Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общие вопросы экологической Безопасности и страны-участницы СНГ 11
1.1. Генезис экологической ситуации в странах-участницах СНГ 13
1.2. Принцип экологической безопасности: понятийно-терминологический аспект 21
1.3. Право на развитие и экологический императив 31
Глава 2. Международное сотрудничество стран-участниц СНГ по вопросам обеспечения экологической безопасности 62
2.1. Соотношение универсального и регионального в международном экологическом праве 62
2.2. Сотрудничество стран-участниц СНГ в рамках Соглашения о
взаимодействии в области экологии и охраны окружающей среды 1992г. 81
2.3. Институционный механизм международного сотрудничества стран-участниц СНГ 92
2.4. Проблема ядерного и химического оружия в СНГ и экологическая безопасность 110
2.5. Роль двусторонних соглашений стран-участниц СНГ в обеспечении экологической безопасности
Глава 3. Совершенствование национального законодательства стран-участниц СНГ в свете международно-правовых требований
3.1. Современные формы взаимодействия и взаимного влияния международного экологического права и национального экологического права стран-участниц СНГ
3.2. Экологическая экспертиза в странах-участницах СНГ
3.3. Проблема унификации и стандартизации национального экологического законодательства стран-участниц СНГ
3.4. Международные стандарты и нормативы качества окружающей среды в практике стран-участниц СНГ
Заключение
Библиография
- Генезис экологической ситуации в странах-участницах СНГ
- Соотношение универсального и регионального в международном экологическом праве
- Современные формы взаимодействия и взаимного влияния международного экологического права и национального экологического права стран-участниц СНГ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. После распада СССР \ образовавшиеся новые независимые государства унаследовали большое j число проблем не только политического, социального и экономического характера. Глубокий экологический кризис, охвативший республики бывшего СССР, требует немедленного эффективного решения со стороны s» стран-участниц СНГ. Природа не имеет границ. И несмотря на то, что разрушилась единая правовая и экономическая система СССР, природа была и остается единой и всеобщей. Поэтому проблема охраны окружающей среды стоит как перед каждым государством в отдельности, так и перед всем мировым сообществом в целом. Экологический кризис, который охватывает государства-участники СНГ, имеет несколько причин возникновения и развития. Это, прежде всего, экстенсивное развитие общества, кризис командно-бюрократической системы, распад СССР, N нерациональное использование природных ресурсов, "нестыковка С законов", слабость взаимодействия при решении вопросов использования природных ресурсов, действие устаревших подходов к решению экологических вопросов, принятых еще в Советском Союзе, недостаточное финансирование природоохранных мероприятий и т.д. Одним из способов преодоления экологического кризиса является 41 обеспечение экологической безопасности. Экологическая безопасность не может обеспечиваться в рамках одного государства. Она должна обеспечиваться на всех уровнях международных отношений. В доктрине международного права существует ряд теоретических работ, посвященных отдельным аспектам проблемы обеспечения экологической безопасности в странах-участницах СНГ. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что до сих пор не было предпринято попыток комплексного теоретического исследования проблематики экологической безопасности в СНГ. Это и предопределило выбор темы настоящей диссертации. В ней учитываются и обобщаются высказанные ранее доктринальные воззрения по вопросам, относящимся к теме исследования, и предпринимается Ч попытка разработки концептуальной модели решения всего комплекса 4 основных проблем обеспечения экологической безопасности в странах участницах Содружества Независимых Государств. Предметом исследования являются международные отношения, ч права и обязанности такого субъекта международного права, как СНГ, по » обеспечению экологической безопасности, а также государств-участников СНГ в связи с реализацией ими своего права на развитие в рамках ограничений, накладываемых экологическим императивом. Целью исследования является изучение тенденций в области экологической безопасности в государствах-участниках СНГ, их системный анализ в соотношении с общими международно-правовыми вопросами международной безопасности, развития и защиты окружающей среды. В соответствии с указанной целью, в настоящем исследовании поставлены следующие задачи: - обосновать тезис о том, что экологическая безопасность является составной частью национальной безопасности стран-участниц СНГ и международной безопасности; і - выявить конкретные элементы "права на развитие", которые соотносятся с понятием "экологическая безопасность" и с международно-правовыми нормами по ее обеспечению; - обосновать необходимость комплексного подхода стран-участниц СНГ к проблемам обеспечения экологической безопасности; - обосновать необходимость решения вопросов обеспечения экологической безопасности во взаимодействии всех уровней международных отношений; ч - проанализировать современное состояние международных отношений, складывающихся в области обеспечения экологической ч. безопасности между странами-участницами СНГ. «• Новизна диссертационной работы определяется актуальностью затрагиваемой в ней проблематики, а также отсутствием комплексных научных исследований в данной области в отечественной юридической • N литературе. Частично вопросы, посвященные обеспечению экологической безопасности в государствах-участниках СНГ, рассматривались в некоторых научных работах (например, Клюканова Л.Г. Экологические аспекты интеграционных процессов в Европейском Союзе и в Содружестве Независимых Государств (международно-правовой анализ). Санкт-Петербург, 1999). Настоящая диссертация является первым в российской науке международного права специальным исследованием проблем экологической безопасности в Содружестве Независимых т Государств. На защиту выносятся следующие положения и выводы: 1. Экологическая безопасность является неотъемлемой частью национальной безопасности государств-участников СНГ, безопасности самого Содружества и глобальной безопасности. 2. Целью экономических механизмов, внедряемых в национальное законодательства и практику стран-участниц СНГ, природопользования является создание экономической заинтересованности и ответственности за нарушение правил природопользования. Для реализации этой цели необходимо повысить в странах-участницах СНГ эффективность функционирования и использования экологических фондов, а также расширить льготы в налогообложении для предприятий, перешедших на производство экологически чистой продукции, использование экологически безвредных и энергосберегающих технологий. Обеспечение экологической безопасности должно осуществляться на всех уровнях международного сотрудничества: двустороннем, региональном, глобальном. При этом глобальное международное сотрудничество в рассматриваемой области не должно противопоставляться региональному, двустороннему и любому иному сотрудничеству, а также соответствующим внутригосударственным мерам. Все это - системные отношения в рамках одной общей задачи. Для решения проблем обеспечения экологической безопасности в рамках СНГ необходимо разработать и принять международный договор "Об экологической безопасности", придав его нормам императивный характер. При этом, национальные законы государств-участников СНГ "Об экологической безопасности" должны содержать требования, соответствующие или превышающие стандарты, которые будут содержаться в таком международном договоре. Функции по принятию стандартов по экологической безопасности в рамках СНГ должны быть возложены на Межгосударственный Совет Экологической Безопасности (МСЭБ), в который должен быть преобразован на основании отдельного договора Межгосударственный Экологический Совет СНГ. МСЭБ должен обладать правом принятия обязательных для государств решений прямого действия. В компетенцию МСЭБ должны входить разработка и утверждение обязательных и рекомендательных Международных Ji экологических регламентов по типу стандартов и рекомендуемой практики ИКАО, принимаемых Советом ИКАО. 6. В странах-участницах СНГ необходимо совершенствовать национальное законодательство в области нормирования качества окружающей среды, приводя внутреннее экологическое законодательство в соответствие с современными социально-экономическими условиями и международно-правовыми стандартами, действующими в данной сфере. 7. Рекомендательных актов, принимаемых в рамках СНГ и играющих важную роль в преодолении "нестыковки законов" и проведении единой региональной экологической политики, в настоящее время явно недостаточно. Назрела необходимость в принятии региональных стандартов экологической безопасности, которые по своим параметрам не занижали бы требования универсальных документов такого рода и подкреплялись бы соответствующим институционным механизмом, как это, например, имеет место в Европейском Союзе. Методологическую основу диссертации составляет диалектический метод познания социально-политических процессов с его принципами развития, целостности, системности. На его основе в работе применялись методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщение и аналогии. Использовались также общенаучные и специальные юридические методы: формально-логический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой и другие. Нормативную базу диссертации составили международные договоры, резолюции, рекомендации и программные документы, принятые как в рамках универсальных международных организаций, так и в рамках СНГ. В работе также анализировались национальные законодательства стран-участниц СНГ, относящиеся к теме исследования. Теоретическую и информационную основу диссертации составляют труды таких отечественных юристов-международников, исследовавших различные аспекты экологической безопасности в СНГ, как: А.Х. Абашидзе, К.А. Бекяшев, И.П. Блищенко, М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, P.M. Валеев, СВ. Виноградов, А.К. Голиченков, А.Н. Горбачев, В.И. Данилов-Данильян, И.А. Игнатьева, А.И. Иойрыш, О.С. Колбасов, Ю.М. Колосов, М.Н. Копылов, М.И. Лазарев, И.И. Лукашук, Ю.Н. Малеев, Е.С. Молодцова, A.M. Муртазалиев, Е.А. Новикова, И.Ф. Панкратов, А.С. Тимошенко, А.А. Транин, В.Н. Трофимов, Р.А. Тузмухамедов, СВ. Черниченко и др. Значительную помощь оказали работы иностранных юристов-международников, таких как 3. Аль Вахшат, К. Андерсон, A.M. Бабинет, М. Голдман, Н. Робинсон, Е. Скольников, Т. Тэйлор, Т. Форсайт, Л. Ханна, А. Чейз и др. Практическое значение диссертации заключается в том, что выводы и предложения автора могут быть использованы в дальнейшей разработке проблем экологической безопасности государств-участников СНГ. Некоторые из них применимы в практической деятельности органов и ведомств, занимающихся вопросами научно-технического и экономического развития государств и защиты окружающей среды. Кроме того, материал диссертации может быть использован в научно-исследовательской деятельности соответствующих институтов и учреждений, а также высших учебных заведениях при чтении общих курсов: "Экологическое право", "Международное право", "Международное экологическое право"; а также спецкурса "Международное право в отношениях между странами-участницами СНГ . Апробация результатов исследования. Настоящая работа обсуждена на кафедре международного права Российского Университета дружбы народов и получила рекомендацию к защите. Результаты исследования были представлены на научно-практических конференциях "ООН и международный правопорядок в глобализирующемся мире" (Москва, октябрь 2000г.) и "Проблемы современной международной безопасности и международное право" (Москва, апрель 2002г.), а также на международной конференции "Глобальные проблемы" (XV Международный фестиваль молодежи и студентов, Алжир, август 2001 г.). Отдельные результаты исследования отражены в опубликованных автором научных статьях. Структура работы определена объектом и предметом, целью и задачами, авторской концепцией диссертационного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.
Генезис экологической ситуации в странах-участницах СНГ
"Генезис" в переводе с греческого обозначает "происхождение" "возникновение". Экологическая ситуация в странах-участницах СНГ зародилась ещё в период существования СССР. Длительный период представлялось, что народное хозяйство СССР на необозримую перспективу полностью обеспечено природными ресурсами, включая минеральное сырье, пресную воду, сельскохозяйственные угодья и леса. Экологические ограничения не существовали для советской экономики. Природа рассматривалась как бесконечная и бесплатная кладовая богатств, которые надо своевременно обнаружить и изъять. Господствовала установка, восходящая к началу 30-х годов: потребности народного хозяйства в природном сырье должны быть полностью удовлетворены. В командно-бюрократической экономике, при отсутствии рынка, не задавались вопросом - в какой мере эти потребности являются обоснованными, какие косвенные социально-экономические последствия будет иметь стремление их удовлетворить. Эта философия доминировала до 80-х годов, несмотря на то, что её ошибочность была очевидна. Сказались огромная инерция структуры хозяйства, невысокая компетенция руководства, ещё в середине 80-х годов надеявшегося поправить дела с помощью экспорта природного сырья, слабая управляемость хозяйственных звеньев в связи с общим кризисом командно-бюрократической системы. В результате структура народного хозяйства сильно деформировалась: этой стратегией было предопределено гипертрофированное развитие природоэксплуатирующих энерго- и материалоёмких отраслей. Одностороннее и усиленное сосредоточение лишь на развитии производства по первоначальной переработке сырья и тяжелого машиностроения характеризовалось самыми большими выбросами загрязняющих веществ и повлекло за собой негативные и, даже, катастрофические последствия для окружающей среды.
Ситуация резко усложнилась после катастрофы на Чернобыльской АЭС. На Белоруссию пришлось 70%: аварии на Чернобыльской АЭС и 20% её территории оказались опасными для жизни людей.
Экстенсивное развитие привело к тому, что сложилась ситуация, когда уровень жизни людей оставался низким, а советское общество в целом стало жить не по средствам, поставив под угрозу благосостояние будущих поколений. Экстенсивное развитие в сочетании с отраслевыми методами управления экономикой причинили ущерб природе с самых различных точек зрения, так как отдельные отрасли не были заинтересованы в полной утилизации ресурсов и внедрении безотходных и эколого-безопасных технологий. Такая система потребовала больших л затрат не только с точки зрения экономики, но и с точки зрения экологии. "Острота современных экологических проблем в государствах- участниках СНГ обусловлена также последствиями распада СССР, приведшего к разрушению единого экономического и правового пространства. Это резко усложнило все задачи в сфере экологии. Произошел разрыв традиционных связей при использовании ресурсных источников и комплексов по переработке сырья и производству энергии и т.д. Проблемы экологической безопасности являются результатом нестабильности финансово-экономических взаимоотношений, далеко не всегда обоснованного и несогласованного перехода к практике применения мировых цен, в том числе на товары особо опасные по экологическим параметрам (например, на минеральные удобрения и пестициды). Особо следует отметить последствия нерационального использования природных ресурсов повышенного экологического риска, в первую очередь радиационных, и гидроресурсов на крупных водотоках.
Слабость политического взаимодействия при разработке политики использования природных ресурсов отдельных стран-участниц СНГ ведёт к общей потере контроля за их использованием, увеличивая степень вероятности экологических катастроф. К тому же существуют сложные межрегиональные проблемы, решение которых возможно только на основе договоров заинтересованных государств. К таким проблемам относятся:
Соотношение универсального и регионального в международном экологическом праве
Природа всеобща и едина в масштабах планеты. Для неё государственные границы являются искусственными, природа не знает политических границ. Охрана природы и обеспечение экологической безопасности не могут ограничиваться пределами отдельно взятого государства. Всё, что делается в одном государстве и многими государствами совместно в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, должно рассматриваться в качестве составных частей мировой охраны окружающей среды и международной экологической безопасности.
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды является разнообразным как по формам и направлениям (соглашения о сотрудничестве международных организаций, взаимное представительство государств в руководящих органах и на международных конференциях; заключение международных договоров по
вопросам окружающей среды, охватывающих целые континенты, принятие конкретных действий) так и по результатам в плане создания международных норм в области охраны окружающей среды юридически обязательных и рекомендательного характера, разработки программ сотрудничества по различным вопросам в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Цель международного экологического права состоит не только в регулировании отношений между государствами как субъектами международного права, но и в объединении их усилии, стимулировании сотрудничества между ними в интересах всеобщего международного сотрудничества. Согласие всех государств с необходимостью сотрудничества в области охраны окружающей среды связано с тем, что пришло осознание недостаточности односторонних мер (например, в связи с глобальным загрязнением морской среды) или разрозненных действий индивидуальных государств, и что сами проблемы окружающей среды постепенно приобрели транснациональное значение, требующее совместного и многостороннего регулирования, о чем говорится в международных договорах и документах. "Государства будут прилагать усилия для заключения международных соглашений, обеспечивающих уважение интересов всех государств и защиту целостности глобальной системы охраны окружающей среды и развития", - говорится в принятой в июне 1992г. в Рио-де-Жанейро Декларации по окружающей среде и развитию34.
Возросшие требования к международной охране окружающей среды обусловили необходимость функционирования основных принципов поведения государств по отношению к окружающей среде.
Важнейшее значение приобрёл строгий контроль за качеством окружающей среды, то есть действенное наблюдение за соответствием состояния окружающей среды так называемым "пороговым значением" качества окружающей среды, стандартам, определяемым как на международном, так и внутригосударственном уровнях. Обеспечение экологической безопасности осуществляется на всех существующих и традиционно выделяемых уровнях: внутригосударственном, двустороннем, региональном, универсальном. Эти уровни признаны взаимодополнять друг друга. Приведём пример такового взаимодействия:
1) универсальный уровень - Конвенция 1986г. об оперативном оповещение о ядерной аварии и Конвенция 1986г. о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, выработанные МАГАТЭ и Евратомом. Первая Конвенция призвана действовать в случае ядерной аварии с трансграничными последствиями, а вторая определяет условия оказания помощи по ликвидации последствий ядерных или аварийных выбросов радиоактивных материалов;
2) региональный уровень - Соглашение об основных принципах сотрудничества в области мирного использования атомной энергии от 26 июня 199235 конкретизирует положение этих конвенций. А именно: договаривающиеся стороны (более точно — государства-участники СНГ) обязались оказывать помощь при ликвидации последствий стихийных бедствий, экологических и иных катастроф, эпидемий, а также обеспечить координацию действий по минимизации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, в зонах экологического бедствия в Приаралье, Семипалатинске и других местах экологических стихийных и иных катастроф.
Соотношение универсального и регионального в международном экологическом праве
Нормы экологического права многообразны и находятся в сложной взаимосвязи между собой. Наблюдается процесс усиления координирующей роли международного права по отношению к национальному праву всех стран мира, который в значительной мере обусловлен единством законов природы и вытекающих из них экологических требований89. Для решения жизненно важных вопросов необходима гармонизация норм международного и национального права.
При рассмотрении соотношения норм внутреннего и международного права необходимо обратить внимание на три вопроса:
а) проблема включения норм международных договоров в систему национального права, в том числе экологического;
б) проблема, связанная с точным определением места норм международного права в иерархии источников экологического права и условий обеспечения их приоритета перед национальным экологическим законодательством;
в) проблема, связанная с формальными требованиями (соблюдение правил юридической техники).
Первая проблема связана с обеспечением выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров на территории государств-участников СНГ, и, следовательно, с процедурой включения международных договоров в систему национальных источников права, в том числе экологического.
Включение в систему источников внутреннего права норм международного права закреплено, как правило, в Конституциях государств-участников СНГ. Например, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Важно отметить, что законодатель при этом называет два вида составляющих российской правовой системы, являющихся разными правовыми явлениями международной правовой системы:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права;
2) международные договоры.
Между этими составляющими есть своя иерархия. В международном праве общепризнанные принципы и нормы обладают высшей юридической силой, определяют содержание всех других международно-правовых норм, и, следовательно, норм международных договоров. Одна из важнейших характеристик общепризнанных принципов состоит в том, что они обязательны для всех государств (ст.2 Устава ООН). В связи с этим необходимо констатировать, что в целом общепризнанные принципы международного экологического права имеют определяющее значение для развития международного права и, следовательно, для развития внутригосударственного права и законодательства в целом, в частности, для международного права окружающей среды и экологического права и законодательства стран-участниц СНГ.
Так, Кукушкина А.В справедливо отмечает, что: "С обострением проблемы переноса загрязнения за пределы территории одного государства на большие расстояния (трансграничное загрязнение) важное значение приобретает соблюдение таких фундаментальных принципов, как уважение государственного суверенитета, суверенное равенство государств, территориальная целостность и неприкосновенность, сотрудничество, мирное разрешение международных споров, международно-правовая ответственность. Из них исходят все договоры по охране окружающей среде". Универсальный характер перечисленных принципов вытекает из их императивности. К числу императивных общепризнанных принципов общего международного права в последние годы доктрина международного права стала относить принцип международной охраны окружающей среды, который, по нашему мнению, является обобщающим для всей отрасли международного экологического права, к элементам которого закреплены в той или иной степени в большинстве международных документов, регулирующих отношения по охране окружающей среды и природопользованию; некоторые из них воспроизводятся последовательно в ряде международных договоров. Эта последовательность в воспроизведении элементов международной охраны окружающей среды говорит о непреходящей значимости данного принципа и о его определяющем значении для того или иного международного договора в сфере международного экологического права с конкретным предметом правового регулирования.
