Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС ПОИСКА РОССИЙСКОЙ СТРАТЕГИИ В ОТНОШЕНИЯХ С НАТО 33
1.1. Эволюция российской политики в отношении НАТО: постановка проблемы 33
1.2. Вопрос о НАТО в контексте воссоединения Германии 43
1.3. Идея членства России в альянсе и ее последствия 50
1.4. Проблема НАТО в событиях осени 1993 года 65
1.5. Эволюция "партнерства ради мира" и политика России 72
1.6. НАТО в контексте противостояния между властью и оппозицией...87
1.7. Курс на "особые отношения" с НАТО и Парижский акт 90
ГЛАВА II. СТОРОННИКИ И ПРОТИВНИКИ АТЛАНТИЧЕСКОЙ ЭКСПАНСИИ В АМЕРИКАНСКОМ ВНУТРИПОЛИТИЧЕСКОМ КОНТЕКСТЕ 108
2.1. Нео-изоляционизм и борьба альтернативных проектов американской внешнеполитической стратегии 112
2.2. Внутриполитические аспекты американо-европейских разногласий 126
2.3. Социально-политические корни стратегии расширения 134
2.4. Эволюция администрации Клинтона в направлении расширения НАТО (весна 1993 - осень 1994 гг.) 147
2.5. Деятельность лоббистских групп в поддержку расширения 165
2.6. Коалиция противников расширения и причины ее неудачи 185
2.7. Ратификация протоколов о расширении в сенате США 212
ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВЫ РАСШИРЕНИЯ АЛЬЯНСА И ПОЛИТИКА РОССИИ 222
3.1. Фактор восприятия российской политики в американских дискуссиях о НАТО 222
3.2. Что дальше? Перспективы новых раундов экспансии 229
3.3. Расширение альянса как проблема российской безопасности 248
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 254
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА 266
- Эволюция российской политики в отношении НАТО: постановка проблемы
- Нео-изоляционизм и борьба альтернативных проектов американской внешнеполитической стратегии
- Фактор восприятия российской политики в американских дискуссиях о НАТО
Введение к работе
Как явствует из названия данной работы, речь в ней пойдет об исторических событиях и процессах, связанных с расширением Североатлантического альянса на территорию его недавнего противника - бывшего советского блока. Расширение НАТО на Восток в последние годы XX столетия - в более широком контексте активизации и экспансии этого военно-политического союза по различным направлениям - обозначило смену исторических вех в российской и мировой дипломатии.1 Вызванные либо ускоренные им системные изменения во всей структуре международных отношений затронули не только политическую и военно-стратегическую расстановку сил в Европе, сложившуюся после завершения холодной войны и распада СССР, но и отношения между "Западом" (который в военно-политическом отношении все чаще идентифицируется с НАТО) и множеством стран за пределами "западного мира". Парадоксальность новой геополитической конфигурации определяется действительным или кажущимся "исчезновением Востока" в том смысле, в котором он существовал на протяжении большей части столетия в качестве выразителя глобальной альтернативы Западу, подкрепленной военно-политической мощью ("второго мира"). Исчезновение Востока в этом смысле слова делает глубоко проблематичным статус самого "Запада", оставшегося в одиночестве и развивающего свое военно-стратегическое наступление через структуры НАТО в геополитическую пустоту. При этом на первый план выходит, с одной стороны, неоднородность самого Запада и внутренняя конфликтность его стратегических установок (о чем, применительно к
"Восток" с большой буквы в настоящем контексте обозначает геополитическую и военно-стратегическую общность, объединявшую СССР и его союзников. НАТО, как известно, и ранее расширялось на восток в чисто географическом смысле (в 1952 г. в состав Альянса были приняты Греция и Турция, а в 1955 г. - ФРГ),
гегемону западного мира - США, пойдет речь в нашей работе) и, с другой стороны, трансформация раздувающегося за пределы своих исторических границ Запада в "Север", потенциально противостоящий "Югу" в военно-политическом, социально-экономическом, цивилизационном и расовом отношениях, притом в масштабах, сопоставимых с эпохой колониальных империй. Предельное развитие некоторых нынешних тенденций российской внешней политики (в частности, связанных с идеей членства России в НАТО) при определенных условиях может послужить одним из катализаторов указанного сценария.
Так или иначе, в настоящее время военно-политическая ситуация в мире в значительной степени определяется внешней активностью крупнейшего в мировой истории военного блока, объединяющего самые богатые и процветающие государства мира, которому на данном этапе не существует даже гипотетического противовеса, сколь-нибудь сопоставимого с ним по своим военным, экономическим и технологическим ресурсам. В этом ограниченном смысле слова, военно-стратегическая однополярность международной системы является свершившимся фактом, а страны, чьи руководители по тем или иным вопросам действуют вразрез с идеологией данной системы и интересами ее ведущих субъектов, становятся кандидатами в "черный список" государств-нарушителей порядка ("rogue states"). Логическим развитием этого процесса и его убедительной демонстрацией стала первая с 1945 года война между европейскими государствами - нападение Альянса на Югославию, завершившееся насильственным разделом этого государства де-факто и обозначившее - вкупе с Новой стратегической концепцией блока, принятой вашингтонским саммитом в апреле 1999 г.,- трансформацию Альянса по существу из оборонительной в наступательную силу.
однако в данной работе рассматривается именно расширение Альянса на Восток, начавшееся в 1990 г. с воссоединения Германии.
За неполных десять лет существования сегодняшней России как субъекта международной политики, ее отношение к НАТО и к процессу ее расширения претерпело внутренне противоречивую и порой зигзагообразную эволюцию, которая продолжается и в настоящее время. Чтобы убедиться в этом, достаточно обратиться к официальным документам доктринального характера. Так, в Концепции национальной безопасности (КНБ) РФ, утвержденной указом президента от 17 декабря 1997 г., говорилось, что "перспектива расширения НАТО на Восток является неприемлемой для России, поскольку представляет собой угрозу ее национальной безопасности", а также "создает угрозу нового раскола в Европе".2* В новой редакции КНБ, утвержденной указом президента от 10 января 2000 г., расширение НАТО на восток приводится в ряду "факторов", обуславливающих угрозы России в международной сфере.3 А в утвержденной указом президента от 21 апреля 2000 г. военной доктрине НАТО напрямую вообще не упоминается, и речь идет лишь об угрозе "расширения военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации". Наконец, в Концепции внешней политики отмечается, что "Россия сохраняет негативное отношение к расширению НАТО" (без указания причин).5 Подобная эволюция доктринальных установок высвечивает дискуссионность таких стержневых вопросов как наличие либо отсутствие ущерба российской безопасности от расширения НАТО; непосредственный или косвенный характер проистекающих из него угроз; значимость для России общеевропейских и общемировых последствий от расширения НАТО, выходящих за рамки сугубо двусторонних отношений; а также вос-
2 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. Российская газета, 26 дек. 1997 г.
* Примечание. Здесь и далее в сносках используются следующие сокращения: КЗ - Красная звезда, КП -Комсомольская правда, МН - Московские новости (на русском языке), НГ - Независимая газета, НВ - Новое время, НВО - Независимое военное обозрение, РГ - Российская газета, РВ - Российские вести, СР -Советская Россия, США:ЭПИ - США: экономика, политика, идеология.
3 Концепция национальной безопасности Российской Федерации. НВО, 14 янв. 2000 г.
4 Военная доктрина Российской Федерации, <>.
5 Концепция внешней политики Российской Федерации. НГ, 7 июля 2000 г. <>
приятие расширения как "неприемлемой перспективы" либо как свершившегося исторического факта.
Между тем, невзирая на колебания политической конъюнктуры, расширение Альянса продолжает отбрасывать тень на отношения между Россией и Западом в сфере военной безопасности и других областях, на процесс формирования Россией своей национально-государственной и цивилизационной идентичности и на ее внутриполитическое развитие. Тем самым вопрос об исторических причинах, внутренней логике и возможных ограничителях расширения НАТО становится одним из ключевых для понимания всего стратегического контекста российской внешней политики, места России в изменившемся миропорядке.
Дискуссии в российском экспертном сообществе по вопросу об отношениях с НАТО ведутся с самого начала разговоров о расширении - с 1993 года, а если отнести сюда и вопрос о возможной интеграции с Альянсом самой России, то проблема НАТО находится в эпицентре российской внешней политики с первых дней после распада СССР. Однако, в силу понятных и естественных причин, попытки аналитического подхода к этой проблеме до сих пор ограничивались необходимостью реагировать на события или вырабатывать рекомендации на ближайшее будущее. Завершение первого раунда расширения и проблематичность перехода к новому этапу образуют паузу, позволяющую приступить к анализу причинно-следственных взаимосвязей, обусловивших расширение Альянса.
Проблема расширения НАТО на Восток многоаспектна и может рассматриваться с различных профессиональных точек зрения. Настоящая работа не ставит и не может ставить своей задачей исчерпывающую характеристику процесса расширения Альянса как такового. Избранный нами ракурс предполагает рассмотрение вопроса о НАТО почти исключительно с точки зрения российско-американских отношений. Это ограничение отражает не только определенную сферу компетенции автора работы, но и представляет-
ся обоснованным в свете имеющихся (и частично приведенных в работе) данных, свидетельствующих о второстепенной, а порой и служебной роли, которую, за немногими исключениями, играли европейские участники этого процесса. Второе ограничение предмета исследования проистекает из подтверждаемого эмпирическими данными представления о том, что определяющие факторы развития американо-российских отношений в рассматриваемый период локализовались не на межгосударственном или глобальном уровне (как это было в период холодной войны), а на уровне внутриполитических процессов в обеих странах. В предельном выражении (с неизбежной для подобных теоретических моделей долей упрощения) в отличие от периода холодной войны применительно к 1990-м годам речь идет не столько о двусторонних российско-американских отношениях как об автономном явлении с собственными закономерностями развития, сколько о двух пересекающихся внешнеполитических курсах или векторах, каждый из которых являлся функцией переменных величин во внутренней политике. В соответствии с этими концептуально-теоретическими и эмпирическими ограничениями, предметом исследования в данной работе являются внутренние факторы и процессы формирования американской и российской политики по вопросу о расширении НАТО на Восток, в общем контексте внутриполитических тенденций в обеих странах, а также их взаимовлияние и совокупное воздействие на динамику расширения Альянса.
Сказанное выше определяет собой актуальность темы, которая не зависит от краткосрочных перепадов в российско-натовских и российско-американских отношениях. Вопрос о расширении НАТО находится в повестке дня российской внешней политики в течение последних семи лет и будет актуален по меньшей мере на протяжении ближайшего десятилетия. Подлинная актуальность темы заключается в необходимости концептуального осмысления причинно-следственной логики процесса расширения НАТО, с учетом завершенности его первого этапа и неясности перспектив относи-
тельно нового раунда (принятие окончательных решений по которому должно состояться, в соответствии с решениями вашингтонского саммита Альянса, не позднее 2002 г.). До сих пор систематического концептуального анализа этой проблемы в разрезе российско-американских отношений проделано не было. Даже в наиболее компетентных исследованиях и аналитической публицистике по вопросу о расширении НАТО внутриполитические факторы зачастую рассматриваются не как полноправные детерминанты процесса, а как привходящие обстоятельства, порой как досадные препятствия для достижения "чистых" дипломатических или военно-стратегических целей. Между тем во все более обширной западной литературе, как общетеоретической, так и посвященной данному конкретному вопросу, внутриполитические факторы в целом предстают как определяющие при формировании внешней политики вообще и в особенности американской политики военных альянсов.
Цели и задачи исследования. Непосредственной целью настоящей работы является отображение и концептуальный анализ политических процессов и дискуссий в США и России, сопровождавших выработку политики двух стран по поводу расширения НАТО на Восток. Более отдаленной целью, которая в пределах данной работы может быть достигнута лишь в первом приближении, является установление исторических причин, по которым расширение Североатлантического альянса трансформировалось из крайне маловероятного сценария, поддерживавшегося незначительным меньшинством западных элит, в официальную - и успешно реализованную - политику Соединенных Штатов и их союзников. В соответствии с этими целями автором работы определены и решаются следующие конкретные задачи:
- опираясь на изучение имеющихся источников и литературы, определить и рассмотреть основные исторические этапы, связанные с расширением НАТО на Восток, проследить эволюцию российской и американской политики по этому вопросу в контексте соответствующих внутриполитических событий и тенденций в обеих странах;
идентифицировать ключевые факторы и мотивы внешнеполитических решений - идеологические, институциональные, личностные и другие, - определявшие позиции и действия различных субъектов политического процесса в Вашингтоне и Москве в отношении расширения НАТО;
исследовать элементы взаимосвязи между внутриполитическими процессами, воздействовавшими на проблему расширения НАТО, в обеих странах, прежде всего через посредство восприятия позиций и намерений сторон;
основываясь на анализе изученных материалов и на выводах, сделанные при решении предыдущих задач, попытаться определить перспективы дальнейших раундов расширения в свете внутриполитических обстоятельств, формирующих политику Соединенных Штатов по этому вопросу, а также российского фактора.
Хронологические рамки работы определяются основными историческими вехами дискуссии о расширении Альянса на Восток в 1990-е годы. Отправной точкой этого процесса являются многосторонние переговоры 1990 г. о воссоединении Германии, разрешившиеся двусторонней договоренностью М.Горбачева и Г.Коля в Кисловодске о полномасштабном членстве будущей объединенной Германии в НАТО. Примерно с этого времени на Западе всерьез развернулись дискуссии о возможности дальнейшего расширения НАТО, а в Советском Союзе и России получила широкое хождение идея о возможности собственного членства в Альянсе. Логическими и историческими рубежами процесса расширения 1990-х годов для России и США явились подписание парижского Основополагающего Акта Россия-НАТО в мае 1997 г. (символизировавшее в глазах большинства западных наблюдателей приятие расширения НАТО Россией как неотвратимой реальности), а также ратификация Сенатом США протоколов о присоединении Польши, Чехии и Венгрии к Североатлантическому договору, состоявшаяся после продолжительных дискуссий 30 апреля 1998 г.
Теоретическая и методологическая основа работы сложилась в процессе соотнесения и отбора элементов исторического и политологического анализа. Несмотря на размытость этих междисциплинарных границ в отечественной академической практике, в ходе работы над настоящим исследованием для автора актуализировались принципиальные различия между гуманитарной природой традиционного исторического знания и преобладающей позитивистской направленностью современной политологии как одной из "социальных наук". Последнее выражается особенно ярко в вопросах теории международных отношений, поскольку доминирующие в англоамериканской литературе школы структурного ("нео-") реализма и "либерального" институционализма, каждая по своему, находятся в плену неопозитивистских представлений о единственной объективной реальности и детерминистской логики функциональных зависимостей - что приводит к игнорированию автономии исторического субъекта и его креативных, равно как и деструктивных возможностей. В результате из рассмотрения исключаются элементы альтернативности. (Это же относится и к еще недавно популярной в отечественной литературе геополитической доктрине, о чем будет сказано подробнее в I главе.) Некоторые доктринальные постулаты упомянутых теорий, зачастую некритически усвоенные отечественными политологами, в своем редукционизме соперничают с установками вульгарно-марксистских течений полувековой давности. В этой связи представляется не случайным, что корифеи неореализма, исходившие из представлений о единых "рациональных" стандартах при определении национальных интересов на основе анализа единственно объективной реальности, оказались неспособны спрогнозировать окончание холодной войны, а в начале 90-х годов предсказывали неизбежный распад Североатлантического альянса.6
6 Kenneth Waltz, "The Emerging Structure of International Politics", International Security, 18 (1993), pp. 64-67. John Mearsheimer, "Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War". Ptt. І-П, International Security, vol.15, no. 1-2, Summer-Fall 1990.
С точки зрения предмета настоящего исследования, преобладающие политологические концепции не дают удовлетворительного ответа на ключевой вопрос о субъекте и движущих силах процесса расширения НА ТО. В частности, реалисты рассматривают государства в качестве целостных и автономных субъектов мировой политики, наделенных единой волей и реализующих свои национальные интересы. Однако военное продвижение НАТО на Восток трудно объяснить, исходя из национальных интересов Греции, Португалии, Канады, да и вообще большинства членов Альянса. Как будет продемонстрировано в дальнейшем, в процессе расширения интересы и позиции многих, если не большинства американских союзников, попросту игнорировались. Так, в июле 1997 г. была отвергнута позиция десяти из шестнадцати членов Альянса во главе с Францией и Италией, выступавших за принятие Румынии и Словении в первом раунде. А расширение зоны военных операций за пределы территории Альянса произошло вопреки принципиальным возражениям ведущих германских политиков.
Несколько более адекватным исторической реальности представляется институциональный подход, рассматривающий НАТО как самодовлеющую бюрократическую структуру, обособившуюся от своих создателей и преследующую собственные корпоративные интересы (сохранение и увеличение рабочих мест, структурных подразделений и источников финансирования, повышение своего международного "рейтинга", ослабление конкурентов в сфере международной безопасности, таких как ООН и ОБСЕ). Действительно, экспансия НАТО отражала потребности брюссельской бюрократии в большей степени, чем национальные интересы отдельных членов Альянса. Ориентация российской дипломатии на "особые" двусторонние отношения с Альянсом как единым целым позволила брюссельским чиновникам в значительной мере замкнуть на себя диалог между Россией и НАТО, в частности, в рамках Совместного постоянного совета. Однако было бы преувеличением рассматривать Брюссель, зависимый от финансовых вливаний стран-
участниц и от их политических решений, как совершенно автономного игрока в процессе экспансии. В действительности, все заявления и действия натовских чиновников в этом направлении следовали лишь после принятия соответствующих решений на межгосударственном уровне, зачастую продавленных американской стороной.
Исходя из этого, реалистический подход можно было бы скорректировать, рассматривая расширение НАТО как отражение национальных интересов США, а сам Альянс - прежде всего как "вывеску", прикрывающую американское силовое присутствие в Европе. Действительно, в последние несколько лет, особенно в свете боснийской и косовской операций, исход подавляющего большинства дискуссий в Альянсе предопределяется точкой зрения американской стороны, пользующейся своим огромным преимуществом перед европейцами в вопросах финансового и оперативно-тактического обеспечения принимаемых решений, а также репутацией наиболее волевого, целеустремленного и стратегически мыслящего партнера. В настоящее время многие ключевые решения, такие как расширение зоны ответственности Европейского командования, принимаются Вашингтоном уже в одностороннем порядке, без оглядки на сложную систему внутринатовских согласований. С этой точки зрения, расширение НАТО - это по существу новый этап американизации Европы, во многом ограничивающий процесс становления Евросоюза в качестве самостоятельного игрока на мировой арене.
Однако в действительности в самих Соединенных Штатах не существует консенсуса по поводу того, в какой мере и на каких направлениях военно-политическая экспансия соответствует национальным интересам США (хотя американский истеблишмент сегодня, безусловно, ближе к такому консенсусу, чем, к примеру, до подписания Основополагающего Акта между Россией и НАТО). Так, из шести ведущих кандидатов в президенты США в начале кампании 2000 г. трое - либеральный демократ Билл Брэдли, неоизоляционист Пэтрик Бьюкенен и лидер Партии зеленых Ральф Нейдер - в
период дискуссии по этому вопросу в американской элите выступали как последовательные противники расширения НАТО. Как будет показано в дальнейшем, в самой администрации Клинтона единая точка зрения по этому вопросу была достигнута не ранее середины 1995 г. Для понимания проблемы натовской экспансии в исторической перспективе следует прислушаться к выводу наиболее авторитетного американского исследователя (кстати, относящегося к лагерю сторонников расширения Альянса), утверждающего, что к началу обсуждения вопроса в американском правительстве в 1993 году "перспектива роспуска НАТО была по меньшей мере столь же вероятной, сколь и его расширение... и в администрации, и в Конгрессе лишь маленькая горстка людей положительно относилась к этой идее."7 Не говоря уже об общественном мнении и об экспертно-академическом сообществе, чью позицию в концентрированной форме выразил патриарх американской дипломатии Дж.Кеннан, назвавший расширение Альянса "роковой ошибкой".8
Этот обзор подводит нас к ответу на принципиальный с теоретической и методологической точки зрения вопрос о движущей силе экспансии. Предлагаемый в настоящей работе ответ лежит в русле концептуальных представлений о том, что реальными субъектами международной политики выступают не государства или организации вообще, а люди и группы людей, воздействующие на принятие решений. Таким образом, консолидированное представление о национальных интересах либо интересах и целях группы государств, входящих в данную организацию, в каждом конкретном случае возникает в ходе конкурентных взаимоотношений между различными носителями частных и коллективных интересов. При этом то или иное окончательное решение по поводу выбора внешнеполитического курса данного государства либо международной организации, как правило, формируется на основе интересов и целей определенной части игроков внутри данного субъекта, пу-
7 James М. Goldgeier, Not Whether But When: The U.S. Decision to Enlarge NATO (Brookings Institution Press:
Washington DC, 1999), pp. 1-3.
8 George Kennan, "Fateful Error", NYT, 5 Febr. 1997.
тем нейтрализации либо исключения из процесса принятия решений представителей альтернативных взглядов на проблему национальных интересов или целей данной организации. В свете этого подхода, взаимоотношения между Россией и Западом переосмысляются как взаимоотношения между группами сил, конкурирующими между собой за право легитимно представлять собственные интересы и цели и свой внешнеполитический курс в качестве отражающих подлинные интересы соответственно России и Запада.
С этой точки зрения натовскую экспансию следует рассматривать как стратегию вполне определенной транснациональной группы элит, то есть организованного меньшинства, в силу определенных исторических причин одержавшего верх в борьбе за власть и определение внешнеполитического курса, прежде всего в США - в борьбе, в которой различными силами отстаивались разные, порой диаметрально противоположные представления о национальных интересах и способах их реализации. В этот конгломерат элит и лоббистских групп, в дальнейшем обобщенно именуемых евроатлантиста-ми, помимо представителей американского истеблишмента, связанных с Европой своими экономическими интересами и этническим происхождением, входили влиятельные британские и германские политики (в числе последних ведущую роль играл министр обороны ФРГ Фолькер Рюэ, в частности, предоставивший финансирование для влиятельной группы "пиарщиков" из РЭНД-Корпорейшн, пропагандировавших идею экспансии, когда им было отказано в поддержке со стороны Пентагона); подавляющее большинство натовских чиновников в Брюсселе; а также антироссийски настроенные восточноевропейские элиты, добившиеся непропорциональных масштабов влияния на американскую и натовскую политику через посредничество богатого и влиятельного в США польского лобби и таких его неформальных лидеров, как З.Бжезинский. В результате определенного исторического процесса это неформальное сообщество политиков и чиновников на сегодняшний день является господствующей силой во внешней политике ведущих стран
НАТО и выступает от имени этого Альянса, однако оно не обладало подобной властью в 1993-94 годах и вовсе не обязательно сохранит эти позиции в будущем. Такое понимание проблемы ставит во главу угла внутриполитический процесс, прежде всего в США, как основную движущую силу натовской экспансии. Оно позволяет отрешиться от фаталистической безальтернатив-ности в восприятии расширения Альянса, которой была отмечена немалая часть отечественных рассуждений по этому вопросу.
Указанное решение вопроса о "главном герое" исследования определило соотношение исторических и политологических подходов в работе, с преобладанием первых. Основной в работе является сравнительно-историческая методология, применяемая для описания и анализа эволюции российской и американской политики в отношении НАТО как двух взаимосвязанных и взаимодействующих динамических систем, с учетом множественности потенциальных траекторий развития. Системный подход позволяет охватить и соотнести между собой наиболее релевантные факторы, воздействовавшие с каждой из сторон на предмет исследования. Каждая из систем рассматривается преимущественно в диахроническом разрезе, с отдельными синхронистическими перекличками при установлении элементов взаимозависимости и взаимодействия. Кроме того, при анализе внутриполитического процесса в США использован метод исторической типологизации.
Политологическую составляющую в работе образует использование концептуально-аналитического инструментария теории принятия решений. Это теоретическое направление, или, вернее, группа направлений рассматривает в качестве исходного элемента анализа международных отношений действия отдельных участников и групп участников внешнеполитического процесса, которые, в свою очередь, обуславливаются идеологическими, психологическими и когнитивными параметрами (ограничителями). Этими параметрами определяется индивидуальная и коллективная иерархия приоритетов и целей, которая, равно как и ее составляющие, в целом и по отдельности зачастую не
совпадает с официально заявленной. Указанные параметры мышления также устанавливают допустимые рамки поведения участников внешнеполитического процесса, расширяя либо сужая пространство дипломатического маневра, позволяющего трансформировать действительность и/или ее восприятие другими участниками процесса.
В пределах теории принятия решений наиболее плодотворными представляются работы ведущих представителей ее институционального (таких как Г.Эллисон9) и когнитивного направлений (таких как Р.Джервис10 и Р.Херманн11). Особое значение имеет работа Р.Херманна, продемонстрировавшего на материале контент-анализа советских исследований стран "третьего мира" роль культурно-психологических ограничителей при формировании внешнеполитического курса. Определенное теоретическое влияние на автора данной работы также оказали исследования Дж.Заллера12 в области формирования коллективных представлений о внешней политике и работы А.Вендта по проблемам коллективной идентичности13, в частности, проливающие свет на транснациональную природу "евроатлантизма". Хотя она формально и находится за рамками теории международных отношений, заслуживает упоминания и работа Дж.Ведель, исследующая политико-антропологический феномен "транс-идентичности" на материале взаимодействия российских и американских элит по вопросам предоставления России американской "помощи"14.
Из числа российских исследователей первостепенное влияние на выработку исходных философских и методологических принципов настоящей работы оказали исследования А.С.Панарина.
9 Allison, G.T. The essence of decision: Explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little, Brown, 1971. В рос
сийской литературе этот подход в прикладном аспекте применяется в работе В.Писарева и ГХозина, "Ме
ханизм выработки внешнеполитических решений", США:ЭПИ, №1-2, 1996.
10 Jervis, R. Perception and misperception in international politics. Princeton. Princeton University Press, 1976.
11 Hermann, R.K. The empirical challenge of the cognitive revolution: A strategy for drawing inferences about per
ceptions. International Studies Quarterly, 32(1988), 175-203.
12 John Zaller. The Nature and Origins of Mass Opinion (Cambridge 1992)
13 Alexander Wendt, "Collective Identity Formation and the International State," American Political Science Review,
Vol. 88, No. 2, June 1994, pp. 384-396.
Терминологическое отступление: обоснование понятия "евроатлан-тическая экспансия" и ее тройственного характера. "Расширение" и "экспансия" зачастую используются в западной, в том числе англоязычной литературе как полноправные и взаимозаменяемые синонимы по отношению к описываемому процессу, однако, строго говоря, расширение состава является лишь одним элементом многовекторной экспансии Альянса. Во-первых, еще до распада СССР в западных столицах зашла речь о "расширении миссии" Альянса. В частности, среди либерал-интернационалистского крыла вашингтонской внешнеполитической элиты активно обсуждалась возможность придания НАТО миротворческих функций, хотя в принятой римским саммитом НАТО в 1991 году стратегической концепции, казалось бы, четко и недвусмысленно заявлялось: "Цель Альянса - исключительно оборонительная; ни одно из вооружений Альянса никогда не будет применено с иной целью, нежели самооборона."15 Вовлечение сил Альянса в осуществление миротворческих функций на Балканах - в Адриатическом море, Македонии, а затем и Боснии - трактовалось как осуществление решений сперва (в 1992 году) СБСЕ, затем ООН (чему способствовала позиция генерального секретаря ООН Б.Бутрос-Гали). Агрессия 1999 года против Югославии и ее фактическое расчленение под гуманитарным предлогом знаменовали собой торжество линии на самодостаточность и автономию миссии НАТО по отношению к каким бы то ни было иным международным институтам и нормам, что и было документально закреплено в новой стратегической концепции, принятой в апреле 1999 года на Вашингтонском саммите Альянса.
Во-вторых, в официальных документах и на страницах печати использовалось такое понятие как "расширение зоны ответственности". Об этом также велись дискуссии уже с начала 1990-х годов, подробности которых будут приведены ниже. Проникновение сил НАТО за пределы территории коллек-
Janine Wedel, Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Europe. 1998. NATO Handbook (Brussels: 1995), p. 242.
тивной обороны, определяемой статьей 5 Североатлантического договора началось в 1992 году с миротворческой операции у берегов Адриатики и на сегодняшний день увенчалось созданием цепочки военных протекторатов Альянса на Балканах (Босния, Македония, Албания, Косово), где на сегодняшний день размещены около 100 000 американских военнослужащих. В наиболее радикальной формулировке, выдвинутой Мадлен Олбрайт в угаре "победы" над Югославией, "зона ответственности" НАТО включала в себя уже не только Балканы, но также Северную Африку и Ближний Восток.16
Наконец, третьей составляющей расширения явилось увеличение численного состава членов Альянса, достигнутое путем поэтапного принятия в него Польши, Чехии и Венгрии, которое растянулось на период 1997-99 годов. Вплоть до нападения Альянса на Югославию именно этот аспект расширения, как известно, был главным камнем преткновения в отношениях между Россией и НАТО. С высоты сегодняшнего дня, вступление этих стран в НАТО представляется второстепенным эпизодом в сравнении с последующей агрессией Альянса на Балканах. Если расширение миссии и зоны ответственности Альянса в одностороннем порядке уже сегодня являются проблемой глобальной безопасности, затрагивающей не только Европу, но и другие регионы мира, то вступление в него восточноевропейских стран было прежде всего событием регионального масштаба и преимущественно российской проблемой. Именно такое понимание, с задержкой в несколько лет, нашло свое отражение в доктринальных установках российской внешней политики (почти до самого нападения Альянса на Югославию российская дипломатическая реакция и обсуждение проблемы были едва ли не без остатка сфокусированы только на численном расширении НАТО).
Однако представляется не случайным то, что еще в 1993 году один из ранних приверженцев многовекторной экспансии - сенатор Ричард Лугар -
16 Подробнее об этих аспектах натовской экспансии см. Степанова Е. Россия и антикризисная стратегия НАТО после окончания "холодной войны". В кн.: Россия и основные институты безопасности в Европе: вступая в XXI век. М, 2000, с. 132-171. <>
говорил о "двойном расширении", ставя на первое место расширение географическое, и лишь на второе - изменение миссии Альянса. Думается, что именно численное расширение являлось необходимым условием перехода к более обширной экспансии. И прежде всего потому, что принятие восточноевропейских стран в Альянс как полноправных партнеров качественно меняло конфигурацию сил внутри самого НАТО или, если угодно, "западного мира". (В противном случае НАТО спокойно могло использовать территорию Польши, Венгрии и Чехии, активно сотрудничавших с вооруженными силами Альянса уже на стадии "Партнерства ради мира", как это было сделано в отношении Албании и Македонии - не предоставляя этим странам полноправного членства и тем самым теоретического права вето в Альянсе, и не антагонизируя при этом Россию.) Появление в числе участников процесса принятия решений в НАТО трех правительств, настроенных недвусмысленно проамерикански, а также испытывающих исторически укорененное чувство недоверия по отношению к России и Германии, укрепляло американскую гегемонию в Альянсе и "западном мире" в целом, ослабляло позиции таких потенциальных конкурентов в борьбе за определение идентичности "Запада" по отношению к "Востоку", как, например, Франция (которой не удалось добиться принятия в Альянс дружественной ей Румынии и передачи стратегически важнейшего командования южным театром НАТО представителю одной из средиземноморских стран-членов Альянса). В самих Соединенных Штатах, принятие новых членов в Альянс, как будет продемонстрировано в дальнейшем, знаменовало собой торжество наиболее радикального экспансионистского крыла внешнеполитической элиты, представляющей интересы восточноевропейского этнического лобби и военно-промышленного комплекса, ослабляло позиции нео-изоляционистов и других противников применения американских вооруженных сил в решении "интернационалистских" задач за пределами зоны национальных интересов США.
Поэтому естественно, что вопрос о временной последовательности различных элементов расширения Альянса был предметом острой дискуссии в американской элите. В частности, С.Тэлбот, аргументируя свое первоначальное несогласие с линией радикальных евроатлантистов на ускоренное расширение численности Альянса, в своем выступлении 24 января 1994 года в комитете по международным делам Палаты представителей говорил. "Вопрос о членстве в НАТО [для восточноевропейцев] должен быть решен по существу после того, как будет принято решение по вопросу о миссии НАТО после окончания холодной войны."17 Вероятность расширения миссии явочным порядком, возникновения новых миссий, размывающих идентичность НАТО как оборонительного союза также вызывала жесткое сопротивление на правом фланге республиканской партии, среди таких ярко выраженных нео-изоляционистов как сенатор от Миссури Джон Эшкрофт. (Не случайно самым критическим моментом для экспансионистов и администрации Клинтона при обсуждении в Сенате вопроса о ратификации протоколов о расширении НАТО стало обсуждение поправки Эшкрофта, налагавшей запрет на расширение миссии и зоны ответственности Альянса. ) Однако вопреки этой позиции в окончательном варианте американской политики возобладала обратная, более выигрышная для евроатлантистов последовательность действий: сначала расширение, и уже в ходе его - изменение миссии и зоны ответственности. Тем самым, поражение противников евроатлантической экспансии по такому сравнительно второстепенному вопросу как принятие новых членов в Альянс предопределило их гораздо более крупную стратегическую неудачу.
Иными словами, численное расширение НАТО повлекло за собой изменение элементов идентичности этого действующего лица мировой политики, а, следовательно, его интересов и целей. Существенные сдвиги произош-
17 Strobe Talbott, U.S. Policy toward the New Independent States, Hearing before the House Committee on Foreign
Affairs, 103 Cong. 2 sess. (Government Printing Office, 1994), pp. 19-20.
18 Goldgeier, op.cit, p. 149-150.
ли и в американской элите. Хотя говорить об этом можно только гипотетически, есть основания утверждать, что и НАТО в своем прежнем составе, и клинтоновской администрации до победы сторонников расширения было бы по внутренним причинам крайне трудно и нерационально идти на столь широкомасштабную агрессию на Балканах. Наконец, следует говорить и об изменении идентичности "Запада" как цивилизационно-политического конгломерата, связанном с расширением НАТО. По словам А.С.Панарина, "продвижение НАТО на Восток - факт не только военно-стратегический. Он выступает в качестве многозначительного цивилизационного симптома: тотальная интегрированность Запада...ведет не к победе, а к банкротству европейской идеи в мире...это находит выражение в догматизации и милитаризации западного мышления, утрачивающего многовариантность и альтернативность...В долгосрочной перспективе это не усиливает, а ослабляет статус Запада в мире, ибо уменьшает гибкость и разнообразие его стратегий."19
Источниковая база исследования. В ходе работы автором были изучены, проанализированы и сопоставлены русскоязычные и англоязычные источники следующих категорий:
1) официальные документы: заявления российского МИД, госдепартамента США, других государственных органов и официальных лиц; документы доктринального характера (Концепция внешней политики РФ и военная доктрина РФ 1993 г.); послания президента России Федеральному собранию, выступления президента США в Конгрессе; законодательные акты, а также стенограммы заседаний Конгресса США и российской Государственной Думы, слушаний в их комитетах и комиссиях, данные поименных голосований по связанным с расширением НАТО законопроектам и резолюциям. Сюда же относятся носящие полуофициальный характер материалы Исследовательской службы Конгресса США.
АС.Панарин, "Реванш истории: российская стратегическая альтернатива в XXI веке", М., 1998, с. 349, 370.
В этой категории источников значительный интерес и информационную ценность представляли официальные публикации Вестника Комиссии ГД РФ "Анти-НАТО" и материалы межфракционной депутатской группы под тем же названием. Вестник, планировавшийся как ежемесячный, выходил с мая 1997 г.; летом 1998 г. вышел 10-й выпуск. Все выпуски Вестника и другие материалы размещались на интернет-сайте (закрывшемся весной 2000 г.).
официальные документы НАТО, включая Стратегическую концепцию Альянса, итоговые коммюнике и другие документы саммитов Альянса и встреч на уровне министров, документы Совета североатлантического сотрудничества и программы "Партнерство ради мира", "Исследование по вопросу о расширении НАТО", а также публикации журнала "НАТО ревью", представленные на официальном веб-сайте Альянса.
тексты выступлений, интервью, публицистические статьи государственных чиновников, руководителей российской и американской внешней политики и других лиц, участвовавших в принятии решений.
мемуары российских и американских политиков, в той или иной степени проливающие свет на объект исследования (следует особо отметить воспоминания Е.Примакова, Дж.Бейкера, У.Кристофера и Р.Холбрука).
5) документы неправительственных организаций, участвовавших во
внутриполитических процессах, связанных с расширением НАТО, в том чис
ле их сайты в интернете (с американской стороны - Польско-американский
конгресс, Единый балтийско-американский национальный совет, КАТО-
Институт, Новая атлантическая инициатива, Центр оборонной информации и
др.; с российской стороны - КПРФ, "Яблоко", ЛДПР и др.)
6) материалы конференций и круглых столов, официальные публикации
экспертных организаций и научно-аналитических центров (таких как Совет
по внешней и оборонной политике, Атлантический совет Соединенных Шта
тов и др.)
публицистика, экспертные и аналитические публикации в средствах массовой информации и научной периодике, относящихся как к "мейнстри-му", так и к нонконформистскому и радикально-оппозиционному направлению; информационно-аналитические материалы (представленные, в частности, такими изданиями, как бюллетень "Монитор" Джеймстаунского фонда, "Буллетин оф атомик сайентистс" и др.); информационные сообщения российских и западных СМИ.
эксклюзивный материал личных записей, сделанных автором в ходе как частных, так и открытых встреч с американскими общественными деятелями, конгрессменами и сотрудниками Конгресса, другими информированными источниками, начиная с 1994 г. (в том числе в Государственном университете Огайо, Школе высших международных исследований им.П.Нитце Университета Джонса Хопкинса, КАТО-Институте, Центре оборонной информации и др.)
статистические данные, проливающие свет на электоральные ресурсы американских этнических общин, а также материалы социологических опросов по проблемам внешней политики.
При выборе материалов автор руководствовался своими представлениями об их информативности, репрезентативности и достоверности, не ставя при этом задачу исчерпывающего, объективистского охвата всего спектра потенциально доступных источников. С этой точки зрения следует отметить первичную значимость дискуссионных материалов и отражения дискуссий в неофициальных публикациях, по сравнению с официальными источниками, которые служат лишь конечным продуктом рассматриваемого политического процесса. В большинстве случаев успешное прочтение официальных документов и их продуктивное использование как источника возможно лишь на основе предварительного изучения материалов обсуждений и публичной дискуссии, предшествовавшей появлению того или иного документа.
Степень разработанности темы в научной литературе. На первый взгляд, количество как российских, так и зарубежных публикаций в академических изданиях, в той или иной степени затрагивающих вопрос о расширении НАТО, чрезвычайно велико. Однако, как говорилось выше, подавляющая часть этих работ по вполне понятным причинам, в первую очередь ввиду недостаточной временной удаленности от предмета исследования, носит преимущественно ситуативно-оценочный и предписывающий характер. По этим же причинам граница между источниками и литературой зачастую размыта: с точки зрения целей настоящего исследования, даже академические публикации наиболее авторитетных и информированных авторов представляют интерес прежде всего как источник данных о существующих в тех или иных кругах взглядах на рассматриваемую проблему. В связи с недостаточной временной удаленностью предмета исследования, круг существующей историографической и политологической литературы по этому вопросу крайне ограничен, а граница между источниками и литературой зачастую размыта. Примерами пограничных материалов являются аналитические работы исследователей, одновременно в той или иной степени выступавших в качестве участников политического процесса либо публичных дискуссий, сопровождавших этот процесс (А.Арбатов20, А.Богатуров21, С.Благоволин22, С.Караганов23, А. и С.Кортуновы24, В. Кременюк23, В.Лукин26, А.Мигранян27,
Арбатов А. "Россия и НАТО: нужны ли мы друг другу?". НГ, 11 марта 1992. Он же, Внешнеполитический консенсус в России: Однополярный мир под эгидой США неприемлем для Москвы. НГ, 14 марта 1997 г. Он же, Российская национальная идея и внешняя политика (мифы и реальности). М., Московский общественный научный фонд, 1998. Он же, Безопасность. М., 1999.
21 Богатуров А., Кременюк В. Российско-американские отношения: между конфронтацией и партнерством.
СШАЭПИ, № 7, 1996.
22 Благоволин С. Есть ли в этом походе место для России? НВ, № 7, 1994.
23 Караганов С. Европейская система безопасности переживает глубочайший кризис. Сегодня, 26 авг. 1994.
Он же, Программа для Европы. МН, 10-17 марта 1996.
24 Кортунов А. "Произойдет ли смена курса? Внешнеполитические проблемы в предвыборных программах
разных партий". НГ, 10 дек. 1995 — с. 1-2. Кортунов С. "Договор не может быть платой за расширение (У
Москвы есть все основания считать себя обманутой)". НГ, 13 февраля 1997— с.5.
25 Кременюк В. Американская стратегия "расширения" и Россия. - США:ЭПИ, № 7, 1994., с.3-6. Он же,
Внешняя политика администрации Клинтона: на новый срок со старым багажом. США:ЭПИ, № 5, 1997. Он
же, Внешняя политика США на рубеже веков. - США:ЭПИ, № 5, 2000.
26 Лукин В. Мы оказались в очень плохой геополитической ситуации. НГ, 14 марта 1995.
В.Никонов28, С.Ознобищев29, А.Пушков30, С.Рогов31, А.Уткин32, а также, с американской стороны, Р.Асмус, З.Бжезинский, Т.Г.Карпентер, Р.Куглер, Ю.Кэролл, С.Ларраби, М.Макфол, М.Мандельбаум, У.Одом, Д.Саймс, Р.Пайпс, С.Слоан, А.Страус и др.)
До последнего времени лишь немногие авторы пытались предложить сколь-нибудь систематическое объяснение причин расширения Альянса, не говоря уже об исторической динамике этого процесса с заложенными в ней альтернативными возможностями развития. При этом, в соответствии с установками традиционной реалистической теории и ее отечественных интерпретаторов, формирование государственной политики по вопросу о расширении НАТО в России и США анализируются по существу как изолированные друг от друга процессы. Вдобавок, для значительной части российских исследований по вопросам внешней политики и российско-американских отношений характерен следующий парадокс, имеющий глубокие психологические корни: если российская внешняя политика рассматривается как производное внутренних потребностей страны и глубоко конфликтных по своей природе внутриполитических процессов, и это зачастую принимается как само собой разумеющееся, то при анализе американской внешней политики вообще и в том числе политики США по вопросу о НАТО внутриполитические конфликты и интересы либо выносятся за скобки, либо, в лучшем случае, трактуются как вторичные и выполняющие служебную функцию по отношению к
Мигранян А. "Подлинные и мнимые ориентиры во внешней политике". РГ, 4 авг. 1992—- с.7. Он же, "Зачем вступать, если лучше не вступать? (Присоединение к программе НАТО "Партнерство во имя мира" усилит изоляцию России и резко ограничит ее свободу внешнеполитического маневрирования)". НГ, 15 марта 1994— с. 1,3. Он же, "Ошибка или нет? Сегодня в Париже Борис Ельцин подпишет договор Россия-НАТО". НГ, 27 мая 1997.
28 Никонов В. 'Партнерство во имя мира': повестка дня для Федерального Собрания". НГ, 7 апр. 1994. Он же, "Российский неоголлизм": новая парадигма внешней политики. НГ, 24 мая 1994. Он же, Россия и НАТО. Сотрудничество, нейтралитет, противостояние?. НГ, 14 сент. 1994.
Ознобищев С. "Россия-НАТО-Чечня: предчувствия и реальность". Сегодня, 3 фев. 1995— с.9. 30 Пушков А. Россия и НАТО: что дальше? МН, 16-23 янв. 1994 - с. 13.
Рогов С. Итог печален, но выход из тупика есть. Три года проб и ошибок российской внешней политики. НГ, 31 дек. 1994. Он же, Россия и НАТО. - США:ЭПЙ, № 10, 1996. Он же, Запад ведет себя как победитель НГ, 27 февр. 1997. Он же, Администрация Клинтона: подводить итоги еще рано. - США:ЭПИ, №2, 2000.
неким непреходящим национальным интересам США в рамках априори заданной геополитической или иной системы координат. В тех же случаях, когда речь о внутриполитических детерминантах расширения НАТО все же заходит, разговор по существу сводится к деятельности восточноевропейских меньшинств. Это вполне объяснимо, поскольку их публичная активность была наиболее заметной, однако, как показано в нашей работе, она зачастую являлась лишь инструментом или внешним проявлением внутриэлитных и внутриправительственных столкновений по вопросу о НАТО и об американо-европейских отношениях в целом.
Вопрос о проблематичности и социально-политической конфликтности самой категории национального интереса в американской внешней политике после окончания холодной войны до сих пор практически не ставился в отечественной литературе. Заметным исключением из этого правила являются работы Т.Шаклеиной, однако в них особо не рассматривается проблема рас-ширения НАТО/ Некоторые внутриамериканские факторы, способствовавшие расширению НАТО (возрождение изоляционизма, активность восточноевропейских общин), в самом общем виде затрагиваются в работах И.Кобринской.34
Между тем в 1999 году в издательстве Института Брукингса в Вашингтоне вышла первая сугубо исследовательская монография, посвященная непосредственно внутриполитическому процессу в США, завершившемуся расширением НАТО - работа профессора Университета Дж.Вашингтона Джеймса Гольдгаера35. Это исследование вводит в обиход немалый объем научного материала и в этом качестве будет широко использоваться в нашей работе. Будучи построено во многом на личных контактах автора с кругом чиновни-
Уткин А После противостояния, СШАЭПИ, № 11, 1995. Он же, Пауза в российско-американских отношениях: что дальше? США.ЭПИ, № 11, 1996. Он же, США - НАТО - ЕС (Вашингтон проводит реформу НАТО). - США:ЭПИ, № Ю, 1999.
33 См. напр. Дискуссии в США по внешней политике. - США: ЭПИ, № 12, 1999.
34 См. напр. Политика США в Центральной и Восточной Европе. - США:ЭПИ, № 2, 2000.
35 Goldgeier, op.cit.
ков клинтоновской администрации и близких к ней экспертов-аналитиков, оно отражает взгляды преимущественно сторонников расширения Альянса (о чем нетрудно заключить уже из заглавия). Однако концептуальная и содержательная сторона работы Гольдгаера внутренне противоречивы: в частности, многие из приводимых им фактов и цитат свидетельствует о глубокой внутренней конфликтности и непредрешенности политического курса евро-атлантистов на расширение НАТО на протяжении всего рассматриваемого периода. Соответственно, раздел нашей работы, касающийся американской стороны вопроса о НАТО, содержит прямую и косвенную полемику со многими утверждениями Гольдгаера. Там, где это возможно, содержащиеся в его работе данные и предположения сверяются с перечисленными выше первоисточниками.
Несколько больше внимания как в отечественной, так и в зарубежной литературе уделяется внутриполитическим детерминантам российской внешней политики 1990-х годов. Из англоязычных работ наиболее авторитетными, хотя и в известной мере устаревшими, являются опубликованные в середине 1990-х гг. монографии Н.Малколма, А.Правды, Р.Эллисона и М.Лайт ("Internal Factors in Russian Foreign Policy") и сборник под редакцией П.Шермана ("Russian Foreign Policy in the 1990s"), а также статьи Р.Легволда, С.Сестановича, М.Макфола и других авторов. В первых двух из перечисленных работ упор делается на противоречия институционального характера между различными субъектами внешней политики. В работах М.Макфола36, А.Сергунина37 и ряда других авторов во главу угла ставятся идеологические конфликты, однако выдвигаемая этими авторами типологизация российских подходов, основанная на бинарных противопоставлениях ("атлантисты-евразийцы" и т.п.), как нам представляется, преувеличивает значение рацио-
36 McFaul, Michael. Domestic Politics of NATO Expansion in Russia: Implications for American Foreign Policy.
Program on New Approaches to Russian Security, Policy Memo 5, 1997.
<>
37 Sergounin, Alexander A. "Russian Domestic Debate on NATO Enlargement: From Phobia to Damage
Limitation," International Security, Vol. 6, No. 4 (Winter 1997), pp. 55-71.
нальных элементов и устойчивость ценностных ориентации во внешнеполитическом мышлении российских элит. В связи с этим, в рамках идеологической парадигмы оказывается невозможным удовлетворительно объяснить кризис российского атлантизма и формирование к концу 1990-х годов нового внешнеполитического консенсуса поверх идеологических и партийных различий. Наконец, ряд американских исследователей леволиберального толка пытаются истолковать российскую внешнюю политику при помощи психологических, в том числе фрейдистских категорий, таких как комплекс неполноценности. В этом отношении характерны работы С.Сестановича (выступавшего в роли как ученого, так и, позднее, чиновника госдепартамента), посвященные российским и американским "неврозам", для излечения которых автор предлагает применять "геотерапию".38 В этом же ключе работает и Р.Легволд, акцентирующий внимание на "страхах и фантазиях", которые мешают взаимопониманию между США и Россией, в том числе и по вопросу о НАТО/' На наш взгляд, подобное истолкование действий сторон как реакции на внешние возбудители игнорирует исторически сложившиеся и гораздо более стабильные социокультурные детерминанты проводимого постсоветскими элитами внешнеполитического курса, о чем более подробно говорится в первой главе диссертации.
Научная новизна работы определяется новизной самой темы и, как следствие, отсутствием работ, рассматривающих расширение НАТО как конфликтный исторический процесс со своими причинно-следственными взаимосвязями, а также новизной используемой методологии. Кроме того, в данной работе впервые вводится в научный оборот значительное число документов и иных источников, во многом меняющих представление о существе рассматриваемой проблемы, в том числе эксклюзивные материалы, полу-
Sestanovich, Stephen. "Geotherapy: Russia's Neuroses, and Ours," National Interest, Fall 1996, №45. Легволд, Роберт. Американский взгляд на российскую внешнюю политику: страхи и фантазии. - Pro et Contra. - 1997, №2.
ченные автором в ходе встреч и дискуссий с участниками американского внешнеполитического процесса.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость предлагаемого исследования обусловлена прежде всего новизной ее методологии. Практическая значимость диссертации заключается в применимости ее материалов для оценки эффективности российской дипломатии и рекомендаций по корректировке ее установок и методов, а также в преподавательской работе.
Апробация диссертации. Основные положения и выводы работы обсуждены на заседании Отдела международно-политических проблем ИМЭМО РАН, отражены в авторских публикациях, представлены в докладах, с которыми автор выступил в Московском Центре Карнеги и на конференции гарвардской "Программы новых подходов к российской безопасности".
Структура исследования. В соответствии с целями и задачами исследования, работа состоит из введения, трех глав, заключительного раздела и библиографии.
В первой главе - "Внутриполитический процесс поиска российской стратегии в отношениях с НАТО" (1990-97 гг.) - прослеживаются основные этапы формирования официального российского курса по вопросу о расширении НАТО, идентифицируются определяющие факторы формирования этого курса - идеологические, институциональные, личностные и иные. Дается авторская интерпретация основных тенденций, обусловивших развитие советской, а затем российской политики по вопросу о НАТО, в рамках ее пяти основных этапов: переговоров о воссоединении Германии (1990 г.); многосторонней активности в рамках Совета североатлантического сотрудничества (1991-93 гг.); перехода к двусторонним военным контактам на основе программы "Партнерство ради мира", совпавшего с активизацией роли НАТО в урегулировании боснийского кризиса (1993-95 гг.); взаимного замораживания вопроса о НАТО по внутриполитическим соображениям на предвыборный сезон
(1995-96 гг.); и, наконец, заключительного этапа переговоров об "особых отношениях" с Альянсом, увенчавшегося подписанием Основополагающего акта (1996-97 гг.).
Во второй главе - "Стратегия евроатлантической экспансии и ее оппоненты в американском внутриполитическом контексте 1990-х годов" - отображенные в первой главе представления части российских элит о ценностном статусе НАТО в "западной'Уамериканской системе координат и о "неизбежности" его расширения сверяются с реалиями внутриполитической борьбы в самих США по этому вопросу. Анализируется предыстория вопроса, в том числе проблема возрождения американского изоляционизма, ход дискуссии между приверженцами различных взглядов на американское присутствие в Европе после холодной войны, а также тактика действий сторонников расширения в клинтоновской администрации и вне ее, обеспечившая им изначально не гарантированную победу над их оппонентами. Прослеживается процесс выработки курса на расширение, начиная с периода внутреннего кризиса идентичности Альянса, вызванного исчерпанностью его первичной миссии (1989-92 гг.) и заканчивая процедурой ратификации протоколов о расширении 30 апреля 1998 г.; анализируются основные идеологические, институциональные и межличностные противоречия, сопровождавшие этот процесс, дается характеристика ведущих общественных сил и политических деятелей, выступавших сторонниками либо противниками экспансии. В этой же главе рассматриваются спорные вопросы, возникавшие по ходу расширения, классифицируются основные группировки противников расширения Альянса и их системы аргументации.
В третьей главе - "Перспективы расширения Альянса и политика России" - систематизируется и дополняется материал первых двух глав, касающийся восприятия российской позиции по вопросу о НАТО американскими участниками дискуссии. В этой же главе рассматриваются перспективы дальнейшего расширения НАТО в региональном и глобальном масштабе, с
точки зрения американских внутриполитических реалий; дается оценка степени и характера угроз российской безопасности в связи с расширением НАТО, а также высказываются соображения о путях и возможностях их нейтрализации.
В заключении подводятся итоги, обобщаются результаты и формулируются основные выводы исследования.
Эволюция российской политики в отношении НАТО: постановка проблемы
12 марта 1999 года Чехия, Венгрия и Польша были торжественно приняты в члены Североатлантического альянса - лишь восемь лет спустя после роспуска Организации Варшавского договора, в которой они состояли с 1955 года. Тем самым осуществилась идея, еще недавно казавшаяся многим на Западе бессмысленной и бесперспективной. Вооруженные силы этих трех государств начали приводиться в соответствие со стандартами и запросами организации, которая в течение трех с половиной десятилетий выступала в качестве их официального военного противника.
На протяжении европейской истории подобная смена партнеров бывшими младшими союзниками великой державы не являлась редкостью и следовала за крупномасштабными военными поражениями. К примеру, для Венгрии НАТО - уже третий военный альянс с 1919 года, когда была восстановлена ее независимость: в 1944 году она перешла на сторону прежних противников во Второй мировой войне и объявила войну своему бывшему союзнику, Германии, когда последняя уже была практически повержена. (В то время, как и сегодня, новые венгерские правители, пришедшие на смену адмиралу Хорти, утверждали, что прежняя союзническая политика Венгрии была порождением антидемократического режима и потому не имела подлинной легитимности.) В соответствии с такой исторической логикой, нынешняя переориентация стран Центральной Европы как бы подтверждает широко распространенное и мало кем оспариваемое клише: Советский Союз и его союзники проиграли холодную войну западным демократиям.
Однако столь упрощенная интерпретация событий не может объяснить ключевую загадку современной мировой политики - а именно, поведение Советского Союза при Горбачеве, равно как и ельцинской России, в отношениях с Западом. В обоих случаях внешнеполитический курс представлял собой попытку выйти из холодной войны в одностороннем порядке, при отсутствии недвусмысленных признаков поражения - хотя, бесспорно, военное соперничество с Западом вызывало весьма чувствительное напряжение и трудности в советской экономике и в обществе. В период между 1989 и 1994 годами (а нередко и позже) Советский Союз и Россия шли от уступки к уступке, не с дулом у виска, а добровольно сдавая Западу свои позиции по всму миру. Более того, это происходило как раз в те годы, когда ситуация в мире и отношение к нам со стороны значительной части элит и общественного мнения на Западе были, казалось бы, как никогда благоприятны для решения внешнеполитических задач страны. Несмотря на это, щедрые авансы, выданные Востоком Западу, привели к значительному ухудшению стратегических позиций России в мировом масштабе и не вызвали сколь-нибудь существенного встречного движения со стороны ее бывших противников - стран НАТО. Это относится в особенности к расширению зоны деятельности Альянса, чья экспансия на восток без полноправного и добровольного участия самой России не могла не нанести ущерб интересам и международному статусу постсоветской России, если учесть исторический контекст непрерывного противостояния между НАТО и Россией советской. Тем не менее, вплоть до осени 1993 года руководители СССР и России не только ничего не делали, чтобы предотвратить подобный ход событий, но, как это будет показано в дальнейшем, стали добровольными и деятельными соучастниками действий, приведших к еще недавно немыслимой экспансии НАТО на восток.
Если в 1989 году большинству западных наблюдателей казалось само собой разумеющимся, что никакой план объединения Германии не может быть жизнеспособным без четких гарантий поддержания стратегического баланса между НАТО и ОВД, то всего только через год Михаил Горбачев принял такой план, который автоматически означал вхождение бывшей Восточной Германии, в качестве составной части ФРГ, в Североатлантический альянс. Еще через год и сам Варшавский блок был распущен, а в 1993 году российский президент сделал в Варшаве историческое заявление о том, что Россия не станет возражать против заявки Польши на членство в НАТО. Оглядываясь назад, нельзя не увидеть, что именно это неожиданное выступление российского президента дало зеленый свет экспансии альянса на территорию его бывших противников.
Казалось бы, с этого момента политика России по отношению к Западу начала меняться самым решительным образом. В частности, Б.Н.Ельцин вскоре ревизовал свою радикальную варшавскую версию "доктрины Синат-ры", а российская внешнеполитическая риторика стала выражать самое решительное несогласие с расширением НАТО. Этот новый подход утвердился в качестве официального курса уже при Козыреве (при этом потерявшем политическое лицо, а с ним и влияние на формирование политики), а затем и после назначения министром Е.М.Примакова (который по существу обеспечил себе в перспективе этот пост, выступив в октябре 1993 года с первым полноценным анализом причин и следствий отрицательного отношения России к планам расширения НАТО). Да и в самом российском обществе, несмотря на глубочайший раскол по всем иным ключевым вопросам стратегии национального развития, отношение к натовской экспансии не является предметом разногласий. Депутатская группа "анти-НАТО" в Федеральном собрании, возникшая в начале 1997 года, стала единственным парламентским объединением, в которое записалось абсолютное большинство депутатов Госдумы (по данным на январь 1999 года, 254 человека, представлявших шесть из семи депутатских фракций и групп прежнего состава парламента) и относительное большинство (46 депутатов) в целом политически не структурированного Совета Федерации. Если говорить об обществе в целом, чья индифферентность и апатия стали общим местом и которое многие на Западе считают равнодушным по отношению и к этой проблеме, то, как показал опрос, проведенный в начале 1996 года ВЦИОМом и Фондом Фридриха Эбер-та, только 2% были согласны с тем, что Россия "не должна препятствовать расширению НАТО"40. По мнению участников этого общенационального антинатовского консенсуса, восточная экспансия альянса представляет собой удар по национальным интересам и престижу России, поскольку ведет к восстановлению тех военно-политических барьеров в Европе, которые, казалось, были навсегда ликвидированы добровольными и недвусмысленно прозападными действиями Москвы.
Нео-изоляционизм и борьба альтернативных проектов американской внешнеполитической стратегии
Наступившее с окончанием холодной войны сокращение интереса к проблемам международной политики со стороны американского общественного мнения является общепризнанным фактом. В 1990-92 годах практически все опросы общественного мнения фиксировали снижение чувства угрозы извне и соответственно перемещение внешней политики на задний план в сознании большинства американских избирателей. Более того, со стороны ряда социальных групп и политических сил нарастало критическое отношение к излишней, по их мнению, вовлеченности американских сил и средств в дела других стран. Многие наблюдатели всерьез заговорили о возрождении среди рядовых американцев и части политических элит духа "изоляционизма".
Оправданность и целесообразность использования этого понятия в отношении очень разнородных тенденций и общественных сил, выступавших за сокращение американского участия в решении региональных проблем, включая присутствие США в Европе, была и остается под вопросом. Оставаясь на строго исторической точке зрения, применение этого термина, возможно, следовало бы ограничить лишь 1920-30-ми годами, когда значительная часть американского общества и политической элиты и в самом деле выступала за "изоляцию" Америки от европейских конфликтов. Более полувека спустя, в американском обществе практически не осталось сколь-нибудь влиятельных сил, которые выступали бы за отказ от участия Америки в европейских политических делах и накладывающих на нее какие-либо ограничения международных институтах с такой же убежденностью и последовательностью, как лидеры изоляционистов эпохи Ф.Д.Рузвельта сенаторы Джон-стон и Бора. Однако справедливости ради необходимо признать, что, несмотря на все произошедшие за полвека перемены, изоляционистская традиция, хотя и далеко не однородная, все же существует в американском обществе как живая политическая и социокультурная реальность. В сегодняшнем американском и общемировом контексте эта традиция, представленная как бескомпромиссными радикалами, так и влиятельными политиками умеренного толка, как либералами, так и консерваторами, предстает в качестве наиболее последовательного внутриполитического противовеса экспансионистской тенденции и стремлению евроатлантистов к установлению американской гегемонии в европейской и мировой политике.
В общенациональных средствах массовой информации, которые, как правило, расположены на атлантическом или тихоокеанском побережье и в которых в основном преобладают сторонники активной роли США в мировом масштабе, термин "изоляционизм" является не менее полемически окрашенным чем, к примеру, "национал-патриотизм" в России. По словам ведущего историка американской внешней политики Вэйна Коула, "«изоляционизм» - это слово с пренебрежительным оттенком, придуманное в 20 веке и используемое для дискредитации традиционной политики, проводившейся Соединенными Штатами на протяжении первых 140 лет своей независимости."131 Противники изоляционизма - именуемые "либеральными интернационалистами", если речь идет об умеренно-центристском крыле обеих партий, либо "интервенционистами", если они исповедуют идеологию рейгановского образца (подобно одному из ведущих кандидатов на выдвижение в президенты 2000 года от республиканцев Джону Маккейну) - систематически выдвигают против изоляционистской традиции обвинение в тягчайшем грехе: последовательном уклонении от вмешательства во вторую мировую войну и от объявления войны гитлеровской Германии вплоть до нападения японцев на Перл-Харбор в декабре 1941 года. Наиболее деятельными противниками изоляционизма являются этнические меньшинства и сочувствующая им часть американской интеллигенции, упрекающие изоляционистов 30-х годов в том, что, составляя большинство в Конгрессе, они связали руки Рузвельту во внешней политике, удержав тем самым США от вступления в войну на стороне Англии и Франции в защиту Польши, а еще раньше - не организовав транспортировку через океан евреев, которым угрожал холокост.132 Таким образом негативно окрашенное для многих понятие "изоляционизм" зачастую используется сторонниками глобальной американской активности для пробуждения комплекса вины консервативной, сосредоточенной на себе континентальной Америки за отказ от вмешательства в международные конфликты на стороне слабых и беззащитных, шире - за отказ от исполнения своих обязанностей как глобального лидера и блюстителя справедливости в мировом масштабе. (Этот исторический экскурс имеет непосредственное отношение к проблеме расширения НАТО, поскольку именно польские и еврейские этнические организации в 1993 г. составили основу союза этнических общин за расширение Альянса на восток, обвиняя противников этой идеи в провинциальном и эгоистическом "изоляционизме").
Фактор восприятия российской политики в американских дискуссиях о НАТО
Заголовок этого раздела возвращает нас к проблеме фатализма в российской внешней политике и к основному утверждению настоящей работы о действиях и заявлениях российских правящих кругов как факторе влияния на процесс расширения НАТО. Внутриполитический успех евроатлантистов не в последнюю очередь зависел от того, удастся ли им вовлечь российскую дипломатию в ритуал торга об условиях расширения и нейтрализовать контраргументы противников расширения с помощью самой Москвы. Сторонники тактики engagement ("ангажирования") были уверены не только в том, что Кремль пойдет на уступки, но и в том, что, постоянно откликаясь на инициативы и вызовы евроатлантистов, вместо того, чтобы кооперироваться с их противниками, Россия придаст дополнительную легитимность их притязаниям на роль корифеев американской внешнеполитической элиты. Одним из самых ранних адептов этого курса был Деннис Росс, символизировавший в первой администрации Клинтона преемственность внешней политики по отношению к администрации Буша. Росс, участвовавший в переговорах об объединении Германии, полагал, что договориться с Россией об условиях расширения НАТО будет не труднее, чем с Советским Союзом о членстве в НАТО объединенной Германии. Главное дать Москве втянуться в переговоры.
О значении варшавской декларации августа 1993 года сказано уже немало. Дмитрий Сайме без лишних экивоков заметил в этой связи: "российскому правительству следует винить себя за то, что вопрос о расширении НАТО вообще оказался в повестке дня." После подписания российским президентом декларации в Варшаве, пресс-секретарь Л.Валенсы Анджей Джичимский заявил: "Теперь у Запада нет оснований для того, чтобы отказать Польше. До сих пор таким основанием было нежелание огорчать русских. Этот аргумент утратил силу. Теперь мы увидим, каковы подлинные намерения Запада в отношении Польши. "254
За время, прошедшее от варшавской декларации до подписания парижского Основополагающего Акта (которое, напомним, по мнению многих на Западе означало, что Россия по существу смирилась с расширением НАТО на восток), официальная позиция Кремля демонстрировала незаурядную гибкость. При этом с каждым зигзагом российской дипломатии ее намерения и уверенность в своих целях воспринимались все менее серьезно, тем самым подрывая систему аргументации анти-экспансионистов по поводу российско-американских отношений. Результатом этих событий стал укоренившийся стереотип восприятия России как страны, которая всегда недовольна и обижена решениями Запада, но при этом не пытается последовательно проводить свою линию и в общем всегда готова разменять свои вчерашние "принципиальные" позиции по стратегическим вопросам при появлении каких-то новых выгодных перспектив, даже если они не относятся к сфере национальной безопасности. Это не могло, в свою очередь, не влиять на взгляды колеблющихся, таких как С.Тэлбот, и даже решительных противников экспансии.
В частности, тезис о "веймарской России", который развивали либеральные противники экспансии, оказался несостоятельным по многим причинам, но одна из них особенно бросалась в глаза американским наблюдателям, в том числе и вашингтонским собеседникам автора данной работы: если для Германии события 1918 года и последовавший за ними Версальский договор были поражением подлинно общенациональным, то этого никак нельзя сказать о России. Российские евроатлантисты, в начале 1990-х годов задававшие тон в правящей элите, во многом искренне воспринимали экспансию "победителей" в холодной войне как положительную тенденцию, отчасти как собственную победу. В частности, по словам адмирала в отставке Уильяма Одо-ма (одного из немногих крупных военных чинов, по-настоящему одержимых идеей экспансии), весной 1996 года авторитетные российские чиновники говорили ему, что расширение Альянса следует провести на следующий день после переизбрания Б.Н.Ельцина на второй президентский срок.
Вопреки мнению фаталистов, действия российской дипломатии оказывали достаточно ощутимое влияние на ход внешнеполитических дискуссий в США. Это в особенности проявилось в период заключения дейтонского соглашения по Боснии. Переговоры в Дейтоне были серьезным испытанием и для администрации Клинтона, и для сторонников расширения НАТО. Противники расширения справа и слева говорили о неспособности НАТО эффективно проводить миротворческие операции, о том, что подобное использование сил Альянса представляет собой ползучее расширение его изначальной оборонительной миссии и не является вполне легитимным ни с точки зрения буквы Североатлантического договора, ни с точки зрения международного сообщества. Для клинтоновской администрации, уже избравшей курс на расширение НАТО в расчете на голоса избирателей восточноевропейского происхождения и одновременно стремившейся к расширению миссии НАТО, было принципиально важно продемонстрировать противникам экспансии, что она может договориться с Россией и что расширение миссии Альянса явочным порядком будет признано международным сообществом. Конечным результатом дипломатических усилий Тэлбота и Перри в русле политики engagement стало согласие России на участие в "силах стабилизации" (СФОР) в Боснии, по существу под натовским командованием.256 Окончательное согласие было дано президентом России во время встречи с Б.Клинтоном в Нью-Йорке в октябре 1995 года, а детали согласованы позднее Грачевым и Перри. Согласие России предоставить своих миротворцев под командование американского и натовского генерала подкрепило аргументы сторонников расширения НАТО, что недовольство России не является серьезным стратегическим фактором и не способно серьезно осложнить ее отношения с Западом. Как отмечал в этой связи в частной беседе С.Тэлбот, "русские продемонстрировали невероятное хладнокровие по поводу того, что их войскам предстояло служить под американским командованием в Боснии".
