Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Механизм принятия внешнеполитических решений в США в период президентства У. Клинтона 27
1. Структурные аспекты взаимодействия основных американских внешнеполитических институтов 27
2. Органы исполнительной и законодательной власти во внешнеполитическом процессе 34
3. Американские СМИ и «мозговые центры» в процессе принятия внешнеполитических решений 48
4. Госдепартамент в системе внешнеполитических агентов США 59
Глава II. Поиск перспектив развития трансатлантических отношений 72
1. «Стратегия национальной безопасности США» в контексте поиска основ американской внешней политики 72
2. Экономические проекты европейской политики
Госдепартамента 94
3. «Новая трансатлантическая сделка» в области безопасности 124
Глава III. Развитие отношений США с ключевыми западноевропейскими партнерами 136
1. Великобритания и Франция в политике Государственного департамента 136
2. Отношения с Германией как реализация концепции американского лидерства 146
Заключение 167
Список использованных источников и литературы 172
Приложения 204
- Структурные аспекты взаимодействия основных американских внешнеполитических институтов
- «Стратегия национальной безопасности США» в контексте поиска основ американской внешней политики
- Великобритания и Франция в политике Государственного департамента
Введение к работе
Актуальность темы исследования
США и страны Западной Европы продолжают оставаться влиятельными субъектами современных международных отношений. В созданных во второй половине прошлого столетия региональных и международных организациях - НАТО, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Организация стран большой восьмерки, ООН и др. - Соединенные Штаты и их европейские союзники играют ключевую роль. Характеризуя степень влияния США и западноевропейских государств на мировую политику, на тенденции развития современного общества, исследователи выдвигают различные гипотезы: от использования институциональных механизмов «семерки» и НАТО для коллегиального решения основных проблем международных отношений при доминировании США (модель «плюралистичной однополярности»1) до модели глобального управления и контроля, который осуществляют многочисленные государственные и неправительственные, финансово-экономические, образовательные и иные общественные институты по обе стороны Атлантики".
Соединенные Штаты и страны-члены ЕС являются важными экономическими и политическими партнерами Российской Федерации в таких областях, как энергетическая безопасность, борьба с международным терроризмом, исследование космоса, проведение совместных научно-
Богатуров А.Д. «Стратегия перемалывания» во внешней политике США / А.Д. Богатуров // Богатуров А.Д., Косолапов Н.А., Хрусталев М.А. Очерки теории и методологии политического анализа международных отношений. - М., 2002. - С. 356 -372.
2 Колеман Д. Комитет 300: Тайны мирового правительства / Джон Колеман. - М., 2001. -317с.
исследовательских проектов и т.д. Вовлеченность России в общемировые экономические процессы определяет зависимость страны от состояния и тенденций развития рынка в США и Европе. Кроме того, активизировавшиеся после окончания холодной войны процессы расширения НАТО и ЕС делают актуальным вопрос о необходимости выработки позиции и стратегии развития отношений с данными региональными институтами. Увеличение числа членов этих организаций может свидетельствовать о привлекательности предложенного США и их европейскими союзниками проекта в сфере безопасности, а также интеграционной модели, реализуемой в рамках ЕС. В этой связи актуальность изучения трансатлантических отношений, их эволюции на рубеже XX-XXI вв. также определяют практические шаги, которые делает Российская Федерация на пути реализации на постсоветском пространстве альтернативного варианта интеграционного объединения в рамках Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭс) и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Освоение опыта западных стран, механизмов сотрудничества может позволить вывести взаимодействие стран-членов ЕврАзЭс и ОДКБ на новый, качественный уровень.
Хронологические рамки исследования охватывают два президентских срока У. Клинтона, которые являются самостоятельным периодом. С приходом к власти нового президента, как правило, происходят неизбежные кадровые изменения в руководстве ведущих федеральных ведомств, на которые возлагается задача по реализации представленной в ходе избирательной кампании командой кандидата на высший пост страны программы в области внутренней и внешней политики. Не является в данном случае исключением и Государственный департамент как подотчетный главе государства исполнительный орган власти, представляющий интересы США
1 См., например: Пэрадайз Д. Роль посольства США в научно-технологических связях / Дэвид Пэрадайз // IX Всесибирский инновационный форум, 11-13 октября 2006 г., г. Томск. - Тверь, 2007. - С. 167 - 170.
в мире. По мнению автора, период президентства У. Клинтона является важным этапом в социально-экономическом развитии Соединенных Штатов, в эволюции американской внешнеполитической доктрины, обусловленной уникальными изменениями мелодународнои среды. В выступлениях американских официальных лиц и научно-публицистической англоязычной литературе в течение 1990-х гг. закрепляется особый термин «Post-Cold War World» (мир после окончания мировой войны, или постхолодновоенный период), который в очередной раз подчеркивает масштаб и значимость произошедших перемен. Анализируя первые шаги администрации президента У. Клинтона в мировой политике, американские исследователи проводят параллели между исторической ситуацией середины 40-х гг. XX века (окончание Второй мировой войны, появление стратегии «сдерживания» и т.д.) и реалиями начала 90-х гг. прошлого столетия (распад Организации Варшавского договора и дезинтеграция СССР, окончание холодной войны и т.д.)1. При этом автор придерживается точки зрения ведущего российского историка-американиста В.В. Согрина, согласно которой в основе американской двухпартийной системы лежат консенсус и альтернативность2. В сфере внешней политики, по мнению автора, консенсус проявляется в том, что каждая новая администрация выстраивает отношения с окружающим миром, опираясь на опыт предшественников. При этом «наследство» предыдущего " правления может оказаться отягощенным различными неразрешенными проблемами, с которыми сталкивается команда вновь избранного президента, что, однако, не исключает возможности развития конструктивных линий во внешней политике, намеченных ранее.
Географические рамки исследования охватывают США и западноевропейские страны - Великобританию, Францию и ФРГ. Выбор в
1 См., например: Wolfowitz P. D. Clinton's First Year I Paul D. Wolfowitz II Foreign Affairs. -
1994.-Vol. 73.-No.l.-P. 29.
2 Согрин В.В. Политическая история США XVII - XX вв. / В.В. Согрин - М., 2001. -
С. 288.
пользу трех указанных государств-членов ЕС определяется исходя из
следующих причин: 1)в рассматриваемый период они входили в число
лидеров из стран Европейского Союза по товарообороту и инвестициям с
США (см. приложения 5, 6); 2) указанные выше государства Европы были
важными партнерами США в сфере обороны и безопасности: на территории
ФРГ размещалась основная часть американских войск на Европейском
континенте , ВС Великобритании, особенно силы стратегического
назначения страны, были тесно связаны с военным командованием США, а
также испытывали зависимость от американских систем логистики,
наведения и связи"; Франция не входила в военные структуры НАТО, но
наряду с ФРГ, Великобританией и США активно участвовала в операциях по
поддержанию мира на территории бывшей Югославии;
3) западноевропейские партнеры США занимали различную позицию по отношению к двум основным внешнеполитическим приоритетам-атлантизму, понимаемому как философия и практика политического, экономического и военного сближения государств Северной Америки и Западной Европы, и европеизму- ориентации на процессы углубления и расширения европейской интеграции, строительство и развитие европейских институтов. Более того, европейское направление политики Госдепа США в период 1990-х гг. строилось первоначально как трансатлантическое.
Объектом настоящего исследования является внешняя политика США, предметом - процесс формирования и реализации Государственным департаментом США европейского направления американской внешней политики.
См.: Американское военное присутствие в мире // Зарубежное военное обозрение. -2001 -№ 4 (, дата посещения 20.05.2008). 2 Braithwaite R. End of the affair / Rodric Braithwaite II Prospect Magazine. - Issue 86. - May 2003 (, дата посещения 10.04.2008).
Степень изученности темы. Историографию проблемы можно разделить на четыре группы: работы по общим проблемам внешней политики США; работы по истории трансатлантических отношений в 1990 -е гг.; работы по истории американских внешнеполитических ведомств, роли средств массовой информации и «мозговых центров»; а также работы российских и западных экспертов по международным отношениям.
Структурные аспекты взаимодействия основных американских внешнеполитических институтов
Решение в сфере внешней политики является результатом, подчас, долгой и напряженной работы нескольких ведомств и структур, на которых возложена аналитическая и практическая деятельность в области взаимодействия с другими субъектами международных отношений.
Исследователи выделяют несколько различных по содержанию и протяженности во времени этапов политического процесса:
1) определение повестки дня - период, во время которого генерируются предложения в рамках политической деятельности, а отдельные вопросы становятся для политических деятелей приоритетными. Его длительность может составлять от нескольких недель до десятилетий;
2) обсуждение - период проведения государственными лицами дискуссии по спектру принятых вопросов;
3) принятие политических решений - период, во время которого государственные деятели отвергают или принимают новые законодательные акты или правила;
4) реализация политических решений начинается с момента вступления в силу закона или правила и связывается с управлением политикой и программами, а также с внесением небольших изменений для обеспечения их эффективности1.
Следует отметить, что на каждом из данных этапов число участников внешнеполитического процесса не является постоянной величиной, особенно на первых двух стадиях. При определении повестки дня могут вносится и учитываться предложения, поступающие из различных источников как внутри государственного аппарата, так и за его пределами. На стадии обсуждения круг участников политического процесса, как правило, сужается, так как для решения того или иного вопроса необходимо обладать определенными компетенциями. Право принятия политических решений закреплено за различными структурами законодательной и исполнительной ветвей власти, а их реализацией занимаются правительственные органы.
1 В то же время, с точки зрения автора, история развития внешней политики США во второй половине XX века свидетельствует о сформировавшейся устойчивой организационной модели поведения.
Организации, имеющие высокие затраты на поддержание своей деятельности, будут иметь особую заинтересованность в бюджетном планировании и государственной финансовой поддержке политических решений. В то же время институты, работа которых не требует больших расходов, будут проявлять себя относительно нейтрально в вопросе о привлечении бюджетных средств, но проявят высокую активность при рассмотрении вопроса о последствиях определенных политических решений. Например, если для военных ведомств принятие программ по укреплению обороноспособности страны (например, СОИ или ПРО) означает увеличение их бюджета, а, следовательно, повышение роли в стратегическом планировании, то Госдепартамент будут интересовать не столько финансовые вопросы, сколько воздействие принятых решений на отношениях с союзниками и потенциальными противниками.
Государственные институты также являются лидерами общественного мнения, то есть они обладают способностью влиять на мнение окружающих. При проведении социологического опроса в 1994 г. Чикагский совет по международным отношениям в число лидеров общественного мнения включил, в частности, представителей администрации, нижней палаты Конгресса США, Сената, СМИ, бизнес-структур, частных внешнеполитических групп, а также преподавателей1.
Между ведомствами существует соперничество за влияние на процесс принятия ключевых решений в области внешней политики в целом и на главу государства в частности с целью достижения своих целей. Стремление утвердить свою позицию в качестве лидирующей может заставить организацию не вступать в противодействие с определенным политическим курсом для того, чтобы сохранить влияние в других вопросах.
В частности, конфликтным характером, с точки зрения западных исследователей, отличались отношения между Советом национальной безопасности и Госдепартаментом, соответственно между руководителями данных структур - Г. Киссинджером и У. Роджерсом - в администрации президента Р. Никсона, а также между главой СНБ 3. Бжезинским и госсекретарем С. Вэнсом в период президентства Д. Картера1. По поводу особенностей взаимодействия двух конкурирующих ведомств в Вашингтоне закрепилось мнение, что был всего один период, когда СНБ и Госдепартамент легко уживались друг с другом, а именно - когда Г. Киссинджер руководил обеими структурами одновременно2.
Необходимо отметить, что, по мнению автора, одной из причин развития «конкуренции» между внешнеполитическими ведомствами в США стало законодательство, регулировавшее права и обязанности как самих организаций, так и их руководителей. Отсутствие детально прописанных должностных инструкций и полномочий главы того или иного внешнеполитического ведомства создавало условия для противоборства при решении вопросов, затрагивавших организационные интересы. Вторая причина была связана с особенностями сферы международных отношений и развитием системы федеральных структур в США во второй половине XX века: для принятия важных внешнеполитических решений требовалось привлечение ресурсов нескольких ведомств. Следовательно, оценка возможных рисков, возможностей, последствий практических шагов в области внешней политики для каждого из ведомств могла быть различной, что приводило к разногласиям между ними.
«Стратегия национальной безопасности США» в контексте поиска основ американской внешней политики
Во второй половине прошлого столетия теоретики международных отношений на Западе, анализируя мировую внешнеполитическую практику и тенденции социально-экономического и политического развития стран мира, разделились на сторонников реализма, идеализма и глобализма, в который также входил неомарксизм1. Данные парадигмы как целостные, логически завершенные системы взглядов и представлений на внешнюю политику страны, ее цели и направления эволюции выступали на протяжении второй половины XX века в качестве трех соперничающих начал, определяющих основы поведения акторов на международной арене. В силу объективных обстоятельств в Соединенных Штатах, которые претендовали на роль оплота демократии на пути распространения коммунизма, влияние неомарксизма на внешнюю политику было сведено к минимуму. Поэтому борьба идеализма и реализма определяла характер американской дипломатии в прошлом столетии.
Определяя сущность двух начал во внешней политике, следует отметить, что реалистская парадигма исходит из признания государства в качестве главного действующего субъекта международных отношений. Поэтому, по мнению реалистов, межгосударственные взаимодействия определяют специфическую конфигурацию акторов в международной среде, называемую балансом сил. Реализм оперирует понятиями национального интереса и национального суверенитета, которые считаются неотъемлемыми государственными атрибутами. В этой связи основная цель и задача правительства - защита и продвижение национальных интересов. Союзы между государствами, исходя из данного внешнеполитического мышления, выступают в качестве эффективного инструмента реализации интересов. Однако неприкосновенность суверенитета других участников международной политики является необходимым условием поддержания баланса сил. В противном случае возрастает опасность угрозы применения или использования военной силы, что может иметь непредсказуемые последствия. Предотвращение конфликтов и войн является лейтмотивом деятельности теоретиков и адептов реалистской парадигмы, а в качестве центральной выступает проблема безопасности. В то же время реализм утверждает, что универсальные моральные принципы в своей абстрактной формулировке не приложимы к государственной деятельности, так как их разночтения ослабляют силу политического действия1. Отсутствие моральных и правовых норм, а также регулирующего центра свидетельствуют, по мнению реалистов, об анархичной природе международных отношений.
Идеализм как течение внешнеполитической мысли во многих отношениях выступает в качестве антипода реализму. Данная парадигма основывается на утверждении о наличии универсальных, общечеловеческих ценностей и идеалов, неотъемлемых прав человека, а также на необходимости их сохранения и защиты. Сторонники идеалистического направления убеждены в том, что помимо государства существуют другие влиятельные субъекты международных отношений, в частности, межгосударственные образования, неправительственные организации, транснациональные корпорации и т.д. Идеалисты отдают приоритет решению конфликтов посредством международно-правовых норм, арбитража различных организаций, наделенных соответствующими полномочиями.
Поэтому для идеализма характерен легалистско-моралистский подход в анализе и оценке событий, фактов или процессов международной жизни.
Президент США В. Вильсон стал политическим практиком идеализма. Под его руководством была разработана программа постоянно действующей универсальной межправительственной организации - Лиги Наций, которая должна была стать гарантом и инструментом нового международного порядка после окончания Первой мировой войны. Американскими критериями мировой стабильности являлись демократия, коллективная безопасность и самоопределение1. Распространение демократических ценностей и норм гражданского общества, в качестве образца которых выступали сами Соединенные Штаты, считалось лучшим средством для достижения мира, стабильности и благосостояния. Такой вывод делался на том основании, что демократические государства проявляют большую терпимость как к своим гражданам, так и к соседям. Международные организации - Лига наций и ее преемница ООН - должны были, согласно этим представлениям, выполнять регулирующую функцию, в частности, решать задачи по коллективному предотвращению и наказанию агрессии. Соблюдение норм международного законодательства являлось необходимым условием функционирования данной системы. В этой связи территориальная неприкосновенность, невмешательство во внутренние дела государства -принципы, зафиксированные в Уставе ООН, следуя логике вильсонизма, также должны были неукоснительно исполняться2.
Противостояние идеализма и реализма развивалось в обстановке биполярного миропорядка. Холодная война с ее характерным монохромным мировосприятием с точки зрения внешней политики США имела некоторые Киссинджер Г. Дипломатия... С. преимущества. Во-первых, наличие общего врага служило благоприятным стимулом для объединения. Поэтому внешнеполитическая стратегия, за исключением ведения войны во Вьетнаме, опиралась на широкий двухпартийный и общественный консенсус, а также находила понимание и поддержку среди союзников по ту сторону Атлантики. Во-вторых, сохранение геополитического равновесия в Европе закрепляло цели и задачи внешней политики США. Поэтому, несмотря на динамику развития советско-американских отношений в годы холодной войны, руководители США, используя дипломатические и военные рычаги, пытались не допустить распространения коммунизма в мире. В-третьих, биполярная система международных отношений подразумевала определенные правила игры, которые соблюдались ее участниками. Американские и советские стратеги действовали согласно расчету на рациональность своих оппонентов, находившихся по другую сторону «железного занавеса». Поэтому их прогнозы основывались на том, что руководители сверхдержав не заинтересованы в ядерной развязке конфликта. Когда же на карту ставились жизни миллионов сограждан, как в случае с Кубинским ракетным кризисом, политики охотнее шли на компромисс.
Великобритания и Франция в политике Государственного департамента
Период после окончания холодной войны и связанные с ним геополитические изменения породили для Великобритании проблему выбора между про-европейской и про-американской внешней политикой. Вопрос осложнялся сменой политического руководства страны в 1997 г., а также развитием западноевропейского интеграционного процесса. Поскольку Франция занимала особую позицию по отношению к НАТО и роли США в Европе, а также была активным сторонником интеграции, то в случае переориентации британской внешней политики именно Франция должна была стать одним ее из ключевых партнеров.
Определенной проверкой прочности и дееспособности европейских стран в реализации общей внешней политики стала балканская проблема. В начале 1990-х гг. одной из основных тем переговоров между правительствами США, Великобритании и Франции было урегулирование конфликта на территории бывшей Югославии.
Когда в Югославии в 1991 г. начались вооруженные столкновения вслед за провозглашением независимости Хорватии и Словении, администрация Дж. Буша-старшего дистанцировалась от данной проблемы, полагая, что жизненно важные национальные интересы США в регионе не были затронуты. Госсекретарь Дж. Бейкер заявил, что у Соединенных Штатов «нет собаки в этой драке» .
В тоже время объединенная Европа приветствовала возможность взять ответственность за разрешение конфликта. Благодаря усилиям Франции активизировалась деятельность Западноевропейского союза (ЗЕС), который долгое время оставался в тени НАТО. Одобренные в 1992 г. в рамках ЗЕС «петерсбергские задачи» предусматривали возможность его действий с использованием вооруженных сил в области миротворчества, в превентивных акциях с целью предотвращения конфликтов и гуманитарных операциях. Наличие такого инструмента по антикризисному регулированию как Еврокорпус позволило министру иностранных дел Люксембурга Ж. Поосу заявить, что «настал час Европы» в решении балканской проблемы. Уже в ноябре 1991 г. военные суда ЗЕС и НАТО в стали патрулировать воды Адриатического моря с целью обеспечения введенного ООН эмбарго на поставку вооружении всем воюющим сторонам2.
Однако европейские страны оказались не в состоянии разрешить балканский конфликт в начале 1990-х гг. В числе причин неудачи политики стран ЕЭС исследователи выделяют следующие:
1) у европейцев не было единства по вопросу о том, как разрешить кризис. При этом Франция и Германия поддерживали разные противоборствующие стороны;
2) даже в случае создания консенсуса по этой проблеме, у европейских стран отсутствовали необходимые ресурсы;
3) несмотря на многочисленные решения и резолюции альянса, администрация Дж. Буша-старшего была убеждена в том, что военное сотрудничество европейских государств под эгидой Франции может легко привести к распаду НАТО и трансформации Европы в независимую великую державу - потенциального конкурента и соперника США1.
Администрация У. Клинтона в отличие от Великобритании и Франции не поддержала разработанный бывшим британским министром иностранных Д. Оуэном и бывшим госсекретарем С. Вэнсом план урегулирования боснийского конфликта". Весной 1993 г. было принято решение о проведении гуманитарной миссии в Боснии. Предложение администрации по данному вопросу заключалось в проведении «гуманитарного десанта», то есть предполагалось силами ВВС США обеспечить поставку продовольствия и медикаментов мирным жителям в труднодоступные районы ведения боевых действий. К этому времени на территории Боснии уже дислоцировались британские войска. Поэтому одна из задач, которая стояла перед американским военным командованием, заключалась в том, чтобы предотвратить возможную опасность, угрожавшую английским солдатам. На необходимость и целесообразность осуществления гуманитарной акции указывали как У.Клинтон, так и Д. Мэйджор1. Кроме того, американский президент заявил: «Было бы большой ошибкой считать данную гуманитарную операцию прелюдией к военной кампании»2.
Президент У. Клинтон отстаивал стратегию под названием «отмена и удары». Она заключалась в снятии эмбарго на поставку вооружений в зону конфликта и нанесении ударов с воздуха по позициям сербам. На встрече с премьер-министром Дании А. Расмуссеном и председателем Европейской комиссии Ж. Делором в мае 1993 г., отвечая на вопросы журналистов, он заявил, что введение эмбарго «имело непредвиденное последствие: оно предоставило сербам значительное военное превосходство, которым они не преминули воспользоваться с безжалостной эффективностью»3. По решению президента У. Клинтона 2 мая 1993 г. госсекретарь У. Кристофер начал переговоры в Европе по вопросу о снятии эмбарго. Однако как британский премьер-министр Д. Мэйджор, так и французский президент Ф. Миттеран не поддержали американскую инициативу. Британский лидер указал госсекретарю на невозможность получить согласие парламента по данному вопросу, Ф. Миттеран мотивировал свой отказ тем, что французские войска в составе миротворческого контингента сил ООН в Боснии в случае отмены эмбарго подвергались бы еще большей опасности4.
