации и решения в зависимости от этого проблемы обеспечения прав на благоприятную окружающую среду.
В частности, вносится предложение вести обязательный анализ и учет показателей здоровья промышленных рабочих, которые испытывают более высокие техногенные нагрузки по сравнению с остальным населением, т.к. рабочие составляют высокую долю (более 60%) в структуре трудоспособного населения большинства промышленных городов. Необходимо также четче ре шить процедурные вопросы отнесения территорий к зонам экологического неблагополучия и долю участия в этих процессах общественности.
11. Вывод о расширении прав и обязанностей органов местного самоуправления в области реализации права на благоприятную окружающую среду.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования определяется возможностью использования содержащихся в нем теоретических положений в последующих разработках проблем правовой охраны окружающей среды в Российской Федерации и в ее субъектах.
Предложения и выводы, сформулированные диссертантом, могут быть использованы при совершенствовании законодательства Российской Федерации, ее субъектов, в Республике Башкортостан и, в частности, в области совершенствования юридических механизмов обеспечения права на благоприятную окружающую среду.
Структура и объем диссертации. Структура работы исходит из трех основных стадий функционирования права как регулятора экологических общественных отношений.
Первая стадия - правовое поле, законодательство, представляющее содержание права на благоприятную окружающую среду.
Вторая стадия функционирования этого права - организация его исполнения, налаживание контроля и т.п.
Наконец, завершающее звено правового механизма - это преодоление последствий нарушений экологических прав граж дан, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением.
На каждой из этих стадий функционирования права на благоприятную окружающую среду имеются свои закономерности, проблемы, цели, задачи, способы решения, которые и рассматриваются в соответствующих главах работы.
Понятие и содержание права на благоприятную окружающую среду
Право на благоприятную окружающую среду является фундаментальным правом человека, закрепленным в ст.42 Конституции Российской Федерации1 и в ст.49 Конституции Республики Башкортостан.2
Право на благоприятную окружающую среду конкретизировано во II разделе Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды"3 и разделе Экологического Кодекса Республики Башкортостан . В частности, чЛ ст. 11 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (и соответственно чЛ ст. 13 Экологического Кодекса Республики Башкортостан) гласит: "Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий". Кроме того, вопросы, затрагивающие права на благоприятную окружающую среду, закреплены в целом ряде законов и подзаконных актов, среди которых в первую очередь необходимо назвать законы Российской Федерации: "О санитарно-эпидемиологическом благополучии на-селения" ; "Об экологической экспертизе" ; Градостроительный кодекс Российской Федерации3 ; "О государственной тайне"4 ; "Об информации, информатизации и защите информации"5; "О радиационной безопасности населения" ; и др. В то же время принят ряд дополнительных к Экологическому Кодексу Республики Башкортостан законодательных актов: Кодекс Республики Башкорто-стан "Об охране здоровья граждан" ; Кодекс Республики Башкортостан "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"1 и т.д.
С принятием вышеперечисленных законов круг экологических прав граждан заметно расширяется. Речь идет о создании качественно нового поколения прав человека и гражданина. Его закрепление в Законе Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" и Экологическом Кодексе Республики Башкортостан как юридической категории опирается на опыт функционирования прежних экологических прав граждан: права землепользования, пользования недрами, водопользования, лесопользования, пользования животным миром и т.д.
Каждая из перечисленных разновидностей прав природопользования регулируется соответствующей отраслью законодательства (земельным, горным, водным, лесным) и является юридической формой удовлетворения в основном экономических потребностей граждан в процессе использования ими материальных ценностей конкретного объекта природы.
Однако следует отметить, что в статьях 11 и 12 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" прежде всего закреплены экологические права граждан, складывающиеся за пределами их права природопользования. Субъективные права, перечисленные в ст. 12 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды", составляют самостоятельную группу экологических прав граждан.
Какова же природа права на благоприятную окружающую среду и какое место оно занимает среди экологических прав?
Исходя из общей теории прав человека, многие права индивида по существу являются естественными, присущими ему с рождения. Естественные права человека - одна из главных ценностей человеческого бытия, и в качестве таковой они должны выступать измерителем всех процессов, происходящих в обществе, ибо нарушение их ведет к деформации нормального развития общества. По нашему мнению, право на благоприятную окружающую среду также в своей основе носит естественный характер. Ведь длительное время потребность человека дышать чистым воздухом, пить чистую воду, есть чистые продукты удовлетворялась как сама собой разумеющаяся и не требовала правовой регламентации. Но сейчас, когда более двух третей экосистем в мире превратились в искусственные или полу искусственные, человек часто подвергается неблагоприятному, а то и опасному воздействию антропогенно измененной окружающей его природной среды. Поэтому он нуждается в социальной защите, в том числе путем официального закрепления его права на безопасную и здоровую окружающую среду и надлежащего его обеспечения .
Здесь следует отметить, что предыстория закрепления права на благоприятную окружающую среду в самостоятельном виде относительно невелика, чем вероятно объясняется и недостаточность теоретической разработки данного вопроса. В Советском Союзе в 50-60-е годы речь шла в основном о бережном отношении человека к природе, в 70-80-е - об охране окружающей природной среды, а в 90-е - появилась проблема экологической безопасности и экологического образования.
Одним из первых в защиту самостоятельного характера права граждан на благоприятную окружающую среду выступил Колбасов О.С. Подробно его позиция была обоснована в монографии "Экология: политика-право"1. По его мнению, права человека на благоприятное состояние окружающей среды не нашли еще достаточно полного позитивного правового закрепления ни в международных правовых документах, ни в законодательстве отдельных стран. Колбасов О.С. указал на целесообразность постоянной заботы о более полном и всестороннем отражении в действующем законодательстве как роли государства, так и правового статуса граждан в области охраны окружающей среды.
Эти высказывания были в значительной степени учтены при разработке Конституции СССР 1977 г. Впервые в ней появились статьи о необходимости охраны природы как функции Советского государства (ст. 18), о праве граждан на охрану здоровья, одной из гарантий которого стало принятие мер к оздоровлению окружающей среды (ст.42). Все это свидетельствовало о повышенном внимании законодателя к вопросу охраны природы и здоровья человека. Но в Конституции СССР не было статьи о праве граждан на благоприятную окружающую среду в самостоятельном виде. Речь в ней шла об обязанностях граждан, а не о праве на благоприятную окружающую среду.
Гарантии права на благоприятную окружающую среду и их законодательное закрепление
Для становления права граждан на благоприятную окружающую среду особое значение имеет проблема развития системы гарантий, обеспечивающих это право. Правовое государство никогда не ограничивается юридической фиксацией прав граждан. Провозглашая права и свободы личности, государство должно гарантировать их осуществление.
Систему гарантий права граждан на благоприятную окружающую среду составляют экономические, политические, идеологические и юридические гарантии. Чем более развита соответствующая система, тем больше возможностей у граждан практически реализовать предоставленные им права, в том числе и право на благоприятную окружающую среду.
В системе гарантий права граждан на благоприятную окружающую среду важнейшими являются экономические гарантии. Они коренятся в экономической системе государства. Используя объективные экономические законы, государство может обеспечить прогрессивное развитие экономики, что является предпосылкой непрерывного улучшения жизненных, в том числе и экологических, условий человека.
Экологическая политика - это обоснованная экономическая политика, рассчитанная на длительную перспективу. Очевидно, что качество окружающей среды - важнейшее потребительское благо, поэтому экологические блага могут и должны сопоставляться с экономическими. "Сохранение и непрерывное поддержание природной среды в таком качественном ее состоянии, которое гарантирует продолжение жизни на Земле и благополучие человечества, обладает приоритетом по отношению к любым видам экономической выгоды, которую могут получить живущие поколения людей путем промышленной эксплуатации природных ресурсов или иного использования окружающей природы". Данный принцип является исключительно важным и прогрессивным: он не противоречит по своей сущности требованиям экономического развития, роста производительных сил общества и дает возможность достаточно четко выразить природоохранительную функцию государства, раскрыть ее содержание, основные направления и способы ее осуществления1 . Более того, государство закрепляет права не произвольно, оно закрепляет естественные права человека, которые обусловлены уровнем экономического развития общества. Права личности - не "дар" законодателя, а социальные возможности, обеспечивающие человеку определенный стандарт жизни. Законодатель не может искусственно "занижать" или "завышать" объем прав и свобод, он связан с принципами и нормами естественного права, условиями социальных взаимосвязей людей . Противоречие кроется в том, что удовлетворение экологических прав и интересов граждан осложнено кризисным состоянием экономики, невозможностью, с одной стороны, обеспечить выявление хоть в какой-то мере достаточных финансовых и материальных средств на охрану окружающей среды, а с другой - невозможностью по экономическим соображениям закрывать экологически вредные предприятия или хотя бы ограничивать их деятельность2 . Все это предполагает необходимость активизации работы в области охраны окружающей среды. Несмотря на принятие ряда документов о переходе Российской Федерации на модель устойчивого развития, где делается упор на том, что необходимо экологизировать экономическую деятельность, чтобы обеспечить стабилизацию экологической ситуации, в 1995 г. выделено на экологические цели 0,6% от расходной части бюджета, в 1996 г. - 0,5%, в 1997 г. - 0,4%. Природоохранные программы в 1997 г. профинансированы лишь на 4-7%. Расходы на природоохранные цели более чем в сотню раз ниже финансовых затрат на оборону3. Специалисты между тем считают, что при современном уровне технологии и состоянии окружающей среды 2% национального дохода могут обеспечить существенное сокращение процесса деградации этой среды, 6% - полное прекращение этого процесса, 8-9% - всестороннее и быстрое восстановление потерянных благ . США ежегодно расходуют на охрану окружающей среды 70-80 млрд.долларов.
Действующее экологическое законодательство Республики Башкортостан еще не отражает отмеченные экономические гарантии обеспечения права на благоприятную окружающую среду.
Экономической гарантией на сегодня служит экономический механизм защиты окружающей среды, которому посвящен раздел Ш Экологического кодекса Республики Башкортостан, а также Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан "Об утверждении Порядка определения и взимания платы за загрязнение окружающей природной среды" , Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан "О внесении изменений в Инструкцию о порядке исчисления и уплаты платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздейст-вия в республиканский бюджет Республики Башкортостан» , Положение о государственном внебюджетном экологическом фонде Республики Башкортостан1, "Инструктивно-методические указания по расчету и взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды"2. Однако в этих нормативных правовых актах еще четко не определен механизм экономического стимулирования экологической деятельности, позволяющий обеспечить баланс между экономическими и экологическими интересами, в них еще не реализованы соответствующие научные концепции относительно соотношения экологии и экономики применительно к условиям правового государства и рыночной экономики. Ведь идея экологического законодательства сегодня должна быть направлена на определение параметров государственного вмешательства в экономику с точки зрения охраны природы, защиты населения от экологического неблагополучия. Речь нужно вести ни о соотношении экономики и экологии, ни об экологизации экономики, а о реализации неотъемлемого права на благоприятную окружающую среду. Такой поворот объясняется, во-первых, вхождением нашей страны в рыночное пространство, а во-вторых, формированием в стране правового государства, где права человека и гражданина неизбежно выходят на первое место.
Совершенствование государственного управления в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду
В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации республики в составе Российской Федерации признаны государствами. Поэтому, когда речь идет о совершенствовании деятельности государства, то здесь подразумевается не только федеральный уровень государственной власти, но и республиканский. В экологическом законодательстве Республики Башкортостан (в частности, в Экологическом Кодексе Республики Башкортостан) под деятельностью государства в области экологии как раз и подразумеваются органы государственной власти республики. Поэтому, по нашему мнению, вполне уместно говорить о государственной экологической политике в Республике Башкортостан. Применительно к Республике Башкортостан можно говорить и о функциях государства в области экологии, о государственной программе в области экологии и т.д. Отсюда требования к совершенствованию государственной деятельности полностью относятся и к деятельности республиканских органов государственной власти.
Осмысливая проблемы совершенствования деятельности государства в области обеспечения права на благоприятную окружающую среду следует сразу же подчеркнуть, что в современных условиях проблемы экологического благополучия населения страны должны проходить красной нитью через все виды деятельности государства с тем, чтобы обеспечивать экологическую безопасность, охрану окружающей среды.
В юридической литературе существует определенный взгляд на классификацию форм государственного управления в области обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду: а) правотворческая - подготовка проектов нормативных до кументов к их принятию и изданию (или по санкционированию, приданию юридической силы другим актам, нормам); б) правоисполнительная - деятельность по реализации юри дических норм, в том числе когда государственные органы совер шают индивидуально-регулятивные действия, т.е. на основе юри дических норм в индивидуальном порядке решают тот или иной вопрос, относящийся к данному конкретному случаю; в) правоохранительная - форма деятельности государствен ного управления выражается в контроле за соблюдением экологи ческого законодательства, надзоре, привлечении виновных лиц к юридической ответственности, рассмотрению юридических дел в судах, в других юрисдикционных органах, исполнении решений юрисдикционных органов, проведении в жизнь карательных и правовосстановительных мер .
Таким образом, оптимальное государственное управление в области окружающей среды требует всестороннего научного и профессионального подхода. Если разобраться с причинами экологического неблагополучия, связанными с недостатками в сфере государственного управления, то можно сформулировать следующие суждения.
Во-первых, многие экологические правонарушения объясняются сознательным пренебрежением со стороны должностных лиц государства. Крупный специалист в области экологии А.В. Яблоков считает, что одна из главных причин нарушений экологических прав граждан - сознательное нарушение лицами, принимающими решения, существующих законодательных норм в области защиты экологических прав граждан. В своей работе он приводит такой пример. Право на компенсацию вреда существовало и в советском законодательстве, однако противозаконной являлась секретная государственная практика (одобренная Политбюро ЦК КПСС и реализованная в постановлениях Минздрава СССР), запрещавшая установление причинной связи заболевания с действием радиации после Чернобыльской катастрофы. По-видимому, аналогичный запрет действовал ранее - в случаях других радиационных аварий (при авариях на атомных подводных лодках, при Кыштымской трагедии 1957 г., при радиационном загрязнении бассейна реки Теча в начале 50-х гг.)
Незаконным является и засекречивание Минатомом информации о характеристиках закачиваемых под землю радиоактивных отходов. Это засекречивание прямо противоречит ст. 84 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды", где в перечне экологических правонарушений содержится "...отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке...". Примеров нарушения этого законодательства предостаточно, - приходит к выводу А.В .Яблоков.
Понятие возмещения вреда, причиненного гражданину нарушением его права на благоприятную окружающую среду
Вред жизни и здоровью человека от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды выражается в полной или частичной потере жизнеобеспечивающих биологических функций организма. По существующей классификации вреда, как экономического и экологического, рассматриваемый вид вреда относится к экологическому, а точнее антропологическому, т.е. причиненному жизни и здоровью человека. Последствия вреда такого рода проявляются в утрате здоровья, жизни, в отрицательных изменениях в генетической программе человека. Источником неблагоприятных последствий выступает окружающая человека среда.
Неблагоприятное воздействие окружающей природной среды, служащее причиной возникновения вреда человеку, подразделяется на два вида: стихийные явления и антропогенные действия. Стихийные явления, а иногда и бедствия, являются отражением объективных процессов естественного мира. Хотя принято считать, что они иногда могут провоцироваться человеком, но в целом это деятельность, не подвластная обществу. Разумеется государство, обязанное обеспечить гражданам охрану здоровья, должно принимать меры по возмещению вреда, причиненного здоровью и имуществу пострадавших. Но в силу юридической специфики имеющих место здесь административных отношений вопросы компенсации ущерба регулируются специальными постановлениями правительства.
Антропогенные загрязнение - основная причина вреда здоровью. Они выражаются в производственной, хозяйственной, рекреационной и иной деятельности человека, вредно влияющей на окружающую среду. Под неблагоприятным воздействием закон понимает всякое экологически вредное воздействие окружающей природной среды на состояние здоровья человека; загрязнение окружающей среды, в том числе химическое, радиационное, шум, вибрация, влияние магнитных полей, иные вредные физические, биологические и другие воздействия.
Состав вреда. Принцип полного возмещения вреда, закрепленный в гражданском законодательстве (при возмещении вреда жизни и здоровью) трактуется только в части того вреда, который поддается денежной оценке. Утрата жизни, потеря здоровья человеком, негативные изменения в генетической характеристике человека не может быть оценено в денежном отношении, во всяком случае на современном уровне.
В юриспруденции нет четкого определения понятия ущерба, однако цивилистами принято выделять две его разновидности -убытки и ущерб. В уголовном праве называются три разновидности - ущерб, вред, тяжкие последствия.
Возмещению подлежат материальные потери в связи с расстройством здоровья, смертью кормильца, полной или частичной потерей трудоспособности, моральными травмами (психическими отклонениями), генетическими дефектами, иными потерями в здоровье человека, вызванными неблагоприятными изменениями в окружающей природной среде.
При возмещении вреда здоровью гражданам, причиненного загрязнением и иным экологически вредным воздействием окружающей природной среды, компенсации по общему правилу подлежат следующие расходы: - затраты на лечение и восстановление здоровья (экологический ущерб); - расходы на возмещение материальных потерь в связи с утратой трудоспособности или ее снижением, следовательно, и соответствующую потерю заработка.
Ст.89 Закона Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" в определенной мере конкретизирует определенные статьи Гражданского Кодекса Российской Федерации, во исполнение которых действуют принятые 24 декабря 1992 г. Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей. Из содержания Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации "О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья"1 можно сделать вывод о частичной применимости к возмещению экологического вреда данных Правил. Так, на условиях и в порядке, предусмотренных Правилами, можно подсчитать средний заработок потерпевшего, определить размер ежемесячных платежей, расходов на дополнительный уход, индексацию заработка и платежей. Более того, без использования этих Правил реальную сумму возмещения, которая должна быть выплачена гражданину в случае повреждения его здоровья, определить невозможно. Именно в Правилах установлены все виды возмещения.
Согласно Правил размер возмещения вреда определяется в % к заработку потерпевшего до увечья, соответствующих степени утраты им профессиональной трудоспособности. При возмещении заработка или его части пенсия по инвалидности, назначаемая потерпевшему в связи с трудовым увечьем, а равно другие виды пенсий, назначаются как до, так и после трудового увечья, в счет возмещения вреда не засчитываются. Также не засчитывается в счет возмещения вреда заработок, получаемый потерпевшим после увечья (ст. 12 Правил). Возмещению подлежат также и дополнительные расходы, вызванные с увечьем: на дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, санитарно-курортное лечение, включая оплату проезда потерпевшего к месту лечения и обратно, а при необходимости и сопровождающего его лица, приобретение специальных транспортных средств, капитальный ремонт этих средств, если он признан нуждающимся в этих видах помощи и не получил их бесплатно от соответствующих организаций (ст. 12 Правил). Нуждаемость в указанных дополнительных расходах должна быть подтверждена заключением ВТЭК или судебно-медицинской экспертной комиссией. Инвалидам 1 группы (кроме случаев нуждаемости в специальном уходе) заключения о нуждаемости в уходе за ним не требуется. При определении размера дополнительных расходов не применяются правила, допускающие уменьшение размера возмещения в зависимости от имущественного положения гражданина, причинивше го вред1 .
Сверх возмещения утраченного заработка, дополнительных видов возмещения вреда работодатель выплачивает потерпевшему единовременное пособие размером минимального размера оплаты труда за 5 лет.
Право на возмещение вреда в связи со смертью кормильца имеют нетрудоспособные граждане, состоявшие на иждивении умершего. К ним относятся: супруг, если он не работает и занят уходом за детьми, братьями, сестрами или внуками умершего, не достигшим 14 лет; дети, не достигшие 18 лет, мужчины старше 60 лет, женщины - 55 лет; члены семьи признанные в установленном порядке инвалидами (ст. 26 Правил).
