Введение к работе
Актуальность исследования. Внешнеполитический курс на формирование благоприятной международной среды с целью содействия успешному осуществлению кардинальных преобразований внутри страны сегодня стал общепринятым в России.
В соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации 2008 г. одна из главных целей международной деятельности страны – это «создание благоприятных внешних условий для модернизации России, … повышения уровня жизни населения, консолидации общества…».
Отличительная особенность нынешнего, переходного состояния международной системы заключается в том, что Соединённые Штаты Америки, не сумев создать однополярный мировой порядок после крушения СССР, остаются самой мощной в военном и экономическом отношении державой мира, с которой демократизирующейся России приходится взаимодействовать.
При этом имеются как значительные сферы совпадения американских и российских интересов, так и немалые области их расхождения. Россия более не воспринимается американцами «врагом», как это было во времена «холодной войны», но и не стала «союзником», подобным государствам-членам НАТО.
Другими словами, России в обозримой перспективе придётся сотрудничать с США там, где интересы двух стран совпадают или близки, и отстаивать свои интересы там, где они расходятся. Таким образом, задача «создания благоприятных внешних условий» в приложении к США трансформируется в задачу налаживания стабильного, устойчивого и предсказуемого взаимодействия с ними, для чего необходимо адекватное понимание американского внешнеполитического процесса.
Соединённые Штаты являются развитой, западной демократией. Их механизм формирования и реализации внешней политики значительно отличается от аналогичного механизма в России. Один из ведущих специалистов США по внешнеполитическому процессу времён «холодной войны» Александр Джордж обоснованно указывал, что американский президент для успешного осуществления своего курса вовне должен был убедить в его правильности Конгресс, общественность, средства массовой информации и «заинтересованные группы», т.е. различные лоббистские организации. Таким способом он был призван сформировать «фундаментальный и стабильный национальный консенсус» в поддержку своего внешнеполитического курса.
В противном случае, каждый из этих институтов, действуя ради каких-то своих текущих интересов, мог оказать серьёзное негативное воздействие на внешнюю политику президента или вообще поставить её под угрозу срыва.
С другой стороны, практика взаимодействия с США за десятилетия «холодной войны» показала, что Советский Союз совершил тогда немало серьёзных просчётов. Они приводили к негативным последствиям, значительно ослаблявшим позиции СССР в мире и порождавшим неоправданно высокие расходы на нужды внешней политики и обеспечение безопасности.
Одна из главных причин таких ошибок и просчётов заключалась в отсутствии у советского руководства адекватного понимания американского внешнеполитического процесса. В частности, значительно недооценивалась роль внутренних факторов и законодательной власти в лице Конгресса.
Анатолий Ф. Добрынин, без малого четверть века проработавший советским послом в США (1962-1986 гг.), рассуждал по этому поводу применительно к периоду разрядки в советско-американских отношениях 70-х годов XX века: «Тогдашнее советское руководство недооценивало значение внутриполитических факторов для любого американского президента… Не очень воспринимались в Москве и сообщения посольства о серьёзных разногласиях среди основных членов кабинета … В Кремле полагали, что президент – это босс, который всё может решить, если у него есть сильное желание».
Нетрудно понять, что советское руководство попросту проецировало сущностные признаки советской государственности на Америку. В представлении советских руководителей того времени, если в СССР Генеральный секретарь ЦК КПСС был де-факто всесильным правителем, которому все должны были беспрекословно подчиняться, следовательно, и в США президент должен был бы быть таким же всемогущим. Если в СССР парламент (Верховный Совет) был чисто декоративным безвластным образованием, следовательно, и в США Конгресс по аналогии должен был бы носить третьестепенный характер. Если в СССР общественное мнение никак не влияло на внешнюю политику, значит, и американская общественность должна была бы быть такой же малозначительной.
Советское руководство не понимало сложной механики процесса формирования и реализации внешней политики Вашингтона, которая характерна для американской государственности и в настоящее время. Добрынин обоснованно писал, что «недооценка советскими руководителями американского Конгресса во внешней политике», которая была следствием «неуважения к собственному парламенту», недооценка роли внутренних факторов и общественного мнения послужила одной из главных причин быстрого завершения к концу 70-х годов периода разрядки напряжённости в советско-американских отношениях.
Практика внешнеполитической деятельности современной России показывает, что инерция приписывания США существенных особенностей российского внешнеполитического процесса и государственности в немалой степени сохраняется. А это, в свою очередь, чревато совершением новых ошибок по отношению к Соединённым Штатам, нанесением дополнительного ущерба российским интересам.
В силу сказанного актуальность исследования заключается, прежде всего, в необходимости получения объективных и адекватных знаний о механизме формирования и осуществления внешней политики США. Это позволит, во-первых, минимизировать вероятность совершения новых ошибок в отношении самой мощной державы мира, т.е. содействовать формированию благоприятных внешних условий применительно к США для внутреннего реформирования России.
Во-вторых, это заметно повысит шансы на налаживание стабильных, предсказуемых отношений с США по сложной формуле – «партнёр-соперник»
В-третьих, на основе таких знаний и представлений можно будет перенять положительный американский опыт во внешнеполитической деятельности.
Как известно, внешняя политика реализуется следующими основными методами: с помощью дипломатии, военной силы, средствами разведки, внешнеэкономическими методами, а также методами пропагандистско-идеологического воздействия. В США по закону главным внешнеполитическим ведомством выступает Государственный департамент, т.е. основной приоритет для достижения своих целей за рубежом они отдают дипломатии.
Военные методы осуществления внешней политики реализуются Пентагоном; разведывательные – ЦРУ, Агентством национальной безопасности (электронная разведка), Управлением Госдепартамента по разведке и исследованиям, Разведывательным управлением Министерства обороны (РУМО) и другими структурами «разведывательного сообщества». Внешнеэкономической деятельностью занимаются, в первую очередь, Министерство финансов, Министерство торговли, Министерство сельского хозяйства, Агентство международного развития (АМР). АМР выступает главным ведомством федерального правительства США по оказанию экономической помощи развивающимся государствами подчинено Госдепартаменту. В целом во внешнеполитическую деятельность в той или иной мере в начале XXI века было вовлечено порядка двадцати пяти различных федеральных ведомств и структур.
Изучение всего совокупного внешнеполитического механизма США (с анализом дипломатии, военной политики, разведки, внешнеэкономической политики и осуществляющих их десятков федеральных ведомств и структур) – это сложнейшая исследовательская задача. Её решение посильно лишь крупной научной организации.
Данная диссертационная работа имеет более скромные масштабы. Она нацелена на исследование того минимума объектов и явлений, который необходим для обретения адекватного понимания внешнеполитического процесса США. Это – надведомственный Совет Национальной Безопасности (СНБ), Госдепартамент с АМР и Конгресс.
Государственный департамент и АМР действуют не в вакууме, а в тесном взаимодействии с внешнеполитической частью президентского аппарата в лице СНБ и внешнеполитическими комитетами Конгресса.
СНБ, Государственный департамент (с подчинённым ему АМР) вместе с внешнеполитическими комитетами Конгресса, рассматриваемые как составные части единой правительственной системы, и образуют в совокупности и тесном сотрудничестве внешнеполитический механизм США в его узком институциональном понимании.
При этом данные институциональные компоненты функционируют на основе основополагающих признаков внешнеполитического сознания США, стереотипов восприятия внешнего мира, а также устоявшихся способов (моделей) политической деятельности. Эти признаки, стереотипы, и способы относятся к сфере американской политической культуры. Соответственно, понятие «внешнеполитический механизм» по своему содержанию должно включать в себя и их, т.е. носить смешанный институционально-политико-культурный характер.
Исследование данных трёх институтов как компонентов единой и целостной правительственной системы в совокупности с устоявшимися, базовыми стереотипами, принципами и методами, на основе которых они действуют, и составляет минимум, необходимый для обретения адекватного понимания американского внешнеполитического механизма. При этом внутригосударственная обстановка и положение дел в мире выступают внутриполитической и международной средами, которые существенно влияют на деятельность механизма.
Соответственно, главным объектом исследования в диссертации является внешнеполитический механизм США в его целостном, институционально-политико-культурном понимании и узкой трактовке. Фактически исследуется не весь совокупный механизм, а его часть, ориентированная преимущественно на дипломатию. Но поскольку, Госдепартамент по закону выступает главным внешнеполитическим ведомством США, постольку и изучаемую составную часть можно считать основной.
Предметом исследования выступают конкретные компоненты (институты) внешнеполитического механизма – СНБ, Государственный департамент, Конгресс и его внешнеполитические комитеты. Кроме того, в работе исследовано множество конкретно-исторических, внешнеполитических ситуаций. Они помогают понять, как на практике действует внешнеполитический механизм и его составляющие.
Ввиду сложности предмета исследования оно носило комплексный, системный, институционально-политико-культурный характер. Соответствующим образом была организована и структура работы. Её первые две главы посвящены СНБ, вторые две главы - Государственному департаменту и АМР, пятая – Конгрессу. При этом особое внимание обращалось на значительные отличия российской и американской политических культур.
Цель исследования заключалась в получении адекватных, объективных и многосторонних знаний об исторической эволюции, устройстве и современном функционировании механизма формирования и реализации внешней политики США.
Советские американисты ещё в годы «холодной войны» выявили ряд существенных, устойчивых признаков национального менталитета американцев. Так, учёные В.А. Кременюк и Г.А. Трофименко, анализируя концепцию американской исключительности, обоснованно указывали на то, что она «представляет собой концентрированное выражение убеждённости в национальном превосходстве американцев, уникальности их нации и универсальности её исторического опыта». Советские исследователи подметили и то обстоятельство, что реальная история США совсем не соответствовала столь идеализированному представлению американцев о самих себе.
При таком отношении к самим себе американцы в течение десятилетий «холодной войны» тяготели к очень упрощенному чёрно-белому восприятию внешнего мира. При этом Советский Союз выступал «империей зла», а США, соответственно, считались американцами «империей добра». Изменилось ли что-либо в таком американском восприятии внешнего мира после окончания «холодной войны»? Поиски ответа на этот вопрос стали одной из практических задач диссертационного исследования.
Соответственно, для достижения поставленной научной цели было необходимо решить следующие конкретные исследовательские задачи:
- Во-первых, проследить историческую эволюцию Совета Национальной Безопасности и его аппарата, изменение их роли во внешнеполитическом механизме с момента возникновения совета в 1947 г. и до окончания второго срока президентства Дж. Буша мл., а также выявить основные принципы и методы, на основе которых СНБ действует в XXI веке;
- Во-вторых, проанализировать процесс острого соперничества между СНБ и его аппаратом, с одной стороны, и Госдепартаментом и многотысячным корпусом профессиональных дипломатов, с другой, за преобладание во внешнеполитическом механизме. Оно особенно остро проявлялось в 70-е и 80-е годы XX века. На этой основе необходимо было выявить своеобразную, устойчивую «формулу разделения труда» в сфере внешней политики, сложившуюся между этими институтами;
- В-третьих, выявить современную реальную роль Конгресса, т.е. законодательной власти, в процессе формирования и реализации внешней политики. При этом необходимо было проанализировать такие остроконфликтные процессы и ситуации, как: война во Вьетнаме и «Уотергейт» (1965-1975 гг.), попытка неудачной ратификации советско-американского Договора ОСВ-2 осенью 1979 г., «Ирангейт» (1986-1987 гг.), ратификация Договора РСМД (1988 г.) и другие;
- В четвёртых, проанализировать организацию, принципы и содержание деятельности Государственного департамента. Для этого, в частности, понадобилось рассмотреть такие особенности его деятельности как: взаимоотношения между политическим руководством и многотысячным корпусом профессиональных дипломатов, т.е. Заграничной службой; систему ежегодной географической ротации профессиональных дипломатов; деятельность их федерального профсоюза и другие;
- В-пятых, определить - произошло ли качественное изменение американского чёрно-белого восприятия мира и представлений американцев о собственной исключительности после окончания «холодной войны», и, если нет, то, каким образом всё это трансформировалось в начале XXI века;
- В-шестых, прояснить сущность реформирования Госдепартамента и АМР, начавшегося в XXI веке, и их перенацеливания на глобальное «продвижение демократии» в период президентства Дж. Буша мл.;
- В-седьмых, выявить как сильные, так и слабые стороны механизма с тем, чтобы в перспективе российская сторона могла заимствовать положительный американский опыт, а, с другой стороны, чтобы Россия могла использовать его слабые стороны с выгодой для себя при отстаивании своих национальных интересов;
Хронологические рамки исследования, преимущественно, охватывают шестидесятилетний период с момента создания Совета Национальной Безопасности в 1947 г. по 2008 г. При этом 50-е и 60-е годы рассматривались как предыстория острейших конфликтных столкновений между президентской властью и Конгрессом в 70-е и 80-е годы. А сами эти столкновения, в свою очередь, послужили исходным материалом для анализа и понимания сложившегося зрелого состояния внешнеполитического механизма в 90-е годы XX-го века и первые годы XXI-го.
Теоретико-методологические основы исследования. Автор преимущественно опирался на совокупность трёх методологических подходов: конкретно-исторического, системного и политико-культурного.
Большая инерционность в эволюции федерального правительства США как гигантской бюрократической машины, включая его внешнеполитические министерства и ведомства, необходимо требует применения исторического подхода при изучении современного состояния внешнеполитического механизма. Коротко говоря, чтобы понять настоящее, необходимо знать предшествовавшее ему прошлое.
Исторический подход понимается в данной работе как современный результат и итог накопления опыта и извлечения уроков из прошлой, предшествующей деятельности внешнеполитических институтов. Соответственно, в работе имеются главы и параграфы, в которых прослеживаются предшествующая историческая эволюция и практика функционирования изучаемых институтов.
Надведомственный президентский аппарат, Госдепартамент и внешнеполитические комитеты Конгресса выступают неотъемлемыми, тесно связанными компонентами единого целого – внешнеполитического механизма, т.е. единой системы. Данная реальность потребовала использования системного подхода. В частности, большое внимание уделялось изучению структуры этой системы, т.е. взаимоотношениям её составляющих. Другими словами, в тех главах, в которых рассматривался конкретный компонент механизма, неизбежно анализировались и его устойчивые взаимосвязи и взаимодействие с другими составными частями этого же механизма. В сочетании с историческим подходом было прослежено развитие этих взаимосвязей, показана на примерах «Уотергейта» и «Ирангейта» недопустимость их нарушения со стороны президентской власти.
Современное реформирование внешнеполитического механизма, (в первую очередь, дипломатического ведомства), специализация ряда его структурных подразделений, создание новых осуществляются в соответствии с устойчивыми, стереотипными представлениями американцев о внешнем мире, роли США в нём и необходимых методах (моделях) воздействия на него. Как уже говорилось, данные представления и методы относятся к сфере американской политической культуры. Они стимулировали применение в работе и соответствующего подхода. В частности, это проявилось в изучении содержания американских внешнеполитических стереотипов и в выявлении их несоответствия реалиям тех стран, которые принадлежат к другим, незападным культурам.
Источниковая база. В соответствии с поставленной целью - получить максимально достоверные и объективные знания о внешнеполитическом механизме, необходимо было отказаться от нередко практикуемого в российской американистике историографического подхода, когда вместо анализа реальных политических процессов изучаются концепции и представления американских политологов о них.
В связи с этим отличительной особенностью работы является опора, главным образом, на источники, а не на политологическую литературу, с целью получения наиболее достоверных и адекватных знаний об исследуемом предмете.
Под источниками имеются ввиду: мемуары бывших высокопоставленных внешнеполитических деятелей, Свод федеральных законов США, официальные правительственные данные о Госдепартаменте и его подразделениях, доклады исследовательских служб Конгресса, слушания в его комитетах, тексты законопроектов и законов в виде бюджетных резолюций, доклады независимых исследовательских комиссий, созданных для выработки рекомендаций по реформированию внешнеполитического механизма, и другие.
Среди мемуаристики, в первую очередь, следует выделить воспоминания А.Ф. Добрынина, которому удалось работать с шестью американскими президентами, начиная с Джона Кеннеди и заканчивая Рональдом Рейганом. Они содержат очень интересные оценки индивидуальных стилей руководства и психологии американских президентов, а также борьбы различных группировок внутри их администраций и в политическом Вашингтоне.
Из американской мемуарной литературы использовались воспоминания таких бывших президентов, госсекретарей, дипломатов и помощников по национальной безопасности как: Дуайт Эйзенхауэр, Джон Кеннан, Роберт Катлер, Теодор Соренсен, Ричард Никсон, Генри Киссинджер, Сайрус Вэнс, Збигнев Бжезинский, Джимми Картер, Рональд Рейган, Джордж Шульц, Джордж Буш – отец, Джеймс Бейкер, бывший посол в СССР – Джек Мэтлок, Колин Пауэлл, Мадлен Олбрайт, Билл Клинтон, бывший заместитель госсекретаря – Строуб Тэлботт. Объём данного вида источников нередко превышает 1000 страниц.
Важным источником для проведения исследования стал Заключительный доклад так называемой Комиссии Харта-Рудмэна, точнее приложения к нему. Она так была названа по имени экс-сенаторов, возглавивших её. Комиссия работала в три этапа в 1998-2001 гг. На третьем этапе она должна была выработать рекомендации по реформированию институтов внешнеполитического механизма и процедур его функционирования с тем, чтобы они соответствовали вызовам, с которыми США могли столкнуться до 2025 г. До этого срока американцы тогда надеялись сохранить свою гегемонию в мире.
Для выработки рекомендаций на будущее, необходимо было знать текущее состояние внешнеполитических институтов. Так появились приложения к заключительному докладу, где оценивалось это состояние на середину 2000 г., т.е. в последний год президентства Б. Клинтона. Приложения включали 7 томов, в которых был произведён тщательный и всеобъемлющий анализ состояния основных компонентов внешнеполитического механизма.
Важным источником уникальных сведений об СНБ администрации Дж. Буша мл. стало исследование трёх специалистов из Министерства обороны США, тесно связанных с ним Национального университета по обороне и Колледжа сухопутной армии США. В нём, в частности, содержится организационная схема аппарата СНБ.
В отношении оценки современного состояния Госдепартамента главным источником служил 22-й том Свода федеральных законов, посвящённый международным отношениям. В нём имеется отдельная секция, посвящённая организации дипломатического ведомства. Кроме того, широко использовалась информация, содержащаяся в различных рубриках официального сайта Госдепартамента в сети Интернет.
Различные секции 22 тома и специальный доклад, подготовленный Службой Генерального инспектора Госдепартамента были использованы для выявления модели карьерного роста дипломатов в рамках Заграничной службы.
Система ежегодного географического перераспределения части профессионального дипломатического корпуса была определена на основе доклада Главного счётного управления (ГСУ) Конгресса, являющегося мощным аналитическим и контрольным органом парламента,
Результаты реформирования дипломатического ведомства, которое впервые за несколько десятилетий предпринял экс-генерал К. Пауэлл, были определены в основном по двум документам. Это один из промежуточных докладов ГСУ и специальный доклад базирующегося в Вашингтоне Совета по международным делам (СМД), являющегося независимым «мозговым центром».
Оценка перестройки Госдепартамента под руководством Кондолизы Райс для осуществления глобального «продвижения демократии» мирными, дипломатическими методами, делалась на основе анализа текста её программного выступления в январе 2006 г., публикаций в журнале дипломатической службы, доклада СМД.
Также в качестве источника использовался издающийся в Вашингтоне еженедельник «Нэшнл Джорнэл», довольно объективно освещающий деятельность федеральной исполнительной власти, включая её внешнеполитическую составляющую. В нём публикуются материалы высококвалифицированных экспертов, а также данные о кадровых перестановках.
Для анализа деятельности внешнеполитических комитетов Конгресса, прежде всего, использовались приложения к заключительному докладу Комиссии Харта-Рудмэна и специальный доклад Исследовательской службы Конгресса.
Кроме того, широко использовались другие доклады Исследовательской службы Конгресса, его периодические издания «Конгрэшнл Куортерли Альманак», «Конгрэшнл Рекорд», «Конгрэшнл Куортерли Уикли Репорт» и другие.
В работе использовались статьи американских политиков и экс-политиков, а также экспертов, опубликованные в периодической печати США и информационной сети Интернет. В первую очередь, внимание обращалось на газеты «Вашингтон пост», «Нью-Йорк таймс», «Лос-Анджелес таймс», еженедельники «Тайм», «Ньюсуик», «Ю.С. Ньюс энд Уорлд Репорт» и другие.
Научная новизна работы заключается в том, что она является первым в российской американистике авторским, комплексным, институционально-политико-культурным, диссертационным исследованием механизма формирования и реализации внешней политики США. В ней впервые с 1972 г. анализируется устройство и функционирование главного внешнеполитического ведомства США - Государственного департамента, а также сущность его реформирования в 2001-2008 гг.
Степень изученности проблемы. Фундаментальные труды по истории и внешней политике США российских американистов таких, как: Г.А. Арбатов, С.М. Рогов, В.А. Кременюк, Э.А. Иванян, А.И. Уткин, Т.А. Шаклеина, В.Н. Гарбузов, А.Г. Арбатов, А.Д. Богатуров, В.В. Журкин, А.А. Кокошин, С.А. Караганов, В.О. Печатнов, В.А. Никонов, С.В. Кортунов – послужили широкой исходной базой для разработки и изучения конкретной тематики внешнеполитического механизма.
Наилучшими работами по её комплексному исследованию в советский период были два коллективных сборника, подготовленные Институтом США и Канады тогда ещё Академии Наук СССР. В них главы, посвящённые конкретным компонентам механизма, были написаны отдельными авторами. Каждый из них, как правило, пользовался собственным методом исследования. Кроме того, советские учёные в то время были вынуждены отдавать дань навязанной им догматической марксистской идеологии, что заметно снижало уровень их научных изысканий.
Ныне академик А.А. Кокошин в своём фундаментальном труде «США: За фасадом глобальной политики» в 1981 г. предпринял единственную попытку в советский период авторского, комплексного анализа внешнеполитического механизма, посвятив это тематике отдельную главу.
При этом в советский период, если и признавалось заметное усиление роли Конгресса во внешнеполитическом процессе после Вьетнама и «Уотергейта», то это считалось временным явлением, непродолжительным отклонением от нормы.
Анализ целого комплекса мер, предпринятых Конгрессом после уотергейсткого кризиса, по ограничению прерогатив президентской власти, включая внешнюю политику, был проведён в монографии автора, посвящённой «Уотергейту». В ней также был рассмотрен «Ирангейт» и обоснован вывод, что, по меньшей мере, в 80-е годы никакого ослабления роли Конгресса во внешнеполитическом процессе не произошло.
Первая попытка восстановления традиции исследования американского внешнеполитического механизма в послесоветский период была предпринята автором настоящей работы. Это было сделано в виде отдельной главы в коллективной монографии «Политика США в меняющемся мире» Института США и Канады, опубликованной в 2004 г.
В ней, в частности, делался вывод, что Конгресс после войны во Вьетнаме довольно жёстко контролировал военные операции Пентагона вплоть до воздушной войны НАТО против союзной Югославии 1999 г. Другими словами, и на протяжении 90-х годов значительная роль законодательной власти во внешнеполитическом процессе не ослабевала.
Ранее в советской американистике предпринимались попытки отдельных исследований по СНБ, Госдепартаменту и Конгрессу. Каждая из трёх научных тематик исследовалась отдельными авторами. Политико-культурные аспекты в этих работах отсутствовали.
По дипломатическому ведомству монографических и диссертационных исследований не проводилось. Ему были посвящены лишь отдельные главы и разделы в коллективных сборниках и авторских работах.
Роль Конгресса во внешней политике изучалась гораздо более широко и глубоко несколькими учёными. Конгрессу и его верхней палате – Сенату были посвящены помимо глав в коллективных сборниках ещё и ряд авторских монографий.
Всеобъемлющее понимание бюджетного процесса содержится в серьёзном монографическом исследовании Н.М. Травкиной.
Все указанные работы советских и российских учёных послужили надёжным фундаментом для настоящей диссертации.
Первым в российской американистике авторским, комплексным, монографическим исследованием по тематике внешнеполитического механизма США стала книга автора, вышедшая в начале 2009 г., объёмом 23,5 авт. листа. Её содержание, основные идеи, концепции и выводы соответствуют настоящей диссертационной работе
В США исследованиям механизма посвящена не слишком обширная научная литература. По-видимому, сказывается сложность тематики. Чаще всего её американцы характеризуют как процесс принятия внешнеполитических решений (foreign policy decision making).
В американской научной литературе по механизму наиболее распространённый жанр – это коллективные сборники, главы в которых написаны отдельными авторами. Каждый из них стремится следовать своему методологическому подходу. В этих главах, как правило, анализируется процесс принятия решений в какой-то конкретной кризисной внешнеполитической ситуации, т.е. проводится case study. Либо может анализироваться деятельность конкретного института внешнеполитического механизма. Практическая цель таких исследований – выявить недостатки процесса принятия решений и предложить рекомендации по их совершенствованию.
Либо это могут быть коллективные сборники по исследованию президентской власти, в которых редкие главы посвящены анализу деятельности и кадрового наполнения внешнеполитического аппарата президента и его взаимоотношений с корпусом профессиональных дипломатов. И те и другие сборники нередко служат в качестве учебных пособий для американских студентов-международников.
Такая американская литература, включая и авторские монографии, написана в рамках политической культуры США. Другими словами, вышеуказанные идеализированные представления об «американской исключительности», чёрно-белом восприятии внешнего мира являются для авторов само собой разумеющимися аксиомами, которые не подлежат сомнению. Соответственно, их рекомендации по совершенствованию внешнеполитического механизма нацелены на реформирование бюрократических структур, т.е. носят институциональный характер.
Работы с критическим анализом фундаментальных характеристик американского внешнеполитического сознания и устоявшихся стереотипов, т.е. базовых ментальных признаков политической культуры, встречаются крайне редко. Автору удалось найти лишь одну такую авторскую монографию.
Кроме того, вышеуказанные исследовательские доклады контролирующих правительственных структур, независимых комиссий и служб Конгресса по реформированию внешнеполитического механизма гораздо более компактны, изложены тезисно, с обильным использованием цифровых данных и математических методик. Главное - они основаны на многочисленных опросах правительственных чиновников снизу доверху.
Другими словами, эти источники гораздо в большей мере отражают реальную жизнь правительства США, чем научная литература. Последняя при работе над диссертацией носила второстепенный характер.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Теоретическое значение работы заключается, прежде всего, в том, что в ней впервые в российской американистике предложено институционально-политико-культурное определение понятия «внешнеполитический механизм США». Ранее в его понимание вкладывалось в основном институциональное содержание.
Практическое значение автор видит в следующем. Содержание диссертации и её выводов, а также подготовленные по её тематике монография, аналитические материалы и опубликованные десятки статей должны содействовать улучшению понимания политическим классом России сущности государственности и внешнеполитического процесса США, их качественных отличий от соответствующих российских институтов и явлений. А это, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности политики России в отношении США, налаживанию стабильного сотрудничества с американцами по сложной формуле – «партнёр-соперник», сведению к минимуму вероятности совершения новых ошибок на американском направлении российской внешней политики.
Кроме того, диссертация может послужить хорошей основой для подготовки специального учебного курса лекций для студентов-международников и стать частью традиционных для них курсов - «мировая политика» и «история международных отношений».
Апробация результатов диссертационного исследования. Некоторые положения работы нашли отражение уже в кандидатской диссертации автора по кризису президентства Р. Никсона, защищённой в Институте США и Канады в 1987 г. Она включала в себя и анализ напряжённых взаимоотношений СНБ и его аппарата с внешнеполитической бюрократией. А также – в опубликованных соответствующей монографии и статьях.
В основном диссертация была апробирована путём обсуждения в рамках института и опубликования авторской монографии с аналогичным названием, опубликования многочисленных научных статей, перечень которых прилагается. А также с помощью выступлений на научных конференциях и семинарах.
Общий объём публикаций по теме диссертации составляет приблизительно 72,5 авт. листа (авторские монографии – 41,3 а.л., статьи и главы в коллективных монографиях - 31,2 а.л.).
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. В рамках внешнеполитического механизма, включая Совет Национальной Безопасности, дипломатическое ведомство и Заграничную службу, реализуется традиционный принцип американской государственности и политической культуры обеспечения максимума добровольности и согласия управляемых с порученной им работой и минимума принуждения. Причём, данный принцип реализуется как в отношении подчинённых президенту федеральных министерств и ведомств, так и в отношении служебного роста профессиональных (карьерных) работников госаппарата.
В итоге принцип максимума добровольности и минимума принуждения способствует получению наибольшей отдачи от федеральных министерств и конкретных их работников, действующих в рамках внешнеполитического механизма.
2. В главном внешнеполитическом ведомстве США, Госдепартаменте, как в теории, так и на практике, реализуется принцип выдвижения наверх наиболее талантливых и способных дипломатических кадров на основе жёсткого конкурсного отбора
Американцы научились продвигать в верхние руководящие слои карьерной бюрократии федеральных министерств не лояльных и послушных вышестоящему начальству (политическим назначенцам) людей средних способностей, а подлинные таланты. Система «продвигайся наверх или уходи» (up or out) довольно жёстко осуществляет это.
При этом и Конгресс, и в первую очередь профсоюз карьерных дипломатов – Американская Ассоциация Заграничной службы, зорко следят за тем, чтобы продвижение наиболее способных сотрудников наверх не подменялось фаворитизмом со стороны начальства.
3. В американском внешнеполитическом механизме Конгресс, т.е. законодательная власть, выступает самостоятельным действующим лицом, самостоятельным субъектом и жёстко защищает систему разделения властей. Он имеет право не только по собственной инициативе создавать новые, корректировать или отменять действующие внешнеполитические и военные программы. Конгресс также наделён полномочиями реформировать организационную структуру федеральных министерств и ведомств в сфере внешней политики и на практике их реализует. Для Конгресса, также как и для исполнительной власти, характерны компромиссные методы деятельности.
4. Шесть десятилетий существования и деятельности Совета Национальной Безопасности привели методом проб и ошибок к постепенному выявлению наиболее целесообразного «разделения труда» между СНБ и Госдепартаментом. Его смысл состоит в том, что помощник по национальной безопасности должен сознательно уступать первую роль при формировании и реализации внешней политики государственному секретарю и Госдепартаменту, как это и предусмотрено законом. При этом он не должен занимается саморекламой перед СМИ, а аппарат СНБ не должен осуществлять исполнительные функции, т.е. подменять собой федеральные внешнеполитические министерства.
Такое «разделение труда» сложилось к началу 90-х годов, после ряда острых потрясений и столкновений между президентской властью и Конгрессом и стало общепринятым для политической элиты США. Система СНБ обрела зрелое, сложившееся состояние и структуру.
5. Слабые стороны внешнеполитического механизма обусловлены спецификой национального менталитета американцев и их политического сознания. Отсутствие историзма, неизбывная вера в собственную «исключительность» и универсализм американской системы ценностей, склонность к мессианизму и упрощенному чёрно-белому восприятию внешнего мира, приводят к отрицанию большого культурно-цивилизационного разнообразия мира, отрыву содержания американских внешнеполитических идей и концепций от реальностей других стран и народов, отказу изучать их отличия от США.
Действуя на основе таких отвлечённых идей, политическая элита США совершала в прошлом, совершает в настоящее время и, вероятнее всего, будет совершать в будущем грубые внешнеполитические ошибки. Войны во Вьетнаме, Ираке, Афганистане, недавние попытки демократизации Палестины и Пакистана – убедительное тому подтверждение.
6. Попытка неоконсерваторов и правых республиканцев в администрации Дж. Буша мл. утвердить в начале XXI столетия имперскую однополярную структуру мирового порядка потерпела неудачу. Они явно переоценили современные политические и военные возможности США и степень готовности американского общества поддержать их имперские амбиции.
Возникший в 2008 г. глобальный финансово-экономический кризис, инициатором которого стали США, поставил под сомнение и целесообразность их лидирующей роли в мировой экономике.
Пришедшая к власти в начале 2009 г. новая демократическая администрация Б. Обамы извлекла определённые уроки из неудач республиканцев, косвенно признала возникновение полицентричного мироустройства, выдвинула на передний план дипломатию в качестве главного инструмента осуществления внешней политики, отказалась от односторонних действий.
7. Вера в универсализм и отказ американцев изучать отличия от них других государств, т.е. познавать их внутреннее содержание, ведут к тому, что о мощи и силе какого-либо государства США судят по внешним признакам, по тому, насколько уверенно и решительно оно действует на международной арене.
Пользуясь философским категориями, можно сказать, что о внутреннем содержании какого-либо государства или международного процесса американцы судят по их внешним формам и проявлениям.
Для современной России сказанное означает следующее. Российскому руководству не следует дожидаться, когда у него появятся сильные внутренние тылы, в виде мощной, свободной, саморазвивающейся экономики и многочисленного среднего класса. Следует начать действовать более решительно и наступательно при отстаивании национальных интересов страны уже в настоящее время. Реакция США и в целом Запада будет вполне предсказуема: «Если они столь решительны во внешней политике, значит, и внутри страны имеется мощный потенциал». В таком случае Россия быстро обретёт достойное место в мире.
