Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 .Теоретико-правовые основы полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны 10
1.1. Понятие и структура правовых основ организации обороны в Российской Федерации с учетом зарубежного и отечественного исторического опыта 10
1.2. Место и роль Правительства РФ в системе органов государственной власти России, обеспечивающих оборону государства 43
1.3. Правовые формы реализации полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны и их классификация 73
Глава 2. Правовое содержание полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны 91
2.1. Военно-политические полномочия Правительства Российской Федерации в обеспечении обороны 91
2.2. Военно-административные полномочия Правительства Российской Федерации в обеспечении обороны 140
2.3. Собственно военные полномочия Правительства Российской Федерации в обеспечении обороны 171
Заключение 191
Список литературы 197
- Понятие и структура правовых основ организации обороны в Российской Федерации с учетом зарубежного и отечественного исторического опыта
- Правовые формы реализации полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны и их классификация
- Военно-политические полномочия Правительства Российской Федерации в обеспечении обороны
Введение к работе
Актуальность исследования. Обеспечение надежной и эффективной обороны — одна из важнейших задач любого государства. В России процесс перехода к новой системе экономических, политических, социальных, духовных и военно-политических отношений в условиях глубоких изменений геополитической картины мира, системного кризиса российского общества, активизации попыток ограничить влияние России на решение кардинальных вопросов международной жизни, существования комплекса внутренних и внешних угроз безопасности актуализировали проблему обороны. Проявив инициативу и активность в процессе разоружения и укрепления мер доверия, Россия не была поддержана ведущими державами мира и сама оказалась уязвима по ряду вопросов в оборонном отношении.
Действующее законодательство России не в полной мере отражает процессы, происходящие в области обороны, а поэтому нуждается в совершенствовании.
Исключительно актуальной представляется задача приведения федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (с изменениями и дополнениями от 30 декабря 1999 г.), определяющего полномочия Правительства РФ в области обороны, в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и сложившейся практикой его деятельности.
Исходя из новых аспектов оборонных задач и новизны отечественных правовых институтов, в диссертации анализируется опыт правового регулирования общественных отношений в области обороны в ряде стран, которые близки к России по системам правления, характеру и содержанию оборонных задач.
Поскольку полномочия Правительства РФ определены в законодательстве достаточно многоаспектно, постольку исключительно важной задачей является определение конкретного механизма их реализации. В диссертации подробно рассматриваются правовые формы реализации органами исполнительной власти своих полномочий в области обороны.
Все выше отмеченное побудило диссертанта обратиться к теоретическому анализу данной темы.
Следует также отметить, что специального диссертационного исследования данной темы в отечественной правовой науке не проводилось. Исключением является системно-правовое исследование кандидата юридических наук, доцента Писарева А.Н., посвященное полномочиям высших органов государственной власти Российской Федерации в области обороны1 и научные публикации видных военных ученых-юристов доктора юридических наук, профессора Старова Б.Ф., и доктора юридических наук, профес-сора Кузнецова Н.И. В то же время сегодня вполне очевидна необходимость в дальнейшем изучении полномочий Правительства РФ в области обороны в силу исключительно большой роли исполнительных органов власти в формировании и проведении оборонной политики российского государства.
В настоящее время накоплено значительное количество нормативно-правового материала, характеризующего практическую деятельность Правительства РФ в области обороны. Этот материал не подвергался должному анализу и системному изучению. Комплексный анализ предметно-практической деятельности исполнительных органов власти, органов военного управления позволит определить возможные, наиболее эффективные механизмы реализации правовых норм, выявить имеющиеся пробелы, сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обороны.
Конституционное закрепление полномочий Правительства РФ, детализация их в законах и других нормативных правовых актах, несмотря на кажущуюся их основательность и глубину, все-таки с позиций сегодняшнего дня не решило всех проблем правового регулирования общественных отношений в сфере обороны. Например, уже возникли вопросы, которые требуют немедленных ответов сегодня: как обеспечить сбалансированность развития военно-силовых структур и оборонно-промышленного потенциала страны; как готовить население и территорию страны к обороне в условиях
1 Писарев А.Н. Полномочия высших органов государственной власти Российской
Федерации в области обороны . -М.: ВУ -1999,
2 Старое Б.Ф. Полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны и
государственной безопасности Российской Федерации //Сборник научных трудов. -М.: ВУ - 1999-
№3.-С280; Кузнецов Н.И. О некоторых вопросах совершенствоания военного законодательства
Российской Федерации в области военного строительства //Сборник научных трудов. -М.: ВУ -
1997-№1.-С293;
многообразия форм собственности; как, когда, кому и на какое время переходят в оперативное подчинение все военно-силовые и иные средства обороны в условиях угрожаемой обстановки и т.д.
В диссертации содержатся конкретные предложения по совершенствованию Федерального закона «Об обороне» и других правовых актов, регулирующих общественные отношения в области обороны.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе деятельности Правительства Российской Федерации в области обороны.
Предмет исследования составляют закрепленные законодательством Российской Федерации полномочия Правительства РФ в области обороны, а также средства, способы и механизм их реализации при решении конкретных задач обороны России в современных условиях.
Цель и задачи исследования. Целью диссертации является правовой анализ сущности и содержания полномочий Правительства РФ в области обороны, изучение нормативно-правовых актов, определения возможных направлений их совершенствования с учетом потребностей исполнительной власти при решении оборонных задач.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
Обобщение и анализ концептуальных позиций отечественных и зарубежных авторов по проблеме правовых основ организации обороны.
Обоснование понятия полномочия Правительства РФ в области обороны как самостоятельного, постоянно действующего и важнейшего элемента правового статуса государственного органа. Разработка и уточнение соответствующего понятийно-категориального аппарата.
Классификация полномочий Правительства РФ в области обороны.
Определение правовых форм реализации полномочий Правительства РФ в области обороны.
Анализ и обобщение практической деятельности Правительства РФ по реализации полномочий в области обороны в соответствии с принципом разделения властей и существующим законодательством.
Теоретическое обоснование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на приведение в соответствие с положениями Конституции
РФ, других нормативных правовых актов, определяющих полномочия Правительства РФ в области обороны.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методологической основой исследования явились такие важнейшие концептуальные подходы как: историко-логический и сравнительный — при изучении становления и отражения в нормативных правовых актах в России и за рубежом обороны как объективно необходимого и постоянно развивающегося явления; системный, структурно-функциональный, социокультурный - при выявлении сущности и особенностей исполнительной власти в РФ в решении задач обороны, а также определении объема, содержания и конкретных правовых форм реализации полномочий Правительства РФ в области обороны; сравнительно-правовой метод - при анализе содержания и форм проявления военно-политических, военно-административных и собственно военных полномочий Правительства РФ.
Теоретическую основу диссертации составляют идеи и труды классиков отечественной и зарубежной правовой мысли. Среди них -Платон, Аристотель, Н.Макиавелли, И.Кант, Г.Гегель. Большую помощь в разработке проблемы оказали работы зарубежных авторов - У.Бейджхота, Ж.Веделя, С.Гинзбурга, Д.Джерри, Дж.Мэдисона, К.Райса, С.Розенберга, Ж.Тимизи, Л.Хенкина и некоторых других.
Научными ориентирами для автора явились труды отечественных юристов В.В.Абашидзе, И.Н.Арцибасова, С.С.Алексеева, Х.М.Ахметшина, С.А.Авакьяна, Н.В.Артамонова, М.В.Баглая, А.Г.Барабашева, А.В.Батыря, А.Г.Бережнова, Л.В.Важенина, А.Б.Венгерова, А.А.Григоряна, О.В.Дамас-кина, Ю.Г.Демина, Г.И.Загорского, А.Ю.Иванченкова, Ю.Д.Казанчева, Н.И.Краснова, А.С.Кобликова, Н.И.Кузнецова, С.А.Лобанова, Ю.И.Мига-чева, А.А.Мишина, А.Н.Писарева, Л.Л.Попова, С.В.Русина, Ю.И.Скуратова, Б,Ф.Старова, В.Г.Стрекозова, А.А.Тер-Акопова, С.В.Тихомирова, Б.Н.Топор-нина, И.Г.Томилова, И.В.Холодкова, В.Е.Чиркина, С.Н.Чурилова, М.В.Энти-на, а также авторов, среди которых Е.Б.Абросимова, И.Н.Глебов, Е.В.Зеленое, Н.В.Кирсанова, А.Е.Козлов, М.Б.Лазарев, А.Г.Маньков, В.Э.Молод-няков, Н.Н.Наумова, С.В.Немова, Н.А.Петухов, В.П.Прокофьев, Т.С.Румянцева, В.А.Савельев, Н.А.Сахаров, В.В.Серебрянников, В.В.Серов, С.В.Соко-
лов, Д.И.Тренин, Н.И.Цимбаев, Н.М.Чепурнова, А.В.Шабуркин, А.С.Штейн, и другие.
Эмпирической базой диссертации послужили реалии оборонной политики российского государства, свидетельствующие о реализации полномочий Правительства РФ в области обороны; контент-анализ нормативных правовых актов, специальных юридических справочных материалов; результаты и выводы правовых исследований и научно-исследовательских работ; материалы аналитических вестников аналитического управления Федерального Собрания Российской Федерации.
Источники исследования. Источники исследования многообразны. Базовыми источниками явились Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральные законы «Об обороне» и «О безопасности». В качестве источников исследования использованы указы Президента РФ, Концепция национальной безопасности РФ, проект Военной доктрины РФ и некоторые другие нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность исполнительных органов власти в сфере обороны.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что впервые в российской военно-правовой науке предпринята попытка системного исследования полномочий Правительства РФ в области обороны. Научная новизна определяется также достигнутыми в процессе решения поставленных задач результатами, обобщениями и выводами, сформулированными предложениями и рекомендациями по совершенствованию законодательства РФ и практического механизма реализации полномочий Правительства РФ в области обороны.
Положения выносимые на защиту:
1. Законодательство Российской Федерации, определяющее правовое положение Правительства РФ в области обороны не в полной мере соответствует общепринятым представлениям о полупрезидентской республике и потребностям современной оборонной политики российского государства. Правительство Российской Федерации, как высший орган исполнительной власти государства, должно обладать всеми необходимыми исполнительными и распорядительными полномочиями в области обороны.
Полномочия Правительства РФ представляют собой совокупность его прав и обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законах, федеральных законах и указах Президента РФ, необходимых для эффективного решения задач по обеспечению обороны в Российской Федерации.
Полномочия Правительства Российской Федерации могут быть классифицированы по следующим критериям: по времени действия, по юридической силе, в зависимости от функционального предназначения Правительства РФ в целом, по сфере деятельности.
Правительство Российской Федерации реализует свои полномочия путем принятия постановлений и распоряжений по перспективным и текущим вопросам военного руководства и управления, а также использования права законодательной инициативы путем разработки и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проектов "военных" законов, формирующих необходимую правовую базу в области обороны.
Полномочия и функции Правительства РФ в области обороны необходимо рассматривать в качестве самостоятельных и атрибутивных черт правового статуса государственного органа. Это обусловлено тем, что указанные полномочия действуют в силу их закрепления в российском законодательстве.
Военная доктрина и Концепция национальной безопасности РФ, разрабатываемые при участии Правительства РФ, должны приниматься в форме законов Федеральным Собранием РФ в соответствии с установленным правовым порядком.
Предполагаемое практическое значение. Практическая значимость проведенного исследования, по мнению автора, состоит в том, что его содержание и результаты, сформулированные на их основе выводы и предложения, создают определенную базу для дальнейшей военно-правовой научной разработки проблемы полномочий Правительства РФ в области обороны. Кроме того, предложения и рекомендации, касающиеся полномочий Правительства РФ, а также более четкого и предметного разграничения сферы компетенции в деятельности органов государственной власти, Президента РФ и Правительства РФ в области обороны могут быть
использованы для совершенствования и обогащения законодательства Российской Федерации, повышения эффективности механизма реализации полномочий Правительства РФ при решении задач оборонной политики. Результаты исследования могут использовать в своей практической деятельности органы исполнительной власти, а также органы военного руководства и управления. Изложенные в исследовании положения могут послужить обстоятельным и конкретным материалом для обновления и совершенствования учебных программ и тематических планов учебных дисциплин, изучаемых в Военном университете и других ВУЗах военно-силовых ведомств России.
Предполагаемая апробация и внедрение результатов исследования. Теоретико-правовые идеи и концептуальные положения, развиваемые в диссертации, докладывались и обсуждались на ряде научно-теоретических конференций и методологических семинаров преподавателей Военного университета. Результаты исследования обсуждены на заседании кафедры конституционного (государственного) и международного права Военного университета, были использованы при подготовке и проведении двух итоговых (ежегодных) военно-научных конференций слушателей и курсантов юридического направления Военного университета (1999 и 2000 гг.), изложены на секции «Конституционное право РФ» в рамках Всероссийской научно-теоретической конференции «Государство и право в XXI веке (февраль 2000 г.). Теоретические положения и фактологический материал в ряде аспектов использован при обновлении дидактических материалов кафедрой конституционного (государственного) и международного права Военного университета, а также использовались автором при чтении лекции и проведении семинарских занятий со слушателями и курсантами.
Структура и содержание исследования. Внутренняя логика, структура и содержание проведенного исследования подчинены целям и задачам диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной при написании диссертации литературы.
Понятие и структура правовых основ организации обороны в Российской Федерации с учетом зарубежного и отечественного исторического опыта
Вопросы обороны и безопасности во всем цивилизованном сообществе государств традиционно рассматриваются как непреходящие ценности. Хорошо известно и то, что социальные общности, социальные и политические институты традиционно стремятся обеспечивать свои интересы, в том числе в обороне и безопасности, с помощью права. В свою очередь, эффективность права зависит от многих факторов, среди которых важнейшее место занимает уровень и эффективность обороны и безопасности. Право призвано уравновешивать использование политических и военно-силовых методов в решении задач обороны. Но в реальной практике найти и обеспечивать этот баланс крайне трудно. Право ограничено в возможности реализации многих и, прежде всего военно-силовых методов осуществления обороны. Это обусловлено, прежде всего, современным состоянием и перспективами развития современной военно-политической обстановки. Суть ее в противоборстве двух тенденций: с одной стороны - к утверждению однополюсного мира, основанного на доминировании одной сверхдержавы, военно-силовом решении ключевых проблем мировой политики; с другой - к формированию многополюсного мира, основанного на равноправии народов и наций, учета и обеспечении баланса национальных интересов государств, реализации основополагающих норм международного права.
Российская Федерация исходит из того, что социальный прогресс и безопасность могут быть обеспечены только в рамках многополюсного мира и эффективной оборонной политики, базирующейся на принципах международного и отечественного права.
Теоретическое решение проблемы "оборона и безопасность" в юридическом аспекте предполагает выяснение научного юридического смысла важнейших понятий, отражающих данную проблему, изучение зарубежного и отечественного опыта правового решения этой проблемы, выяснения смысла и содержания современной юридической постановки темы.
Разумеется, постановка вопроса об обороне и безопасности не является новой в отечественной и зарубежной юридической литературе . Научная мысль практически постоянно ориентирована на поиск наиболее конструктивного и эффективного решения всякий раз по-новому заявляющей о себе проблеме. При этом зарубежные исследователи, политики и юристы чаще ставят вопрос в предельно широком смысле - о безопасности и, в ее контексте, об обороне, как военной безопасности . В отечественной юридической науке и практике до недавнего времени традиционно ставился вопрос об обороне и только в последние годы - о безопасности5.
Итак, о чем свидетельствует, прежде всего, зарубежный опыт правового теоретического и практического решения проблемы обороны и безопасности. Представляется, что наиболее показательным в этом плане является правовой опыт организации обороны в США.
В Соединенных Штатах правовой базой обеспечения национальной безопасности являются конституция страны, ряд специальных законов, указы президента и разрабатываемые на их основе директивные указания должностных лиц. Согласно конституции США, конгресс имеет право "набирать и содержать армию и флот", "объявлять войну", "созывать народное ополчение для проведения в жизнь законов страны, подавления восстаний и отражения нападений". Главнокомандующим вооруженными силами США, как определено в конституции, является президент, который обязан действовать в целях обеспечения безопасности и интересов народа.
Действующая в настоящее время в США система законодательного обеспечения национальной безопасности страны основывается на "Законе о национальной безопасности 1947 года". Этот закон санкционировал создание основных органов страны, задействованных в обеспечении национальной безопасности, а также определил обязанности высших должностных лиц США в сфере формулирования военной политики и координации деятельности федеральных ведомств.
По этому закону был создан Совет национальной безопасности (СНБ) в составе президента, вице-президента, государственного секретаря и министра обороны. Задачей СНБ является "интеграция внутренней, внешней и военной политики в интересах обеспечения национальной безопасности с тем, чтобы военное и другие министерства и ведомства правительства более эффективно взаимодействовали в вопросах, относящихся к сфере национальной безопасности". Кроме того, СНБ обязан разрабатывать и постоянно докладывать президенту рекомендации по важнейшим вопросам внутренней и внешней политики. Для обеспечения деятельности СНБ при нем был создан аппарат во главе с помощником президента по национальной безопасности.
Законом 1947 года было создано также национальное военное ведомство, которое поправкой 1949 года было переименовано в министерство обороны, включающее в себя три министерства видов вооруженных сил США, а также Комитет начальников штабов. Этим же законодательным актом было создано Центральное разведывательное управление (ЦРУ), задачами которого является обеспечение высшего политического руководства страны информацией, необходимой для принятия решений в сфере обеспечения национальной безопасности.
В дальнейшем законодательная база обеспечения национальной безопасности США расширялась и уточнялась путем принятия конгрессом поправок к Закону о национальной безопасности 1947 года, разработки новых законодательных актов в области военного строительства, военных полномочий президента и конгресса. Так, в 1973 году конгресс принял Закон "О военных полномочиях" и Закон "О добровольном принципе комплектования ВС США", в 1976 году - Закон "О чрезвычайном положении". В 1953, 1958 и 1986 годах были приняты законы о реорганизации министерства обороны. Кроме того, некоторые органы в системе обеспечения национальной безопасности были созданы на основе решений руководителей министерств. Так, например, директивой министра обороны в 1961 году было создано Разведывательное управление министерства обороны.
Каждый президент США ежегодно разрабатывает и представляет конгрессу в секретном и несекретном вариантах доклад "Стратегия национальной безопасности США", в котором формулируются задачи Соединенных Штатов на международной арене в конкретной военно-политической обстановке и определяются направления деятельности правительства по их реализации. Законодательное оформление ресурсов, выделяемых на обеспечение национальной безопасности по конкретным программам, осуществляется конгрессом путем принятия Закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Правовые формы реализации полномочий Правительства Российской Федерации в области обороны и их классификация
Правительство РФ отличается от других федеральных органов власти прежде всего предметом и сферой деятельности. Одной из основных функций Правительства РФ является организация исполнения Конституции РФ, федеральных законов и указов Президента РФ в области обороны и безопасности, систематический контроль за исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Указанная задача пронизывает деятельность Правительства РФ, предопределяет содержанием и характер его полномочий.
Свои полномочия Правительство РФ реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим (перспективным) и текущим вопросам военного руководства и управления, а также используя право законодательной инициативы (ст.104 Конституции РФ) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов "военных" законов, формирующих необходимую правовую базу в области обороны и безопасности.
Закрепление за Правительством РФ определенных полномочий в области обороны и безопасности является одним из важнейших способов государственно-правового регулирования поведения субъектов права, организации и упорядочения военно-политических и иных общественных отношений. От юридической верности и полноты закрепления в нормах права полномочий органов исполнительной власти всех уровней зависит согласованность и четкость работы всего механизма исполнительной власти, оперативное и выверенное решение разнообразных задач оборонной политики.
Кроме того, четко определенные в нормативных правовых актах полномочия органов исполнительной власти в области обороны и безопасности позволяют зафиксировать нормативные пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетности и подконтрольности в данной области. Это крайне важно для юридической практики, ибо создает надежную правовую основу для проверки и контроля действий Правительства РФ, органов исполнительной власти всех уровней на предмет их соответствия нормам российского и международного права.
Например, в своем Постановлении от 31 июля 1995 г. "По делу о проверке конституционности Указа Президента от 30 ноября 1994 г. № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта" , Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 "Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации"49 Конституционный Суд указал на многочисленные пробелы, противоречия и устаревшие положения, имеющиеся в законодательстве об обеспечении обороны, что создает трудности в оценке конституционности и законности действий и Президента РФ и Правительства РФ в данной области государственной деятельности.
Каков же юридический смысл категории "полномочия государственного исполнительного органа"?
В отечественной юридической литературе содержится несколько точек зрения. При этом дискуссия ведется преимущественно по поводу категорий "полномочия", "компетенция", и "функции государственного органа". Одни ученные отождествляют полномочия и компетенцию государственного органа, определяя последнее "совокупность полномочий или прав органа государства"50, другие, - под полномочием государственного органа понимают "совокупность прав и обязанностей"51, третьи, - не только права и обязанности, но и определенный круг деятельности государственного органа - "круга задач"52, четвертые, - "предметы его ведения"53.
Представляется достаточно интересной каждая позиция. В то же время с позиции темы исследования более верным является рассмотрение полномочий, компетенции и функций в качестве самостоятельных и непременных элементов правового статуса Правительства РФ. При этом, можно считать верной и вполне преемлимой позицию согласно которой под функциями Правительства РФ следует понимать направления, сферы деятельности государственного органа, под полномочиями - его основные права и обязанности, с помощью которых реализуется функции, а компетенция рассматривается как совокупность функций и конкретных полномочий в отношении определенных предметов ведения54.
Такой подход дает возможность: создать эффективные механизмы правового регулирования общественных отношений, в том числе и в области обороны; разграничить полномочия высших органов государственной власти Российской Федерации в зависимости от их функционального предназначения; проанализировать круг и содержание каждого в отдельности полномочия с точки зрения решения задач, стоящих перед государственным органом; оценить действия и решения высшего органа государственной власти с точки зрения их соответствия праву и закону.
К сожалению, законодательство Российской Федерации не точно разграничивает функции, полномочия и компетенцию, а подчас перечисляют их вперемешку, что приводит к определенным трудностям в правовом регулировании военно-политических отношений. Например, в ст.6 Закона "Об обороне" вперемежку закреплены функции и полномочия Правительства Российской Федерации в области обороны. При попытке их разделить и рассмотреть с точки зрения того, как с их помощью открывается некоторое несоответствие такого рода полномочий и функций.
Итак, полномочия Правительства РФ в области обороны и безопасности представляют собой совокупность его прав и обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и указах Президента РФ, необходимых для эффективного решения задач по обеспечению обороны и безопасности.
С позиции теоретического анализа и практического правового обеспечения оборонной политики российского государства представляет особый интерес классификация полномочий Правительства РФ в области обороны. Например, с позиции правовой теории это создает более широкие возможности углубленного и всестороннего изучения полномочий Правительства РФ в области обороны. Что касается юридической практики, то классификация служит основой для внесения конкретных предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в области обороны и безопасности.
Военно-политические полномочия Правительства Российской Федерации в обеспечении обороны
Круг и содержание военно-политических полномочий Правительства России в области обороны во многом специфичны, что определяется его особым положением в системе государственных органов, ответственных за решение задач в данной области.
Во-первых, следует учитывать, что в условиях переходного периода -периода становления новой российской государственности, осуществления демократических реформ и рыночных экономических преобразований, а также формирования новой системы международных отношений, объем и содержание военно-политических полномочий Правительства России в области обороны не могут рассматриваться как нечто устоявшееся, целостное, систематизированное. Они являются величиной динамичной, изменяющейся по мере продвижения вперед процесса реформирования российского общества, в том числе и процесса военной реформы. В правовом содержании военно-политических полномочий Правительства до настоящего времени много "белых пятен", в тоже время по отдельным направлениям имеют место параллелизм и дублирование в их реализации, прежде всего со стороны Президента РФ. Вместе с тем необходимо отметить, что Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об обороне" определили круг основных полномочий Правительства РФ в военно-политической области, что позволяет сделать их самостоятельным предметом исследования.
Во-вторых, следует еще раз подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон "Об обороне" основные военно-политические полномочия, а также ответственность за состояние обороны страны в целом возлагают на Президента РФ - Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. В этой связи в военно-политической области на Правительство России как высший исполнительный орган государственной власти возлагаются в этой сфере прежде всего организаторские функции по разработке проектов нормативных правовых актов, утверждение или законодательное оформление которых отнесено действующим законодательством к компетенции других высших органов государственной власти - Президента РФ или Федерального Собрания РФ.
В то же время, имея конституционные полномочия по обеспечению обороны страны, Правительство РФ вправе принимать и другие необходимые меры в этой области (ст.20 ФКЗ "О Правительстве РФ"). Например, Правительство РФ обладает правом законодательной инициативы, т.е. имеет нормотворческую функцию, которую реализует при решении военно-политических проблем в области обороны.
В-третьих, обладая достаточно широким кругом самостоятельных военно-политических полномочий, Правительство РФ активно участвует в реализации подобных полномочий и другими высшими органами государственной власти. Например, ни один нормативный правовой акт Российской Федерации, затрагивающий финансово-экономические интересы государства в любой сфере деятельности, не может быть принят без заключения Правительства РФ. Другими словами, Правительство РФ осуществляет экспертно-аналитические функции при реализации военно-политических полномочий всеми высшими органами государственной власти.
Следует особо отметить, что экспертно-аналитические функции осуществляются Правительством РФ и в других сферах деятельности, помимо финансово-экономической, например, в социальной, внешнеполитической и др., в том числе и по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ.
Наконец, в-четвертых, необходимо иметь в виду тот бесспорный факт, что наделенный важнейшими политическими полномочиями в области обороны Президент России не имеет иных средств их реализации кроме федеральных органов исполнительной власти, относящихся к так называемому блоку "силовых" министерств и ведомств. Находясь в непосредственном подчинении Президенту РФ руководители "силовых" министерств, тем не менее, остаются членами Правительства России и его Президиума, имея, как правило, "первый доклад" по важнейшим вопросам в области обороны Председателю Правительства РФ. Более того, именно Правительство РФ в пределах установленной компетенции своими нормативными правовыми актами создает необходимый механизм реализации указов и распоряжений Президента в военно-политической области.
Таким образом, военно-политическая деятельность Правительства Российской Федерации носит главным образом исполнительно-распорядительный характер. В тоже время, имея определенный законодателем круг военно-политических полномочий, Правительство РФ обладает широкими возможностями влияния на реализацию полномочий в данной области другими высшими органами государственной власти. Прежде всего, это касается вопросов планирования, финансирования, учета и контроля. Широкими возможностями влияния на разработку и реализацию в оенно-политического курса государства, правда, иного характера, обладают и другие высшие органы государственной власти, что с необходимостью предполагает не только четкое разделение между ними круга полномочий, но и тесное, конструктивное взаимодействие.
К числу важнейших военно-политических полномочий Правительства Российской Федерации относится разработка и представлению в Государственную Думу предложений по расходам на оборону в федеральном бюджете (п.З ст.6 Федерального закона "Об обороне"). Кроме этого, в соответствии с п.24 ст.6 данного закона Правительство РФ наделено полномочиями по определению порядка расходования средств, выделяемых на оборону из федерального бюджета, а также источников финансирования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, привлекаемых к выполнению задач, не связанных с их предназначением. Указанные полномочия специально рассматриваются совместно, поскольку они определяют правовые рамки участия Правительства РФ в бюджетном процессе. Следует отметить, что в большинстве зарубежных стран составление и исполнение бюджета также относится к чисто правительственным полномочиям.
В основе рассматриваемых полномочий Правительства РФ лежат положения п. «а» ст. 114 Конституции Российской Федерации о том, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Кроме этого, согласно ст. 104 ч.З Конституции РФ ряд законопроектов может быть внесен в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Это касается законопроектов по вопросам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменение финансовых обязательств государства, а также других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, в том числе и расходы на оборону.
