Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Финансовый контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации как комплексный правовой институт 30
ГЛАВА II. Возникновение и развитие системы государственного финансового контроля в дореволюционной России 79
1. Зарождение финансового контроля в Российском государстве и его армии во второй половине XVII-XVUI в —
2. Организационно-правовые формы государственного контроля в первой половине ХЕХ в 107
3. Реформы системы государственного финансового контроля во второй половине XIX - начале XX в 140
ГЛАВА III. Военное хозяйство как объект финансового контроля в Российской армии 204
1. Организация военного хозяйства в дореволюционной России
2. Правовые основы финансирования военного хозяйства во второй половине ХГХ — начале XX в... 242
ГЛАВА IV. Правовые основы надведомственного финансового контроля в Российской армии 300
1. Организация и правовое регулирование надведомственного финансового контроля в Российской армии —
2. Особенности осуществления надведомственного финансового контроля в войсках 340
ГЛАВА V. Правовые основы внутриведомственного финансового контроля в Российской армии 379
1. Система и структура внутриведомственного финансового контроля в Российской армии —
2. Организационно-правовые формы осуществления внутриведомственного финансового контроля в Российской армии 430
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итоги изучения механизма финансового контроля в дореволюционной России и ее армии. Уроки и выводы для совершенствования финансового контроля в современной Российской армии 467
БИБЛИОГРАФИЯ 492
- Зарождение финансового контроля в Российском государстве и его армии во второй половине XVII-XVUI в
- Организация военного хозяйства в дореволюционной России
- Организация и правовое регулирование надведомственного финансового контроля в Российской армии
Введение к работе
Актуальность исследуемой проблемы. Любое демократическое общество должно заботиться о совершенствовании контрольных механизмов. При этом в подлинно демократическом государстве контроль осуществляется как за гражданами, так и за всеми без исключения государственными структурами, наделенными властными полномочиями. Развитие государственного, и прежде всего финансового, контроля является одним из важнейших факторов выхода России из тяжелого финансово-экономического кризиса, в котором наше государство оказалось в конце XX столетия. Политические реформы начала 1990-х годов предполагали полный демонтаж командно-административной системы, с которой ассоциировался весь доперестроечный партийно-государственный механизм. Однако, как это часто бывает при решении сложных задач, не обошлось без серьезных ошибок и просчетов, один из которых, по нашему мнению, заключается в умалении роли государственного контроля в политической и экономической жизни государства. Резкая либерализация экономической жизни обусловила свертывание контрольных и регулятивных функций государства, в результате чего оно стало утрачивать способность воздействовать на формирование доходной части бюджета, эффективно управлять все возрастающим объемом государственных расходов и как следствие выпустило из своих рук гигантские финансовые ресурсы, которые могли быть направлены на реализацию злободневных социально-экономических программ.
Это в полной мере относится и к изменениям, происходящим в Российской армии. Реформирование Вооруженных Сил РФ предполагает совершенствование правовых основ финансовой деятельности в данной сфере общественных отношений, а следовательно, и укрепление
нормативной базы финансового контроля в армии. Реорганизация Вооруженных Сил РФ вносит существенные изменения в порядок финансирования военных программ. Вырабатываются новые подходы к финансированию всех составных элементов военного строительства в условиях ограниченного выделения Министерству обороны РФ финансовых средств, финансового стимулирования наиболее важных и приоритетных оборонных программ, реализации принципа «эффективность — стоимость — время» при создании новых видов оружия и военной техники.1 В настоящее время финансовый контроль является необходимым условием бесперебойного финансирования мероприятий по военному строительству, от чего, в конечном счете, зависит успешная реализация самой военной реформы.
В Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О неотложных мерах по финансированию и ресурсному обеспечению Вооруженных Сил РФ» от 23 октября 1998 г. отмечалось, что по состоянию на октябрь 1998 г. расходы на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ профинансированы всего на 36%, из них на содержание — на 51% сумм, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1998 год», в том числе денежное довольствие и заработная плата — на 78,8%, оплата продовольствия — на 30,4, закупка вещевого имущества — на 11, закупка горючесмазочных материалов и котельного топлива — на 38, транспортные расходы — на 42, медицинское обеспечение — на 10%. В результате такого финансирования военная реформа фактически зашла в тупик даже в части сокращения численности войск: не произведены положенные выплаты 27,3 тысячам военнослужащих, уволенных с
Золотарев В.А. Военная безопасность Отечества (историко-правовое исследование). М., 1998. С. 225.
действительной военной службы в связи с проведением военной реформы.1
Совершенствование финансового контроля напрямую связано с проблемой обеспечения национальной безопасности. В утвержденной Указом Президента РФ № 1300 Концепции национальной безопасности Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. отмечается, что «важнейшим условием обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в оборонной сфере должно стать выделение бюджетных средств на программное развитие сил, средств и органов, осуществляющих защиту национальных интересов России силовыми методами».2
Общественные отношения, возникающие в сфере государственных (публичных) финансов, подлежат обязательному регулированию на соответствующем нормативно-правовом уровне, предпочтительнее — на законодательном. Поэтому такие отношения всегда выступают в виде правоотношений. Сказанное в полной мере относится и к финансовому контролю в Вооруженных Силах РФ. Следовательно, правовые основы финансового контроля в Вооруженных Силах РФ являются важнейшей базой, без уяснения которой невозможно полное и всестороннее изучение этого института.
Комплексное исследование такой масштабной и значимой проблемы, как совершенствование правовых основ контрольных механизмов в армии, невозможно без применения исторического метода. Использование этого метода важно и потому, что реформирование финансового контроля в условиях рыночной экономики, осуществляемое сегодня, во многом аналогично процессам,
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 44. Ст. 5444. 2 Там же. 1997. № 52. Ст. 5909.
происходившим в конце XIX — начале XX в. Принцип историзма предполагает рассмотрение существующих государственно-правовых явлений не только под углом зрения их настоящего, но и с позиций их прошлого и будущего. Выдающийся русский историк В.О. Ключевский подчеркивал, что необходимо изучать государственно-правовые и иные явления общественной жизни как движение во времени, как процесс.
Современное состояние права во многом определяется правовым прошлым. В свою очередь правовые реалии сегодняшнего дня в значительной степени предопределяют завтрашний день права. Таким образом, историко-правовой метод позволяет ответить на многие вопросы, касающиеся причин возникновения того или иного государственно-правового явления, условий их развития в прошлом и настоящем, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем.
Понимание юридического института можно считать достигнутым, если наряду с догматической (юридико-аналитической) трактовкой представлена историческая. Сказанное в полной мере относится и к институту финансового контроля в Вооруженных Силах РФ. Общественная цель и юридическая конструкция института получает определенность только тогда, когда с исторической и логической точек зрения показана необходимость возникновения этого правового института как особого момента в регулировании общественных отношений по поводу финансирования армии и контроля за финансово-хозяйственными операциями в военной сфере.
Показать самостоятельное значение института финансового контроля в Вооруженных Силах РФ и объяснить его специфику, вскрыв подлинный смысл и цель данного направления финансово-контрольной деятельности государства — одна из актуальных задач финансово-правовых исследований в рамках современного военного права. Успешное решение этой задачи невозможно без применения историко-
правового метода при изучении организационных основ финансового контроля в армии, позволяющего вскрыть закономерности правообразования и праворазвития. Профессор Московского университета А.Н. Филиппов, специалист по истории российского права, еще в начале XX в. так определял задачу историко-правового подхода к юридическим исследованиям: «Над видимым хаосом беспорядочной смены одних юридических норм и учреждений другими царит, в действительности, строгая последовательность правовых явлений, причинная зависимость одних от других, преемственность их развития».1
Ретроспективное исследование организационно-правовых форм финансового контроля позволяет не только обогатить исторический раздел военно-правовой науки, но и извлечь из богатейшего дореволюционного наследия важные уроки, имеющие особую ценность и актуальность для современного этапа военного строительства и развития военного законодательства.
Объектом диссертационного исследования выступают сложившиеся в России в XIX — начале XX в. порядки организации и функционирования государственного финансового контроля за военными расходами.
Предметом исследования является нормативно-правовая база финансового контроля в дореволюционной Российской армии и сформировавшаяся в этой области правоприменительная практика.
Цель настоящего исследования состоит в историко-правовом анализе российского законодательства ХЗХ — начала XX в. о государственном контроле и внутриведомственном контроле в сфере военного хозяйства, а также в выработке на этой основе предложений,
1 Филиппов А.Н. История русского права. Ч. 1, вып. 1. М., 1905. С.4-5.
направленных на совершенствование современного российского военного и финансового законодательства.
Цель исследования определила его основные задачи:
а) теоретические:
— всестороннее исследование финансового контроля в
Вооруженных Силах РФ как комплексного института военного права;
— анализ организационно-правовых основ надведомственного и
внутриведомственного финансового контроля в армии в
дореволюционный период;
— анализ основных концепций реформ государственного
контроля в соотношении с их нормативным воплощением;
— исследование военного хозяйства как объекта
государственного финансового контроля;
анализ основных этапов формирования науки о военном хозяйстве в связи с рассмотрением проблем военной отчетности и внутриведомственного контроля;
выявление и анализ особенностей правового регулирования финансирования военных расходов в дореволюционной России;
анализ организационно-правовых основ надведомственного контроля в армии;
— исследование системы, структуры внутриведомственного
контроля и организационно-правовых форм его осуществления;
б) прикладные: на основе историко-правового анализа
соответствующего законодательства и теоретических взглядов на
развитие государственного финансового контроля за военными
расходами выработать рекомендации, направленные на
совершенствование организационно-правовой базы финансового
контроля в Вооруженных Силах РФ и действующего законодательства о
государственном финансовом контроле.
Особенностью организации финансового контроля в Российской армии в ХГХ — начале XX в. являлось доминирующее положение гражданского контроля. Вот почему среди задач, сформулированных диссертантом, значительное место занимает исследование организационно-правовых основ деятельности Государственного контроля — специализированного контрольного органа, одним из важнейших объектов деятельности которого были военные расходы, составлявшие на разных этапах от 1/4 до 1/2 всех государственных
расходов Российской Империи.
Необходимо иметь в виду, что недостаточная разработанность темы, избранной диссертантом, имела следствием ряд пробелов и фактических ошибок в некоторых работах юристов и историков (монографиях, диссертациях, справочном аппарате ряда изданий и т.д.); исправить подобного рода неточности — попутная задача исследования.
Методология исследования базируется на системе философских знаний, в которых определяются основные требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений общественной жизни. Одним из основных методов, использованных в работе, является диалектический метод, позволяющий рассматривать анализируемые явления в совокупности их существенных, причинно-следственных взаимосвязей. Применение этого метода дает возможность в полной мере реализовать требования объективности и всесторонности исследования, общеисторического и конкретно-исторического подходов, познания отдельного явления через выделение его взаимосвязанных и противоречивых сторон.
Диссертант опирался также на общие принципы и основы теории права и государства, придерживался в работе системного подхода, ориентирующего исследование на выявление многообразных типов связей смежного объекта и сведение их в единую теоретическую
картину и позволяющего в едином комплексе исследований учесть правовые, военные, финансово-экономические, социологические и иные аспекты, связанные с такой сложной организационно-правовой проблемой, как финансовый контроль в Вооруженных Силах РФ.
К числу конкретных исследовательских методов, использованных при подготовке работы, следует отнести исторический и логический методы. Их сочетание обусловлено как спецификой анализируемого материала, так и задачами исследования. Анализ проблемы осуществляется на конкретном материале определенного исторического периода (XIX — начало XX в.), однако значение исследуемых закономерностей, фактов и концепций, конечно же, выходит за пределы данного временного отрезка. При решении поставленных задач были использованы также формально-юридический и сравнительно-правовой методы, метод анализа документов и статистических данных и др.
Касаясь теоретической основы исследования, отметим, что диссертантом изучена обширная общетеоретическая и специальная литература, связанная с темой исследования, в том числе труды:
по военному праву и военной администрации (Н.В. Артамонов, И.Н. Арцибасов, Х.М. Ахметпшн, П.О. Бобровский, М.А. Газенкампф, Н.А. Данилов, Г.И. Загорский, Н.И. Кузнецов, П.Л. Лобко, Ф.А. Мак-шеев, Г.В. Орлов, Л.Л. Попов, А.Ф. Редигер, Б.Ф. Старов, В.Г. Стрекозов, А.А. Тер-Акопов);
по общей теории и истории права и государства (С.С. Алексеев, А.Б. Венгеров, М.Ф. Владимирский-Буданов, А.Д. Градовский, О.А. Жидков, И.А. Исаев, Н.М. Коркунов, Н.Н. Корольков, В.В. Лазарев, Р.З. Лившиц, Н.И. Матузов, А.Я. Малыгин, B.C. Нерсесянц, В.Н. Синю-ков, Е.А. Скрипилев, Ю.А. Тихомиров, А.Н. Филиппов, P.O. Халфина, О.И. Чистяков, Б.Н. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич);
— по военным наукам (Н.А. Верба, М.А. Гареев, СМ. Ермаков,
В.А. Золотарев, Н.З. Кунц, Г.А. Леер, B.C. Поваров, А.И. Пожаров,
Б.Б. Ривкин, В.И. Слипченко, Х.С. Таиров, В.В. Тиванов);
по финансовому праву (В.К. Андреев, Я.А. Гейвандов, СИ. Иловайский, А.Н. Козырин, В.А. Лебедев, Д.М. Львов, И.Х. Озеров, И.У. Патлаевский, М.И. Пискотин, Е.А. Ровинский, И.Т. Тарасов, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин, И.И. Янжул);
по финансовой науке и теории финансового контроля (М.И. Боголепов, Б.Г. Болдырев, Ф.И. Бочковский, Э.А. Вознесенский, Ю.А. Данилевский, Л.А. Дробозина, А.И. Коняев, Л.Н. Красавина, Н.Н. Любимов, В.М. Митрофанов, И.С Плехан, Н.Н. Ровинский, В.М. Родионова, В.А. Сакович, М.И. Фридман).
Хронологические рамки исследования — XIX — начало XX в. Выбор этого периода обусловлен тем, что позволяет проследить череду последовательных и взаимосвязанных реформ финансового контроля в армии, непосредственно связанных с реформированием образованного в 1811 г. Государственного контроля. На данный период пришлось издание основных нормативных правовых актов, изучение которых позволяет выявить тенденции и закономерности развития организационно-правовых основ финансового контроля в дореволюционной армии. В трудах отечественных юристов и финансистов того времени получает законченное выражение доктринальная база финансово-контрольной деятельности.
Внимание к генезису исследуемого института заставляет переместить акцент на период второй половины XVII-XVIII вв., когда создавались первые государственные контрольные органы и происходила первоначальная юридическая фиксация большинства элементов финансового контроля в Российской армии. Сравнение законодательства XVIII в. и законодательства XIX — начала XX в.
позволяет установить важные перемены в правовом регулировании государственного финансового контроля, связанные с изменениями в военном хозяйстве, в характере ведения боевых действий, трансформацией влияния военного фактора на состояние национальной экономики.
Кроме того, диссертант выходит за пределы обозначенного периода, когда сравнивает правовое регулирование финансового контроля в XIX — начале XX в. с соответствующими законодательством и доктринальными взглядами советского и постсоветского периодов.
Степень разработанности проблемы и источниковая база исследования. Поставленные автором задачи предопределили особенность источниковой базы диссертации, включившей в себя информацию о становлении и развитии государственного контроля в России, а также разнообразные военно-исторические источники.
В правовой науке XIX — начала XX в. государственный финансовый контроль рассматривался как раздел финансового права. Этот вопрос затрагивался и довольно подробно излагался в трудах Э.Н. Берендтса,1 СИ. Иловайского,2 В.А. Лебедева,3 И.Х. Озерова,4 И.Т. Тарасова,5 И.И. Янжула.6 Вопросы возникновения и развития
1 Берендтс Э.Н. Русское финансовое право: Лекции. СПб., 1914.
2 Иловайский СИ. Учебник финансового права. Одесса, 1912.
3 Лебедев В.А. Финансовое право: Лекции. Т. 1-2. СПб., 1889-1893.
4 Озеров ИХ. 1) Основы финансовой науки: Курс лекций, чит. в Моск. Ун-те.
Вьш. 1-2. М, 1905; 2) Русский бюджет доходный и расходный. М., 1907; 3) Как
расходуются в России народные деньги? Критика русского расходного бюджета и
Государственный контроль. М., 1907.
5 Тарасов И.Т. 1) Лекции по науке финансового права, читанные в
Демидовском юридическом лицее. Ярославль, 1880; 2) Очерк науки финансового
права. Ярославль, 1883.
6 Янжул И.И. Финансовое право. М., 1889.
государственного финансового контроля в XIX в. исследовались в работах чиновника центрального ведомства Государственного контроля В.А. Саковича.! Под редакцией В.А. Саковича и с его предисловиями регулярно издавались сборники законодательных актов и инструкций Государственного контроля.
В дореволюционной литературе не остались без внимания и вопросы теории счетоводства, кассового и бухгалтерского дела, бюджетного контроля.3 Следует упомянуть и книгу Ф.И. Бочковского,4 в которой автор останавливается на различиях финансового устройства европейских государств — Англии, Франции, Пруссии, Италии. Организация бюджетного контроля в этих странах сравнивается с государственным контролем в России. Основные этапы развития Государственного контроля, реформы и преобразования, устройство различных контрольных ведомств, деятельность государственных контролеров, обзор законодательных актов по организации контроля —
Сакович В.А. Государственный контроль в России, его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы кассового порядка и устройства государственной отчетности. Ч. 1. СПб., 1897; Ч. 2. 1898.
2 См., напр.: Сакович В., Широков Н. Правила и формы сметного, кассового и
ревизионного порядка. 4-е изд. СПб., 1908.
3 См., напр.: Арнольд К.И. 1) Опыт гражданской бухгалтерии. Ч. 1-2. СПб.,
1814; 2) О системе государственного счетоводства. СПб., 1893; Шамшин А.И. 1) О
теории счетоводства. СПб., 1865; 2) О счетоводстве в применении к государственным
управлениям. СПб., 1866; Березин П.М. Счетное делопроизводство: Пособие для
слушателей интендантского курса. СПб., 1901; Плехан И.С. 1) Общий устав счетный.
СПб., 1910; 2) Кассовые и бухгалтерские правила и бюджетный контроль. СПб.,
1912. — См. также: Маздоров В.А. История развития бухгалтерского учета. М., 1972.
Бочковский Ф.И. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895.
эта и другая информация содержится в юбилейном сборнике «Государственный контроль. 1811-1911».1
В России с 1898 по 1915 г. издавался «Контрольный ежегодник»2 — справочная книга для сотрудников Государственного контроля, где публиковались циркуляры и приказы по Государственному контролю, а в приложении — законодательные акты.
Ценность для исследования истории законодательства о государственном финансовом контроле представляют и неофициальные издания соответствующих нормативных правовых актов И.П. Менделеева, СВ. Меньковского, В.А. Саковича и Н.Н. Широкова.3
Полезную информацию для характеристики Государственного контроля и его места в системе государственного аппарата дореволюционной России можно найти в сметах Государственного контроля и особенно в объяснительных записках министра финансов, прилагавшихся к этим сметам.
В первые годы после Октябрьской революции 1917 г. новые власти использовали богатый опыт организации финансового контроля дореволюционного периода, что не мешало им, однако, подвергать жесткой критике «царский контроль» по идеологическим
1 Государственный контроль. 1811—1911. СПб., 1911.
2 См., напр.: Контрольный ежегодник за 1911 год. СПб., 1912.
3 Сборник циркуляров, изданных по Государственному контролю. 1884 —
1889 гг. / Сост. И.П. Менделеев. Тамбов, 1890; Сборник законов, положений,
инструкций и циркуляров, относящихся до всех учреждений Государственного
контроля / Сост. СВ. Меньковский. М., 1912; Сборник действительных узаконений,
правил и форм, с дополнениями и изменениями по' 1 июля 1896 г. и циркулярными
разъяснениями Министерства финансов и Государственного контроля / Сост. В.А.
Сакович и Н.Н. Широков. СПб., 1897 и др.
соображениям.' Исследователи (историки, экономисты и юристы), работавшие в советский период, касались лишь отдельных вопросов истории государственного контроля в России. Краткий исторический очерк организации финансового контроля содержится в монографии Н.Н. Ровинского «Финансовый контроль в СССР». Особняком стоят работы А.И. Коняева и В.М. Митрофанова.4 Истории финансового контроля были посвящены отдельные статьи в журналах «Вестник государственного контроля», «Финансы СССР» (впоследствии — «Финансы»), «Бухгалтерский учет», «Контроллинг», «Президентский контроль», «Правоведение» и др.5
Военно-исторические источники по видам подразделяются на актовые (законы, уставы, инструкции, приказы, реляции и др.) и литературные памятники (мемуары, теоретические сочинения и др.).6 Законодательные памятники представлены в «Полном собрании Законов
См., напр.: Голополосов А.И Роль Государственного контроля и основные принципы его деятельности. М., 1919; Финансовый контроль / Под ред. А.В. Николаева. М., 1926, и др.
2 Роеинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М., 1947.
3 Коняев А.И. 1) Финансовый контроль в дореволюционной России. М., 1959;
2) Буржуазная реформа государственного контроля // Вестник государственного
контроля. 1948. № 2. С. 37^7.
4 Митрофанов В.М. Государственный финансовый контроль в
дореволюционной России (1811-1917 гг.): Дисс. на соискание учен, степени канд.
экон. наук. М., 1961.
5 Важным ориентиром при изучении истории финансового контроля могут
послужить следующие библиографические издания: Аленичев В.В., Аленичева Т.Д.
Библиографический указатель литературы: Финансовый контроль. Аудит. 1800-1995.
М., 1995; Вельский КС. Финансовое право: наука, история, библиография. М., 1995.
6 Бескровный Л.Г. Очерки по источниковедению военной истории России. М.,
1957. С. 3.
Российской Империи», изданном под руководством М.М. Сперанского. Включено в это издание и военное законодательство, в частности, по вопросам организации, устройства, комплектования, вооружения и снаряжения русских войск в XIX-XX вв.
В «Своде законов Российской Империи», составленном вторым отделением собственной е. и. в. Канцелярии, также представлено военное законодательство XIX — начала XX в. «Свод законов» был утвержден в 1833 г. и введен в действие в 1835 г. Последующие акты печатались как продолжение «Свода законов» (всего издано 10 продолжений, а в 1842 г. был выпущен Свод, обобщающий все изданные законы).
При подготовке диссертации было использовано и законодательство, не вошедшее в «Свод законов». Приказы, циркуляры и постановления по военному делу печатались в особых сводах, издаваемых военным ведомством. С 1816 по 1857 г. издавался свод «Собрание законов и постановлений до частей военного управления относящихся». Три издания (1839, 1859, 1869 гг.) выдержал «Свод военных постановлений».
В 1913 г. было опубликовано 3-е издание «Свода законов», в которое вошли многие военные законы за период с 1881 по 1913 г. С удовлетворением отметим, что в 1996 г. вышел в свет прекрасный сборник военного законодательства Российской Империи,1 подготовленный в издательстве Военного университета.
Не обошел диссертант вниманием и различные сборники, справочные книги и иные формы неофициальной инкорпорации
Военное законодательство Российской Империи. Кодекс русского военного права. М.: Военный университет, 1996.
нормативных правовых актов по военному хозяйству, внутриведомственному и надведомственному контролю в армии.1
В диссертации использовались статьи по проблемам государственного контроля в армии и военного хозяйства, публиковавшиеся в таких дореволюционных изданиях, как «Военный Сборник», «Морской Сборник», «Интендантское дело», «Интендантский журнал», «Известия Московского военно-промышленного комитета» и др., а также в энциклопедических справочных изданиях Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона, Гранат, И.Д. Сытина, Г.А. Леера.
Богатый материал по организации финансового контроля в армии (в первую очередь, полевого контроля) представлен в фондах Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА): Управление главного полевого контролера армий Северо-западного фронта (1914-1915. Ф. 2028), Управление главного полевого контролера армий Западного фронта (1915. Ф. 2057), Управление главного полевого контролера армий Северного фронта (1915-1918. Ф. 2040), Главное управление Генерального Штаба (1848-1850. Ф. 38), Счетная экспедиция военной коллегии (1722-1774. Ф. 21), Провиантская экспедиция военной коллегии (1724-1812. Ф. 18), Комиссариатская экспедиция военной коллегии (1718-1812. Ф. 12) и др. Диссертант использовал в работе фонды Российского государственного исторического архива (РГИА), а также материалы сенаторских ревизий,
Добровольский А., Малиновский В. Справочная книга для делопроизводителей в войсках при требовании разных видов денежного довольствия из корпусных интендантских управлений. Харьков, 1899; Защук И. Хозяйство в роте, эскадроне и сотне. СПб., 1914; Сипович К.А. Руководство и справочная книга для полковых и батальонных казначеев, ст. адъютантов по хозяйственной части, начальников отдельных команд и лиц, несущих с ними одинаковые обязанности. Тифлис, 1905, и др.
почерпнутые из фонда Министерства юстиции, из производств департаментов и общих собраний Сената по делам, связанным с сенаторскими ревизиями, из фонда первого отделения собственной е. и. в. Канцелярии, через которую поступали рапорты, доклады и некоторые другие бумаги, направлявшиеся сенаторами-ревизорами в адрес Императора.
Особый интерес представляют различные юбилейные сборники, выпускавшиеся военным ведомством и его главными управлениями.2 Авторами большинства очерков, публиковавшихся в данных сборниках, являлись чиновники министерств, что наложило своеобразный отпечаток на все эти издания. Вместе с тем некоторые из изданий отличаются значительной полнотой фактических данных и могут служить как полезные справочники при ознакомлении с материалами отдельных архивов. Многие из этих монографий дают совершенно определенные указания на дела, о существовании которых в том или ином фонде трудно предполагать.
Отдельную группу источников составляют военные мемуары. Среди их авторов в первую очередь следует упомянуть прославленного русского генерала М.Д. Скобелева.3 Проблемы становления полевого
1 О сенаторских ревизиях см.: История Правительствующего сената за двести
лет. 1711-1911. СПб., 1911. Т. Ш. С. 616-657; Т. IV. С. 180-214.
2 Двухсотлетие интендантства. 1700-1900. СПб., 1900; Столетие Военного
министерства. 1802-1902: Исторический очерк развития военного управления в
России. СПб., 1902; Столетие Военного министерства. Главное интендантское
управление. СПб., 1904; Столетие Военного министерства. Канцелярия Военного
министерства и Военного совета. СПб., 1907, и др.
См., напр.: Мнение Командира 4-го Армейского корпуса генерал-адъютанта Скобелева об организации местного военного управления и о корпусах. [СПб.,] 1881; Приказы генерала М.Д. Скобелева (1876-1882). СПб., 1882; Извлечение из отчета генерал-адъютанта Скобелева о маневрах І, П и XV германских корпусов в 1879 г. Вып. 2. СПб.,
контроля в армии рассматривались в работах и отчетах непосредственных участников военных действий.1 Военное хозяйство и военные финансы изучались М.И. Боголеповым, А.В. Васильевым, М.А. Газенкампфом, Ф.А. Макшеевым М.И. Туган-Барановским, М.И. Фридманом.2
В советский период появляются работы Л.Г. Бескровного,3 А.И. Буковецкого,4 П.А. Зайончковского.5 Несомненный интерес представляют исследования В.В. Тиванова, посвященные истории
1883; Эсадзе B.C. Скобелев в Закаспие. Очерк Ахал-Текинской экспедиции 1880-1881 гг. М., 1914.
1 См., напр.: Гусев С.Я. Свежие раны. Воспоминания корпусного контролера о
русско-японской войне. СПб., 1911; Отчет о деятельности Полевого контроля в русско-
японскую юйну. СПб., 1909; Отчет за время с 1904 по 1913 гг. о результатах ревизии
расходов, вызванных войною с Японией. СПб., 1913. — См. также: Дементьев Г.Д. 1) Во
что обошлась нашему государственному казначейству война с Японией. Пг., 1917; 2)
Государственные доходы и расходы России и положение государственного казначейства за
время войны с Германией и Австро-Венгрией до конца 1917 г. Пг., 1917.
2 Боголепов М.И. Государственный долг. СПб., 1910; Васильев А.В. Военный
бюджет и реорганизация армии // Вопросы государственного хозяйства и бюджетного
права. Вып. 1. СПб., 1907; Военные займы: Сб. статей / Под ред. М.И. Туган-Барановского.
Пг., 1917; Газенкампф М. Военное хозяйство в нашей и иностранных армиях в мирное и
военное время. Т. 1-2. СПб., 1880; Макшеев Ф.А. Военное хозяйство. СПб., 1913; Фридман
НИ. Война и государственное хозяйство России: Вопросы мировой войны. Пг., 1915.
Бескровный Л.Г. 1) Русская армия и флот в ХГХ веке. Военно-экономический потенциал России. М., 1973; 2) Армия и флот России в начале XX в.: Очерки военно-экономического потенциала. М., 1986.
Буковеикий А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. 1969. № 3.8
5 Зайончковский П.А. Самодержавие и русская армия на рубеже ХГХ-ХХ в. М., 1973.
финансов дореволюционной армии. Изучению организационно-правовых основ контроля в Вооруженных Силах посвящены работы Н.И. Кузнецова.2 Заслуживает внимания работа Н.З. Кунца.3 Статьи по истории военных финансов и финансового контроля в армии ныне печатаются в журналах «Тыл Вооруженных Сил», «Президентский контроль», «Военно-исторический журнал» и др.4
Научная новизна исследования. Диссертант впервые с современных позиций осуществил комплексное исследование эволюции организационно-правовых основ финансового контроля в Российской армии в XIX — начале XX в.
По-новому осмыслена история развития Государственного контроля и всесторонне исследовано одно из важнейших направлений деятельности этого ведомства — контроль за военными расходами. В диссертации даны новые оценки основных дореволюционных концепций модернизации контрольно-ревизионного дела в Российском государстве в целом и в армии в частности. При формулировании этих оценок диссертант обратил внимание не только на слабые стороны и
1 Тиванов В.В. 1) Финансы русской армии (ХУШ в. — начало XX в.). М., 1993;
2) История финансов Вооруженных Сил (XVIII — XX вв). М., 1998; 3) Денежные
капиталы в русской армии. М., 1996.
2 Кузнецов Н.И. 1) Контроль в Вооруженных Силах СССР: Учебное пособие.
М, 1976; 2) Организационно-правовые проблемы контроля в Вооруженных Силах:
Дисс. на соискание учен, степени докт. юрид. наук. М., 1981; 3) Военное право:
Учебник / Под ред. Н.И. Кузнецова. М., 1996.
3 Кунц Н.З. Развитие теории и практики военной экономики, финансов и
финансового обеспечения армии и флота: история и библиография. М., 1997.
4 Малый И. Учет и контроль — во главу угла // Тыл Вооруженных Сил. 1990.
№ 4; Тиванов В.В. Денежные капиталы в русской армии // Военно-исторический
журнал. 1998. № 5; Ялбулганов А.А. Полевой контроль в армии // Президентский
контроль. 1998. № 9, и др.
недостатки анализируемых реформаторских планов, но и выделил их позитивные стороны, которые могут быть учтены в современной практике военного строительства, а также использованы в целях совершенствования механизма финансирования военных расходов и контроля за целевым расходованием ассигнованных средств.
Диссертант попытался восстановить общую картину развития армейского финансового контроля в России. Если история государственного контроля в армии после
1917 г. подробно рассматривалась отечественными учеными, то дореволюционный период оказался необоснованно выведенным за рамки военно-правовых и военно-исторических исследований.
Элементы новизны присутствуют и в самом замысле исследования, объединяющем изучение организационно-правовых основ надведомственного и внутриведомственного финансового контроля в армии с анализом военного хозяйства как объекта финансово-контрольной деятельности государства. В свою очередь это позволило в рамках исследования эволюции правовых основ контрольных механизмов выявить особенности правового регулирования финансирования военных расходов и определить роль государственного финансового контроля в процессе формирования и исполнения военного бюджета.
Диссертант ввел в научный оборот ряд новых правовых источников, доктринальных положений, конкретных фактов. Полученные научные результаты во многом основываются на ранее неизвестных, выявленных в архивах материалах, также впервые вводимых в научный оборот.
Выносимые на защиту важнейшие научно-практические результаты проведенного исследования заключаются в следующем:
— дается понятие финансового контроля в Вооруженных Силах
РФ как комплексного института военного права, в котором объединены
финансово-правовые и административно-правовые нормы,
регулирующие общественные отношения, составляющие специфическое
направление финансово-контрольной деятельности, а именно —
государственные расходы в связи с финансированием Вооруженных Сил
РФ;
— обосновывается авторская концепция системы финансового
контроля в Вооруженных Силах РФ, изучение этой категории через
исследование ее структурных элементов, к которым относятся:
а) институциональная составляющая, т. е. органы, участвующие в
осуществлении финансового контроля, их полномочия, порядок
формирования и кадрового комплектования;
б) регулятивная составляющая, под которой понимается
совокупность нормативно-правовых актов, регламентирующих
финансово-контрольную деятельность в армии;
в) функциональная составляющая, представляющая собой
совокупность различных методов, приемов и способов осуществления
финансово-контрольной деятельности в армии (проверки, ревизии,
смотры и т. п.);
— дается понятие организационно-правовой основы финансового
контроля в Вооруженных Силах РФ, которое раскрывается через
специфику правовой природы публичных финансов, обусловливающую
необходимость законодательного регулирования и придания четких
организационных форм финансово-контрольной деятельности, в том
числе государственной деятельности по контролю за военными
расходами;
— предлагается авторский подход к периодизации истории
развития государственного финансового контроля в дореволюционной
России, позволяющий выявить сущность проводившихся реформ системы государственного контроля, проанализировать их слабее и сильные стороны;
делается вывод, что зарождение государственного контроля (вторая половина XVII — начало XVHI в.) и образование первых контрольных институтов было напрямую связано с резким возрастанием государственных расходов на военные нужды;
выявляется незавершенный характер многочисленных реформ государственного финансового контроля в XVIII-XIX вв., которые ограничивались, как правило, структурными преобразованиями контрольных учреждений и не затрагивали так называемый наблюдательный («блюстительный») порядок ревизионной деятельности, благодаря которому чиновники продолжали удерживать в своих руках практически неограниченные полномочия по распоряжению финансовыми ресурсами и фактически становились неподотчетными государству, поскольку ревизии сводились исключительно к арифметической (механической) проверке отчетов, подготовленных самими контролируемыми лицами;
— вскрывается непоследовательный характер реформ
государственного финансового контроля в первой половине XIX в.,
связанный с ожесточенным противостоянием двух основных
существовавших тогда взглядов на будущее финансового контроля —
позиции М.М. Сперанского и его сторонников, выступавших за
действенный документальный контроль, и предложения его оппонентов
об установлении так называемой генеральной системы отчетности,
консервировавшей все существенные недостатки наблюдательного
(«блюстительного») контроля;
— с современных позиций оценивается реформа В.А. Татаринова,
связавшая преобразования в государственном контроле (введение
документального, предварительного и фактического контроля) с преобразованиями в сметной и кассовой частях финансового устройства России в XIX в.; при этом показывается особая роль армии как полигона для отработки нововведений в контрольно-ревизионном деле;
— определяется значение принципа независимости контроля через
исследование истории преобразований Государственного контроля как
последовательной борьбы за обеспечение правовых, организационных и
материальных гарантий реализации этого принципа;
— разрабатывается категория «форма организации
государственного финансового контроля», дается характеристика
внешнего (надведомственного), внутреннего (внутриведомственного) и
смешанного (полевого) контроля;
дается понятие полевого контроля как особой разновидности государственного контроля за расходами в военное время; показывается дуализм природы полевого контроля: с одной стороны, в системе общей классификации финансового контроля в дореволюционной России он выступал в качестве надведомственного, внешнего; с другой — содержал элементы ведомственного контроля, что позволяло определить полевой контроль по форме как смешанный. Такая двойственность полевого контроля была неразрывно связана с его особенностями — он проводился только в военное время в действующей армии;
выявляется особенность правового регулирования финансового контроля в армии, состоявшая в преобладании законов в системе нормативных правовых актов, регламентирующих финансово-контрольные отношения. Военное законодательство России по этому вопросу представляло собой систему нормативных правовых актов, регулировавших общественные отношения в связи с осуществлением финансового контроля за государственными расходами на военные цели принимавшихся главой государства (Императором) совместно с
совещательными органами военного управления (Военным Советом и
Адмиралтейств-Советом) или с общенациональными
представительными органами (Государственной Думой и Государственным Советом) и впоследствии включавшихся в Свод военных постановлений, что придавало им силу закона;
указывается, что цель государственного управления в военной сфере — обеспечение национальной безопасности и вооруженная защита от любых посягательств извне — в материальном плане достигается бесперебойным и своевременным финансированием военных программ; эффективно действующий контроль позволяет добиваться этой цели даже в неблагоприятных финансовых условиях через совершенствование правового механизма бюджетного финансирования, диверсификацию источников финансовых средств (военные займы, военные налоги, армейские финансовые капиталы и т. п.);
предлагается вернуть в научный оборот категорию «финансовая боевая готовность», исследованию которой был посвящен ряд работ специалистов (конец XIX — начало XX в.) по военным финансам, военному праву и военной администрации;
— рассматриваются причины существования принципиальных
различий в организации и ведении военного хозяйства в мирное и
военное время, предопределивших наличие двух моделей контроля за
военными финансово-хозяйственными операциями: в мирное время он
осуществлялся силами Государственного контроля (надведомственный
контроль за внешней отчетностью) и военным начальством
(внутриведомственный контроль за внутренней отчетностью), а в
военное — полевым контролем.
На основе проведенного историко-правового исследования диссертантом делаются рекомендации по совершенствованию военного
и финансового законодательства и развитию механизма государственного финансового контроля, касающиеся:
— необходимости систематизации действующего военного
законодательства и создания свода военного законодательства, в
который были бы включены и нормативные правовые акты по
государственному финансовому контролю в военной сфере;
— принятия Федерального закона «О государственном
финансовом контроле», в котором содержался бы специальный раздел
об организации и особенностях осуществления финансового контроля в
Вооруженных Силах РФ;
организации взаимодействия органов надведомственного и внутриведомственного финансового контроля и создания соответствующей нормативно-правовой базы;
преимуществ регулирования военных хозяйственно-финансовых отношений, в том числе отношений по финансовому контролю, на законодательном уровне и недостатков практики правового регулирования указанных отношений подзаконными актами;
целесообразности законодательного закрепления особой роли государственного финансового контроля в проведении военной реформы в Российской Федерации и обеспечении военной безопасности Российской Федерации;
обосновании особого места государственного финансового контроля в разрабатываемом механизме гражданского контроля за вооруженными силами;
целесообразности использования дореволюционного опыта двузвенной системы правового регулирования военных расходов, включающей как общие нормы бюджетного законодательства, так и ряд законодательных актов, устанавливающих специальный порядок (приоритетный, защищенный) финансирования отдельных направлений
воєнного строительства и военных программ (например, Федеральный закон «О финансировании ракетных войск стратегического назначения»).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Настоящее исследование имеет своим результатом приращение новых данных о предмете исследования. Теоретическая значимость исследования определяется разработкой обладающих существенной новизной научных положений и выводов, включающих определения финансового контроля в Вооруженных Силах РФ, его организационно-правовых основ, выявление специфики форм и методов финансово-контрольной деятельности в дореволюционной армии, исследование категорий полевого контроля, военного хозяйства как объекта государственного контроля, военного бюджета и др. Результаты диссертационного исследования вносят определенный вклад в военно-правовую и финансово-правовую науки. Они могут быть использованы при изучении курса военного права и военной администрации, военных финансов, финансового права, истории права и государства, а также ряда других общих и специальных курсов.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что собранный и обобщенный в ней материал может использоваться при подготовке нормативных правовых актов по государственному финансовому контролю, контрольной (в том числе финансово-контрольной) деятельности в армии, финансированию Вооруженных Сил РФ, а также при подготовке мероприятий по совершенствованию механизма надведомственного и внутриведомственного финансового контроля в войсках и контрольно-ревизионной техники.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования нашли отражение в научных публикациях диссертанта (монография «Финансовый контроль в Российской армии
XIX — начала XX в.: организационно-правовые реформы» (СПб.: Изд-во СПбГУ, 1999) и «Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX — начале XX в.: историко-правовое исследование» (М.: Академия налоговой полиции, 1999), учебные пособия по истории финансового права и финансового контроля, многочисленные научные статьи в журналах «Президентский контроль», «Морской сборник», «Военно-исторический журнал», «Хозяйство и право», «Юрист», «Финансы», «Закон» и др.
Положения диссертации были апробированы:
— при чтении лекций и проведении семинарских занятий в
Академии налоговой полиции, МГИМО, Московском институте-
интернате;
—в докладах на научных и научно-практических конференциях: «Современные проблемы финансового права» в МГУ им. М.В. Ломоносова (декабрь 1998 г.); «Пять лет региональному законодательству» в Тюменской областной Думе (март 1999 г.);
— при обсуждении диссертации на кафедре финансово-правовых
дисциплин Академии налоговой полиции в апреле 1999 г.
Зарождение финансового контроля в Российском государстве и его армии во второй половине XVII-XVUI в
Как было отмечено во Введении, цель диссертационного исследования определила постановку конкретных задач, одной из которых является исследование финансового контроля в Вооруженных Силах РФ как комплексного правового института. Очевидно, что данная проблема является предметом самостоятельного научного изыскания. В рамках настоящей диссертации рассмотрение этого вопроса преследует определенные цели, непосредственно связанные с изучением организационно-правовых основ финансового контроля в Российской армии в XIX — начале XX в., а именно:
1) уточнение понятийного аппарата исследования;
2) определение места финансового контроля в Вооруженных Силах РФ в системе военного законодательства;
3) выработка методологии исследования системы финансового контроля в Вооруженных Силах РФ.
О понятийном аппарате исследования. Необходимость рассмотрения этого вопроса обусловлена по крайней мере двумя причинами: во-первых, стремлением диссертанта устранить отдельные разночтения в терминологии, выявленные им при изучении научной литературы по финансовому контролю, а во-вторых, установлением соответствия между терминологией по государственному контролю, использовавшейся в правовых актах и научной литературе XIX — начала XX в., и современным понятийно-терминологическим аппаратом. Без достижения такого «терминологического соответствия» невозможно выполнение поставленной перед диссертантом прикладной задачи данного исследования — на основе историко-правового анализа соответствующего законодательства и теоретических взглядов на развитие государственного финансового контроля за военными расходами выработать рекомендации, направленные на совершенствование организационно-правовой базы финансового контроля в Вооруженных Силах РФ и действующего законодательства о государственном финансовом контроле.
Прежде всего следует отметить, что ни в дореволюционном законодательстве, ни в соответствующей научной литературе понятие «финансовый контроль» не встречалось. Вместо него употреблялось понятие «государственный контроль», которым обозначалась процедура проверки исполнения решения, принятого каким-либо государственным органом, или наблюдения с целью проверки, а также само учреждение (государственный орган), ведающее такой проверкой.1 Следует обратить внимание, что во втором случае с целью различения двух понятий первое слово сочетания «Государственный контроль» писалось с прописной буквы. В данной диссертации такой принцип написания сохраняется.
Известный специалист в области финансового права XIX в., профессор Казанского университета Д.М. Львов так определял государственный контроль: «Термин «Государственный контроль» употребляется в двояком значении: а) в смысле учреждения или места, где производится ревизия (совет Государственного Контроля, Контрольные палаты); б) в значении ревизионного процесса или самой ревизии». Аналогичные определения содержались в работах и других авторитетных исследователей того времени.2
Финансово-правовая наука XIX — начала XX в. рассматривала государственный контроль не как самостоятельный финансово-правовой институт, а как один из разделов учения о государственном бюджете, т.е. по существу отождествляла понятия государственного и бюджетного контроля. «Учение о бюджете было бы неполным, если бы оно не было связано с учением о контроле. Самая ценность бюджетного права зависит от наличности более или менее совершенной постановки контроля при условии ответственности министров», — считал Г.А. Вацуро.3 Такой подход к определению государственного контроля объяснялся прежде всего тем, что на этапе зарождения отечественной науки финансового права товарно-денежные отношения в России были еще недостаточно развиты. Среди источников государственных доходов основное место занимали домены и различные виды государственных регалий. Даже налоги взимались частично в натуральной форме. Само слово «финансы», пришедшее к нам из французского языка (les finances), означало все государственное достояние и состояние правительственного хозяйства.
Организация военного хозяйства в дореволюционной России
Совершенствование организационно-правовых форм финансового контроля в армии неосуществимо без наведения порядка в военном хозяйстве, представляющем собой непосредственный объект финансово-контрольной деятельности.
Как известно, под хозяйством в. политической экономии понимается совокупность хозяйственных действий, объединенных в одно целое. При этом основанием такого единства является более или менее строгая планомерность действий, вытекающая из сознательного стремления к достижению определенных целей. В дореволюционной доктрине финансового права объектом финансово-правового регулирования традиционно выделялось государственное хозяйство, иначе именовавшееся хозяйством финансовым/ В «Курсе финансового права» профессора Д.М. Львова читаем: «Хозяйственная деятельность государства или правительства и называется государственным или финансовым хозяйством, иначе финансами... Итак, финансовым хозяйством, в отличие от финансового и народного, называется хозяйство правительства, попечение его об удовлетворении государственных целей посредством вещественных средств».1 Профессор В.А. Лебедев в своем капитальном, многотомном труде «Финансовое право» так определяет науку о финансах: «Иначе — это наука о материальных средствах удовлетворения государственных потребностей — или наука о финансовом хозяйстве. Задача всякого хозяйства состоит в добывании средств, необходимых для удовлетворения потребностей и в употреблении их по назначению. И финансовое хозяйство имеет ту же двойственную функцию: добывание средств и потребление их. Финансовую науку можно поэтому определить еще, следуя Вагнеру, как науку "о хозяйстве, которое ведет государство или другой общественный союз (организм самоуправления) для получения и употребления вещественных средств (преимущественно денег)... для выполнения их функций"».
Заслуживает внимания позиция по этому вопросу еще одного корифея финансового права прошлого столетия профессора И.У. Патлаевского: «Понятно, что не только деятельность государства, управление, но и самое устройство, организация государства не могут обходиться без помощи материальных средств, а потому и в самой организации государства, и в отраслях его деятельности должны находиться как особые органы, так и особый род деятельности, предназначенные на приобретение, сохранение и правильное употребление материальных средств; одним словом, государство должно иметь и вести свое особое хозяйство. Такое хозяйство государства мы называем государственным средством, или финансами. Существование особого государственного хозяйства, или финансов, нисколько не исключает существования отдельных хозяйств частных лиц и органической связи этих хозяйств — народного хозяйства».1
Подобных позиций в определении государственного хозяйства придерживались академик И.И. Янжул , профессора СИ. Иловайский , Л.В. Ходский и др.
Военное хозяйство представляет собой один из важнейших сегментов хозяйства государственного. Характеризуя отношение военного хозяйства к государственному, профессор Ф.А. Макшеев писал: «Военное хозяйство есть одна из отраслей государственного хозяйства и притом очень крупная, так как на содержание своей вооруженной силы государства тратят большие средства: так, у нас на содержание сухопутной армии и флота приходится около одной четверти всего государственного расхода, а на одну сухопутную армию около одной пятой его».5 По точному выражению Н. Дейча, «военное хозяйство представляет из себя как бы государственное хозяйство, приспособленное к войне».6
Тесная взаимосвязь военного хозяйства и государственного обусловлена тем, что государство тратит огромные средства на содержание своих вооруженных сил, при этом военное ведомство пользуется общими финансами государства, сообразуя потребности вооруженных сил с финансовыми возможностями государства.
A.M. Никольский приводил следующее определение военного хозяйства: «Хозяйство военное составляет часть государственного хозяйства и имеет своим назначением исчисление и расходование необходимых на содержание армии средств. Главная его задача состоит в обеспечении армии всеми предметами довольствия наивыгоднейшими для казны способами».1 Таким же способом определяет военное хозяйство профессор П.Л. Лобко и др.
Организация и правовое регулирование надведомственного финансового контроля в Российской армии
Надведомственный (внешний) финансовый контроль за расходами военного ведомства в мирное время в исследуемый период осуществлялся Государственным контролем, включавшим в себя и контрольные учреждения по военной и морской отчетности. В составе Государственного контроля действовали подразделения, осуществлявшие контроль по военным и морским ведомствам, а именно Военно-счетная экспедиция (1811-1836), преобразованная в 1837 г. в Департамент военных отчетов, и Департамент морских отчетов (в 1811-1827 гг. — Адмиралтейская счетная экспедиция), действовавший до 1883 г.
Для усиления эффективности работы этих ведомств в 1883 г. путем их слияния был образован Департамент военной и морской отчетности. Одновременно в составе Государственного контроля создавались и работали: Временная контрольная комиссия по части провиантской (1829-1840), Временная контрольная комиссия по части комиссариатской (1829-1840), Временная контрольная комиссия по части артиллерийской и инженерной (1829-1838), Временная контрольная комиссия для решения счетов и счетных дел прежнего времени (1819-1829), Временная комиссия для счетов морского ведомства (1831-1836). Департаменты возглавлялись генерал-контролерами, а временные комиссии — управляющими.
Согласно Манифесту «О устройстве Главного Управления ревизии Государственных счетов» от 28 января 1811г.1 в состав Управления вошли два департамента, одним из которых был Департамент ревизии государственных счетов по части военной. Этот Департамент состоял из Счетной экспедиции, учреждавшейся при Военной и Адмиралтейской коллегиях.
Манифест об учреждении Государственного контроля определял, что в ведение государственного контролера должны поступить как экспедиции по ревизии гражданской и военной отчетности с подчиненными им местами и лицами (п. 6, 7 и 8), так и «учрежденные по разным предметам особенные отделения и разряды для ревизии счетов» (п. 10). Таким образом, все ревизионное дело сосредоточивается в Государственном контроле.
С самого начала работы Государственного контроля у него возникали проблемы с ревизией военной отчетности. Она превосходила гражданскую как размерами, так и неисправным состоянием. В конце первого года существования контрольного учреждения его руководитель в докладе Императору писал, что «имеется более 160 000 счетных дел не только не обревизованных, но и не рассмотренных»; что «к большей части дел их принадлежит множество особенных приложений, что ими не только наполнены по стенам все комнаты Счетной Военной экспедиции от полу до потолка, но и несколько каземат в крепости; что они разбросаны с давнего времени, без всякого почти порядка и связи, так что разные части одних и тех же дел, не быв сложены и сшиты вместе, подлежало соединять и приводить в порядок».1 К тому Же с 1812 г. начала быстро возрастать и текущая отчетность по военному ведомству.
Сначала чиновники Государственного контроля были направлены для проверки непосредственно в министерства. Перед ними стояла задача произвести проверку счетов и книг на месте. В Военном министерстве контролеры работали в Комиссариатском и Провиантском департаментах, так там расходовалась значительная часть средств военной сметы.
В именном Указе от 19 июня 1815 г.,2 данном государственному контролеру, отмечалось, что «с 1812 года доходы государственные главнейшие употребляются на потребности военного сухопутного ведомства, расходы которого должны потому обратить на себя особенное внимание государственной ревизии счетов». В Указе впервые предписывались упрощенные приемы ревизии по отношению к расходам департаментов Военного министерства внутри Империи, которые впоследствии были еще более упрощены и затем распространены на другие виды расходов. В соответствии с этим Указом Государственный контроль должен обращать особое внимание на такие предметы ревизии, как: «верен ли баланс по оборотам всех сумм и капиталов, соблюдены ли при заключении на значительные заготовления контрактов установленные правила и польза казенная, были ли, куда следует, представлены контракты на утверждение, не упущены ли при сем представлении какие-либо существенные обстоятельства и соображения, к охранению польз казенных служить долженствовавши, выполнены ли контракты в установленные оными сроки; при невыполнении оных произведены ли установленные с подрядчиков взыскания, какие приобретены для казны прибыли, или какие казна понесла убытки при важных заготовлениях посредством комиссий, и тому подобное» (ст. 3). Однако неупорядоченность счетного дела в департаментах Военного министерства помешала выполнить все требования, изложенные в именном Указе.
