Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Администрация Клинтона и защита окружающей среды
1. Американская экологическая проблематика 1990-х гг 25
2. Экологический курс администрации Клинтона в политическом контексте 1990-х гг 57
Глава вторая. Основные направления экологической политики администрации Клинтона
1. Регулятивная реформа в Конгрессе 87
2. Роль администрации Клинтона в разработке и реформировании американского экологического законодательства 117
3. «Реинвентаризация» Агентства по охране окружающей среды и реализация федеральных экологических программ 153
Заключение 202
Библиография
- Американская экологическая проблематика 1990-х гг
- Регулятивная реформа в Конгрессе
- Роль администрации Клинтона в разработке и реформировании американского экологического законодательства
Введение к работе
Актуальность и научная значимость темы. Во второй половине XX в. человечество столкнулось с целым рядом новых проблем, которые приобрели транснациональный, глобальный характер и не только поставили под сомнение многие ориентиры развития современной цивилизации, но и сделали актуальной задачу предотвращения катастрофических изменений планетарного масштаба. Одной из таких глобальных угроз стал экологический кризис, проявившийся, прежде всего, в истощении природных ресурсов и загрязнении окружающей среды.
Хрупкость и уязвимость планетарного сообщества перед лицом растущих экологических и техногенных рисков стала еще более очевидной в условиях глобализации мировых экономических, политических и социокультурных процессов конца XX в. Завершение холодной войны, возникновение глобальной экономики, продолжающийся рост населения и развитие передовых технологий изменили мир фундаментальным образом. Меняющиеся реалии современного мира, отражающие растущую взаимозависимость как различных его регионов, так и экономических, социальных и экологических проблем, заставили мировое сообщество с начала 90-х гг. обратиться к разработке и реализации принципиально новых подходов к взаимоотношению с природой в целях обеспечения устойчивого развития. Концепция устойчивого развития предполагает, что потребности нынешнего поколения должны удовлетворяться без ущемления интересов будущих, на основе социально и экологически ориентированного экономического прогресса.
В свете данных тенденций весьма актуальной и интересной задачей становится изучение опыта решения экологических проблем в Соединенных Штатах Америки - стране, идущей в авангарде процессов экономической и технологической модернизации и проявляющей готовность к экспериментированию с перспективными новыми идеями и их практическому осуществлению. Столкнувшись в первые послевоенные десятилетия с разрушительными экологическими последствиями неконтролируемой экспансии норм и практик позднеиндустриальной техногенной цивилизации, американское общество смогло осуществить в 1960-1970-х гг. своеобразную «экологическую революцию» и превратить императив обеспечения экологической безопасности и высокого качества окружающей среды в важный фактор своего постиндустриального развития.
В последние десятилетия в США сформировался общенациональный консенсус по поводу того, что здоровая и безопасная окружающая среда является одним из важнейших компонентов высокого качества жизни. В стране сложилось мощное экологическое движение, а большинство американцев, согласно опросам общественного мнения, стали считать себя «экологистами». Экологическая проблематика в последние десятилетия занимает все более заметное место в предвыборных кампаниях, партийных платформах и политических дебатах. Наиболее явно это проявилось в 90-е гг., когда у власти в течение 8 лет находилась демократическая администрация Б. Клинтона, уделявшая в своей деятельности экологическим вопросам большое внимание и имевшая в своем составе на посту вице-президента самого «зеленого» из ведущих современных американских политиков — А. Гора. В этом же десятилетии возникла и на общенациональном уровне активно заявила о себе Зеленая партия, дважды выдвигавшая кандидатом на пост президента США известного правозащитника и общественного деятеля Р. Найдера.
Для борьбы с загрязнением окружающей среды в 1960-1970-е гг. была создана крупномасштабная регулятивно-правовая система, с помощью которой к концу XX в. были достигнуты серьезные успехи: более чистый воздух в городах, существенное улучшение качества воды и
др.
Разработка и реализация экологических законов и программ стала важной составляющей деятельности органов государственной власти и управления США всех уровней. Вопросы охраны окружающей среды находятся в центре внимания целого ряда влиятельных комитетов американского Конгресса и федеральных министерств и ведомств - Министерства внутренних дел, Агентства по охране окружающей среды (далее - ЭПА), Лесной службы Министерства сельского хозяйства, Инженерного корпуса армии Министерства обороны и др. Ведущая роль здесь принадлежит ЭПА: показательно, что оно, имея к концу 90-х гг. персонал в 17 тыс. человек и бюджет в 7,5 млрд. долл., является крупнейшим регулятивным ведомством США.
Экологическое регулирование является наиболее масштабным и, соответственно, дорогостоящим видом государственного регулирования. Совет по качеству окружающей среды Соединенных Штатов подсчитал, что затраты только на контроль за загрязнением в период 1979-1988 гг. составили более 700 млрд. долл.1 Причем, эти расходы проявляли тенденцию к стабильному росту. В середине 90-х гг. расходы на выполнение экологических стандартов в США составляли 2,5% ВНП, а в денежном выражении на эти цели, например, в 1994 г. было израсходовано 140 млрд. долл.2
Государственное регулирование в широком смысле представляет собой вмешательство государства в экономические и социальные процессы с целью обеспечения динамичного экономического развития, максимально высокого уровня занятости и социальной стабильности. Важ-
нейшими рычагами такого рода деятельности являются федеральный бюджет, налоговая система, механизм кредитно-денежной политики Федеральной резервной системы. Это регулирование в специальной литературе называется экономическим, так как с его помощью государство перераспределяет материальные и финансовые ресурсы, воздействует на процесс ценообразования и влияет тем самым на важнейшие социально-экономические параметры развития страны.
Экологическое же регулирование относится к сравнительно новому социальному регулированию, получившему развитие в США примерно с начала 60-х гг. (наряду с обеспечением безопасности потребительских товаров, безопасности труда на предприятиях, безопасности пассажирских авиаперевозок и т.д.). Социальное регулирование направлено на минимизацию создаваемых экономическим и технологическим ростом рисков для жизни и здоровья людей.
В отличие от экономического, социальное регулирование акцентирует применение административно-правовых методов реализации своих задач, представляя собой регламентирование деятельности фактически всех отраслей экономики и работодателей. В его рамках осуществляется вмешательство государства в производственные и технологические процессы, посредством инструкций и правил производителю предписывается выполнять соответствующие стандарты (качества окружающей среды, потребительских товаров и т.д.), нарушение которых влечет за собой установленные законом санкции, в основном в виде штрафов.
Поэтому в узком смысле государственным регулированием в США называют именно социальное регулирование, имея в виду повседневную административную регламентацию предпринимательской деятельности со стороны государства. В этом же контексте говорят, как правило, и о «регулятивном бремени», «регулятивной реформе» и т.д. Важно под-
черкнуть и то, что термин «регулятивная реформа» чаще всего используется сторонниками ограничения государственного регулирования.
Хотя цели социального регулирования широко одобряются, оно, как правило, считается весьма дорогостоящим. Причем, основными издержками социального регулирования являются не административные издержки (зарплата служащим регулятивных ведомств и т.д.), а издержки подчинения. Они представляют собой затраты, которые компании, правительства штатов и органы местного самоуправления несут в целях соответствия регулятивным стандартам, превышающие административные издержки примерно в 20 раз.
90-е гг. стали периодом противоречивого сосуществования двух тенденций: стремления общества к высокой степени экологической безопасности и качества окружающей среды, с одной стороны, и усиления общественного скепсиса в отношении существующей системы экологического регулирования - все более обременительной и все менее результативной — с другой. Несколько утрируя, но довольно удачно амбивалентное отношение американского общества к государственному экологическому регулированию американские исследователи выразили следующим образом: «Общество не может жить с экологическим регулированием, и оно не может жить без него»3. Поэтому 90-е гг. были отмечены напряженными общественными дискуссиями и серьезными политическими конфликтами по поводу поиска оптимального баланса между экономической эффективностью и экологической защитой.
В 90-х гг. Конгресс значительно повысил свое внимание к проблемам реформирования экологического законодательства, а федеральная администрация приступила к реорганизации (в американских терминах - «реинвентаризации») ЭПА. Реинвентаризация ЭПА предполагала, что это ведомство должно было осуществлять более результативную и менее обременительную для бизнеса и налогоплательщиков деятельность
по защите окружающей среды с помощью более гибких методов экологического регулирования.
В связи с этим особый интерес и важность представляет рассмотрение того, каким образом решала экологические проблемы и реагировала на вызов устойчивого развития администрация Клинтона, которая приобрела репутацию одной из наиболее экологически ориентированных в истории США (главным историческим соперником Клинтона в этом отношении является президент Теодор Рузвельт) и не без оснований ставила себе в заслугу одновременное достижение заметного экологического прогресса и впечатляющего экономического роста.
Анализ экологической политики администрации Клинтона позволяет более глубоко осмыслить целый ряд важнейших явлений и процессов в социальном и политическом развитии США 1990-х гг. - таких как изменение концепций и механизмов государственного регулирования; взаимоотношения исполнительной и законодательной властей в контексте «разделенного правления»; феномен административного президентства и стиль политического лидерства президента Клинтона; идейная эволюция Демократической партии; роль заинтересованных групп в процессе принятия решений; влияние постматериальных ценностей на электоральное поведение граждан и межпартийную конкуренцию. Кроме того, анализ достижений и неудач США в области экологической политики, осмысленное, творческое, а потому и свободное от слепого копирования восприятие американского опыта, думается, имеют практическую ценность для современной России, переживающей серьезные трудности в экологической сфере и остро нуждающейся в экологизации общественного сознания, политических и экономических процессов.
Степень изученности темы. В США исследованию экологической политики 90-х гг., и, в частности, политики администрации Клинтона посвящено немалое количество работ. Наиболее масштабная и ком-
плексная из них - «Экологическая политика: Новые направления для XXI века», изданная под редакцией Н.Вига и М.Крафта4. Наибольшее внимание в ней было уделено анализу президентского лидерства в области охраны окружающей среды, экологической политике в Конгрессе и реформированию ЭПА. Подчеркивалась противоречивость экологических усилий администрации Клинтона, республиканского Конгресса и других ключевых игроков, что авторы объясняли меняющимся характером экологической проблематики, низкой эффективностью в новых условиях многих традиционных механизмов и методов государственного экологического регулирования и сложностью выработки компромиссного и согласованного политического курса в такой ситуации, наложив-шейся на ситуацию достаточно конфликтного разделенного правления.
Дж.Бьюэлл и Т.Делука стремились определить фундаментальные идейно-философские принципы и ценностные ориентиры, на которых должна основываться в современной Америке политика устойчивого развития. В такой перспективе они оценивали американскую экологическую политику 90-х гг., ее сильные и слабые стороны, приходя к выводу, что устойчивое развитие возможно только в условиях устойчивой демократии5.
С.Реншон объяснял особенности президентства и политического курса Клинтона - прежде всего амбициозность и, вместе с тем, гибкость - на основе анализа стиля политического лидерства и психологических черт личности Билла Клинтона в политико-психологическом контексте 90-х гг6.
Аналитики Исследовательской службы Конгресса Дж.Блоджет, К.Коупленд, Дж.Маккарти, М.Рейч и Л.Широу осуществили скрупулезный и комплексный обзор законодательной и административной поли-тики 1980-1990-х гг. в области охраны окружающей среды , сосредоточившись на таких направлениях, как процесс модернизации и ресанк-
ционирования важнейших экологических законов, регулятивная реформа, законы о чистом воздухе, чистой воде и Суперфонде и др. Эти исследователи старались придерживаться подчеркнуто объективистского подхода, однако в создаваемой ими панораме американской экологической политики Конгресс в большей степени, чем федеральная администрация, представал как выразитель общенациональной политической воли и центр принятия ответственных политических решений, выступал как наиболее легитимный политический институт.
Отдельные аспекты экологического курса администрации Клинтона в связи с анализом политической стратегии Демократической партии США 90-х гг. и возможности формирования на леволиберальной основе нового электорального большинства характеризовали в своей работе С.Гринберг и Т.Скокпол8. К.Коллинс дал анализ экологической составляющей платформы Демократической партии 1992 г.9. П.Роубер писал о влиянии политической конъюнктуры 90-х гг. на позицию президента Клинтона по экологическим вопросам10. Дж.Рауч обратил внимание на инерционность американского общественного мнения по экологическим вопросам и воздействие этого фактора на экологическую политику федеральной администрации11. Р.Каттнер, У.Маршалл, М.Пенн, Р.Боросадж, С.Гринберг проанализировали причины победы Клинтона на президентских выборах 1996 г. и, в том числе, роль экологических вопросов в электоральной стратегии демократов12.
Роль вице-президента Гора и директора ЭПА К.Браунер в выработке и реализации экологической политики федеральной администрации анализировали К.Кэннон ( деятельность Браунер как одной из ключевых фигур демократической администрации, оценка ее лидерских качеств, политических и административных способностей) , К.Уолш (оценка Гора как «наследника» Клинтона и рассмотрение активизации под эгидой Гора экологической политики администрации в конце 90-х гг. как
одного из способов обеспечения его победы на президентских выборах 2000 г.)14, Дж.Бранеган (беспрецедентно большая роль вице-президента Гора в руководстве целым рядом направлений политики федеральной администрации, особенно экологической) , Т.Ноах (роль Гора как генератора новаторских идей и сильного администратора)16, М.Лемоник (усилия Браунер по активизации регулятивной деятельности ЭПА во второй половине 90-х гг.) .
Немалое внимание было уделено исследованию регулятивной политики и реформированию ЭПА. Речь идет о работах У.Розенбаума18, Е.Флешнер и Д.Нопман19, Дж.Хокенстайна, Р.Ставинса и У.Брэдли20, С.Тэйлора21 и М.Вейденбаума22.
Подходы администрации к реформированию отдельных экологических законов освещены в исследованиях Дж.Скоу23, А.Крупника24, Дж. Андерсон25.
Что касается итоговых оценок экологической политики администрации Клинтона, то большинство американских исследователей делали вывод о повышении статуса мероприятий по охране окружающей среды в общенациональной политической повестке дня, активизации усилий федеральной администрации по модернизации институтов государственного экологического регулирования и достижении целого ряда позитивных результатов. Вместе с тем, такие оценки, как правило, сочетались с констатацией непоследовательности, противоречивости экологического курса Клинтона-Гора, его чрезмерной зависимости от колебаний политической конъюнктуры и неспособности демократической администрации оправдать в полной мере те ожидания, которые были связаны с ее приходом к власти в 1993 г.
Следует также отметить, что при всей значительности числа работ по современной экологической политике (а среди них, если исключить публицистику, преобладают политологические) специальная и ком-
плексная разработка американскими историками такой темы, как экологическая политика администрации Клинтона, по сути, только начинается.
В отечественной науке, в том числе исторической, американская экологическая политика стала предметом специального изучения во второй половине 1970-х гг., после создания в США современной политико-правовой системы охраны окружающей среды. Среди работ по этой теме в 70-80-е гг., безусловно, преобладали исследования социально-философского, правового и экономического характера.
Новизна предмета исследования, выход экологической проблематики за пределы традиционных территориально-географических, политико-идеологических, научно-дисциплинарных границ, ее явная второсте-пенность в советской политической повестке дня - все это обусловило изучение в отечественной науке американской экологической политики преимущественно в философском, правовом и организационно-техническом русле. К числу наиболее важных и серьезных работ такого рода можно отнести монографические исследования В.И. Соколова, Е.Н. Лисицына, И.О. Красновой, и др .
Историки не проявляли особого интереса к изучению столь «футу-рологической» и политически малоактуальной тематики. Показателен пример Н.А. Шведовой, защитившей в 1981 г. кандидатскую диссертацию по теме «Роль конгресса США в выработке и проведении государственно-монополистической политики в области охраны окружающей среды» и после этого обратившейся к оказавшемуся более результативным исследованию иной проблематики — американской системы здравоохранения. Между тем все более явно ощущался дефицит исторических и политологических исследований, направленных на изучение истории американской экологической политики в тесной связи с эволюцией американской социально-экономической и политической системы,
анализ взаимодействия основных институтов, структур и субъектов, формирующих политический курс в области охраны окружающей среды, динамики взаимоотношений общества и государства по поводу решения экологических проблем.
Большее внимание американской экологической политике отечественные историки, политологи и социологи стали уделять в 90-е гг., что было связано, во многом, с усилением международных научных контактов, демократизацией российской политической системы, и, соответственно, возросшей актуальностью экологической проблематики. Именно в этот период в отечественную науку вошел термин «экополитология», обозначающий новый раздел политологии, изучающий экологическую ситуацию и экологическую политику в различных странах мира и в глобальном аспекте.
В наиболее систематизированном виде анализ основных тенденций современной экологической политики как на международном уровне, так и в отдельных регионах мира был осуществлен Н.Г. Рогожиной . Что касается современной американской экологической политики, и, в частности, экологической политики администрации Клинтона, то некоторые ее аспекты были затронуты в работах Н.Г. Рогожиной (например, основные факторы экологической политики, административные и экономические механизмы экологического регулирования), статьях В.Д. Писарева (реализация стратегии устойчивого развития), И.Л. Абалкиной, В.И. Соколова, (взаимодействие экономики и институтов охраны окружающей среды) и др . Однако специального всестороннего исторического (как и политологического) исследования экологической политики администрации Клинтона в отечественной науке осуществлено не было, и данная работа является попыткой восполнить этот пробел.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования является экологическая политика администрации Клинтона (1993 — 2001
гг.). Экологическая политика (environmental policy) здесь понимается в узком смысле - как политический курс, направленный на защиту окружающей человека среды (водоемов, питьевой воды, воздушного бассейна, земли как среды проживания человека) от загрязнения посредством экологического регулирования хозяйственной деятельности с целью минимизации рисков для жизни и здоровья людей и обеспечения высокого качества жизни.
Соответственно, внимание сосредоточено на активности в определенной политической сфере, включающей в себя действия президента, Конгресса, деятельность главного федерального ведомства, осуществляющего экологическое регулирование — ЭПА, политических партий в отношении важнейших экологических законов США (Суперфонд, закон о чистом воздухе, закон о чистой воде, закон о безопасной питьевой воде), а также функционирование институтов экологического регулирования в целом в качестве важнейшей составляющей американской системы государственного регулирования. Тем самым экологическая политика будет отделена от природоохранной деятельности (вместе с которой она составляет экологическую политику в широком смысле) — т.е. будет отделена от политического курса, направленного на охрану и сохранение природных ресурсов, таких как животный и растительный мир, земельные, лесные, минеральные ресурсы, природные парки и памятники и т.д.
Кроме того, изучение экологической политики администрации Клинтона в данном исследовании ограничено административно-территориальными рамками США, т.е. ее национальным аспектом, и институциональными рамками федеральных органов власти. Не будет специально рассматриваться международный аспект этой политики, т.е. участие США в решении таких глобальных экологических проблем, как глобальное изменение климата, деградация озонового слоя Земли, упа-
док мирового биоразнообразия и др. Подобная дифференциация, связанная с определением предмета исследования, основывается на соответствующих разграничениях, принятых в экологической науке. Она четко отражена в международной и американской административно-политической практике: защитой окружающей среды преимущественно занимается ЭПА, охраной природных ресурсов - Министерство внутренних дел, а решением глобальных экологических проблем - специальные подразделения ЭПА и Госдепартамента в тесной координации с ООН и зарубежными правительствами.
Хронологические рамки исследования охватывают период президентства Клинтона - 1993-2001 гг., однако, в случае необходимости расширения историко-сравнительного поля исследования осуществляется выход за данные хронологические границы, например, когда речь идет о сравнении по различным параметрам экологической политики администрации Клинтона и двух предшествующих республиканских администраций.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы исследовать экологическую политику администрации Клинтона в контексте социально-экономического, политического и социокультурного развития американского общества 90-х гг. XX в., охарактеризовать ее основные черты, выявить ее логику и эволюцию.
Поставленная цель определяет следующие основные задачи диссертационной работы:
1. Охарактеризовать американскую экологическую проблематику 90-х гг. и президентское лидерство в ее политической концептуализации, очертить контуры и проследить динамику политического курса администрации Клинтона в сфере охраны окружающей среды.
Проанализировать роль федеральной администрации периода 1993 — 2001 гг. в разработке и реформировании американского экологического законодательства.
Исследовать процесс разработки и реализации программно-целевых мероприятий по защите окружающей среды в институциональных рамках федеральной исполнительной власти.
Методологической основой диссертации является исторический ин-ституционализм - междисциплинарный подход, объединяющий теоретико-методологический инструментарий исторической науки и политологии.
Междисциплинарный подход на стыке истории и политологии особенно актуален для исследования совсем недавнего прошлого, по сути пограничного периода между прошлым и настоящим, о чем напоминает
высказывание английского историка Э. Фримэна: «История - это прозо шлая политика; и политика — это сегодняшняя история» .
Исторический институционализм, как одно из направлений неоин-ституционализма, получает все более широкое распространение в современной исторической и политической науке. Ведя свое происхождение от наследия великих историков-социологов А. де Токвиля и особенно М. Вебера, он ставит в центр внимания разнообразные институты как совокупность формальных и неформальных норм, правил и процедур. Институты не просто суммируют индивидуальные субъективно осознанные предпочтения, достигая баланса интересов на политическом рынке (именно такой видят их роль сторонники бихевиористской парадигмы), они не служат и инструментом реализации политических интересов экономически господствующего класса (такая роль отводится государству в рамках марксистской парадигмы). Институты отфильтровывают «сырой материал» потенциальных интересов, «фактически переоформляют интересы, вырабатывая новые идеи посредством дискус-
сий, побуждая часть индивидов к изменению их предпочтений, отбирая одни интересы за счет других или сокращая многогранный спектр вариантов до двух альтернатив, которые могут быть предложены для голосования»31.
Теоретическая логика исторического институционализма акцентирует то, что историк и социолог Ф. Абраме назвал «двусторонним характером общества»: «Двусторонний характер общества, тот факт, что общественная деятельность - это одновременно наш выбор и обязанность, неразрывно связаны с другим фактом: единственная реальность, присущая обществу, — это историческая реальность, реальность во времени. Когда мы говорим о двустороннем характере общества, мы имеем в виду, каким образом с течением времени действия превращаются в институты, а институты, в свою очередь, изменяются благодаря действиям»32.
Исторический институционализм демонстрирует внимание как к социальным структурам, так и к действиям людей, имеющим различную логику в различных исторически складывающихся институциональных контекстах. Историко-институциональный анализ весьма чувствителен к контексту - именно в рамках определенного исторического, институционального и культурного контекста люди интерпретируют свои интересы, конструируют свои идентичности и делают свой выбор. Поэтому «исторические институционалисты рассматривают каузальность как контекстуальную. То есть они тяготеют к рассмотрению комплексных конфигураций факторов как таких, которые нерегулярно значимы (casually significant). Эти конфигурации выявляются через историко-сравнительное наблюдение...» . Таким образом, исторический институционализм в значительной степени воспроизводит логику историзма, объединяя ретроспективный, историко-сравнительный, структурно-функциональный методы в широкой междисциплинарной перспективе.
Источниковая база исследования. Особенностью источниковой базы данной работы является то, что большинство использованных источников получены с электронных носителей, т.е. в форме электронных публикаций в сети Интернет и в базе данных Эбскохост (EBSCOhost). Это вызвано гораздо большей доступностью в тех условиях, в которых осуществлялось диссертационное исследование, электронных версий источников по сравнению с источниками на традиционных твердых носителях. Думается, это нормально и оправданно в условиях бурно развивающегося во всем мире, в том числе и в России, процесса информатизации гуманитарных наук. Что касается адекватности, аутентичности использованных в исследовании электронных версий источникам на твердых носителях либо качества и достоверности информации, существующей только в электронной форме, то главной гарантией их аутентичности и качества является общепризнанная высокая профессиональная и деловая репутация организаций-издателей данных электронных публикаций.
Источниковая база исследования включает следующие категории источников:
документы Конгресса;
документы органов исполнительной власти;
документы политических партий и общественных организаций;
периодическая печать;
политическая публицистика;
материалы опросов общественного мнения;
материалы и данные веб-сайтов научно-исследовательских центров и общественно-политических сайтов сети Интернет.
Конгресе США — наиболее представительный и авторитетный политический форум страны, в институциональных рамках которого происходит не только выработка экологического законодательства, но и серьезная корректировка политического курса исполнительной власти. Документы Конгресса являются источником ценной и обширной информации о политическом процессе в США, дающей представление о широком спектре партийных, групповых, ведомственных, региональных и иных политических интересов. Наиболее полно перипетии законотворческой работы и политические дебаты в Конгрессе представлены в «Протоколах Конгресса», протоколах слушаний в комитетах и подкомитетах Конгресса и «Дайджесте Конгресса».
Большую роль в обеспечении эффективной работы Конгресса, в том числе в выполнении функции контроля за деятельностью правительственных учреждений и ведомств, играет Исследовательская служба Конгресса. Эта служба, обладающая определенной автономией, осуществляет информационно-аналитическое обеспечение работы Конгресса, предоставляя отчеты Конгрессу (и широкой публике) по всем направлениям его деятельности, включая экологическую политику. Эти отчеты являются важным для данного диссертационного исследования источником, отличаясь если не беспристрастностью, то широтой информационного охвата, стремлением представить позиции разных сторон, аналитичностью и сдержанностью в оценках. Отчеты по экологической политике Исследовательской службы Конгресса доступными для публики в электронной форме делает Комиссия национального института по вопросам окружающей среды на своем веб-сайте34.
Документы органов исполнительной власти выступают в качестве важнейшего источника данных о роли администрации Клинтона в разработке и реализации американской экологической политики середины -второй половины 90-х гг. (они представлены прежде всего на сайтах
Белого дома и возглавлявшейся А. Гором комиссии «Обзор национального управления»36) и о различных направлениях деятельности важнейшего экологического федерального ведомства — ЭПА .
Концептуальные подходы администрации Клинтона к проблематике устойчивого развития представлены в отчете президентского Совета по устойчивому развитию 1996 г. «Устойчивая Америка: Новый консенсус для процветания, возможностей и здоровой окружающей среды»38. Для понимания позиции (и политического позиционирования) президента Клинтона по экологическим вопросам важны послания президента Конгрессу (взяты с сайта газеты «Вашингтон пост») и интервью с президентом (а также с его оппонентом Б. Доулом) периода президентской кампании 1996 г. (размещено на сайте исследовательского центра «Ресурсы для будущего»).
Из документов политических партий в работе использована платформа Демократической партии США 1992 г., дающая представление о предвыборной позиции демократов по вопросам охраны окружающей среды и устойчивого развития .
Важной частью источниковой базы данного исследования является американская периодическая печать 90-х гг. Газетные и журнальные статьи позволяют понять тот социальный и ценностный контекст, воспроизвести тот интеллектуальный и психологический климат, в неразрывной связи с которыми и происходило формирование и осуществление политического курса администрации Клинтона в сфере защиты окружающей среды. Из газет были использованы главным образом ведущие американские газеты «Нью-Йорк тайме» и «Вашингтон пост». Журнальная периодика представлена изданиями, ориентированными на экологическую проблематику - «Энвиронмент», «Сьерра»; специализирующимися на освещении деятельности органов государственной власти - «ЭПА джорнал», «Конгрешнл квотерли», «Нэйшнл джорнал»;
общеполитическими еженедельниками — «Ю.С. ньюс энд уорлд рипорт», «Тайм»; журналами мнений — «Интеллектуал-кэпитал», «Атлантик», «Америкэн проспект»; политологическими журналами — «Политики сайенс квотерли», «Харвард политики ривью» и др.
Немаловажное значение для понимания американской экологической проблематики, политической и экологической философии А. Гора и его сторонников имеет публицистическая книга вице-президента «Земля на чаше весов», вышедшая в 1992 г. и укрепившая в общественном сознании образ Гора как твердого и последовательного защитника окружающей среды40.
Для изучения американского общественного мнения по экологическим вопросам использованы данные опросов Института Гэллапа41, взятые с сайта этой организации.
Большую роль в организации американского политического процесса, прежде всего посредством выполнения экспертных и консультативных функций, играют различные научно-исследовательские центры («мозговые тресты»). Поэтому материалы и данные, взятые с их вебсайтов, составили еще одну группу источников. Особую важность представляют материалы специализирующегося по проблемам экологической политики и экологического менеджмента и, пожалуй, ведущего в этой сфере центра — «Ресурсы для будущего»42. Важны и материалы Института прогрессивной политики — аналитического центра Совета демократического руководства, который разрабатывал в 1980-1990-х гг. политическую платформу «новых демократов», в том числе по вопросам охраны окружающей среды43. В работе также использованы материалы либерального Брукингского института44, либертаристского института Катона45 и общественно-политического веб-сайта «Общественная повестка дня»46.
Использованная в диссертации источниковая база вполне репрезентативна и позволяет разрешать поставленные в исследовании задачи.
Научная новизна. Диссертация является первым в отечественной науке специальным исследованием, в котором осуществлено комплексное изучение экологической политики администрации Клинтона. Методологическая основа данного исследования включает теоретико-методологический инструментарий не только исторической, но и политической науки, что позволяет говорить о его междисциплинарном характере, оправданном в контексте все более активного взаимодействия гуманитарных и социальных наук. Дается целостная картина американской экологической политики середины — второй половины 90-х гг. при конкретном освещении таких ее аспектов, как президентское лидерство в сфере охраны окружающей среды, реформирование институтов государственного экологического регулирования, экологическая политика в Конгрессе.
Апробация и практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования были изложены и обсуждены на межрегиональных научных конференциях «Социальные институты в истории: ретроспекция и реальность», проходивших в Омском государственном университете в 1999, 2000, 2001, 2002 гг. Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования ее материалов при создании трудов по современной экологической политике США, а также при подготовке лекционных курсов, спецкурсов и семинарских занятий по новейшей истории США.
Результаты исследования могут быть использованы российскими органами государственной власти, политическими партиями и общественно-политическими организациями в процессе разработки и реализации политического курса, направленного на защиту окружающей среды.
Макконнелл К., Брю С. Экономикс : Принципы, проблемы и политика. М, 1992. Т. 2. С.232.
2 Рогожина Н.Г. В поисках ответов на экологический вызов // Мировая экономика и международные
отношения. 1999. № 9. С. 37.
3 Buell J., DeLuka Т. Sustainable Democracy: Individuality and the Politics of the Environment. N.Y.; L.,
1996. P. XII.
4 Environmental Policy : New Directions for the Twenty-first Century I Ed. by Vig N., Kraft M. Wash., 1999.
5 Buell J., DeLuka T. Sustainable Democracy...
6 Renshon S. High Hopes: The Clinton Presidency and The Politics of Ambition. N.Y.; L., 1996.
7 Blodgett J. Environmental Reauthorizations and Regulatory Reform : From the 104th Congress to the
106th. . 02.10.99; Blodgett J. EPA, Risk Assessment and Congress.
. 02.10.99; Copeland C. Water Quality : Implementing the Clean Water
Act. 20-15.html. 06.07.00; McCarthy J. Clean Air Act Issues in the 105th Con
gress, . 05.07.00 ; McCarthy J. Clean Air Act Issues in the 106th Con
gress, . 22.06.00; Reisch M. Superfiind Reauthorization Issues in the
105th Congress, . 06.07.00 ; Reisch M. Superfiind Reauthorization
Issues in the 106th Congress, . 06.07.00; Schierow L-Jo. The Role of
Risk Analysis and Risk Management in Environmental Protection, .
22.06.00.
8 Greenberg S., Skocpol T. A Politics for Our Time II The New Majority: Toward a Popular Progressive
Politics I Ed. by Greenberg S. etc. New Haven; L., 1997.
9 Collins С The Green Knight: Clinton's Chance - Environment II Mother Jones. Jan.-Febr. 1993.
Sierra/vjk.htm. 27.04.99.
10 Rauber P. Bill Clinton: Does He Deserve Your Vote? II Sierra. Sept.-Oct.
1996. . 17.11.99.
11 Rauch J. America Celebrates Earth Day 1970 - For The 31st Time II National Journal. 2000. Apr. 28.
20000428.htm 10.07.00.
12 Kuttner R., Marshall W., Perm M., Borosage R., Greenberg S. Why Did Clinton Win? II
The American Prospect. March-April 1997. . 11.11.99.
13 Cannon С The Old-Timers II National Journal. 1999. May 21. .
1 nj 1 .htm. 28.11.99.
14 Walsh K. Is He Clinton's Real Legacy? II U.S. News and World Report.
1997. Sept. 8. . 12.09.99.
15 Branegan J. Is Al Gore a Hero or a Traitor? II
Time. 1999. Apr. 26. . 22.04.99.
16 Noah T. Albert the Brainiac IIU. S. News and World Report. 1997. Jan. 27.
gore.htm. 22.04.99.
17 Lemonick M. The Queen of Clean Air II
Time. 1997. July 7. . 22.04.99. 18Rosenbaum W. Escaping the «Battered Agency Syndrome»: EPA's Gamble with Regulatory Reinvention II Environmental Policy : New Directions for the Twenty-first Century I Ed. by Vig N., Kraft M. Wash., 1999.
19 Fleschner E., Knopman D. Second Generation of Environmental
Stewardship. . 14.08.00.
20 Hockenstein J.B., Stavins R.N., Bradley W.W. Crafting the Next Generation of Market -
Based Environmental Tools II Environment. May 1996.
21 Taylor Jr. S. Dumb and Dumber - Courts and EPA Regulators II National Journal.
2000. Nov.7. l-07.htm 25.11.00.
22 Weidenbaum M. Regulatory Process Reform: From Ford to
Clinton, 1 a.html. 25.11.99.
23 Skow J. Earth Day Blues II Time. 1995. Apr. 24.
. 12.05.00.
24 Krupnick A. Cleaning Up the Clean Air Act. . 23.09.99.
25 Anderson J. W. New Air Quality, . 09.06.00.
26 Соколов В.И. Американский капитализм и проблема охраны окружающей среды. М., 1979; Лиси
цын Е.Н. Экологическая политика США ( Государственно-правовое регулирование охраны окру
жающей среды ). М., 1986; Краснова И.О. Экологическое право и управление в США. М.,1992.
27 Шведова Н.А. Роль Конгресса США в выработке и проведении государственно-монополистической
политики в области охраны окружающей среды: Автореф. дис. ...канд. ист. наук. М, 1981.
28 Рогожина Н. Г. Региональная экополитология. М., 1999.
29 Там же; Она же. В поисках ответов...; Писарев В.Д. США и стратегия устойчивого развития //
США: Экономика, политика, идеология. 1998. № 2,3; Соколов В.И. На пути к устойчивому развитию
// США: Экономика, политика, идеология. 1997. № 9; Абалкина И.Л., Соколов В.И. Экология и эко
номика: пути оптимизации // США: Экономика, политика, культура. 2000. №11.
30 Цит. по: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 1997. С. 13.
31 Immergut Е. The Theoretical Core of the New Institutionalism II Politics & Society. March 1998.
Database: EBSCOhost.
32 Цит. по: Тош Дж. Стремление к истине. Как овладеть мастерством историка. М., 2000. С. 193, 194.
33 Immergut Е. Op. cit.
34 The Committee for the National Institute for the Environment, .
35 The White House, .
36 National Performance Review, .
37 Environmental Protection Agency, .
38 Sustainable America: A New Consensus for Prosperity, Opportunity, and a Healthy Environment for the
Future I The President's Council on Sustainable Development. Wash., 1996.
39 1992 Democratic Platform.
. 28.11.99.
40 Гор А. Земля на чаше весов: Экология и человеческий дух. М., 1993.
41 The Gallup Organization, .
42 Resources for the Future, .
43 The Democratic Leadership Council & The Progressive Policy Institute, .
44 The Brookings Institution, .
45 Cato Institute, .
46 Public Agenda Online. The Inside Source for Public Opinion and Policy Analysis, .
Американская экологическая проблематика 1990-х гг
Экологические проблемы 90-х гг. можно разделить на две основные категории : на общие проблемы, бросающие вызов самим основам экологической политики и законодательства в том виде, в каком они существовали к началу 90-х гг., и на более конкретные, специфические проблемы, затрагивающие отдельные сферы экологической политики, такие как загрязнение воды, воздуха, токсичные отходы и т. д., и ставшие особенно актуальными именно в 90-е гг.
Среди вызовов, определявших содержание и динамику экологических дискуссий и политики федеральных властей США прошедшего десятилетия, можно выделить два важнейших. Первый из них - вызов устойчивого развития.
Концепция устойчивого развития впервые четко была сформулирована в отчете «Наше общее будущее», подготовленном в 1987 г. комиссией ООН, возглавляемой премьер-министром Норвегии (страны, ставшей одним из лидеров в деле реализации этой концепции на практике) Гру Харлем Брунтланд. Устойчивое (sustainable) развитие здесь определялось как «развитие, которое отвечает нуждам современности, не подрывая способности будущих поколений адекватно реагировать на свои собственные нужды»1.
Другими словами, должна существовать справедливость в отношении будущих поколений, и поэтому ныне живущие должны изменить свою социальную и экономическую деятельность так, чтобы она оказывала максимально щадящее воздействие на окружающую среду и поддерживала экологический баланс. В основе этого подхода лежит также утверждение о том, что социальные, экономические и экологические проблемы неразрывно, органически переплетены и должны решаться вместе, что социальные, экономические и экологические цели совместимы, и какая-либо одна из них не может быть достигнута за счет и в ущерб остальным.
Серьезный импульс к формированию и реализации стратегии устойчивого развития как на глобальном, так и на национальном уровнях был дан конференцией Объединенных Наций по окружающей среде и развитию в 1992 г. в Рио-де-Жанейро, которая приняла «Повестку 21», ставшую программой действий по реализации устойчивого развития.
Устойчивое развитие как особая модель организации взаимоотношений человека и окружающей его среды по своим характеристикам существенно отличается от двух других оснОЪных концепций этих взаимоотношений, распространенных в США : «мудрого использования» (wise use) и «уравновешивающего действия» (balancing act).
Философия «мудрого использования» провозглашает необходимость минимальной роли правительства в регулировании окружающей среды, ее ограничения только тем, что абсолютно необходимо - защитой общества от ясных и существующих в настоящий момент экологических угроз. Ее представители выступают за замену правительственного регулирования в его избыточном и неразумном виде гораздо более эффективной системой свободного рынка, которая основывается на индивидуальной ответственности и финансовой заинтересованности собственников (особенно землевладельцев) в защите окружающей среды. Они полагают, что чрезмерное государственное регулирование, вырастающее из стремления ликвидировать экологические риски вообще или свести их к абсолютному минимуму, является чрезвычайно дорогостоящим, порождает бюрократический произвол, тормозит экономический рост и создание новых рабочих мест, подрывает права собственности.
Этот подход исходит из того факта, что, «как нормальный побочный продукт индустриального общества, окружающая среда испытывает воздействия различного рода. Определенные риски, такие как периодические разливы нефти, являются ценой деловой активности в индустри-альном обществе массового потребления» . Эти взгляды вытекают из той предпосылки, что «природа существует для того, чтобы быть использованной людьми. .. .Человек в силу религиозного императива обязан господствовать над природой. Природный мир враждебен человеку. Он делится своими богатствами неохотно в ответ на неустанные усилия людей» . Данная философия доминировала в Америке в Х1Х-первой половине XX вв., т.е. в период становления и бурного развития индустриального общества с характерным для него утилитарно-инструменталистским отношением к природе. В современной Америке этих взглядов придерживается прежде всего консервативная часть общества, особенно на западе страны, где большую роль до сих пор играют сельское хозяйство и горнодобывающая промышленность.
Философия «уравновешивающего действия» подчеркивает то, что благодаря государственному регулированию за последние десятилетия в области охраны окружающей среды был достигнут значительный прогресс. Хотя никаких катастрофических тенденций не наблюдается, многое еще предстоит сделать для защиты людей от загрязнения природы. Для этого государство должно устанавливать новые стандарты, сводящие загрязнение к допустимому минимальному уровню, делать более эффективным процесс практической реализации экологических законов и правил, увеличивать финансирование ЭПА и других природоохранных ведомств. «Не существует никакого противоречия между непрерывным экономическим ростом и экологической защитой. Богатая нация может позволить себе расходовать для защиты природных ресурсов по крайней мере столько же средств, сколько расходуется в настоящее время»4. Данный подход предполагает также, что экологическое регулирование должно стать более гибким и дифференцированным. При соблюдении этих условий масштабы загрязнения будут ограничены, причем это не потребует радикальных изменений в образе жизни американцев.
По сути дела, философия «уравновешивающего действия» стала доминирующей идеологией «экологической эры», начавшейся в США на рубеже 1960-1970-х гг. с издания целой серии важнейших экологических законов и характеризующейся широкой общественной поддержкой государственной политики по снижению угроз со стороны загрязнения окружающей среды в отношении здоровья и безопасности людей. Как правило, отсчет «экологической эры» в США начинают с первого Дня Земли 22 апреля 1970 г., ознаменованного участием миллионов американцев в демонстрациях и других мероприятиях под экологическими лозунгами.
Регулятивная реформа в Конгрессе
В 1980-1990-е гг. проблема реформирования системы государственного регулирования выдвинулась на одно из первых мест в американской политической повестке дня. Область экологической политики не представляла исключения.
Чрезмерная, по мнению значительного числа экспертов, политиков и предпринимателей, стоимость и обременительность экологического регулирования для бизнеса, местных органов власти, рядовых потребителей и налогоплательщиков, низкая эффективность и бюрократизация процесса принятия регулятивных решений в ЭПА и других экологических ведомствах в социально-экономическом и политическом контексте 80-90-х гг. сделали модернизацию системы экологического регулирования политическим императивом для Конгресса и исполнительной власти.
В 90-е гг. в качестве регулятивных инструментов и критериев принятия управленческих решений, необходимых для снижения издержек экологического регулирования и повышения эффективности экологических программ, сторонники регулятивной реформы на первое место выдвигали две процедуры. Во-первых, это анализ издержек-выгод и, во-вторых, оценка рисков. Эти аналитические инструменты, по сути дела, предполагали друг друга в качестве неразрывно связанных аспектов такой модели процесса принятия решений, которая основывается прежде всего на количественном исчислении и ранжировании экологических рисков и выборе стоимостно-эффективных вариантов их минимизации.
Большинство участников экологической политики рассматривали анализ издержек-выгод и оценку рисков как средства, которые должны использоваться для решения важных проблем в системе экологического регулирования. Однако существовали (и продолжают существовать) серьезные разногласия по поводу того, насколько ценны и качественны эти инструменты, и какую роль они должны играть в процессе принятия экологических решений.
Часть членов Конгресса, многие ученые и представители регулируемых отраслей утверждали, что «анализ рисков объективен и основывается на твердом научном фундаменте, а поэтому считают, что он должен использоваться для ориентирования федеральных программ в первую очередь на самые большие для здоровья людей и окружающей среды риски для того, чтобы добиваться снижения рисков наиболее стои-мостно-эффективными и гибкими способами, минимизирующими совокупное влияние на экономику, а также для того, чтобы снижение рисков, достигнутое с помощью регулирования, оправдывало его стоимость»1. Только придав этим критериям принятия решений приоритетную роль, можно достичь, считали они, эффективного распределения ограниченных ресурсов. Многие из сторонников этого подхода признавали, что указанные аналитические инструменты имеют недостатки, однако полагали, что они могут быть преодолены с помощью сбора данных, исследований, контроля независимых экспертных комиссий за качеством осуществления аналитических процедур, разработки инструкций для проведения согласованного и основательного анализа и представления его результатов. Другая часть членов Конгресса, некоторые ученые и многие эколо-гисты утверждали, что «чрезмерное акцентирование в оценке проблем и решений анализа рисков, особенно количественного анализа, игнорирует другие важные грани политических решений, такие как своевременность, справедливость, влияние на демократические права и свободы, осуществимость, мораль, обратимость результатов, регулятивная стабильность, гибкость или эстетические ценности». Они также считали, что «количественный анализ «издержки-выгоды» недооценивает выгоды для окружающей среды и здоровья людей и преувеличивает издержки...»2.
Особенно решительно противодействовали попыткам увеличить роль анализа рисков и издержек (особенно их количественных оценок) в процессе принятия экологических решений активисты Движения за экологическую справедливость. Они были уверены, что эти процедуры концентрируют внимание на относительно небольших рисках для больших групп населения (например, для населения США в целом), но не на больших рисках для меньших групп, таких как рабочие, малообеспеченные или этнические меньшинства.
Если говорить о партийно-политических различиях между сторонниками и противниками приоритетной роли анализа рисков, издержек и выгод, то традиционно большинство первых составляли республиканцы, а вторых — демократы (хотя такую разграничительную линию можно провести далеко не всегда - например, часть «новых демократов» по этому вопросу скорее солидаризировалась с умеренными республиканцами, чем со своими коллегами по партии).
Анализ «издержки-выгоды» в достаточно масштабном виде в американскую практику государственного управления ввели республиканские администрации Рейгана и Буша. Регулятивная реформа проводи лась ими в целях «регулятивного освобождения» и «ликвидации излишнего регулятивного бремени», прежде всего для бизнеса.
В рамках этого курса президент Рейган издал в 1981 г. Исполнительный указ № 12291, который требовал от федеральных ведомств выпуска только таких регулятивных правил, чьи потенциальные выгоды для общества превосходят потенциальные издержки. Кроме того, он повышал роль Административно-бюджетного управления при президенте (чисто экономического по своей сути ведомства) в процессе контроля за соответствием регулятивных правил политике администрации. Этот указ и другие действия республиканских администраций по осуществлению регулятивной реформы делали акцент именно на ограничении регулирования, т. е. на дерегулировании, что имело достаточно противоречивые экономические и политические последствия. Наряду с позитивными результатами (например, стимулированием развития малого бизнеса, который довольно уязвим для «сверхрегулирования»), возникли и значительные проблемы.
По мнению критиков, республиканские администрации сделали оценку рисков и анализ издержек-выгод объектом политического манипулирования в интересах бизнеса, чрезмерно политизировали научный анализ ЭПА, усилили конфликты между экономистами из Административно-бюджетного управления и чиновниками экологических ведомств, стимулировали конфликты и подозрительность в федеральных ведомствах в целом. Все это, по мнению критиков, негативно отразилось на практической реализации экологических программ, снизило авторитет ЭПА и других экологических ведомств и подорвало у многих участников экологической политики представление о рациональности, объективности и ценности аналитических процедур по оценке рисков, издержек и выгод. Один из крупнейших американских специалистов в области экологической политики У. Розенбаум в связи с этим отмечал: «Анализ «издержки-выгоды» настолько уязвим для партийно-группового манипулирования, что он часто в значительной степени не принимается в расчет чиновниками, даже когда им разрешено рассматривать экономические аспекты регулирования. В конечном итоге многие регулятивные решения принимаются на основе политических, административных и других соображений, хотя позднее эти решения могут быть «освящены» экономическим выкладками для придания им большей солидности» .
Подобное практическое применение процедур калькуляции рисков и издержек позволяет также объяснить скептические и сдержанные оценки экологистами полезности данных аналитических процедур для модернизации экологических законов и программ.
Обсуждаемая в 80-90-е гг. регулятивная реформа оказалась тесно увязанной с процессом модернизации крупнейших экологических законов страны.
Роль администрации Клинтона в разработке и реформировании американского экологического законодательства
Ключевое место в экологической повестке американского Конгресса в период президентства Клинтона заняли вопросы корректировки и обновления закона о всестороннем экологическом реагировании, компенсации и ответственности (СЕРКЛА), более известного как закон о Суперфонде, или просто Суперфонд.
Администрация в начале 1993 г. дала обещание начать работу над всесторонним реформированием Суперфонда. В Конгрессе 103-го созыва велась подготовительная работа в этом направлении - активизировался сбор необходимой информации, уточнялись позиции сторон и т.д.
Значительные изменения в расстановке политических сил после победы республиканцев на промежуточных выборах 1994 г. и истечение в 1995 г. срока полномочий Министерства финансов по сбору специальных налогов с корпораций в трастовый фонд Суперфонда ослабили позиции администрации, осложнили и обострили дебаты в Конгрессе по вопросам модернизации Суперфонда.
В 104-м Конгрессе, опираясь на поддержку демократического меньшинства и экологического движения, администрация заблокировала попытки республиканского большинства осуществить пересмотр закона о Суперфонде в неприемлемом для нее направлении. Так, в ходе слушаний 23 апреля 1996 г. в сенатском комитете по вопросам окружающей среды и общественных работ, комментируя подготовленный республиканцами законопроект, директор ЭПА Браунер заявила, что он «замедлит процесс очистки, переложит расходы на федеральное и штатные правительства и позволит загрязнителям уйти с финансового крючка»32.
Председатель комитета, умеренный республиканец Дж. Чефи, назвав комментарии Браунер ожидавшимися и способными помочь уточнению дальнейшей работы, взял курс на придание законопроекту более согласованного двухпартийного характера, надеясь представить его на подпись президенту до завершения сессии. Однако возникших в сенатском комитете разногласий преодолеть не удалось (к тому же позиции договаривающихся сторон в комитете по коммерции (один из комитетов палаты с юрисдикцией в сфере Суперфонда) были еще более далеки от двухпартийного согласия).
Позиция Браунер действительно была предсказуемой, учитывая то, что президент в послании 1996 г. о положении страны заявил определенно: «Некоторые говорят, что налогоплательщик должен оплатить счет за токсичные отходы и позволить загрязнителям, которые сами в состоянии сделать это, уйти с крючка. Я призываю Конгресс пересмотреть такую политику и отказаться от нее»33.
В Конгрессе 105-го созыва были предприняты наиболее активные попытки ресанкционировать и исправить Суперфонд. Законодательная инициатива была в руках у республиканского большинства и, соответственно, три важнейших билля о ресанкционировании данного закона, содержащие наиболее масштабные поправки, были разработаны и представлены влиятельными республиканцами — председателями подкомитетов.
В январе 1997 г. председатель подкомитета по Суперфонду, контролю за отходами и оценке рисков сенатского комитета по вопросам окружающей среды и общественных работ республиканец Р. Смит внес законопроект об ускорении очистки в рамках Суперфонда. В октябре 1997 г. председатель подкомитета по вопросам водных ресурсов и окружающей среды комитета по транспорту и инфраструктуре республиканец Ш. Боулерт внес законопроект об ускорении, справедливости и эффективности Суперфонда. И, наконец, в ноябре 1997 г. председатель подкомитета по коммерции, торговле и опасным материалам комитета по коммерции палаты представителей М. Оксли внес законопроект о реформировании Суперфонда.
Администрация Клинтона не предложила Конгрессу своего собственного билля о реформировании Суперфонда, однако 7 мая 1997 г. обнародовала свои принципы его законодательного реформирования, заявив, что поправки должны быть «узкосфокусированными» и что загрязнители должны оплачивать свою справедливую долю расходов по очистке. Изложенные принципы предполагали ограничение ответственности для тех, кто складировал очень небольшой объем отходов, для производителей и перевозчиков муниципальных твердых отходов и будущих покупателей загрязненных участков. Грунтовые воды должны быть очищены там, где это возможно; переработке, как и раньше, в первую очередь должны подлежать высокотоксичные и мобильные отходы; необходима непрерывность действий по очистке (это требование подкреплялось акцентированием долгосрочной надежности действий). Очистка, как и прежде, должна соответствовать требованиям других федеральных и штатных экологических законов, но предписание СЕРКЛА о ее соответствии релевантным и соответствующим (appropriate) требованиям должно быть ликвидировано34. Роль штатов в реализации закона должна быть повышена, но полномочия ЭПА по реагированию на угрозы для здоровья людей и окружающей среды не должны быть ограниче-ны35.
Наиболее противоречивым элементом Суперфонда являлся раздел закона об ответственности за загрязнение, который многим представлялся слишком суровым и несправедливым.
В 104-м Конгрессе некоторые республиканские законодатели предложили отменить положения об обратной силе ответственности за действия, имевшие место либо до 1980 г., либо до 1987 г. По расчетам Бюджетного управления Конгресса, это должно было сократить судебные и другие трансакционные издержки (особенно для бизнеса), ускорить очистку и повысить эффективность программы в целом для страны. Но одновременно это должно было переложить ответственность за очистку с потенциально ответственных сторон на федеральное правительство. В случае таких изменений федеральное правительство должно было увеличить свои ежегодные расходы на программу на 1,6 млрд. долл. и единовременно возместить потенциально ответственным сторонам их текущие и прошлые издержки по выполнению существующих стандартов очистки на сумму в 13,5 млрд. долл.36
Эти законодательные предложения в 104-м Конгрессе были негативно встречены администрацией (Браунер назвала их «неожиданной удачей для загрязнителей» и нарушением принципа: «Загрязнитель должен платить»), демократами, а также не нашли поддержки у многих умеренных республиканцев.
Поэтому в дальнейшем большинство законопроектов о реформировании Суперфонда не предусматривало полной отмены имеющей обратную силу ответственности, а предполагало сокращение ее бремени, особенно для малого бизнеса, муниципалитетов, общественных организаций и будущих покупателей загрязненных участков.
Применительно к коллективным свалкам большинство законопроектов предлагало более справедливое распределение ответственности между потенциально ответственными сторонами, основанное на более конструктивных взаимоотношениях между этими сторонами и ЭПА. Так, в распределении ответственности должен был участвовать посредник, выбранный потенциально ответственными сторонами из списка, представленного ЭПА37.
