Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Обеспечение экологической безопасности в области использования ядерной энергии 13
1. Международно-правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике 13
2. Международные стандарты экологической безопасности атомной энергетики 39
3. Юридическая ответственность за экологические правонарушения в области ядерной энергетики 54
Глава 2. Место и роль энергетической хартии в международной системе обеспечения безопасности в области ипользования ядерной энергии 76
1. Организационно-правовые основы Энергетической Хартии 76
2. Декларация о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок и о сотрудничестве в этих областях 113
3. Основные положения и значение Конвенции о ядерной безопасности 135
Заключение 148
Список использованных нормативных документов и литературы
- Международно-правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике
- Международные стандарты экологической безопасности атомной энергетики
- Организационно-правовые основы Энергетической Хартии
- Декларация о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок и о сотрудничестве в этих областях
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется значением проблемы обеспечения экологической безопасности в сфере использования ядерной энергии как необходимого условия эффективной работы по обеспечению и защите среды обитания и жизни на нашей планете. При этом проблема сохранения окружающей среды имеет определенную специфику, которая заключается в том, что «объектом созидательной деятельности государств является вся планета»'. Поэтому наиболее рациональным подходом к ее решению может быть только объединение усилий государств. Действительно в XXI веке проблема экологической безопасности стала проблемой проблем, так как она неразрывно связана с вопросами о судьбах всего человечества.
В настоящее время особую значимость приобретает система всеобщей глобальной безопасности, куда входят все виды безопасности (национальная, социальная, экономическая, экологическая, ядерная и другие). Однако необходимо отметить, что в положениях нормативных правовых актов о безопасности не содержится единого закрытого перечня видов безопасности. Это связано с тем, что с развитием новых видов техногенной деятельности появляются новые виды угроз и формируются соответствующие им новые виды безопасности. Техногенные ядерные аварии и катастрофы, в значительной степени определявшие лицо XX века, наряду с антропогенной деятельностью поставили мировое сообщество на грань выживания. Уровень опасных ядерных гражданских и военных технологий достиг таких масштабов развития, что они из национальных превратились в транснациональные. Таким образом, экологическая и ядерная безопасность выступают в качестве общециви-лизационных, общечеловеческих ценностей, что и обусловливает их приоритетное место в системе всеобщей глобальной безопасности.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, в том числе и в ядерной энергетике, сегодня становится все более актуаль-
Междунэродные организации я проблемы окружающей среды. М.: Знание, 1977. С. 3.
ным. Ядерная опасность не признает государственных границ, не имеет национальности. Ядерные объекты и технологии остаются опасными для человечества, независимо от того, на территории какой страны они размещены. И это связано, в первую очередь, с важностью проблемы окружающей среды для всей планеты.
Для современной цивилизации характерными чертами стали увеличение численности населения, высокий уровень промышленного развития, и объективно обусловленный этим бурный рост энергетического сектора в целом и, ядерной энергетики в частности. В этой связи представляется необходимым подчеркнуть роль и значение Европейской Энергетической Хартии, подписанной 17 декабря 1990 года в Гааге. Ее цель заключается в повышении надежности энергоснабжения, в максимальной степени обеспечения эффективности производства, преобразования, транспортировки и использования энергии с тем, чтобы повысить уровень безопасности и свести к минимуму, связанные с этим проблемы окружающей среды.
Насущным в рассматриваемой сфере на сегодняшний день является решение вопросов установления более тесных торговых отношений, содействия инвестициям в области энергетики, свободному перемещению энергетических продуктов, развитию эффективной международной энергетической инфраструктуры и развитию технологического сотрудничества. При этом существует целый ряд положений, либо недостаточно отраженных в Хартии, либо выведенных за ее рамки, которые отражены в протоколах к Энергетической Хартии. Так, в 1994 году был подписан Протокол к Энергетической Хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам. Идут переговоры по Протоколу к Энергетической Хартии по транзиту. На стадии разработки находятся Протоколы по углеводородам и чрезвычайным ситуациям, Протокол по электроэнергетике. Среди выведенных за рамки Хартии вопросов следует назвать вопросы, касающиеся атомной энергетики.
До сих пор остается не до конца проработанным один из наиболее значимых и деликатных аспектов идеи, заложенной в создание Энергетической Хартии: обеспечение ядерной безопасности, несмотря на то, что уже на раннем этапе обсуждения содержания документов Хартии были приложены усилия по включению в нее вопросов безопасности атомной энергетики и достижению координации в контексте комплексной энергетической политики. В этом контексте началась работа над Протоколом о принципах, регулирующих мирное использование атомной энергии и безопасность ядерных объектов, и о сотрудничестве в этих областях.
Из сказанного следует, что, несмотря на определенные позитивные перемены, в процессе дальнейшего развития человеческой цивилизации решение вопроса о сохранении биосферы как среды нашего обитания будет иметь все большую значимость.
Признавая несомненную актуальность и важность рассматриваемой проблемы, отметим, что она не нашла широкого отражения в работах как зарубежных, так и отечественных исследователей. Однако если в зарубежной литературе встречаются работы, посвященные Договору к Энергетической Хартии, механизму его реализации, отдельным аспектам Энергетической Хартии, то в отечественной научной литературе работ, посвященных этой тематике нет.
Указанные обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость избранной проблемы обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Объект исследования составляет международная система обеспечения экологической безопасности в области использования ядерной энергии.
В 1991 году в этом же направлении начала действовать группа экспертов МАГАТЭ с подготовки Международной конвенции о ядерной безопасности, которая была подписана в Вене 20 сентября 1994 года. Венская конвенция и Ядерный протокол к Европейской энергетической хартии (Протокол о принципах, регулирующих мирное использование атомной энергии и безопасность ядерных объектов, и о сотрудничестве в этих областях) имеют одну цель — достижение максимальной безопасности на эксплуатирующихся во всем мире атомных электростанциях.
6 Предмет исследования. Предметом исследования являются Энергетическая Хартия и связанные с ней документы, их эколого-правовая составляющая в сфере использования ядерной энергии, а также проблемы, связанные с практической реализацией Договора к Энергетической Хартии.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является выявление содержащихся в пакете документов, созданных в рамках процесса Энергетической Хартии, эколого-правовых проблем ядерной безопасности, их правовой анализ, выработка предложений по их решению, а также определение основных проблем, связаняьж с практической реализацией Договора к Энергетической Хартии.
Достижение этой цели представляется возможным путем решения следующих взаимосвязанных исследовательских задач:
- изучить и обобщить имеющиеся научные и практические материалы,
определить степень и уровень комплексной разработанности исследуемой
темы;
- провести всесторонний анализ международно-правовой системы
обеспечения экологической безопасности в области использования ядерной
энергии;
проанализировать современное состояние международных стандартов безопасности атомной энергетики и вычленить их экологическую составляющую;
подвергнуть анализу правовую регламентацию юридической ответственности за международные экологические правонарушения в области ядерной энергетики;
выявить и охарактеризовать сущность, принципы, структуру и нормативную правовую базу гражданско-правовой ответственности за ядерный ущерб;
изложить историю развития процесса Энергетической Хартии;
дать характеристику организационно-правовых основ Энергетической Хартии и связанных с ней документов;
показать место и роль Энергетической Хартии и связанных с ней документов в международной системе обеспечения экологической безопасности в области использования ядерной энергии;
определить место органов Энергетической Хартии в системе международных организаций, задачами которых является разрешение проблем ядерной безопасности, в том числе и их экологического аспекта;
рассмотреть основные положения и показать значение Конвенции о ядерной безопасности - документа, оказавшего непосредственное влияние на содержание проекта Ядерной декларации к Энергетической Хартии;
установить причины не ратификации Договора к Энергетической Хартии Российской Федерацией;
разработать предложения по совершенствованию положений проекта Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих областях.
Методология и методика.
Методологическую основу исследования составила система различных методов, логических приемов и средств познания исследуемой проблемы. В ходе исследования были использованы общенаучные, частные и специальные методы познания, в их числе исторический, логический, комплексный, функциональный, формально-юридический и другие. Применение различных методов в сочетании позволило решить поставленные диссертантом задачи и достичь обозначенной цели.
Степень разработанности проблемы.
Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области теории права: Н.Г. Александрова, С.С, Алексеева, О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородского и др. Исследованием понятия юридической ответственности, ее классификации занимались также М.А. Бухтерева, С.С. Кузакбирдиев, А.И. Числов и других авторов. Специфика юридической ответственности за экологические преступления отражена в работах М.Н. Копылова, Е.А. Коню-
ха, В.В. Соломатина. Ф. Аль-Сурами, А.И. Талалаев, Г.И. Тункин, Е.Ю. Устинова и др. разрабатывали вопросы, касающиеся международной юридической ответственности и принципов международного права.
В диссертационном исследовании использованы труды юристов-экологов: М.М. Бринчука, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасова, М.Н. Копылова, Г.В. Петровой, А.С. Тимошенко, В.А. Чичварина и других ученых.
Вопросы обеспечения безопасности объектов ядерной энергетики, населения и территорий на национальном и международном уровне, а также вопросы гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда, в том числе и ее экологический аспект, нашли свое отражение в работах таких исследователей, как А.И. Иойрыш, Е.С. Молодцова, В.П. Пархитько, О.А. Супатаева, А.Б. Чопорняк. Предмету правовой охраны окружающей среды в ядерной энергетике посвящено исследование А.И. Константинова. Философско-методологические и социальные аспекты ядерной безопасности представлены в работах А.А. Ярошинской.
Вопросы международного сотрудничества в области мирного использования атомной энергии освещены в трудах А.И. Иойрыша, С.А. Малинина, В.Н. Мишарина, В.А. Мусина, В. Онушкина, А.С. Тимошенко. Такие ученые, как Н.С. Бабаев, А.И. Вавилов, А.И. Иойрыш, В. Ларин, Е.С. Молодцова, А.Н. Нерсесян, Б.А. Семенов, исследовали в своих работах деятельность таких международных атомных организаций, как МАГАТЭ и Евратом. Проблемами охраны окружающей среды в деятельности международных организаций занимались О.Г. Зайцева, К. Коньяр, А.А. Титаренко, С.С. Хромов, Г.В.Петрова, Е.А. Шибаева и др.
В научной юридической литературе вопросы, касающиеся правовых проблем Энергетической Хартии, до сих пор не получили достаточного освещения. Единственной серьезной работой по этой проблематике является коллективная монография «Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада», М.,2002, выполненная под редак-
9 цией Заместителя Генерального секретаря Секретариата Энергетической Хартии А.А. Конопляника.
Так, в рамках вышеназванной монографии Дж. Доре и К. Шайн исследовали отдельные проблемы, касающиеся истории создания Европейской Энергетической Хартии и связанных с ней документов, защиты окружающей среды в контексте ДЭХ. Проблемы развития многостороннего режима транзита энергоносителей осветили В.П. Сорокин и М.М. Роггенкамп. Что касается такой важной проблемы, как ратификация Договора к Энергетической Хартии Российской Федерацией, то ее разработке посвящены статьи А.А. Конопляника.
Некоторые из этих вопросов, например, переговоры по проекту Протокола к Энергетической Хартии по транзиту и ратификация ДЭХ Россией, освещались и на страницах отечественных периодических изданий. В их числе «Ведомости», «Парламентская газета», журнал «Мировая энергетическая политика».
Неоценимую помощь при подготовке диссертационного исследования оказали публикации, размещенные в ежеквартальном бюллетене «Новости Энергетической Хартии», выпускаемом Секретариатом Энергетической Хартии.
Исследований, посвященных вопросам обеспечения ядерной безопасности в контексте Энергетической Хартии и связанных с ней документов, в отечественной и зарубежной научной литературе практически нет. Единственной публикацией, посвященной проекту Ядерного Протокола к Европейской Энергетической Хартии, является статья Натали Л. Хорбах (Нидерланды).
При подготовке настоящего исследования использовались материалы диссертационных работ ПА. Калиниченко («Охрана окружающей среды в деятельности Европейского сообщества (международно-правовой аспект)», 2001), Е.С. Молодцовой («Мирное использование ядерной энергии и охрана окружающей среды: Международно-правовые проблемы», 2002), В.П. Пар-
10 хитько («Международное агентство по атомной энергии (международно-правовые вопросы структуры и деятельности», 1957), А.Б. Чопорняка («Ядерный ущерб: гражданско-правовая ответственность и страхование», 1979).
Таким образом, проведенный обзор литературы показал, что правовые проблемы международного сотрудничества в области использования ядерной энергии, в том числе и их экологический аспект, не обойдены вниманием ученых. Однако специального исследования, посвященного эколого-правовым проблемам Энергетической Хартии, не проводилось.
Эмпирическая база исследования.
Эмпирическую базу исследования составили общепризнанные нормы, принципы и договоры международного публичного права, уставы международных организаций, документы МАГАТЭ и других международных организаций, Конституция РФ, законодательство об охране окружающей среды и об использовании атомной энергии.
Научная новизна диссертационного исследования непосредственно вытекает из постановки проблемы и применяемых способов решения поставленных задач, определяется чрезвычайной значимостью проблемы обеспечения ядерной безопасности. Автор поставил цель провести комплексное исследование содержания эколого-правовых проблем Энергетической Хартии и показать ее место и роль в международной системе обеспечения ядерной безопасности. В этом отношении данное диссертационное исследование является одним из первых.
В процессе работы были подвергнуты всестороннему анализу, прежде всего, не получившие соответствующего освещения в юридической литературе актуальные проблемы обеспечения экологической безопасности в области использования ядерной энергии, содержащиеся в положениях Энергетической Хартии и связанных с ней документов. Кроме того, в диссертации обобщен, систематизирован и проанализирован новейший нормативный и научный материал по теме диссертации.
11 Также в данной работе были выработаны предложения по совершенствованию положений проекта Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих областях и внесено предложение о необходимости ратификации Договора к Энергетической Хартии Российской Федерацией.
Выводы, положения и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, обоснованы достаточным, необходимым и достоверным фактическим материалом, определяющим репрезентативность полученных результатов.
Основные положения, выносимые на зашиту,
Одна из целей Энергетической Хартии и Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих областях (Ядерная декларация) в частности, состоит в обеспечении экологической безопасности в сфере использования ядерной энергии, что является одним из важнейших аспектов деятельности международного сообщества в направлении обеспечения глобальной безопасности.
Наличие документа о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих областях позволит избежать исключения атомной энергетики из сферы действия Договора к Энергетической Хартии, что могло бы заметно ограничить доступ к современным технологиям по обеспечению безопасности эксплуатации атомных электростанций, а также создать дисбаланс в структуре международного промышленного и экономического сотрудничества в области энергетики.
3. Нормы, содержащиеся в проекте Декларации к Энергетиче
ской Хартии о принципах, регулирующих мирное использование ядерной
энергии и безопасность ядерных установок, и о сотрудничестве в этих облас
тях являются декларативными и, в случае ее принятия, не будут носить обя-
12 зательного характера. Считаем, что более эффективным было бы принятие в рамках Энергетической Хартии не Декларации, а Протокола, как документа имеющего большую юридическую силу.
В связи с тем, что положения проекта Ядерной Декларации во многом дублируют положения Конвенции о ядерной безопасности 1994г., представляется необходимым при определении круга регулируемых Ядерной декларацией отношений особое внимание сконцентрировать на тех областях, которые не затронуты Конвенцией о ядерной безопасности и в большей степени отвечают общей цели Договора к Энергетической Хартии.
Признавая важную роль и большое значение Конференции по Энергетической Хартии в решении вопросов экологической безопасности в области мирного использования ядерной энергии, считаем правомерным включение этого органа в систему международных организаций, деятельность которых направлена на разрешение проблем ядерной безопасности и является важнейшим условием эффективного международно-правового регулирования охраны окружающей среды в ядерной энергетике.
Особую актуальность представляет проблема ратификации Российской Федерацией Договора к Энергетической Хартии и Протоколов к ней, положительное разрешение которой, безусловно, позитивно скажется на реціении вопросов обеспечения экологической безопасности в сфере отечественной ядерной энергетики.
Практическое значение диссертационного исследования.
Практическое значение диссертации определяется ее актуальностью, научной новизной и сделанными выводами, носящими как общетеоретический, так и практический характер. Материалы исследования в определенной степени расширяют представления о проблеме обеспечения экологической безопасности в сфере использования ядерной энергии. Внесенные автором предложения по совершенствованию международного законодательства призваны способствовать активизации работы в означенной сфере.
Основные положения диссертационного исследования могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций в высших учебных заведениях по курсам «Право окружающей среды», «Экологическое право», а также при разработке учебных программ, учебников, учебно-методических пособий.
Содержащиеся в работе положения могут служить материалом для дальнейшей научно-исследовательской деятельности.
Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено и обсуждено в Центре эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Основные положения диссертации отражены в опубликованных работах, а также докладывались на Седьмой Всероссийской школе молодых ученых-юристов (г. Великий Новгород, 16-18 декабря 2002 г.), круглом столе «Конституция РФ и развитие экологического права» (г. Москва, 5 декабря 2003 г.), международном симпозиуме «Комплексная безопасность России - исследования, управление, опыт» (г. Москва, 26-27 мая 2004 г.), международной научно-практической конференции «Проблемы российского законодательства и юридическая печать» (г. Зеленоград, 24 сентября 2004 г.), международной научно-практической конференции «Роль права в обеспечении национальных интересов» (г. Москва, 25-26 октября 2005 г.).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных документов и библиографии.
Международно-правовое регулирование охраны окружающей среды в ядерной энергетике
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды в настоящее время становится все более актуальным. Это связано, в первую очередь, с важностью проблемы окружающей среды для всей планеты, а также ее неразрывной связью с судьбами будущего всего человечества. В XX веке антропогенное воздействие на окружающую среду принесло ей несравнимо больше вреда, чем вся предшествующая история человечества, что обусловлено ускорением НТП и прогрессом цивилизации, вступившими в противоречие с биосферой. Сущность такого противоречия заключается в том, что «при практически беспредельных возможностях человечества компенсаторные возможности биосферы сравнительно ограничены в своем объеме»1. Иными словами, процессы адаптации протекают намного медленнее, чем процессы техногенеза, в результате чего нарастает истощение естественных ресурсов суши и океана, безвозвратная потеря различных видов растений и животных, нарушение и деградация биосферы Земли. Налицо определенная специфика проблемы сохранения окружающей среды, которая заключается в том, что «объектом созидательной деятельности государств является вся планета»2. Для современной цивилизации характерными чертами стали не только увеличение численности населения, высокий уровень промышленного развития, но и объективно обусловленный этим бурный рост энергетического сектора в целом и, особенно, ядерной энергетики в частности. В настоящее время все большее значение приобретает решение проблем обеспечения системы всеобщей глобальной безопасности. Приоритетное место в этой системе занимают экологическая и ядерная безопасность.
Одной из проблем, решение которой представляет методологическую важность для нашего исследования, является рассмотрение вопроса о содержании и соотношении понятий «экологическая безопасность» и «ядерная безопасность».1 Это тем более значимо, поскольку ряд ученых поднимает сегодня вопрос о становлении нового самостоятельного междисциплинарного направления науки - теории безопасности, которая призвана защищать жизненно важные интересы человека, общества и государства от различных и возрастающих угроз в природно-техногенноЙ и социально-экономической сферах.
Экологической безопасности посвящено немало научных статей и монографий, но до настоящего времени отсутствует единство в понимании сущности данной категории, нет и ее общепризнанного определения. Одни авторы определяют экологическую безопасность как состояние защищенности.3 Другие - как отношение между обществом и человеком, исключающее причинение вреда человеку посредством воздействия на природную среду его обитания, как обеспеченность жизненно-важных интересов человека природными ресурсами и защищенность его от воздействия негативных факторов природной среды. Третьи определяет экологическую безопасность как «...процесс обеспечения защищенности жизненно-важных интересов личности, общества, природы и государства от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду». Некоторые юристы-экологи рассматривают экологическую безопасность в контексте с защитой права граждан на благоприятную окружающую среду, отмечая при этом, что понятие «экологическая безопасность» выступает синонимом понятия охраны окружающей среды, которое, в свою очередь, является более правильным.
В ядерной энергетике охрана окружающей среды состоит в обеспечении радиационной безопасности окружающей среды. Обеспечение радиационной безопасности окружающей среды, а, следовательно, и людей достигается обеспечением ядерной (эксплуатационного аспекта), радиационной, технической и пожарной безопасности объектов ядерной энергетики. При этом в современных условиях поиска концепции выживания и устойчивого развития, да и самого сохранения жизни на Земле обеспечение экологического аспекта (глобальное радиоактивное загрязнение экосистем, биосферы) должно в определенной степени иметь прерогативу над технической стороной ядерной безопасности. Понятие «ядерная безопасность» по своему объему уже понятия «экологическая безопасность». Последнее включает в себя все опасности, создаваемые антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду и социум. Отсюда вытекает еще одна особенность понятия «ядерная безопасность»: она возникает только в результате деятельности человека.
Исследования масштабов и последствий ядерных аварий и катастроф, их влияния на экосистемы, био- и социосферу позволяют сделать выводы о глобальности и всеобщности ядерных катастроф для планеты. Учитывая необратимый ущерб, который наносят глобальные ядерные катастрофы для всех экосистем, биосферы и социума, такие техногенные катастрофы неизбежно ведут к глобальным экологическим. Поэтому наиболее рациональным подходом к решению проблемы охраны окружающей среды, в том числе и в ядерной энергетике, может быть только объединение усилий государств.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды имеет ряд особенностей, что обусловлено, прежде всего, объективной необходимостью, связанной с прогрессирующим ухудшением состояния окружающей среды. В практическом аспекте коллективная деятельность государств, направленная на разрешение экологических проблем, подразумевает поиск наиболее эффективных методов научно-технической и промышленной деятельности. В свою очередь, успешное развитие сотрудничества по проблемам окружающей среды возможно лишь при наличии усилий каждого отдельного государства. При этом следует отметить, что в ходе подобного сотрудничества, регламентированного соответствующими договорами, укрепляется взаимопонимание между государствами, достигается экономия сил и средств, значительно быстрее решаются вопросы, связанные с природоохраной. Таким образом, проблемы, стоящие перед международным сообществом сегодня, могут быть решены только совместными действиями государств. В качестве международно-правового инструмента их осуществления выступают международные организации.
По мнению О.Г. Зайцевой, «международные организации - это органическая составная часть системы международных отношений, отражающая в своей деятельности те изменения, которые происходят в международной сфере».1 Кроме того, это и определенный механизм координации совместных усилий государств в той или иной области. И главная их задача заключается в том, чтобы «обслуживать отношения между государствами»2. Постоянное возрастание роли международных организаций во многом обусловлено ростом значения многосторонней дипломатии, что совсем не означает снижения роли двусторонних контактов. Именно отношения на двусторонней основе часто определяют результаты многосторонних переговоров, способствуют выработке международными организациями важных документов всемирного значения. В свою очередь, деятельность наиболее представительных международных организаций объективно может и должна способствовать улучшению двусторонних отношений между государствами.
Конструктивное решение таких глобальных проблем, как нераспространение ядерного оружия, мирное использование атомной энергии, охрана окружающей среды и ряда других, возможно в современных условиях лишь на основе координации усилий всех государств и учета их законных интересов. Международные организации обладают значительными потенциальными возможностями для содействия сотрудничеству государств в разрешении этих проблем.
Международные стандарты экологической безопасности атомной энергетики
Решение задач охраны окружающей среды в сфере атомной энергетики требует последовательного выполнения широкого комплекса организационно-правовых мер, среди которых на сегодняшний день особенно актуальными являются такие, как экологически обоснованное размещение объектов, влияющих на состояние окружающей среды, и надлежащий учет экологических требований при их проектировании, строительстве, эксплуатации и снятии с эксплуатации. К объектам, влияющим на состояние окружающей среды, можно причислить и атомные электростанции. Как справедливо отмечено О.С. Колбасовым и М.М. Бринчуком , в процессе подобной деятельности необходимо уделять большое внимание научно-обоснованному регулированию разного рода антропогенных воздействий на окружающую среду, так как при ее осуществлении возникает необходимость в количественном и качественном нормировании видов и интенсивности воздействий, в измерении и оценке их результатов и последствий для окружающей среды. Так, под экологическим нормированием принято понимать установление уполномоченными государственными органами экологических нормативов в соответствии с требованиями законодательства.
Для осуществления регулирования отрицательного воздействия деятельности людей на состояние окружающей среды и оценки степени такого воздействия призвана служить и стандартизация, представляющая собой, согласно российскому законодательству, деятельность по установлению правил и характеристик в целях их многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентноспособности, работ и услуг. Одной из главных целей стандартизации является повышение уровня жизни или здоровья граждан, экологической безопасности, а также безопасности жизни или здоровья животных и растений. Что касается международных стандартов, то они, наряду с традиционными требованиями, предъявляемыми к товарам и торговле, устанавливают нормы, правила и характеристики охраны окружающей среды. Таким образом, нельзя не согласиться с утверждением А.И. Константинова , что стандартизация имеет непосредственное отношение к ядерной энергетике и охране окружающей среды в ней.
Необходимо отметить, что природа стандартов неоднозначна, дуали-стична, поэтому в науке существуют различные подходы к этой проблеме.
Одни авторы утверждают, что стандарт является правовой нормой, в то время как другие ученые рассматривают его как техническую норму. Однако, несмотря на то, что стандарты закрепляют преимущественно технические правила, нормативы и требования, они обладают всеми чертами правовых актов. Так, например, в них закреплены требования по поводу рационального использования природных объектов и обеспечения таких технических параметров деятельности, при которых исключалось бы или сводилось к мини-муму негативное воздействие общества на окружающую среду. С другой стороны, действительно, стандарты не регламентируют непосредственно поведение людей, не определяют их взаимные права и обязанности, но при этом, они содержат некоторые обязательные требования, позволяющие организовать процесс деятельности таким образом, чтобы обеспечивался бы порядок исполнения технических требований, установленных в стандарте.3
При анализе такого инструмента, как стандарты, также необходимо отметить, что для эффективной реализации возложенных на них функций, требования, установленные в них, должны основываться на современных достижениях науки и техники, на опыте передовых государств, а также стандартах, разрабатываемых международными организациями.
Однако роль международных организаций в деятельности, направленной на регулирование отношений, складывающихся в сфере обеспечения ядерной безопасности и радиационной защиты, степень их участия в такой деятельности, а также степень юридической силы разрабатываемых ими норм неодинаковы.
Наиболее весомый вклад в разработку указанных норм вносит МАГАТЭ, Устав которого предусматривает выработку норм ядерной и радиационной безопасности, уполномочивает Агентство «устанавливать нормы безопасности» и «обеспечивать применение этих норм»1. Международным агентством по атомной энергии разработан всеобъемлющий комплекс стандартов по ядерной безопасности NUSS, который после чернобыльской аварии был доработан. Серия стандартов NUSS отражает общемировой подход к требованиям по безопасности и образует ту основу, на которой могут быть по-строены национальные требования страны.
Еще в 1985 году МАГАТЭ учредило Международную группу советников по ядерной безопасности (INSAG), выпустившую документ особой важности — «Основные принципы безопасности АЭС» (Basic Safety Principles for Nuclear Power Plants), - согласно которому будущие АЭС должны иметь такой уровень безопасности, при котором риск аварий определяется в основном внешними событиями, такими, как падение самолета или землетрясение.3
Первые нормы безопасности МАГАТЭ были изданы всего лишь через несколько лет после создания самого Агентства, и к настоящему времени их количество составляет свыше 200 в Серии изданий по безопасности Агентства, которые охватывают области ядерной и радиационной безопасности, включая безопасность радиоактивных отходов и перевозки радиоактивных веществ. Многие из этих документов на сегодняшний день находятся на стадиях пересмотра. Следует подчеркнуть, что в процессе выработки норм безопасности, МАГАТЭ сотрудничает с другими международными организациями. Так, нормы безопасности МАГАТЭ опираются на выводы по уровням радиации и ее последствиям Научного комитета ООН по действию атомной радиации и основываются, главным образом, на рекомендациях Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ). Кроме того, они были одобрены Международной организацией труда и Всемирной организацией здравоохранения.
Компетенцией в области разработки норм радиационной безопасности наделена и другая международная организация - Евратом. Он разрабатывает рекомендации по согласованию действующих в государствах - участниках предписаний в области радиационной защиты населения и персонала, связанного с обслуживанием источников ионизирующих излучений. Они нашли свое закрепление в документе под названием «Основные нормы безопасности по радиационной защите», где предусмотрены предельно допустимые дозы облучения, обеспечивающие надлежащую безопасность; предельно допустимые выбросы радиоактивных частиц в окружающую среду; принципы врачебного контроля персонала, связанного с обслуживанием источников ионизирующих излучений. Эти нормы облекаются в форму обязательных директив и адресуются всем государствам - членам Евратома. Однако показателем отставания от МАГАТЭ здесь служит то, что Евратом еще не выработал единых для государств-членов Сообщества стандартов выбросов радиоактивных веществ, а вопросы ядерной безопасности остались вообще за рамками регулирования.2
Организационно-правовые основы Энергетической Хартии
Вопросы экологической безопасности в ядерной энергетике, как уже было сказано в предыдущей главе, до настоящего времени остаются наиболее актуальными проблемами международного сотрудничества. Усилия мирового сообщества в целом и отдельных региональных объединений в частности направлены на дальнейшее решение этих проблем, путем создания различных международных и межправительственных организаций, заключения международных соглашений, конвенций, договоров. Наше исследование непосредственно посвящено эколого-правовым вопросам ядерной безопасности на основе анализа Европейской Энергетической Хартии.
Прежде чем перейти непосредственно к анализу положений Декларации к Энергетической Хартии о принципах, регулирующих мирное использование атомной энергии и безопасность ядерных объектов, и о сотрудничестве в этих областях необходимо уделить внимание истории появления данного акта. Его возникновение неразрывно связано с созданием взаимосвязанной совокупности соглашений в рамках процесса Энергетической Хартии. Этот пакет соглашений включает в себя политическую декларацию - Европейскую Энергетическую Хартию (ЕЭХ) - и ряд юридически обязательных документов на ее основе, где ключевым, системообразующим элементом является Договор к Энергетической Хартии. В настоящем параграфе представляется целесообразным рассмотреть причины разработки Энергетической Хартии и связанных с ней документов, а также дать характеристику ее организационно-правовых основ.
Начало разработки Европейской Энергетической Хартии относится к первой половине 1990-х годов, когда появилась возможность преодолеть прежнее экономическое разделение европейского континента, существовавшее в эпоху холодной войны. Именно тогда стало очевидно, что ни в одном секторе экономики взаимовыгодное сотрудничество между Востоком и Западом не станет более перспективным, чем в энергетическом секторе. Это объяснялось тем, что Россия и соседние государства, несмотря на богатство природными ресурсами, нуждались в крупных инвестициях для обеспечения их разработки, а государства Западной Европы, в свою очередь, были заинтересованы в диверсификации1 источников энергоснабжения, что позволило бы им уменьшить свою потенциальную зависимость от других регионов мира. Таким образом, налицо была потребность в создании общепризнанной основы для развития энергетического сотрудничества между государствами Евразии. Так зародился процесс создания Энергетической Хартии, который можно условно разделить на два этапа: начальный, связанный с инициативой Р. Любберса, и непосредственно согласование Европейской Энергетической Хартии.2
Началом первого этапа послужило предложение создать для установления сотрудничества в области энергетического сектора «Общеевропейское энергетическое сообщество», сделанное во время совещания ЕС в Дублине в июне 1990 года.3 Продолжением этой инициативы стало предложение разработать Хартию, которая устанавливала бы общепринятые принципы сотрудничества в области энергетики для правительств всех европейских государств. Более того, ожидалось, что Хартия позволит всем сторонам «извлечь пользу из взаимодополняющих отношений между Европейским экономическим сообществом, СССР и странами Центральной и Восточной Европы».1 Эта мысль была поддержана Советом, который предложил Комиссии ЕС изучить вопрос о наиболее эффективных путях развития такого сотрудничества.
Необходимо отметить, что предложение Любберса соответствовало интересам всех сторон, которые должны были участвовать в соглашении. Так, торговый и инвестиционный режим взаимодействия с Западом в энергетическом секторе означал: для Востока - доступ к капиталу, опыту и технологии западных стран, улучшение производственных и экологических норм, повышение надежности его энергетического сектора; для государств Восточной Европы - уменьшение риска, связанного с односторонней зависимостью от Российской Федерации в её энергоснабжении; для России - возможность привлечения западного капитала в ее нефтяную промышленность, обеспечение стабильного экспорта и, соответственно, постоянный приток поступлений в твердой валюте; для республик Центральной Азии - возможность стать самостоятельными экспортерами энергии, перспективу действительной независимости от России. Транзитный режим под международным контролем мог бы также обеспечить поток энергетических ресурсов из Центральной Азии на западные рынки капитала. Более того, в поддержку ЕЭХ говорило множество политических аргументов.4 В частности, для государств Восточной Европы и для бывших советских республик Европейская Энергетическая Хартия была первым многосторонним торговым документом, в разработке которого они получили возможность принять участие в посткоммунистическую эпоху.
Страны Западной Европы, сотрудничая в энергетической области с восточноевропейскими государствами, получали доступ на рынки этих стран. Хотя возможности для инвестиций, в частности в бывшем Советском Союзе, были велики, но серьезными препятствиями им служили такие факторы, как ограниченный доступ к энергетическому рынку, неблагоприятный правовой и финансовый климат России, неясный юридический статус энергетических ресурсов, политическая и экономическая нестабильность в этом регионе и ряд иных. Многим странам Западной Европы Европейская Энергетическая Хартия также обещала обеспечение долгосрочных поставок энергоресурсов из государств бывшего Советского Союза. Другим весомым аргументом в пользу Хартии были надежды Правительств, поддерживающих развитие ядерной энергетики, что Европейская Энергетическая Хартия сможет облегчить усилия по переоснащению ядерных электростанций, основанных на советской технологии, с тем, чтобы они стали удовлетворять западным нормам безопасности и таким образом способствовать повышению привлекательности ядерной энергетики в глазах общественности.
Наконец, с учетом стремления стран установить более прочные связи, а также заинтересованности всех сторон, правительства всей Европы приветствовали первые официальные шаги в направлении разработки ЕЭХ, предпринятые в ноябре 1990 года. С этого момента можно говорить о начале второго этапа процесса создания Энергетической Хартии, а именно, о ее согласовании.
Декларация о принципах, регулирующих мирное использование ядерной энергии и безопасность ядерных установок и о сотрудничестве в этих областях
Как уже было отмечено, Договор к Энергетической Хартии был открыт для подписания еще в декабре 1994 года, однако до настоящего времени незавершенным остается один из наиболее значимых аспектов идеи, заложенной в основу Энергетической Хартии: содействие ядерной безопасности во всем мире. В последние годы все чаще поднимаются вопросы, связанные с проблемами безопасности атомных электростанций в Центральной и Восточной Европе и СНГ, вызванные тем фактом, что в государствах этого региона имеются многочисленные либо устаревшие, либо неудачно спроектированные, либо плохо управляемые атомные электростанции. Эти обстоятельства привели к тому, что уже на раннем этапе обсуждений содержания документов Хартии были приложены усилия по включению в нее вопросов безопасности атомной энергетики и достижению координации в контексте комплексной энергетической политики.
Так, один из пунктов Преамбулы Энергетической Хартии говорит об убежденности «в общей заинтересованности подписавших настоящий документ Сторон в решении проблем энергоснабжения, безопасности промышленных установок, в особенности ядерных объектов, и охраны окружающей среды». Эта заинтересованность прослеживается и в целях Хартии, где под энергетической эффективностью и охраной окружающей среды, наряду с другими мерами (такими, как создание механизмов и условий, позволяющих использовать энергию максимально экономно и эффективно, и поощрение сочетания источников энергии, нацеленного на сведение к минимуму отрицательных экологических последствий рентабельным путем), понимается также «достижение и поддержание высокого уровня ядерной безопасности и обеспечение эффективного сотрудничества в этой области».
В ней также особо упоминаются обязательства по нераспространению в процессе либерализации торговли энергией и в отношении оказания содействия в передаче технологий и сотрудничества в области технологического развития и инновационной деятельности. Кроме того, в общих положениях Хартии о принципах и ориентирах в области техники безопасности подчеркивается, что деятельность Сторон в этом направлении будет заключаться, во-первых, в применении ими таких принципов и ориентиров, которые нацелены на достижение и/или поддержание высоких уровней в области безопасности, в особенности ядерной, и в охране здоровья и окружающей среды, согласно соответствующим международным договорам, а во-вторых, в разработке соответствующих принципов и ориентиров в случае необходимости. И, наконец, в ЕЭХ рекомендовано укреплять сотрудничество между подписавшими ее сторонами в отношении «всех ступеней ядерного топливного цикла, включая совершенствование безопасности в данном секторе».1
Особо следует отметить, что положениями Хартии предусматривается выработка государствами-участниками дополнительных Протоколов по предложенным направлениям. Так, среди областей сотрудничества, по которым необходима подготовка отдельных Протоколов, названы «все аспекты ядерного топливного цикла, включая повышение безопасности в этом секторе» и «сотрудничество в борьбе с последствиями крупных аварий или другими происшествиями в энергетическом секторе с трансграничными последствиями», где принципы ядерной безопасности будут представлены более детально.
В этом контексте одновременно с началом переговоров по Договору к Энергетической Хартии, для оформления заинтересованности сторон в существовании некого регулятивного механизма в области ядерной энергетики в более конкретном и едином документе, было решено разработать подробное и юридически обязательное соглашение. В соответствии с ним сторонам, подписавшим Хартию, предлагалось принять на себя конкретные обязательства, выполнение которых было бы призвано содействовать достижению общих целей Хартии. Этот документ должен был быть доработан либо до уровня договора, подписание которого должно было состояться в Лиссабоне в декабре 1994 года, либо создан в качестве дополнительного документа - Прото-кола, уточняющего цели Хартии. Для реализации этой задачи в 1991 году Конференцией по Хартии была образована Рабочая группа V под председательством Роберта Мориссона (Канада), целью которой стала подготовка Протокола о принципах, регулирующих мирное использование атомной энергии и безопасности ядерных объектов, и о сотрудничестве в этих областях (далее - проект Ядерного протокола).
Необходимо отметить, что проект Ядерного протокола - это документ с достаточно сложной судьбой. Его форма, круг, рассматриваемых в нем вопросов, с самого начала его разработки вызывали и продолжают вызывать до сих пор самые разные, зачастую противоречивые, оценки со стороны представителей делегаций от разных стран. Кроме того, существенным моментом является тот факт, что проект Ядерного протокола до сих пор не принят. Исходя из этого, на наш взгляд, прежде чем перейти к рассмотрению и анализу положений проекта этого документа необходимо достаточно подробно рассмотреть основные этапы его создания. Такой подход позволит лучше понять, во-первых, причины изменения формы документа, а, во-вторых, ответить на вопрос, почему некоторые проблемы рассмотрены в нем подробно, тогда как другие не нашли достаточного отражения.
Итак, рассмотрим основные этапы подготовки проекта Ядерного протокола. Первоначально предусматривалось, что этот проект не будет являться подробным и обязательным инструментом, хотя изначально Рабочая группа планировала разработать юридически обязательный документ, соответствующий процессу Энергетической Хартии в целом. Однако у его разработчиков существовало намерение, чтобы принципы направляли поведение, а не предписывали его. Иными словами, предполагалось разработать обязательный по форме, а не по содержанию Протокол. Такое решение соответствовало пожеланиям большинства стран. Для разрешения создавшегося противоречия был найден обходной путь, при котором стороны приглашались сформулировать для самих себя «связывающее обязательство при создании и продолжении работ по ядерной программе руководствоваться рядом общих принципов». Однако в самих принципах отмечалось, что сторонам «следует» делать определенные вещи, то есть члены Рабочей группы руководствовались тем фактом, что использование слова «следует» считается более мягким и менее обязывающим, чем использование настоящего времени.2 Такая двойственность при подходе к разрешению вопроса об обязательной силе Ядерного протокола объяснялась тем, что фактически обязательные положения помешают включить в сферу регулирования ряд принципов, относящихся к каждой ступени ядерного топливного цикла. В свою очередь, структура Протокола, предлагающая взять на себя «обязательство руководствоваться», гарантирует желаемую юридически обязательную силу, что отвечает идеям Энергетической Хартии.
Однако такой двойной подход просуществовал недолго, что было связано с разработкой Конвенции МАГАТЭ о ядерной безопасности и развитием Венской конвенции по вопросам гражданской ответственности за ядерный ущерб4. При этом, необходимо заметить, что в тот момент, когда был разработан первоначальный проект Ядерного протокола, существование Конвенции о ядерной безопасности не предполагалось.5 Подразумевалось, что Протокол будет подготовлен и вступит в силу задолго до Конвенции.
