Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА І. Понятие, содержание и правовое закрепление деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в Российской Федерации 13
1.1. Сущность и содержание деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 13
1.2. Понятие, особенности и система правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 36
ГЛАВА II. Международные правовые основы деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 60
2.1. Место и роль общепризнанных принципов и норм международного права в системе правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 60
2.2. Классификация и общая характеристика международных договоров Российской Федерации в сфере деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 80
ГЛАВА III. Пути совершенствования законодательных основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в Российской Федерации 105
3.1. Современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 105
3.2. Основные направления совершенствования ведомственных правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности 125
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 147
БИБЛИОГРАФИЯ 154
ПРИЛОЖЕНИЯ
- Сущность и содержание деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности
- Место и роль общепризнанных принципов и норм международного права в системе правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности
- Современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена следующими факторами:
- во-первых, изменением геополитического положения Российской
Федерации и необходимостью в этой связи придания государственной гра
нице нашего государства современного облика в техническом, экономиче
ском и, в первую очередь, правовом отношении. При этом существование
обширного круга международных правовых норм создает дополнительные
трудности при формировании и совершенствовании правовой базы, регули
рующей деятельность органов пограничного контроля федеральной службы
безопасности, значительно расширяя круг правовых установлений, согласо
ванию с которыми подлежит российское законодательство в указанной сфе
ре;
во-вторых, государственно-властным характером деятельности органов пограничного контроля. Ввиду того, что деятельность органов пограничного контроля напрямую связана с обеспечением прав человека (и возможностью ограничения некоторых из них), с одной стороны, и внешней политикой государства - с другой, необходимы детальная регламентация каждого предоставляемого им полномочия и установление юридической ответственности за их превышение, поскольку от действий контрольных органов (и, в частности, органов пограничного контроля), а также от их правомерности порой зависит дальнейший характер взаимоотношений государств;
в-третьих, несоответствием ряда действовавших ранее правовых актов современным правовым реалиям, требованиям внутригосударственных и международных стандартов, поскольку в настоящее время, в связи с реформированием федеральных органов власти в области обеспечения безопасности, правовая база, регламентирующая деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, переживает период серьезных
качественных и количественных преобразований: ряд правовых актов устарели, призванные же сменить их находятся на этапе разработки;
- в-четвертых, отсутствием согласованности между правовыми предписаниями, регламентирующими систему обеспечения пограничной безопасности России, что негативно влияет на содержание отношений, возникающих в процессе осуществления органами пограничного контроля федеральной службы безопасности возложенных на них функций. В этой связи необходимо совершенствование законодательной и правоприменительной деятельности, юридической техники, правового регулирования данных общественных отношений.
Таким образом, существует объективная необходимость совершенствования правового регулирования деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в целях выявления всех правовых пробелов и коллизий в данной сфере, согласования и координации действия правовых актов различной юридической силы, а также гармонизации российского национального законодательства с соответствующими правовыми актами иностранных и, в первую очередь, сопредельных, государств, а также источниками международного права - общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, что и обуславливает актуальность настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросам правового регулирования защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации (далее - государственная граница), порядка ее пересечения, развития пограничного сотрудничества посвящено немало научных исследований. Процесс реформирования и совершенствования системы законодательства, регулирующего деятельность органов пограничного контроля, взаимообусловлен с закономерностями развития правового государства, и все эти проблемы имеют важный практический и теоретический характер.
Различные проблемы теории и практики правовых основ защиты государственной границы, военной и пограничной безопасности исследовали
А.Ф. Андреев, А.Г. Вшишченко, ЕЛО. Грачева, С.Г. Евтушенко, В.И. Захарен-ко, А.В. Кудашкин, М.Н. Кузьмина, Д.В. Моисеев, Е.А. Перший, А.С. Сема-кин, В.Э. Хандожко1 и другие авторы.
С учетом специфики деятельности органов пограничного контроля отдельные вопросы в данной области изучали В.В. Алешин, ІО.А. Баскин, Б.В. Ганюшкин, Л.В. Корбут, В.И. Петров, В.Е. Проничев, Ю.С. Ромашов, П.Н. Саклаков, В.Б. Чамаров, В.Е. Чеканов, А.Ю. Шумилов .
См.: Андреев А.Ф. Правовые основания применения Вооруженных Сил Российской Федерации по защите целостности и неприкосновенности территории России: Дис. ... канд. юрид. наук. - М: ВУ. 2001; Вшишченко А.Г. Правовое регулирование пограничного режима в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: МПИ ФСБ РФ. 2002: Грачева ЕЛО. Правовая основа государственной и общественной жизни (теоретические аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук., - М., 1984; Евтушенко С.Г Правовое обеспечение военной безопасности России: Дис.... канд. юрид наук. - М.: ВУ. 2000; Захаренко В.П. Правовое регулирование деятельности Пограничных войск Федеральной пограничной службы России по охране Государственной границы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: ВУ. 1998: Кудашкин А.В. Правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. - М.: РАГС. 2003; Кузьмина М.Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект): Дне. ... канд. юрид. наук. - М., 1996; Моисеев Д.В. Правовые основы взаимодействия Пограничной службы Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. -М.: МПИ ФСБ России. 2003: Перший Е.А. Правовые основы деятельности Пограничной службы ФСБ России: состояние, проблемы, пути совершенствования: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: МПИ ФСБ России, 2005; Семакин А.С. Конституционно-правовое регулирование военной службы в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - М.: РАГС. 1999: Хандожко В.Э. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. -М.: МПИ ФСБ России. 2002.
" См.: Петров В.И. Организационно-правовые основы взаимодействия пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности Российской Федерации с органами внутренних дел в сфере охраны государственной границы Российской Федерации в повседневных условиях: Дис. ... канд. юрид. наук- М.: МПИ ФСБ России. 2004; Погранология: правовые основы: Монография / Ромашев Ю.С, Ганюшкин Б.В.. Баскин и др. - М.: Отделение погранологии МАИ, 2000; Проничев В.Е. Пограничная безопасность // Граница России. - 2004. - № 43; Саклаков П.Н. Режим Государственной границы, пограничный режим, режим в пунктах пропуска через Государственную границу. -М.: Академия ФПС России, 2001; Чамаров В.Б. Проблемы правового обеспечения пограничной безопасности // Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер, межвед. научно-практ. конф. ч. 1. - М.: МПИ ФСБ России, 2004. - С. 17-28; Чеканов В.Е. Законодательная и нормотворче-ская деятельность структурных подразделений Центрального аппарата ФПС России (состояние проблемы и предполагаемые пути решения) // Проблемы правового обеспечения деятельности ФПС России: Матер, научно-практ. конф. - М.: МВИ ФПС России, 2000. -С. 3-Ю; он же: Проблемы правового регулирования деятельности органов федеральной службы безопасности Российской Федерации // Актуальные проблемы правового обеспе-
Однако при всем многообразии проводимых в правовой науке исследований проблем регулирования в области обеспечения безопасности государства вопросам системного исследования правовых основ деятельности органов пограничного контроля по обеспечению пограничной безопасности в пунктах пропуска и на прилегающей приграничной территории уделялось недостаточно внимания.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере создания и реализации правовых норм, регулирующих деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности.
Предметом исследования выступают теория и практика реализации правовых норм, регулирующих деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности.
Целью исследования является формулирование теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности.
Данная цель определила постановку следующих задач:
выявить сущность и раскрыть содержание деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности, сформулировать авторское понятие настоящей деятельности;
исследовать теоретические положения юридической науки, касающиеся определения правовых основ деятельности в целом и органов пограничного контроля федеральной службы безопасности в частности;
выявить особенности правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности;
определить место и роль общепризнанных принципов и норм международного права, норм международных договоров Российской Федерации в
чения оперативно-служебной деятельности органов безопасности: Матер, межвед. научно-практ. конф. - М.: МПИ ФСБ России, 2004. - С. 6-16.
регулировании деятельности органов пофаничного контроля федеральной службы безопасности;
проанализировать нормы российского законодательства, регулирующие деятельность органов пофаничного контроля федеральной службы безопасности, определить основные правовые проблемы в данной сфере;
разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации в сфере правового регулирования деятельности органов пофаничного контроля федеральной службы безопасности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет совокупность приемов и методов познания социальных явлений и процессов, включающая общенаучные методы материалистической диалектики, исторический, логический, анализа и синтеза, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, функциональной оценки, системно-структурный, формально-юридический, структурно-функциональный, описательный и другие.
Теоретической основой исследования стали труды ученых-юристов по теории государства и права, конституционному, международному и военному праву: А.Ф. Вишневского, Н.А. Горбаток, С.А. Иванова, Г.А. Кабако-вича, Р.А. Каламкаряна, И.И. Котлярова, А.В. Кудашкина, В.А. Кучинского, М.Н. Марченко, Ю.И. Мигачева, B.C. Нерсесянца, Ф.М. Раянова, В.А. Сальникова, В.М. Сырых, СВ. Тихомирова, В.Е. Чеканова1.
См.: Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А.. Общая теория государства и права: Учебник / Под общ. ред. В.А. Кучинского. - М.: Изд-во деловой и учеб. лит-ры, 2004; Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации: Монография. - М.: Народный учитель, 2002; Кабаковнч Г.А., Котля-ров ИИ, Раяпов Ф.М. Военное право. - М., 1999; Каламкарян Р.А., Мнгачев Ю.И. Международное право: Учебник. - М.: Эксмо, 2004; Кудашкни А.В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2003; Марченко М.Н. Источники права: Учеб. пособие. - М.: ТК Велби: Проспект, 2005; Мигачев Ю.И., Тихомиров СВ. Военное право: Учебник. - М.: Юрлитинформ, 2005; Нер-сесянц B.C. Проблемы общей теории государства и права: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2002; Сальников ВТ. Военное право: Учебник. - М.: За права военнослужащих, 2004; Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 1. Элементный состав. -2-е изд. - М.: Юстицинформ, 2004; Чеканов В.Е. Правовые основы пограничной безопас-
Нормативную правовую базу исследования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; приказы Директора ФСБ России; приказы Директора ФПС России; иные источники, содержащие нормы военного права и судебная практика.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первое в российской юридической науке комплексное исследование правового регулирования деятельности органов пограничного контроля. Квалифицированный научный анализ правовых основ деятельности указанных органов был проведен автором исследования с учетом изменения российского законодательства и правоприменительной практики в исследуемой сфере, проводимой реорганизации федеральных органов власти, а также анализа исторического и зарубежного опыта осуществления пограничного контроля. В результате проведенного анализа автором был выявлен ряд правовых проблем и намечены пути их решения, впервые сформулированы и обоснованы некоторые теоретические понятия в данной сфере, в частности, понятия «деятельность органов пограничного контроля» и «правовые основы деятельности органов пограничного контроля», уточнены элементы системы правовых основ деятельности органов пограничного контроля, выработаны практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования деятельности указанных органов.
Данная работа по ряду направлений доведена до уровня выводов и рекомендаций, пригодных для использования в ходе дальнейшего совершенствования военного законодательства.
По итогам проведенного исследования, на защиту выносятся следующие положения и выводы:
пости Российской Федерации // Правовое обеспечение пограничной безопасности: Матер, межвед. научно-практич. конф. - М.: МВИ ФПС России, 2001. - С. 18-26.
1. Сформулированное автором определение органов пограничного
контроля федеральной службы безопасности как воинских подразделений
Пограничной службы ФСБ России и пограничных органов федеральной
службы безопасности, организующих и осуществляющих охрану Государст
венной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государст
венную границу Российской Федерации и пропуск через Государственную
границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров
и животных
и авторский вывод о целесообразности его нормативного закрепления в Положении об органах пограничного контроля федеральной службы безопасности в целях унификации терминологии российского законодательства, регламентирующего деятельность указанных органов.
Авторское определение понятия деятельности органов пограничного контроля как совокупности непрерывных, активных, согласованных и взаимосвязанных по месту и времени действий по организации и осуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в целях обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации.
Сформулированное автором определение правовых основ деятельности органов пограничного контроля как системы формально определенных норм права, направленных на регулирование и охрану деятельности в сфере организации и осуществления охраны Государственной границы Российской Федерации в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и пропуска через Государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в целях обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации. Формальную сторону правовых основ составляют различные правовые источники, а содержательную - правовые нормы, содержащиеся в этих источниках.
Авторский вывод о необходимости включения в систему правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных Конституцией Российской Федерации в качестве составной части российской правовой системы. К общепризнанным принципам и нормам международного права, на основе которых строят свою деятельность органы пограничного контроля федеральной службы безопасности, относятся: мирное разрешение международных споров, неприменение силы или угрозы силой, суверенное равенство государств, территориальная целостность государств и нерушимость границ, сотрудничество государств, уважение прав и свобод человека, а также добросовестное выполнение международных обязательств.
Авторская классификация международных договоров Российской Федерации, правовые нормы которых касаются деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности,
по кругу регламентируемых вопросов:
договоры о пунктах пропуска;
договоры о порядке пропуска (лиц; транспортных средств и грузов);
договоры о сотрудничестве (по пограничным вопросам; по вопросам миграции и реадмиссии).
Международные договоры о порядке пропуска транспортных средств и грузов подразделяются, в свою очередь, по виду транспортного средства, пересекающего государственную границу, на:
договоры, регламентирующие морское (речное) сообщение;
договоры, регламентирующие воздушное сообщение;
договоры, регламентирующие железнодорожное сообщение;
договоры, регламентирующие автомобильное сообщение.
6. Практические предложения по совершенствованию законода
тельства Российской Федерации, регламентирующего деятельность органов
пограничного контроля федеральной службы безопасности, в том числе ав-
торские проекты уточненных и дополненных Положения о пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, Положения об органах пограничного контроля федеральной службы безопасности, и нового Типового положения об отделении (посте) пограничного контроля пограничных органов федеральной службы безопасности.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты проведенного анализа, оценки и выводы позволяют уточнить, дополнить подходы, определяющие направления в совершенствовании правовых основ деятельности органов пограничного контроля. Теоретические положения и выводы, сформулированные на основе исследования, могут быть использованы:
при подготовке нормативных правовых актов (на федеральном и ведомственном уровнях), регламентирующих деятельность пограничных органов федеральной службы безопасности;
в правоприменительной деятельности органов пограничного контроля, в частности, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, отнесенных законодательством Российской Федерации к рассмотрению пограничными органами;
в процессе преподавания курсов теории государства и права, военного, административного, конституционного и муниципального права и ряда спецкурсов, посвященных правовому регулированию деятельности органов пограничного и других видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу, а также в качестве пособия для курсантов, студентов, адъюнктов, аспирантов, интересующихся данной проблемой.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования обсуждались на кафедре общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России, были отражены в публикациях автора, в материалах Межведомственной научно-практической конференции, посвященной актуальным проблемам правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности,
Всероссийской научно-практической конференции, посвященной проблемам формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере (общий объем публикаций 2,1 п.л.), а также использовались при проведении занятий с курсантами и слушателями Московского пограничного института ФСБ России. Кроме того, отдельные результаты исследования были использованы Управлением пограничного контроля Организационного департамента Пограничной службы ФСБ России в ходе правотворческой деятельности.
Структура диссертации обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (по два параграфа каждая), заключения, библиографии, приложений.
Сущность и содержание деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности
Органы пограничного контроля осуществляют санкционированную государством специфическую деятельность по охране государственной границы в пунктах пропуска и пропуску через государственную границу различных категорий лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных. Однако, что это за деятельность, не представляется возможным определить при отсутствии нормативной правовой базы, определяющей статус органов пограничного контроля, а именно таково, фактически, настоящее положение вещей в нашем государстве. Сложившаяся ситуация обусловлена тем, что после проведения административной реформы 2003 г., практически все существовавшие нормативные правовые основы, регулировавшие деятельность Пограничной службы Российской Федерации и органов пограничного контроля в том числе, требуют переработки, которая и осуществляется ныне силами различного правотворческого уровня - как парламентского, правительственного, так и ведомственного. Однако некоторые сложности в процесс переработки как законодательства, так и ведомственной нормативной правовой базы, вносит отсутствие устоявшегося понятийного аппарата, то есть определенности в официальных наименованиях субъектов осуществления того или иного вида деятельности в пограничной сфере, порождающее, в свою очередь, нечеткость в понимании возложенных на них прав, обязанностей и ответственности. Помимо этого, сложилось неоднозначное понимание структуры органов федеральной службы безопасности, ведающих вопросами ох раны и защиты государственной границы, иначе говоря - пограничных органов.
Если ранее, когда Федеральная пограничная служба Российской Федерации была специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе, существовало четкое разделение пограничных органов, в числе которых выделялись и органы пограничного контроля, то на настоящий момент такого подразделения не существует. Статья 2 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации»1, утратившего силу в 2003 году, устанавливала, что Пограничная служба Российской Федерации состоит из войск, органов и других организаций Пограничной службы. Это положение конкретизировалось в п. 2 разд. 1 Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации , гласившем, что «ФПС России возглавляет единую централизованную систему, включающую в себя: ... органы пограничного контроля». То есть законодательно закреплялось довольно конкретное подразделение пограничных органов на основании осуществляемых ими функций, и органы пограничного контроля выделялись в отдельный их вид. После же проведения административной реформы, в ходе которой Федеральная пограничная служба Российской Федерации была упразднена, а ее функции переданы Федеральной службе безопасности Российской Федерации, а также внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»3 подобное деление по граничных органов было утрачено. До настоящего времени указанный Закон наличие органов, в частности, пограничного контроля не предусматривает; ст. 2 Закона лишь выделяет в составе органов федеральной службы безопасности управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничных органов), но никак не их разновидности. Вместе с тем в некоторых законодательных актах данное наименование присутствует (см. приложение 7), что создает определенную правовую коллизию. Таким образом, для ускорения и повышения эффективности процесса переработки нормативных правовых актов, регламентирующих, в частности, деятельность органов пограничного контроля, необходимо образовать определенный понятийный аппарат, дабы четко разграничить полномочия и предметы ведения различных субъектов правоприменения в пограничной сфере. В связи с этим автор считает целесообразным рассмотреть вопрос о возвращении в официальные источники классификации пограничных органов и, в частности, выделении органов пограничного контроля в отдельный вид пограничных органов в связи со спецификой осуществляемой данными подразделениями деятельности1.
Кроме того, на наш взгляд, заслуживает внимания вопрос об официальной формулировке названия пограничных органов, основной формой служебной деятельности которых является пограничный контроль. В последнее время, в связи с отсутствием устоявшейся терминологии, законодатель склонялся к употреблению в официальных документах словосочетания «соединения, воинские части и подразделения пограничного контроля»2. На наш взгляд, такая формулировка является излишне громоздкой, с одной стороны, и не совсем корректной - с другой. Очевидно, что источником ее в некоторой степени явилась правовая норма, содержащаяся в ст. 1.1 Положения об органах пограничного контроля Пограничной службы Российской Федерации1, гласящей: «органы пограничного контроля Пограничной службы Российской Федерации - органы управления (Департамент пограничного контроля Федеральной пограничной службы, отделы и отделения пограничного контроля региональных управлений Федеральной пограничной службы, пограничной и оперативной групп), соединения, воинские части (отдельные отряды пограничного контроля, отряды пограничного контроля, отдельные контрольно-пропускные пункты) и подразделения (контрольно-пропускные пункты, отделения пограничного контроля и посты пограничного контроля) Пограничной службы Российской Федерации ...». Данная правовая норма полно и адекватно раскрывала структуру органов, осуществлявших пограничный контроль в условиях существования Федеральной пограничной службы Российской Федерации. Однако в настоящее время такое определение не используется ввиду несоответствия современным реалиям и нуждается в переработке. Обратим внимание на то, что законодатель, используя новый понятийный термин - «соединения, воинские части и подразделения пограничного контроля», - оставил в стороне еще один структурный элемент бывших органов пограничного контроля, а именно органы управления. Между тем такие органы объективно существуют, несмотря на изменение их наименований и внутренней структуры.
Место и роль общепризнанных принципов и норм международного права в системе правовых основ деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью российской национальной правовой системы. Общепризнанные принципы и нормы международного права упоминаются также в ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ст. 62, 63, 67, 79 Конституции Российского Федерации.
В широком социально-правовом плане это означает, что в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе. Конституционный строй России служит преодолению во многом искусственной изоляции страны, обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе универсальных принципов и норм международного общения, обязательных для всех государств и иных субъектов международного права.
" В более конкретном юридическом плане из исследуемого положения вытекают следующие выводы: во-первых, констатируется, что общепризнанные принципы и нормы международного права в принципе не противоречат Конституции Российской Федерации и нормативным правовым актам, составляющим правовую систему Российской Федерации; во-вторых, физические и юридические лица, другие субъекты вправе прибегать к нормам меж дународного права, обязательным для Российской Федерации, в целях защиты своих прав1.
В упомянутой статье Конституции, однако, не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права. В связи с этим следует иметь в виду, что эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми Российской Федерацией; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства.
Согласно ст. 38 Статута Международного Суда ООН основными источниками международного права являются: международные конвенции -как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными нациями. Последнее имеет существенное значение и в процессе правоприменения. Научный спор о соотношении закона и права, «общих принципов права, признаваемых цивилизованными нациями», перенесенный в практику деятельности правоприменительных органов, способен стать источником многих споров, если не учитывать, что «общие принципы права» действительно занимают доминирующее положение и должны учитываться при разрешении конституционных и иных юридических споров, в том числе споров между индивидом и государством в той мере, в какой они получили признание и закрепление в Конституции. Конституция является способом и юридической формой такого признания. Недопустимо, ссылаясь на общие принципы права, обходить Конституцию и закон,-поскольку это привело бы к размыванию конституционных-функций и лишало бы Конституцию рационализирующего и стабилизирующего воздействия на организацию и функционирование государственно-организованного общества. Отсюда также следует, что признание общепризнанных принципов и норм международного права частью правовой системы Российской Федерации не превращает их в масштаб оценки законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Таким масштабом всегда остается Конституция.
Таким образом, в российскую правовую систему включено не международное право в целом, а только общепризнанные мировым сообществом принципы и нормы взаимоотношения государств, равно как и международные договоры. То есть данное положение Конституции включает два самостоятельных вида международно-правовых предписаний: с одной стороны, это нормы, источником которых является международный договор Российской Федерации (о них речь пойдет в следующем параграфе), а с другой - общепризнанные принципы и нормы международного права.
Выборочный подход к включению в правовую систему России международно-правовых предписаний создает осязаемые трудности для уяснения данной конституционной нормы. Предельный лаконизм формулировки обусловливает обращение к международной практике, выводам теории международного права в целях уяснения ее правового содержания. Сложность применения данной нормы заключается также в том, что Конституция не дает обязательного перечня фундаментальных норм, которые рассматриваются Российской Федерацией как руководящие начала для отечественной правовой системы1.
Современное состояние российского законодательства, регламентирующего деятельность органов пограничного контроля федеральной службы безопасности
Деятельность органов пограничного контроля ввиду ее исключительной важности в деле обеспечения пограничной безопасности Российской Федерации основана на многоуровневой системе нормативных правовых актов. Анализируя массив действующих в указанной сфере правовых норм, можно заметить, что они установлены различными органами государства, на протяжении достаточно длительного временного периода, по разнообразным вопросам и содержатся в источниках различной юридической силы (в актах, принятых на законодательном и подзаконном уровнях). Данные факторы обуславливают необходимость обеспечения единства и согласованности всего многообразия существующих правовых норм, а интересы практики требуют их дифференциации применительно к деятельности органов пограничного контроля.
Законодательное обеспечение деятельности органов пограничного контроля как составная часть многогранного процесса правового обеспечения является исключительно важной и актуальной проблемой сегодняшнего дня. Законодательные основы деятельности органов пограничного контроля составляют нормы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, законов Российской Федерации, а также ряда подзаконных актов - указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, а также ведомственных и межведомственных актов.
На сегодняшний день правовые основы деятельности органов пограничного контроля федеральной службы безопасности на законодательном уровне составляют нормы более 20 законов. Важнейшими из них являются: Конституция Российской Федерации; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»; кодексы Российской Федерации - уголовный , уголовно-процессуальный2, об административных правонарушениях" (далее - КоАП РФ); законы Российской Федерации «О безопасности»4, «О Государственной границе Российской Федерации»; федеральные законы «О федеральной службе безопасности», «О континентальном шельфе Российской Федерации»", «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»6, «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»7, «О порядке выезда из Россий ской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1, «О беженцах»2 и другие.
Однако при всей важности законов для регламентирования отношений в сфере обеспечения пограничной безопасности в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, они объективно не в состоянии решить все вопросы, возникающие в связи с динамичным, мобильным характером деятельности органов пограничного контроля и взаимодействующих с ними органов, осуществляющих схожие функции в пунктах пропуска. Это объясняется довольно сложной и продолжительной процедурой принятия актов законодательного уровня, а также тем, что они рассчитаны на длительный срок действия. Поэтому наряду с законами существенное значение в нормативном правовом регламентировании деятельности органов пограничного контроля имеют подзаконные нормативные правовые акты.
Подзаконные нормативные правовые акты фактически призваны детализировать и конкретизировать положения, непосредственно предусмотренные в нормах закона, с целью создания механизма и упрощения их применения на практике в различных условиях разнообразными правоприменительными органами. Они не равны по своей юридической силе, которая, в свою очередь, обусловлена компетенцией и сферой действия органа государственной власти, принявшей тот или иной акт. Согласно принципу иерархичности, подзаконные нормативные правовые акты, составляющие систему правовых основ деятельности органов пограничного контроля, подразделяются на акты (от наивысшего по юридической силе к наименьшему): главы государства (Президента Российской Федерации); федерального правительства (Правительства Российской Федерации); ведомственные (Федеральной службы безопасности Российской Федерации) и межведомственные1. Акты, издаваемые Президентом и Правительством Российской Федерации, являются общеобязательными для всех органов исполнительной власти, ведомственные же - лишь для структурных подразделений и должностных лиц издавшего данные акты органа исполнительной власти (министерства, службы и т.д.).
