Содержание к диссертации
Введение
I. Защита населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях как объект политологического исследования 17
1.1 Анализ основных научных подходов к проблеме обеспечения безопасности населения и территории региона 17
1.2 Угрозы безопасности Московской области. Терроризм - как угроза безопасности для населения и критически важных объектов 28
1.3 Политический и административный ресурс в осуществлении мер по защите населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах 56
Выводы по первой главе 69
II Организационные основы государственной политики обеспечения безопасности Московской области при чрезвычайных ситуациях 73
2.1 Современные подходы к формированию организационно- правовых механизмов государственного и муниципального управления в субъекте Российской Федерации в основных сферах жизнедеятельности. Роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе 73
2.2 Зарубежный опыт организации антикризисного управления при чрезвычайных ситуациях и террористических актах и его применимость в условиях субъекта Российской Федерации 95
2.3 Особенности организации защиты населения и критически важных объектов области в военное время 105
Выводы по второй главе 118
III Политические и организационные вопросы развития региональной системы обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях 122
3.1 Концепция организации государственного управления вопросами обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах 122
3.2 Предложения по совершенствованию региональной политики в сфере защиты населения и объектов экономики Московской области в военное время 140
Выводы по третьей главе 147
Заключение 150
Список использованных источников
- Анализ основных научных подходов к проблеме обеспечения безопасности населения и территории региона
- Современные подходы к формированию организационно- правовых механизмов государственного и муниципального управления в субъекте Российской Федерации в основных сферах жизнедеятельности. Роль полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе
- Концепция организации государственного управления вопросами обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах
Введение к работе
На современном этапе характерной особенностью развития цивилиза-
» ции является возрастание риска возникновения различного рода кризисных
ситуаций, в результате которых человечество несет огромные материальные и людские потери. При этом, нарастающие негативные явления в различных сферах (экономической, социальной, экологической, природно-техногенной и др.) затрагивают жизненно важные интересы личности и общества, создают реальную угрозу национальной безопасности как страны в целом, так и ее территориальных образований - субъектов Российской Федерации.
В настоящее время способность государства и общества своевременно распознавать предпосылки кризисов, катастроф и эффективно бороться с ними становится одной из ключевых задач обеспечения национальной безопасности.
В Российской Федерации в течение последних пяти лет наблюдается тенденция к некоторому снижению количества чрезвычайных ситуаций. Однако, при этом увеличиваются масштабы их последствий и ущербы от них. Прямой ущерб от всех видов чрезвычайных ситуаций достигает свыше 100 млрд. рублей в год. Суммарный общий ущерб от всех видов чрезвычайных ситуаций составляет почти 3 процента внутреннего валового продукта страны1.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена следующими основными обстоятельствами.
Во-первых, последствия аварий, катастроф стихийных и иных бедствий становятся все более масштабными и опасными для населения и устойчивого функционирования экономики. Анализ чрезвычайных ситуаций различных масштабов и их последствий показал, что угрозу национальной безопасности могут представлять как отдельные чрезвычайные ситуации федерального и
1 Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. - М.: МЧС России, 2004.
регионального уровней, так и годовая совокупность чрезвычайных ситуаций территориального, местного и локального масштабов.
При этом общие, характерные для Российской Федерации негативные тенденции нарастания угроз и опасностей в различных сферах характерны и для Московской области. Дополнительным фактором опасности террористических актов для населения и критически важных объектов области является непосредственная близость региона к столице нашего государства - Москве, где сосредоточены институты исполнительной и представительной государственной власти, органы государственного и военного управления. На территории Москвы и Московской области находится более 140 объектов, представляющих интерес для террористических организаций (учитывая степень защищенности и доступа к ним).2
Во-вторых, кризисные явления, с которыми столкнулось наше общество, показали необходимость кардинального изменения системы защиты населения и критически важных объектов при чрезвычайных ситуациях, механизмов ее функционирования, особенно на уровне субъектов Российской Федерации.
В-третыа, вопросы содержания управленческих функций, организационной структуры, основ функционирования и направлений развития РСЧС, гражданской обороны неразрывно связаны с определением места и роли государства в жизни нового общества. Это предопределяет необходимость рассмотрения проблемы формирования государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время во взаимосвязи с теоретическими проблемами государственного строительства.
Противодействие чрезвычайным и иным деструктивным явлениям в основных сферах жизнедеятельности государства в XXI веке, по мнению ряда
2 Доклад о состоянии защиты населения и территорий Московской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. - М, 2004.
ученых, должно основываться на эффективной социальной организации общества. Ключевым элементом этой системы является человек, жизнь, здоровье, права, свободы и имущество которого требуют защиты со стороны инсти-
тутов государственной власти.
За последние годы в нашей стране была проведена большая работа по созданию и развитию государственного механизма защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций различного характера и масштаба.
В целом можно констатировать, что в Российской Федерации сформирована и функционирует достаточно эффективная, социально востребованная система защиты населения и территорий. Вместе с тем, масштабные преобразования в различных сферах жизнедеятельности государства, увеличение количества и масштабности террористических актов привели к необходимости формирования действенной государственной политики в области защиты населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях, в том числе вызванных и террористическими актами.
Существует ряд научных и практических проблем, от разрешения которых в значительной степени зависит обеспечение безопасности населения и территорий от аварий, катастроф, стихийных бедствий, а также террористических актов. Одна из главных проблем заключается в том, что, в соответствии с федеральными законами, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) проводится работа по разграничению полномочий и ответственности между федеральным центром и регионами в
3 Доклад о развитии человека за 2003 год // Программа развития Организации Объединен
ных Наций. Нью-Йорк, Оксфорд юниверсити пресс, 2003.
4 Воробьев Ю.Л. Основы реформирования и реализации государственной политики в облас
ти снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография. - М.: ФИД «Деловой экспресс»,
2000.
различных сферах деятельности. Этими законами определено, что функции предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий относятся к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, вопросы организации тушения пожаров, за исключением лесных и особо сложных, также отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации. Реализация этих положений законов планируется с 1 января 2005 года. Однако до настоящего времени мы не имеем единых научных и политических подходов к формированию региональной системы защиты населения и территорий при чрезвычайных ситуациях.
Указанные выше обстоятельства предопределили поиск новых подходов к формированию государственной политики защиты населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и обусловили актуальность настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросам регулирования защиты населения и объектов экономики при чрезвычайных ситуациях, прежде всего на региональном уровне до сих пор не было уделено должного внимания в отечественной исследовательской литературе. С другой стороны, несовершенство законодательства как федерального, так и законодательства субъектов Российской Федерации обусловливает неэффективность деятельности органов государственной власти и управления при осуществлении мероприятий по защите населения и объектов экономики при чрезвычайных ситуациях, вызванных авариями, стихийными бедствиями, террористическими актами.
Решение этой проблемы осложняется тем обстоятельством, что теоретические разработки в рассматриваемой области отечественной наукой проведены недостаточно всесторонне, хотя определенная научная база в этой области имеется.
В последние годы ощущается заметная активизация в разработке теоретических вопросов формирования основ государственной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях. Отечественными учеными ведется активный поиск по широкому спектру проблем.
Наиболее важный вклад в развитие теоретических основ обеспечения безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях в России внесли Воробьев Ю.Л., Моисеев Н.Н., Осипов В.И., Фролов КВ. и др.5
Вопросы обеспечения безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях, а также анализа и оценки риска чрезвычайных ситуаций исследовались в работах Акимова В.А., Буркова В.М., Быкова А.А., Елохина А.Н., Кузьмина И.И., Кульбы В.В., Лесных В.В., Махутова Н.А., Малинецкиого Г.Г., Назаретова В.М, Порфиръева Б.Н., Радаева Н.Н. и др. 6
Организационно-правовые аспекты деятельности в области предупреждения чрезвычайных ситуаций, снижения риска возникновения аварий, катастроф, стихийных бедствий, а также регулирования государственного надзора и
5 См. например: Воробьев Ю.Л. Основы формирования и реализации государственной по
литики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций: Монография. М.: ФИД "Дело
вой экспрес", 2000, Моисеев Н.Н., Осипов В.И. Природные катастрофы как глобальные и
национальные угрозы. М.: Проблемы безопасности в чрезвычайных ситуациях, № 4, 2003,
Фролов В.К. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-
технические аспекты. Под ред. В.К. Фролова. М.: МГФ «Знание», 1998 и др.
6 См. например: Акимов В.А., Радаев Н.Н. и др. Природные и техногенные чрезвычайные
ситуации: опасности, угрозы, риски. - Москва, ФИД «Деловой экспресс», 2001., Быков
А.А., Мурзин Н.В. Проблемы анализа безопасности человека, общества, природы. - СПб:
Наука, 1997, Елохин А.Н. Анализ и управление риском: теория и практика. М., Страховая
группа Лукойл, 2000, Кузьмин И.И. и др. Математические основы управления риском:
теория и практика // Материалы Международного симпозиума «Партнерство во имя жизни
снижение риска ЧС, смягчение последствий аварий и катастроф». М., 1998, Малинецкий Г.Г., Махутов Н.А. Управление риском в человеческом измерении. Синергетика: человек, общество. — М.: Изд-во РАГС, 2000, Лесных В.В. Анализ риска и механизмов возмещения ущерба от аварий на объектах энергетики. Новосибирск, Наука, 1999, Порфирьев Б.Н. Социально-экономические и правовые проблемы управления риском чрезвычайных ситуаций.
В кн. «Управление рисками чрезвычайных ситуаций», М:., «КРУК», 2001 и др.
контроля рассматривались в работах Бачило И.Л., Бринчука М.М., Иойрыша A.M., Колбасова О.С., Ларина A.M., Харченко С.Г., Шпаковского Ю.Г. и др. 7
Достаточно весомой базой для формирования теоретического подхода к исследованиям по теме диссертации явились труды отечественных ученых в области обеспечения национальной безопасности России: Корнилова М.Я., Лазарева И.А., Макаренко И.К., Никонова A.M., Петрова Ю.В., Пирумова B.C., Позднякова А.И., Прохожева А.А., Смульского СВ., Шершнева Л. И. и др.
В интересах решения поставленной в настоящей работе научной задачи были изучены диссертационные работы в рассматриваемой области, выполненные Аксаковым В.Е., Антюфеевым В.Ю., Локтионовым Н.И. u dp.
Вместе с тем, представляется необходимым отметить, что в прямой постановке вопросы формирования государственной политики защиты населения и критически важных объектов при чрезвычайных ситуациях на уровне субъекта Российской Федерации не исследовались. В перечисленных трудах
См. например: Бачило И.Л., Сергиенко Л.А. Компетенция органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных ситуаций // Право и чрезвычайные ситуации. М.: РАН ИПГ, 1994. Бринчук М.М. и др. Правовые основы обеспечения безопасности труда на производстве. // Право и чрезвычайные ситуации. М.: ИГП РАН, 1994. Иойрыш А.И., Молчанов А.С. Страхование гражданской ответственности за ядерный ущерб. М.: ИздАТ, 2000. Колбасов О.С. Возмещение вреда, причиненного неправомерным использованием природных объектов // Правовые вопросы охраны природы. М.: 1993. Ларин A.M. Чрезвычайные ситуации и деятельность правоохранительных органов. // Право и чрезвычайные ситуации. М.: ИГП РАН, 1994, Харченко С.Г. и др. Концептуальные основы государственной стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС: Цели, задачи и принципы. Экология и промышленность России, 1997, Шпаковский Ю.Г. Государственное управление организацией защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в России (социально-правовые аспекты). Монография. М., 1998 и др.
8 См. например: Корнилов М.Я. О проблеме критериев и пороговых значений параметров экономической безопасности. Проблемы управления безопасностью сложных систем. М,: Изд. РГГУ, 2001, Лазарев И.А. Проблемы разработки концепции национальной безопасности Российской Федерации // Проблемы глобальной безопасности. М., 1995, Макаренко И.К. Военная безопасность: сущность, содержание и пути решения. М.: «АКС», 2002 Общая теория национальной безопасности. Учебник под общей редакцией А.А. Прохожева. М.: РАГС, 2002, Петров Ю.В. Реформирование России и проблемы национальной безопасности. Социально-политический журнал, 1997, N2. Пирумов B.C. Проблемы глобальной безопасности. М.: ВАГШ, 1995, Поздняков А.И. Информационная безопасность личности, общества и государства. Военная мысль, 1993, N 10. Смульский СВ. Теоретико-методологические проблемы управления конфликтами в международных системах. М.: РАГС. 1997. Шершнев Л.И. Об основах концепции национальной безопасности. Безопасность, 1996, N 1-2 и др.
методологические и теоретические вопросы защиты населения и территории в условиях чрезвычайных ситуаций были раскрыты в общих чертах. За рамками исследований в значительной степени остались вопросы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях, в том числе вызванных террористическими актами. Недостаточное освещение получили вопрос о степени целостности и соответствия федеральному законодательству нормативной правовой базы субъекта Российской Федерации в рассматриваемой области.
Анализ научных трудов и исследований по теме диссертации убеждает в необходимости качественного наращивания научных знаний по рассматриваемым вопросам.
В связи с изложенным, первостепенное значение приобретает исследование такого важного фактора современной политики России, как обеспечение безопасности населения и критически важных объектов субъекта Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях различного характера и масштаба, в том числе вызванных террористическими актами, посредством организации соответствующей системы органов управления, сил и средств, а также разработки научной основы для планирования и реализации всего процесса государственного строительства в этой области.
Эти соображения в первую очередь определяют предмет и объект диссертационного исследования.
Объектом исследования является система государственного управления защитой населения и критически важных объектов субъекта Российской Федерации, от различного рода аварий, катастроф, стихийных бедствий и террористических актов.
Предмет исследования — процесс формирования государственной региональной политики обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов субъекта Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях и террористических актах.
Рассматривая организацию системы государственного управления защитой населения и критически важных объектов в условиях кризиса, автор основное внимание уделяет периоду после 1996 г., когда в субъектах Российской Федерации началось активное формирование территориальных структур РСЧС, органов управления, специально уполномоченных на решение задач защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В Московской
области было сформировано Главное управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, впоследствии реорганизованное в Министерство.
Важно отметить и то обстоятельство, что в интересах работы автор предлагает ряд положений, споры, в отношении которых среди ученых и практиков, еще далеки от завершения.
Сущность решаемой в диссертации научной задачи состоит в развитии теоретических основ государственной региональной политики обеспечения безопасности населения и критически важных объектов субъекта Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях с учетом техногенных, природных, экологических аспектов и террористической опасности.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования состоит в предположении о том, что эффективное государственное управление обеспечением безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях полагает наличие научно-обоснованной государственной региональной политики в данной сфере государственной деятельности, которая должна составлять основу такого управления.
Целью работы является научное обоснование концептуальных положений государственной региональной политики, направленной на приведение существующей системы обеспечения безопасности населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях в соответствие с новыми условиями и новыми требованиями к ее функционированию. При разработке таких положений в диссертации учитывались сущест-
вующие проблемы в различных сферах обеспечения национальной безопасности страны, закономерности современного развития государственного управления в основных сферах жизнедеятельности Московской области и условия перехода России на путь устойчивого социально-экономического развития.
В ходе достижения цели исследования автор ставил перед собой следующие исследовательские задачи:
осуществление анализа основных научных подходов к проблеме обеспечения безопасности субъекта Российской Федерации в основных сферах жизнедеятельности;
исследование многофакторных, приобретших комплексный характер угроз безопасности Московской области в природной, техногенной, экологической и иных сферах и определение целей и задач государственной политики в области обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах;
исследование состояния государственного управления в основных сферах жизнедеятельности Московской области в интересах обоснования Концепции организации государственного регионального управления вопросами обеспечения безопасности области (основанной на новых комплексных подходах к формированию эффективной системы обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области в условиях обострения как угроз техногенного и природного характера, так и террористических проявлений);
определение степени применимости зарубежного опыта для условий субъекта Российской Федерации на основе сравнительного анализа отечественной и зарубежной практики организации деятельности в сфере обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов при чрезвычайных ситуациях в мирное и военное время и в условиях проведения террористических актов;
- обоснование предложений и рекомендаций по политическим и органи зационным вопросам совершенствования регионального управления в області обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объекто Московской области исходя из комплекса угроз по их источникам и факторам в основных сферах жизнедеятельности характерных для региона.
Методологической основой диссертационного исследования служит системный, сравнительный и ретроспективный подходы к политическим явлениям, а также собственно политологический метод познания, включая политический мониторинг и прогноз.
Теоретическая основа диссертации. Работа базируется на современном исследовательском материале, монографиях и трудах, диссертационных исследованиях, научных статьях отечественных и зарубежных ученых, материалах научных семинаров, симпозиумов и конференций, в той или иной степени имеющих отношение к решению задач, поставленных в диссертационном исследовании.
В рамках диссертации важное место уделяется анализу нормативно-правовых документов: Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов Московской области, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительства Московской области, регулирующих деятельность по защите населения и территорий при возникновении аварий и катастроф, террористических актов и вооруженных конфликтов и т.п.
Научная новизна исследований определяется следующим:
во-первых, обоснована Концепция организации государственного управления вопросами обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов субъекта Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и террористических актах. При ее разработке автором использованы новые подходы:
рассмотрение системы защиты населения и критически важных объектов
при чрезвычайных ситуациях как составной части системы обеспечения региональной безопасности страны, а также исходя из устойчивого и сбалансированного развития региона, которое позволяет задействовать экономические рычаги, стимулирующие выполнение комплекса мероприятий защитного характера, практически реализовывать мероприятия направленные на обеспечение региональной безопасности;
учет особенностей функционирования государственной механизма управления субъектом Российской Федерации в условиях, проводимой в стране административной реформы и новых подходов к организации управления в сферах государственной деятельности, отнесенных к совместному ведению федерального центра и субъектов Российской Федерации;
учет современных взглядов и новых требований по вопросам национальной безопасности и обороны страны.
во-вторых, новизна диссертации состоит в том, что в работе содержится системное исследование организационных, правовых, экономических, политических проблем формирования эффективной региональной системы обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов субъекта Российской Федерации. Важным и новым является то, что в диссертации исследовались во взаимосвязи теоретические вопросы и проблемы практической реализации государственной региональной политики в рассматриваемой области;
в-третьих, проведенное в диссертации научное осмысление проблем состояния государственного управления в субъекте Российской Федерации в основных сферах жизнедеятельности явилось основой для выработки рекомендации по совершенствованию государственного управления в области защиты населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях, а также для обоснования новых подходов к разграничению полномочий между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в рассматриваемой области;
в-четвертых, в работе сформулированы и обоснованы предложения и рекомендации по некоторым политическим и организационным вопросам совершенствования регионального управления в области обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах.
На защиту выносятся следующие основные научные результаты: 1. Концепция организации государственного управления обеспечением безопасности населения и защиты критически важных объектов субъекта Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и террористических актах в условиях, проводимой в стране административной реформы, содержащая новые подходы к организации управления в сферах государственной деятельности, отнесенных к совместному ведению федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Теоретические обобщения по анализу и оценке состояния государственного управления в субъекте Российской Федерации в основных сферах жизнедеятельности и, разработанные на их основе рекомендации по совершенствованию государственного управления в области защиты населения и критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуаций, а также новые подходы к разграничению полномочий между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в рассматриваемой области.
Предложения и рекомендации по некоторым политическим и организационным вопросам совершенствования регионального управления в области обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях.
Практическую значимость результатов исследования представляют научно-методические основы формирования региональной политики в области обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при угрозах и воздействиях природного, техногенно-
го, экологического, военного характера, а также выводы из оценки зарубежного опыта, которые в совокупности-составляют теоретическую базу для решения практических задач организации деятельности в системе обеспечения комплексной безопасности региона.
Результаты исследования могут представлять интерес для разработки учебных программ и тематических планов, учебно-методических материалов, специальных курсов по вопросам защиты населения от чрезвычайных и иных кризисных ситуаций, а также может использоваться и в других дисциплинах, изучаемых в высших учебных заведениях Российской Федерации.
Основные положения и выводы диссертации, предложения и рекомендации автора также имеют важное значение для реализации и корректировки региональной политики в области обеспечения безопасности населения и территорий при чрезвычайных ситуациях, для законотворческой работы по совершенствованию деятельности Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуациях (МОСЧС).
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на научных конференциях, состоявшихся в последние годы:
на VII Всероссийской научно-практической конференции (Ростов на Дону, 2002 г.);
на X международной научной конференции "Проблемы управления безопасностью сложных систем" (Москва, 2002);
на IX Всероссийской научно-практической конференции «Региональные риски чрезвычайных ситуаций и управление природной и техногенной безопасностью муниципальных образований» (Москва, 2004 г.);
- на Всероссийском форуме «Стратегия обеспечения национальной
безопасности Российской Федерации в современном мире» (Москва, 2004 г.).
Основные результаты диссертационного исследования также отражены в публикациях автора.
Анализ основных научных подходов к проблеме обеспечения безопасности населения и территории региона
В последние годы проблема национальной безопасности России стала предметом пристального внимания нашего общества. За 30 последних лет в мире от аварий и катастроф пострадало более 3,5 млрд. человек, из них погибло более 45 млн. человек. Прямой экономический ущерб от этих процессов составил не менее 500 млрд. долларов США. За те же 30 лет в нашей стране пострадало более 10 млн. человек, из них погибло более 600 тыс. человек. Суммарный экономический ущерб за этот период сопоставим с валовым внутренним продуктом (ВВП) России /68,107/.
Средний годовой рост социальных и экономических потерь от аварий и катастроф за этот период составил: по числу погибших — 4,3 %, пострадавших -8,6% и материальному ущербу - 10,4% /68,128/.
По оценкам отечественных ученых и экспертов возможный среднегодовой совокупный материальный ущерб с затратами на ликвидацию последствий аварий, катастроф и социальное обеспечение пострадавшего населения в ближайшие годы в России может составить 100 -125 млрд. руб., что составит от 5 до 10 % ВВП страны /107,134/.
Кроме того, актуальность данной проблемы в современных условиях во многом обусловлена кризисным состоянием российского общества, охватившим все стороны общественной жизни — политическую, экономическую, духовную и др. В сложившихся условиях существенно возросли потенциальные угрозы и реальные опасности не только для всех сфер и институтов общественной жизнедеятельности государства, но и для жизненно важных интересов и потребностей каждого человека. В настоящее время систематизация внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства, основные подходы к проблеме национальной безопасности в новых политических и социально-экономических условиях развития российского государства достаточно подробно изложены в работах Кокошина А.А., Манилова В.Л., ПирумоваВ.С. Прохожева А.А., Смульского СВ. и др. /98,115,116,124,129,147 и др./. Эти работы могут служить общей теоретической и методологической основой для разработки частных подходов к проблеме защиты интересов личности, общества и государства в соответствующих сферах.
Понятие "безопасность" как сложнейшее многогранное социально-политическое явление объективно носит конкретно-исторический характер и тесно связано со всеми формами и направлениями взаимодействия в системе «окружающая среда — человек — общество» /114,115/.
Обеспечение безопасности предполагает систему определенных мер и действий, осуществляемых на государственном, региональном, территориальном и других уровнях, которые обеспечивали бы установление и поддержание состояния защищенности населения.
Последствия техногенных аварий и природных катастроф ложатся тяжелым бременем на федеральный бюджет. Выделяется несколько направлений бюджетного финансирования мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций: проведение неотложных аварийно-спасательных работ, социальная защита населения и восстановление жизнедеятельности на пострадавших территориях. Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 18) определено, что граждане Российской Федерации имеют право на «возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций». При этом, законодательно не установлена степень этой помощи и на практике она определяется исходя из реального ущерба, экономических возможностей государства и ряда субъективных факторов (например, исходя из социально-политической ситуации в пострадавшем регионе). Так, в период с 1992 года Правительством Российской Федерации неоднократно выделялись средства из федерального бюджета на оказание помощи пострадавшему населению. Наиболее крупные программы были связаны с природными катастрофами последних лет: восстановление города Ленска (Республика Саха-Якутия) в 2001 г. и восстановление населенных пунктов Южного федерального округа в 2002 г.
Более того, возрастающие масштабы прямого ущерба от различного рода аварий и катастроф, террористических актов и затрат на их ликвидацию, защиту пострадавшего населения свидетельствует, что в ближайшей перспективе по ряду показателей экономика страны будет не в состоянии восполнять потери от кризисных ситуаций /107,128/.
Следует отметить, что механизмы страхования в Российской Федерации используются слабо. Данные РИА «Рос Бизнес Консалтинг» свидетельствуют, что наша страна занимает более чем скромное место на мировом рынке страховых услуг - всего 0,2% мирового объема страховых премий. Это относится и к Московской области, где среднестатистический ее житель тратит на страхование порядка 25-30 долларов США в год, тогда как в странах Европы эта цифра превышает 2 тысячи /107,128/. Главные сдерживающие рост рынка причины - отсутствие у граждан Российской Федерации доверия к страховым компаниям, нехватка опыта в использовании страховых услуг, низкий уровень жизни большинства населения и малое количество платежеспособных предприятий.
Безопасность с момента зарождения человечества является важнейшей потребностью человека. Она, как философская категория, выступает формой выражения жизнеспособности и жизнестойкости объектов материального мира. В реальной жизни всегда существовали, существуют и будут существовать опасности самого различного характера, поэтому категория "безопасность" не абсолютна, а относительна. Свое смысловое содержание категория "безопасность" приобретает только в связи с конкретными объектами или сферой человеческой деятельности и окружающего мира /115/.
Применительно к практическим потребностям, наиболее общим следует признать понятие "безопасность жизнедеятельности", под которым понимается состояние защищенности материального мира и человеческого общества от негативных воздействий различного характера.
В 1992 году впервые в истории нашей страны был принять Закон "О безопасности", закрепивший принципиально новый для нашей страны подход к проблеме безопасности. Закон определил основные понятия, в т.ч. базовое определение безопасности, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.
Национальная безопасность представляет собой сложную многогранную систему, которая формируется в русле объективных процессов как под прямым, так и под опосредованным воздействием множества факторов. По мнению А.А. Прохожева и др. /43,62,97,115/ национальную безопасность можно представить как систему, структурными элементами которой выступают жизненно важные интересы личности, общества и государства; угрозы этим интересам; организационная структура, силы и средства обеспечения безопасности; национальные цели и ценности. Каждый из перечисленных элементов, в свою очередь, представляет собой независимую, саморазвивающуюся систему.
Государство, общество и личность — как объекты и одновременно субъекты обеспечения безопасности — призваны стремиться к тому, чтобы их жизненно важные интересы были надежно защищены от внешних и внутренних угроз.
Современные подходы к формированию организационно- правовых механизмов государственного и муниципального управления в субъекте Российской Федерации в основных сферах жизнедеятельности. Роль полномочного представителя Президента Российской
Обоснование теоретических подходов к выбору в современных условиях рациональной государственной политики в области обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов при чрезвычайных ситуациях предполагает исследование основных теоретических подходов к организации системы государственного управления и местного самоуправления в субъекте Российской Федерации на современном этапе.
Однако анализ и оценка состояния государственного и муниципального управления на уровне в Российской Федерации, как и выработка предложений по его развитию, затруднены неясностью ряда общественно-политических и экономических проблем, которые выступают объективными основаниями непосредственно для государственного управления. Отсюда — высокая конъюнктурность подходов, субъективизм конкретных решений, легковесное обоснование ряда конкретных программ, идей и предложений /40,41,98,109/.
Современное западное общество, основанное на частной собственности и свободных рыночных отношениях, имеет длительную историю и разные уровни развития: доиндустриальное, индустриальное, постиндустриальное, информационное. Кроме того, оно весьма различается по географическому и национальному признакам. В каждой стране ее общество обладает наряду с типичными какими-то своими, уникальными свойствами. Значит необходимо прежде всего определиться в том, каким представляется российское общество, что в нем будет типичным, отвечающим мировым параметрам и стандартам, а что собственно российским, соответствующим нашей истории, географии и менталитету.
В управлении важное значение чисто в методологическом аспекте придается методам и цене, по которым достигается выдвинутая цель. Отечественная и мировая практика накопила разнообразный опыт действий в переходный период. Он также имеет значение, поскольку достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов, и часто последние накладывают решающий отпечаток на результаты реализации целей. Исторических примеров на эту тему достаточно. Этот вопрос выводит непосредственно на функции государственного управления, которые государство в лице его исполнительной власти и призвано осуществлять /107,128,135/.
Особенную сложность представляет определение целей, объективно стоящих сегодня перед государственным и муниципальным управлением Российской Федерации. Представляя собой отражение осознанных потребностей и национальных интересов, идеальный прообраз возможных путей и средств их удовлетворения, мыслительную направленность деятельности, цели выполняют в жизни людей обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Будучи субъективными по выражению, они объективны по источнику их формирования. Цели государственного и муниципального управления возникают на основе целей, поставленных обществом перед собой и являющихся производными от них. Тем самым неясность в первых целях приводит к неясности и в последних.
В самом общем и приблизительном виде можно полагать, что в современный период перед государственным и муниципальным управлением объективно стоят следующие цели /40,75,88,119,129/:
1. Формирования новых институтов государственной власти субъекта Российской Федерации (федеральные округа и т.д.) и оптимизация деятельности существующей системы исполнительной власти (административная реформа).
2. Развертывание и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивый демократизм общества и государства.
3. Создание и внедрение в жизнь социальных и административно-правовых регуляторов, гарантирующих конституционно провозглашенный комплекс прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации.
4. Формирование и практическое осуществление государственной политики, направленной на обеспечение безопасности населения и защиту критически важных объектов.
5. Обеспечение внутренней и внешней безопасности субъекта Российской Федерации, благоприятных мирных условий для жизнедеятельности региона.
6. Достижение гармоничного, сбалансированного и взаимосвязанного развития регионов во взаимодействии с федеральным центром на основе углубления процессов формирования и функционирования общероссийского рынка.
Проблема целеполагания в государственном управлении видится не столько в том, чтобы открыть и выразить отдельные цели, которые призвано реализовывать государство, сколько в построении «дерева целей», в котором бы цели стратегические, оперативные и тактические, конечные и промежуточные, общие и частные, отдаленные и близкие согласовывались, сочетались и представляли определенную логическую целостность. Важно также соединить «дерево целей» с необходимыми и адекватными им средствами, ресурсами, методами и формами их реализации, ибо, как известно из истории, довольно часто неправедные средства, методы и формы извращали в результате самые благородные цели.
Целеполагание в государственном управлении объективно связано со стратегическими национальными интересами и устремлениями Российской Федерации. Национальная стратегия объединяет общество и государство, классы и личность, нации и регионы, концентрирует энергию движения. Выработка такой объединительной национальной стратегии для России — актуальная задача, реализация которой заложит прочный фундамент для ее внешней и внутренней политики.
Вопрос о содержании и структуре функций государственного управления в области обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов упирается в определение места и роли субъекта Российской Федерации в определенной области жизнедеятельности. Именно место и роль региона предполагают его содержание и форму, а затем функции управления и другие проявления /55,70,83,98/.
В настоящей работе под функциями государственного и муниципального управления понимаются объективно обусловленные виды властных, це-леполагающих, организующих и регулирующих воздействий системы государственных органов на определенные процессы в обществе, природе и т.п.; эти воздействия отражаются определенным образом на объектах, в том числе на сознании, поведении и деятельности людей.
Сегодня все вопросы государственного управления концентрируются как никогда в проблеме обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Управление безопасностью в различных сферах жизнедеятельности личности, общества и государства, поиск эффективных путей решения стоящих перед обществом задач пронизывают интересы всех слоев населения, партий, ученых и практиков /115/.
Концепция организации государственного управления вопросами обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах
Проведенные теоретические обобщения в предыдущих главах настоящего исследования выявили недостатки и существенные ограничения эффективности функционирования системы обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуация и террористических актах. Поэтому особо подчеркнем понимание в полной мере в XXI веке необходимости замены традиционной модели управления, предусматривающей приоритет подготовки к реагированию и собственно реагирование на чрезвычайные ситуации, на более сбалансированную стратегию, которая предполагает перенос центра тяжести в сторону предупреждения и смягчения тяжести указанных ситуаций, а также оказание помощи пострадавшему населению.
В этой связи, в диссертации предлагается Концепция организации государственного управления вопросами обеспечения безопасности населения и защиты критически важных объектов Московской области при чрезвычайных ситуациях и террористических актах в условиях, проводимой в стране административной реформы и новых подходов к организации управления в сферах государственной деятельности, отнесенных к совместному ведению федерального центра и субъектов Российской Федерации .
Концепция представляет собой совокупность взглядов на современный и перспективный облик Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, основные тенденции и направления ее дальнейшего развития на период до 2010 года.
Положения Концепции опираются на комплексную оценку состояния основных сфер жизнедеятельности Московской области прогноз ее развития, угроз военного характера, крупных террористических актов, природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, а также на анализ состояния и перспективы социально-экономического развития региона. При разработке Концепции учитывался зарубежный опыт развития систем антикризисного управления.
Разделение сфер ответственности между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.
Как было показано выше, проводимая в стране административная реформа, направленная на повышение эффективности деятельности системы органов исполнительной власти, осуществляется на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), а также оптимизации деятельности территориальных органов исполнительной власти. Разграничение полномочий касается и вопросов гражданской обороны, защиты населения и критически важных объектов при чрезвычайных ситуаций, террористических актах.
В ходе административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 11.07.04 г. № 868 (Вопросы МЧС России) утверждено новое положение о МЧС России, которым определены функции министерства .
