Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Британия и Палата лордов в период заката викторианской эпохи 34
1.1. Особенности социально-экономического развития Великобритании в последней трети XIX- начале XX века 34
1.2. Изменение партийно-политического ландшафта 53
1.3. Теоретическое и идеологическое обоснование необходимости конституционной модернизации 72
1.4. Палата лордов на пороге эпохи перемен 98
Глава 2. Возникновение, содержание и итоги конституционного кризиса 1909-1911 гг 120
2.1. Возрождение Либеральной партии и политическая роль торийской аристократии 120
2.2. «Пэры против народа»: проблема реформы Палаты лордов в период бюджетного кризиса 1909 г 136
2.3. Межпартийное противостояние в период разработки Законопроекта о Парламенте 1911 г 152
2.4. Партийно-политическая борьба в период обсуждения и принятия Акта о Парламенте1911 г 175
Глава 3. Проекты модернизации Палаты лордов в условиях эволюции британской партийной системы в 1910-х - 1930-х гг 196
3.1. Причины, содержание и итоги попыток достижения межпартийного консенсуса по вопросу о реформе верхней палаты в 1912-1922 гг 196
3.2. Разработка вариантов реформирования верхней палаты в период политического доминирования консерваторов в 1922-1929 гг 218
3.3. Палата лордов и английские политические партии в 1930-х гг 241
Глава 4. Новая Палата лордов для изменившейся Британии (1945-1979 гг.) 271
4.1. Проблема модернизации верхней палаты Парламента в условиях послевоенной реконструкции 271
4.2. Партийно-политическая борьба по вопросам разработки и принятия Акта о пожизненном пэрстве 1958 года и Акта о пэрстве 1963 года 290
4.3. Законопроект о Парламенте (№ 2) как образец возникновения и разрешения межпартийного конфликта 313
4.4. Проблема реформирования Палаты лордов в политических стратегиях консерваторов и лейбористов в 1970-х гг 332
Глава 5. Партии и верхняя палата британского Парламента в конце XX века 361
5.1. Роль и место Палаты лордов в стратегии неоконсервативных кабинетов 361
5.2. «Новые лейбористы» и формирование их программы реформирования верхней палаты 381
5.3. Акт о Палате лордов 1999 г.: его последствия и перспективы дальнейших преобразований 402
Заключение 423
Примечания 432
Список использованной литературы
- Теоретическое и идеологическое обоснование необходимости конституционной модернизации
- «Пэры против народа»: проблема реформы Палаты лордов в период бюджетного кризиса 1909 г
- Разработка вариантов реформирования верхней палаты в период политического доминирования консерваторов в 1922-1929 гг
- Законопроект о Парламенте (№ 2) как образец возникновения и разрешения межпартийного конфликта
Теоретическое и идеологическое обоснование необходимости конституционной модернизации
Источниковая база исследования обширна и многообразна. В нашем распоряжении находились многие типы источников, которые можно выделить в отдельные группы, согласно их специфике и тем вопросам, которые они освещают. Прежде всего, следует отметить опубликованные официальные издания: парламентские документы, разнообразные правительственные материалы, партийные публикации, пресса, памфлетная литература, материалы статистики, труды современников и участников событий теоретического и идеологического характера. В разряде источников неофициального (личного) происхождения наиболее активно использовались мемуары и дневники видных общественных и политических деятелей различной партийной принадлежности, эпистолярные источники.
Впервые в отечественной научной литературе для более глубокого, беспристрастного и адекватного раскрытия проблематики исследования были привлечены разнообразные архивные документы, в том числе и те, которые стали доступны широкому кругу ученых в последнее время. Такое разнообразие источников обеспечивает целый ряд несомненных преимуществ. Появляется возможность сравнивать и сопоставлять сведения, полученные из разных документов, восполнять пробелы одних исторических источников за счет других, уточнять спорные положения, объективно оценивать не совпадающие точки зрения.
Одним из наиболее ценных поставщиков официальной информации, необходимой для достижения поставленных целей и задач работы, бесспорно, стали стенограммы дебатов в британском Парламенте в XX в., публикуемые отдельными томами и сериями для Палаты общин и Палаты лордов. Эти записи всех выступлений, вопросов, ответов и заявлений в Вестминстерском дворце представляют богатый материал практически по всем интересующим нас проблемам и вопросам, позволяют проследить основные направления политической борьбы между правящей партией и Оппозицией. Они дают уникальную возможность почувствовать реальную остроту того или иного вопроса, помогают проанализировать аргументацию представителей разных фракций, оценить соотношение сил между ними, позволяют определить причины, динамику и направление изменений этого соотношения.
Дискуссии, разворачивавшиеся между парламентариями, также дают возможность выявить внутрипартийные расхождения, изучить позиции и доводы представителей различных течений либералов, консерваторов и лейбористов по проблеме реформирования Палаты лордов. Следует отметить, что дебаты в палатах британского Парламента имеют определенную специфику. В Палате общин они протекают, как правило, строго в рамках реализации правящей партией и Оппозицией своих стратегических задач. На выступления депутатов существенное влияние оказывают фракционная дисциплина, а также стремление сохранить поддержку своих избирателей на будущих всеобщих выборах. В Палате лордов значение этих факторов нивелируются невыборным принципом ее формирования и менее строгой партийной дисциплиной. В связи с этим, пэры в своих речах имеют возможность высказать свою личную точку зрения, часто идущую вразрез с жесткой официальной позицией руководства фракции.
Большое значение для нашей работы представляют и имеющиеся в стенографических отчетах о дебатах результаты голосований в обеих палатах Парламента. Они не только наглядно показывают уровень поддержки того или иного вопроса основными фракциями, но и характеризуют положение дел с соблюдением партийной дисциплины, демонстрируют силу и влияние различных внутрифракционных течений и группировок, позволяют выявить факты формирования или распада временных межпартийных альянсов. Дебаты существенным образом дополняют и другие виды парламентских документов - отчеты и решения разнообразных комитетов Палаты общин и Палаты лордов, пресс-релизы, специальные заявления и т.д.3 Они дают возможность исследователю проникнуть во внутренние, глубинные процессы законотворчества, политического диалога между представителями различных политических сил Великобритании, проследить механизмы и способы подготовки и принятия компромиссных решений.
Логическим продолжением и итогом работы парламентариев становятся законы, внимательно анализируя тексты которых можно определить насколько первоначальный замысел каких-либо преобразований был воплощен в конечный результат. Это позволяет оценить истинные масштабы достигнутых основными участниками политических процессов соглашений и компромиссов, определить, кто из них пошел на большие уступки, а кто упорно отстаивал свои первоначальные идеи. В настоящее время тексты практически всех публичных актов Соединенного королевства доступны на портале http://www.legislation.gov.uk.
Особо значимым источником для настоящей работы стали архивные материалы, позволившие ввести в научный оборот некоторые новые, прежде не публиковавшиеся в отечественной научной литературе факты. Прежде всего, стоит отметить богатейшую коллекцию документов из архивного собрания Консервативной партии Великобритании, хранящегося в знаменитой Бодлианской библиотеке в Оксфорде.4 Материалы ежегодных конференций Национального союза консервативных и юнионистских ассоциаций, решения и резолюции Исполнительного комитета партии, не только представляют официальную позицию одной из старейших политических сил страны по проблеме реформирования Палаты лордов, но и позволяют сопоставить позиции руководства и представителей местных партийных организаций. Как следствие, они помогают оценить уровень истинной поддержки программных целей организации со стороны социальной базы тори.
«Пэры против народа»: проблема реформы Палаты лордов в период бюджетного кризиса 1909 г
Всеобщие парламентские выборы в декабре 1910 г. формально дали старт финальному этапу партийно-политической борьбы по вопросу о принятии либерального Законопроекта о Парламенте, предлагавшего статутное закрепление ограничения властных полномочий пэров. Переизбрание состава Палаты общин с интервалом менее 11 месяцев -случай не частый в британской практике, а вторичное призвание электората на участки для голосований в течение одного календарного года вообще произошло впервые в истории страны. Кроме этого, ключевые позиции основных политических сил Соединенного королевства были уже сформированы и предельно понятны. В сущности, главная цель выборов заключалась в стремлении Либеральной партии получить дополнительные легитимные основания для начала реализации уже подготовленного варианта реформирования верхней палаты Парламента.
Предвыборная кампания в силу всех этих факторов протекала вяло, и как подчеркивал биограф Г. Асквита Рой Дженкинс «... оказалась в целом скучной. Интерес общественности был низок».361 Споры политиков по поводу будущего Палаты лордов велись уже не первый год и постепенно стали надоедать. Они уже мало трогали умы и сердца рядовых избирателей, уступая место другим, более свежим и актуальным проблемам и вопросам социально-экономического характера. «Общественное мнение, - отмечал Дж. Поуп-Хеннесси, - с такой готовностью воспламенявшееся по вопросам применения рабского труда китайских кули или движения суфражисток, оставалось относительно безразличным к проблеме Палаты лордов, словно отказывалось признать ее драматизм и важность».362
Результаты волеизъявления избирателей вполне ожидаемо мало отличались от итогов предыдущего их голосования в январе - феврале этого же года. Места в Палате общин распределились следующим образом: 272 мандата достались либералам, 271 - консерваторам и юнионистам, 84 -ирландским националистам и 42 - лейбористам. Таким образом, либералы получили лишь относительное большинство в Палате общин и по-прежнему зависели от поддержки ирландских националистов и лейбористов. Вместе с тем, даже такую условную победу, Кабинет Г. Асквита расценивал как мандат, данный ему народом для ограничения прав Палаты лордов. В тронной речи Георга V, открывавшей работу Парламента нового созыва было четко обозначено стремление Правительства принять соответствующий акт: «В кратчайшие сроки вам будут представлены предложения по урегулированию отношений между двумя палатами Парламента, имеющие своей целью обеспечение более эффективной работы конституции».364 Действительно, задержка с обещанным ограничением всевластия пэров, могла обернуться для либералов потерей союзников из малых фракций, что в условиях «подвешенного» Парламента означало бы утрату возможности реализовывать свою политическую программу.
На этот раз Кабинет, совершенно очевидно, стремился, как можно быстрее провести обсуждение Законопроекта о Парламенте и уже через 16 дней после открытия сессии он был внесен в Палату общин. Первое и второе чтения билля подтвердили, что позиции основных политических партий страны не претерпели существенных изменений. Отношение Оппозиции предельно четко сформулировала консервативная «Тайме»: «Нам предстоит обсудить законопроект, созданный одной палатой в ее собственных интересах, который другая палата силой будет принуждена одобрить, -законопроект, направленный не на преодоление конституционного кризиса, а на уничтожение Конституции, которая делает возможным этот кризис». Лидеры консерваторов с парламентской трибуны, в прессе и на митингах настойчиво продолжали обвинять Правительство в абсолютизации своей власти, в нарушении Конституции, в сговоре с ирландцами и попытках установить гомруль вопреки «воле нации». Они по-прежнему решительно требовали укрепить статус Палаты лордов с сохранением всех ее привилегий, которые «существуют целиком и полностью для блага общества».366
Либералы, в свою очередь, настаивали на безотлагательном проведении реформы. Г. Асквит, выступая в Палате общин, отмечал, что невозможно дальше терпеть «невыносимое и даже опасное положение и абсолютно явную приверженность лордов к Консервативной партии». Анализируя встречные контрпредложения консерваторов, премьер-министр фактически использовал доводы своих противников, с легкостью обратив их против их же авторов. «Нас приглашают, - отмечал он, - одобрить принципы якобинцев и наполеонов и заменить ими прочно установленную доктрину английской Конституции». Тем самым он давал понять, что не скромные и осторожные реформы, предложенные Кабинетом, а инициативы тори таят в себе истинную угрозу конституционному механизму страны.
В своей борьбе за Законопроект о Парламенте либералы в этот период времени, как и раньше, могли рассчитывать на поддержку ирландских националистов и лейбористов. Представитель первых - доктор Дж. Эсмонд прямо заявил, что его партия поддерживает билль, так как считает, что он способствует введению самоуправления в Ирландии и расчищает место для «неотложных реформ, необходимых для демократии в Великобритании в целом».369 Полностью на стороне Правительства были и лидеры лейбористов. По их мнению, вето Палаты лордов являлось главным препятствием в деле осуществления широкой программы социальных реформ, которую либералы обещали провести еще с 1906 г. Как следствие, и в первом и во втором чтении в Палате общин Законопроект о Парламенте был одобрен большинством в 124 и 125 голосов соответственно. Однако Оппозиция не собиралась сдаваться и попыталась дать решительный бой Правительству на стадии комитета Палаты общин, куда проект попал 3 апреля 1911 г. для окончательного формирования текста документа.
К этому моменту структурно билль состоял из преамбулы и шести статей. В вводной части документа заявлялось о необходимости урегулирования взаимоотношений двух палат Парламента, ограничения ради этого прав Палаты лордов, а также указывалось на возможность в будущем замены наследственного принципа ее формирования на выборный. В первой статье устанавливались правила принятия финансового законодательства. Предусматривалось, что финансовый билль, одобренный в Палате общин, за месяц до окончания текущей сессии, отправленный на рассмотрение в Палату лордов и проваленный там, становился законом после санкции монарха, даже без согласия на то верхней палаты.
Разработка вариантов реформирования верхней палаты в период политического доминирования консерваторов в 1922-1929 гг
Важным с политической точки зрения моментом для Правительства стал тот факт, что Билль о пожизненных пэрах в целом одобрили либералы, которые, отмечая его несовершенство и крайнюю умеренность, считали, что это все равно лучше, чем ничего. «Я поддерживаю его, отмечал лидер либеральных пэров барон Ли, - потому, что... в нем учитываются наиболее важные позиции, по которым было достигнуто понимание на конференции лидеров в 1948 г. В нем представлены два согласованные пункта: что следует ввести пожизненное пэрство, и что женщины должны иметь равные права с мужчинами».647 Союзник в лице либералов, без сомнения, придавал Правительству Г. Макмиллана дополнительную уверенность в свете предстоящего обсуждения законопроекта в нижней палате Парламента, где у Оппозиции было существенно больше шансов на внесение поправок.
Второе чтение Билля о пожизненных пэрах в Палате общин началось 12 февраля 1958 г. и главным докладчиком от правящей партии на нем выступал министр внутренних дел Р. Батлер. Аргументы, которые он приводил в пользу законопроекта, не отличались оригинальностью и во многом повторяли то, о чем консерваторы уже говорили в верхней палате. Прежде всего, он отмечал, что появление пожизненных пэров позволит повысить качество работы палаты и ввести в ее состав профессиональных политиков, глубоко разбирающихся в сути обсуждаемых вопросов. Кроме этого, он акцентировал внимание депутатов на том, что в правительственной инициативе представлены только самые назревшие и поддержанные другими политическ-ими-парт-иями-новации.-«Еекомендуя_этот законопроект палате, -подчеркивал Р. Батлер, - мы исходим из того, что согласно нашей Конституции при отсутствии согласия, часто лучше сделать небольшой шаг, двигаться постепенно и ни в коем случае не прибегать к революционным методам. В законопроекте мы просто предлагаем сделать шаг в эволюции
Парламента, необходимый для того, чтобы он мог выполнять свои функции в постоянно меняющемся мире, в котором мы живем».
Доводы консервативного министра, тем не менее, не убедили лейбористов. Лидер Оппозиции - X. Гэйтскелл выступил против Билля о пожизненных пэрах, прежде всего потому, что он сохранял за Палатой лордов «преимущественно наследственный характер и неограниченную возможность препятствовать решениям, основанным на воле избранных представителей народа».649 Он выразил сомнение в том, что инкорпорация пожизненных пэров выгодна Лейбористской партии и приведет к росту числа ее сторонников в верхней палате Парламента, но самое главное, он поставил под сомнение один из основных аргументов Правительства - тезис о повышении эффективности работы палаты. «Почему вы считаете, -спрашивал он, - что они (пожизненные пэры - И.К.) будут более усердно работать, нежели их наследственные коллеги?».650 Серьезную озабоченность у лейбористов вызывал и факт того, что в правительственном варианте реформы так и не были определены критерии отбора лиц для пожалования пожизненных титулов. Список претендентов формировался премьер-министром, что открывало широкие перспективы для различного рода злоупотреблений. Р. Батлер попытался снять часть этих опасений, отметив, что одной из целей введения пожизненного пэрства является увеличение представительства Лейбористкой партии в верхней палате. Более того, он пообещал Оппозиции, что премьер-министр будет проводить консультации с ее лидером по всем вопросам, связанным с назначением новых пожизненных пэров, однако в тексте документа это не нашло своего отражения.651 Сюрпризом-д-ля-консерваторов-стал-отказ-некохо,рых_членов лейбористской фракции во главе с Дженни Ли поддержать пункт о предоставлении пожизненных титулов женщинам, поскольку они выступали против самого существования Палаты лордов и расценивали предлагаемую новацию как откровенную попытку дополнительной легитимизации этого института.
Совершенно неожиданно для Кабинета в Палате общин против Законопроекта о пожизненных пэрах выступили и либералы. Их бывший лидер - Клемент Дэвис охарактеризовал правительственный билль как попытку ввести депутатов в заблуждение и подменить необходимые преобразования видимостью реформ. «Все это является абсурдным.., -настаивал он, - причины, лежащие в основе всего этого, заключаются в сохранении наследственного принципа как условия членства. На самом деле, этот принцип является абсолютным анахронизмом» . В итоге, К. Дэвис призвал депутатов добиваться подлинной реформы Палаты лордов, базирующейся на принципах, согласованных в 1948 г. в ходе конференции лидеров ведущих партий. Впрочем, внезапное изменение оценки законопроекта либералами не имело серьезных последствий. Консерваторы обладали в Палате общин достаточным большинством голосов для преодоления любых попыток отклонения их законопроекта или внесения в него разрушающих поправок.
Билль о пожизненных пэрах был одобрен парламентариями в третьем решающем чтении 2 апреля 1958 г. большинством в 51 голос.654 Отныне монарх по представлению премьер-министра мог жаловать пожизненные титулы, дающие их обладателям, как мужчинам, так и женщинам, право заседать в Палате лордов. Такие титулы должны были служить своеобразным поощрением для тех британцев, которые достигли успехов в общественно-политической, научной, культурной и прочих сферах общественной жизни. Имена первых 14 пожизненных пэров, получивших титул благодаря новому закону, были объявлены 24 июля 1958 г. В списке значилось десять мужчин и четыре женщины, причем шестеро из номинантов были представителями Лейбористской партии.
Законопроект о Парламенте (№ 2) как образец возникновения и разрешения межпартийного конфликта
Параллельно с проектом, разработанным в Институте общественно-политических исследований, продолжалась работа над вариантами реформирования Палаты лордов и в структурных подразделениях Лейбористской партии. В июле 1993 г., т.е. спустя всего месяц после публикации брошюры Дж. Митчелла и А. Дэвис, достоянием общественности стал доклад Рабочей группы по вопросу избирательной реформы, сформированной Национальным исполкомом Лейбористской партии. Она работала под руководством профессора Раймонда Планта и исследовала проблему модернизации Палаты лордов в связи с задачей возможного пересмотра действовавшей избирательной системы. В докладе Рабочей группы также допускалась возможность перехода к новому принципу формирования Палаты лордов. В частности, 320-330 её членов предлагалось избирать на основе региональных списков. Оставшиеся пэры подлежали назначению премьер-министром.801
Важно отметить, что первые проекты реформ не только однозначно свидетельствовали об изменении отношения лейбористской партии к верхней палате Парламента (вопрос о её ликвидации был окончательно снят с повестки дня - И.К.), но и вызвали широкую дискуссию, как в партии, так и в британском обществе относительно будущего Палаты лордов. После избрания в июле 1994 г. Тони Блэра на пост лидера Лейбористской партии, сторонники реформ в ней заметно активизировали свою деятельность. Огонь критики «новых лейбористов», пришедших к руководству в партии, был обрушен, прежде всего, на наследственных пэров. В частности сам Т. Блэр неоднократно заявлял, что в «современном демократическом государстве наличие в законодательном органе лиц, оказавшимся там лишь благодаря тому, что какой-то их предок был приближённым к монарху, является абсурдным».802
Вместе с тем, новое руководство партии при разработке проектов реформирования верхней палаты Парламента вынуждено было учитывать отношение к этому вопросу со стороны консерваторов и либеральных демократов, а также позицию большинства членов собственной партии, которая была выражена в ходе, состоявшегося внутрипартийного референдума по проблемам пересмотра основополагающих лейбористских принципов. Как следствие, планы реформирования Палаты лордов были несколько скорректированы. Выступая 15 июля 1994 г. в Кардифе, Т. Блэр, говоря о планируемой всеобъемлющей реформе машины государственного управления Соединенного королевства, отмечал, что «первым необходимым шагом в этом направлении должен стать короткий законопроект, который лишил бы наследственных пэров права заседать в палате».803 Это означало, что лейбористы намерены проводить модернизацию верхней палаты Парламента поэтапно, двигаясь небольшими шагами к конечной цели, предусматривающей превращение ее в современный и эффективный составной элемент законотворческой власти.
Во-вторых, «новые лейбористы» фактически отказались от идеи немедленного перехода к избираемой второй палате. С середины 1990-х гг. в партийных документах обтекаемо говорилось лишь о «более демократичной и представительной» Палате лордов.804 Фактически проблема формирования нового состава палаты откладывалась ими до начала второго этапа реформы, содержание которого в этот период ещё не было точно определено. Это, безусловно, должно было снизить огонь критики планов нового руководства со стороны политических оппонентов, поскольку появлялась реальная возможность для широкого обсуждения дальнейших шагов по модернизации верхней палаты Парламента, а радикальное требование о полностью избираемой палате снималось с повестки дня. Первоочередной же задачей на этом историческом этапе «новые лейбористы», как уже отмечалось, считали исключение наследственных пэров. В частности, Т. Блэр 7 февраля 1996 г. в лекции, посвященной памяти скончавшегося прежнего лидера партии - Дж.
Смита в очередной раз подчёркивал: «Возможно, самым уязвимым и беззащитным элементом британской Конституции является власть, которой пользуются наследственные пэры в Палате лордов. То, что люди должны обладать полномочиями в силу своего рождения, а не на основании выборов, является неправильным и абсурдным. Наследственный принцип должен быть отменен».
В том же 1996 г. лейбористы, продолжая разработку планов модернизации Палаты лордов, предприняли мало кем ожидавшийся нестандартный ход. Совместно с Партией либеральных демократов они сформировали Консультативный комитет для рассмотрения всех вопросов, связанных с возможной конституционной реформой. В ходе его работы предполагалось обсудить и сблизить позиции партий в этой области, а также сформулировать общую программу будущей законотворческой деятельности. Доклад комитета, опубликованный в марте 1997 г., в той его части, которая затрагивала проблему реформирования Палаты лордов, в целом базировался на предшествовавших наработках лейбористов. Приоритетной задачей объявлялась необходимость изменения принципов формирования верхней палаты. Авторы доклада считали, что наследственные пэры должны были лишиться права участия в заседаниях и голосованиях. Кроме этого признавалась необходимость демократизации системы назначения пожизненных пэров, выработки механизма их добровольной отставки, а также принятия системы мер, направленных на активизацию деятельности независимых от основных политических партий членов палаты. Все вопросы, связанные с проблемами разработки деталей второго этапа реформы предлагалось передать специально созданному совместному комитету обеих палат Парламента. Конечной же целью реформ вновь объявлялось создание «демократической и представительной второй палаты».
