Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО-ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ ЛИЧНОГО СОСТАВА ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ В СИСТЕМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО- ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ НАСЕЛЕНИЯ 15
1.1. Научно-методологические взгляды на проблему обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения 16
1.2. Становление и развитие системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов в рамках обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения 40
1.3. Государственное управление в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов 66
ГЛАВА II. ПРАВОВЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ САНИТАРНО- ЭПИДЕМИОЛОГИЧЕСКОГО БЛАГОПОЛУЧИЯ ЛИЧНОГО СОСТАВА ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ 93
2.1. Совершенствование санитарного законодательства как способ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности 94
2.2. Особенности государственного санитарного надзора за исполнением законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности 112
2.3. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава как одна из форм обеспечения оперативно-служебной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности 129
2.4. Ответственность за нарушения законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности 146
Заключение 163
Библиография 170
Приложения 189
- Научно-методологические взгляды на проблему обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
- Совершенствование санитарного законодательства как способ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности
- Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава как одна из форм обеспечения оперативно-служебной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является важной социальной функцией современного государства. Социальная природа человека предполагает, что важнейшие проявления жизни людей, групп населения и сообществ, их здоровье и «нездоровье» являются проблемами социальными. Негативные факторы оказывают свое воздействие через социальную природу человека, его ближайшее и более широкое окружение. В условиях растущего давления человеческого фактора на окружающую природную среду действующая система обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не всегда дает возможность оперативно реагировать на обострение санитарно-эпидемиологической обстановки, а главное — недостаточно способствует профилактике нарушений санитарного законодательства, не нацелена на предотвращение действий, ухудшающих санитарно-эпидемиологическую обстановку.
Актуальность темы исследования обусловлена следующими обстоятельствами:
ухудшением санитарно-эпидемиологической обстановки, в том числе в районах выполнения оперативно-служебных задач пограничными органами федеральной службы безопасности;
неэффективностью системы государственных органов, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и организационных способов их деятельности;
- недостатками существующей системы правовых методов обеспечения
. санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- изменением системы угроз национальной безопасности, совер
шенствованием системы защиты и охраны государственной границы
Российской Федерации.
Санитарно-эпидемиологическая обстановка в настоящее время остается напряженной, она характеризуется негативными изменениями качества ок-
4 ружающей среды и показателей здоровья населения, когда наблюдаются новые закономерности в распространенности и характере патологии человека, иначе протекают демографические процессы, увеличивается рост онкологических заболеваний и т.д.
Состояние государственного управления в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения можно охарактеризовать как не соответствующее потребностям сегодняшнего дня. Это проявляется в том, что, с одной стороны, сама существующая система государственных органов, призванных решать задачи управления санитарным благополучием, оказалась во многом неспособной решить современные проблемы. С другой стороны, используемые в процессе государственного управления формы и методы либо устарели и должны быть заменены новыми, либо требуют совершенствования.
Практически такое же положение дел сложилось и в иных сферах общественной жизни. Эти обстоятельства вызвали к жизни потребность в глубокой административной реформе, изменении самой сути государственного управления.
Важной вехой в осуществлении административной реформы явился Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1, в соответствии с которым в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
В свете проводимой административной реформы актуальной представляется задача развития организационных методов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, призванных избавить государство от излишних функций и четко разграничить оставшиеся функции между федеральными, региональными и местными властями. При этом каждый орган или учреждение федеральной исполнительной власти должен иметь свой абсолютно четкий и понятный правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций и полномочий.
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. от 20 мая 2004 г., от 15 марта 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. -№11.- Ст. 945.
Теория и практика деятельности по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия человека свидетельствуют о том, что формы деятельности государства следует совершенствовать в направлении повышения качества мониторинга санитарно-эпидемиологической ситуации территорий, процесса проведения контрольно-проверочных мероприятий, введения в нашей стране международных медико-санитарных правил, единых для Европейского союза в целом ветеринарных сертификатов на поставляемую в Россию животноводческую продукцию и т.п.
Большие организационные проблемы в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава1 стоят и перед пограничными органами федеральной службы безопасности. Проведение необходимых преобразований здесь затрудняется инерцией системы, поскольку военная организация традиционно складывалась как централизованная, авторитарная система с иерархическими линейными связями. Кроме того, негативно действуют факторы субъективного характера: проблемы восприятия преобразований, имеются конфликт интересов и конкуренция лиц, реализующих преобразования и т.д. В результате нередко используются исключительно бюрократические методы при формировании нового органа, его функции четко не определяются, а штат укомплектовывается теми сотрудниками, которые никак не проявили себя на прежних должностях и по прежнему месту службы.
Среди недостатков существующей системы правовых методов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения следует, прежде всего, выделить неполноту и некоторую противоречивость санитарного законодательства, как федерального, так и субъектов Российской Федерации. Ныне существующая система законодательства не всегда дает возможность оперативно реагировать на обострение санитарно-эпидемиологической ситуации, мало способствует профилактике санитарных правонарушений, не нацелена на предотвращение действий, ухудшающих санитарно-эпидемиологическую обстанов-
1 Под личным составом понимаются военнослужащие срочной и контрактной службы пограничных органов федеральной службы безопасности, но в целях настоящего исследования, в отличие от существующего определения, термин «личный состав» будет включать и гражданский персонал, работающий в данной силовой структуре. - Прим. авт.
ку. Это обуславливает придание требованиям экологической и санитарно-эпидемиологической безопасности граждан более высокого правового статуса, актуализирует задачу совершенствования правовых методов ее обеспечения.
Складывающаяся социально-политическая обстановка в стране, новые внешнеполитические и международно-правовые реалии значительно усложнили и сделали крайне динамичными процессы в пограничной сфере. Их особенностью в современных условиях является наличие широкого диапазона угроз безопасности Российской Федерации. Причем претерпел серьезные изменения характер этих угроз. Если угроза военного нападения на Российскую Федерацию признается в настоящее время не актуальной, то экономические, информационные, террористические и иные угрозы приобрели первостепенное значение.
Многие из этих угроз действуют и в пограничной сфере. Вместе с тем существующая система защиты и охраны границы, призванная обеспечить нейтрализацию угроз национальным интересам и безопасности Российской Федерации в названной сфере, является малоэффективной, так как создавалась в условиях существования иных угроз и иных подходов к охране границы.
і»
Поэтому в соответствии с решением Совета Безопасности Российской
Федерации, рассматривавшего в 2003 году проблемы обеспечения погранич
ной безопасности страны, в Российской Федерации осуществляется в на
стоящее время комплекс мер по формированию современной системы защи
ты и охраны государственной границы Российской Федерации. Одним из на
правлений этой работы является и обеспечение санитарно-
эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов
федеральной службы безопасности, которое выступает непременным услови
ем их эффективной оперативно-служебной деятельности. Кроме того, проект
концепции формирования новой системы защиты и охраны государственной
границы Российской Федерации, основываясь на том, что санитарно-
* эпидемиологическая обстановка продолжает оставаться сложной, а проник-
новение и распространение на территории Российской Федерации возбудителей особо опасных болезней людей и животных, вредителей и возбудителей болезней растений, сорняков карантинного значения представляет серьезную
угрозу национальной безопасности, предусматривает усиление санитарной, карантинной и ветеринарной охраны на государственной границе.
Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты среды обитания человека рассматривались в трудах таких ученых, как А.А. Александров, Е.Н. Беляев, А.К. Голиченков, П.С. Дагель, Б.Ю. Дерешко, Э.Н. Жевлаков, М.Н. Копылов, А.А. Кузнецов, Г.И. Куценко, Н.А. Лопашенко, Ю.М. Ляпунов, Г.Г. Онищенко, И.К., В.В. Петров, A.M. Плешаков, В.Ф. Протасов, С.Н. Русин, Г.П. Серов, В.А. Фандеев, М.К. Усманов, И.К. Харичкин, А.С. Шестерюк1 и другие.
В то же время не все теоретические и практические вопросы, связанные с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного состава пограничных органов, получили достаточную систематическую и комплексную разработку и освещение в современной юридической литературе. В результате недостаточной теоретической разработанности проблем обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и
См.: Александров А.А. Санитарно-эпидемиологический контроль. - М.,1998; Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1992; Дагель П.С, Бушуева Т.А. Административная и уголовная ответственность при занятии незаконным рыбным промыслом // Методология и методика прикладных исследований. - Иркутск, 1982; Дерешко Б.Ю. Правовое обеспечение экологически безопасной деятельности войск (применительно к внутренним войскам МВД РФ): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Жевлаков Э.Н. Уголовно-правовая охрана окружающей природной среды в РФ. Часть 1. - М., 2002; Копылов М.Н. Экологическая проблема и совершенствование функций современного государства // Правоведение. — 1995. — № 7; Кузнецов А.А. Организационные аспекты совершенствования медицинского обеспечения служеб-но-боевой деятельности пограничных войск в условиях локальных войн и вооруженных конфликтов: Дис. ... канд. мед. наук. - Иваново, 2002; Лопашенко Н.А. Экологические преступления. - М., 2002; Ляпунов Ю.М. Преступление и проступок по делам о нарушениях законов об охране природы // Социалистическая законность. — 1974. - № 3; Проблемы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Ч. 1. Научно-методические аспекты оценки санитарно-эпидемиологической ситуации / Онищенко Г.Г., Куценко Г.И., Беляев Е.Н. и др. - М., 2000; Петров В.В. Экологическое право России. - М., 1997; Плешаков A.M. Уголовно-правовая борьба с экологическими преступлениями (теоретический и прикладной аспекты): Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 1994; Протасов В.Ф. Экология, здоровье и охрана окружающей среды в России. - М., 1999; Русин С.Н. Конспект лекций по курсу экологическое право. - М., 2000; Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. - М., 1999; Усманов М.К. Советское законодательство в борьбе с инфекционными болезнями и правовое положение эпидемиолога. - Ташкент, 1982; Фандеев В.А., Баранов А.А. Чем угрожает сибирская язва. - М.,2001; Харичкин И.К. Экологические проблемы воинской деятельности в современных условиях (социально-политический анализ): Дис. ... канд. филос. наук. - М., 1992; Шестерюк А.С. Экологическое право: вопросы теории и методологии анализа. - СПб., 2000.
8 личного состава пограничных органов снижается эффективность правоприменительной практики в данной сфере.
Рассматривая проблемы эффективности государственного управления санитарно-эпидемиологическим благополучием населения, автор опирался на труды таких ведущих ученых-юристов в этой области, как А.А. Агеев, А.А. Александров, Г.В. Атаманчук, Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов, А.В. Копылова, С.Н. Русин, Ю.А. Тихомиров1 и другие. Вместе с тем специальных исследований, посвященных анализу государственного управления в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и месту в нем такого специального субъекта, как ФСБ России, до настоящего времени не проводилось.
Острота и актуальность рассматриваемой проблемы при ее недостаточной теоретической разработанности и предопределили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основная цель работы состоит в том, чтобы на основе теоретического анализа действующего военного и санитарного законодательства, юридической практики, практики осуществления оперативно-служебной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности раскрыть содержание правовых основ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и определить основные направления совершенствования организационно-правовых форм обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
- проанализировать научно-методологические взгляды на проблему обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; установить
1 См.: Агеев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998; Александров А.А. Указ. соч. - С. 9; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М., 1997. - С. 38; Зеркин А.В., Игнатов В.Г. Основы теории управления. - Ростов-н/Д, 2000. - С. 49; Копылова А.В. Государственное управление в системе исполнительных органов Российской Федерации. - Орел, 1999. - С. 8; Русин С.Н. Экологические функции Федеральной пограничной службы: Учеб. пособие. - М., 1998. - С. 33; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998.- С. 45.
соотношение санитарного и иных отраслей законодательства, экологической и
санитарно-эпидемиологической безопасности;
- исследовать историю становления и развития системы обеспечения са
нитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных ор
ганов как элемента системы обеспечения санитарно - эпидемиологического бла
гополучия населения;
- охарактеризовать управление в сфере обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия личного состава как одну из функций По
граничной службы ФСБ России;
- охарактеризовать военно-правовые способы обеспечения санитарно-
эпидемиологического благополучия населения и личного состава пограничных
органов федеральной службы безопасности, в частности, путем совершенство
вание военного и санитарного законодательства; осуществления государствен
ного санитарного надзора, в том числе в Вооруженных Силах и иных военных
формированиях и органах, где законом предусмотрена военная служба; привле
чения к ответственности за нарушения санитарного законодательства1;
- разработать определение санитарного правонарушения в сфере обеспе
чения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного со
става пограничных органов.
Объект исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности как неотъемлемой части обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Предмет исследования составили правовые способы обеспечения сани
тарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных орга
нов федеральной службы безопасности.
* Методология и методика исследования. Методическую основу настоя-
щего исследования составил диалектический метод познания. Методологиче-
1 Данная отрасль в настоящее время развивается в Российской Федерации (далее в работе этот вопрос будет рассматриваться). - Прим. авт.
10 скую основу исследования составил комплекс частных научных методов исследования, таких, как анализа, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический.
Положения и выводы диссертационного исследования основываются на Конституции Российской Федерации, экологическом, санитарном и военном законодательстве, теоретических основах экологического и военного права и анализе практической деятельности пограничных органов и пограничных войск федеральной службы безопасности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые проведено системное комплексное научное исследование теоретических и практических аспектов правового обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава как самостоятельной функции пограничных органов федеральной службы безопасности.
В работе сформулированы обладающие научной новизной теоретические положения в области государственного управления и законодательного регулирования в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности. В процессе исследования уточнено содержание правовых средств и методов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Предложены организационно-правовые меры по повышению эффективности деятельности государственных органов и органов военного управления в этой сфере. В работе прослежена история развития системы органов государственной власти и законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, исследованы роль и место государственного управления в этой области общественной жизни, содержатся предложения по совершенствованию санитарного законодательства и государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе - в пограничных органах федеральной службы безопасности.
Кроме того, научная новизна исследования определяется положениями, выносимыми на защиту.
Основные выводы и положения диссертационного исследования, обладающие научной новизной, выносимые на защиту:
1. Авторский вывод о том, что обеспечение санитарно-эпидемиологического
благополучия личного состава является самостоятельной функцией пограничных
органов федеральной службы безопасности, осуществляемой в рамках военно-
служебных отношений и обеспеченной нормами военного, экологического и ад
министративного права. Она реализуется путем проведения комплекса мероприя
тий, направленных на охрану жизни и здоровья личного состава, и является одной
из форм обеспечения оперативно-служебной деятельности, поскольку:
обеспечивает поддержание высокой боевой и мобилизационной готовности соединений, частей и подразделений пограничных органов;
осуществляется в процессе управленческой деятельности соответствующих должностных лиц пограничных органов;
создает необходимые условия для эффективного применения пограничных органов в сфере охраны государственной границы, водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
является составной частью любых планирующих документов по охране государственной границы, водных биологических ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;
основывается на требованиях федерального законодательства, ведомственных правовых актов, в том числе боевых уставов, иных актов, регламентирующих оперативно-служебную деятельность.
2. Авторское понятие государственного управления в сфере обеспечения
санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава пограничных
органов федеральной службы безопасности, которое представляет собой опо
средованное правом практическое, организующее и регулирующее целенаправ-
12 ленное воздействие государства в целом и уполномоченных на то федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (в пределах установленной для них компетенции) органов федеральной службы безопасности на общество, юридические и физические лица в целях достижения такого состояния здоровья личного состава и окружающей среды, при котором минимально вредное воздействие факторов среды обитания на человека, обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности и эффективное выполнение оперативно-служебных задач пограничных органов федеральной службы безопасности.
3. Авторское определение правового понятия «санитарно-
эпидемиологическая безопасность».
С точки зрения права санитарно-эпидемиологическая безопасность может рассматриваться как субъективное и объективное явление. С объективной стороны санитарно-эпидемиологическая безопасность представляет собой совокупность норм права, обеспечивающую состояние защищенности жизни и здоровья человека от угроз, связанных с негативным воздействием окружающей среды, хозяйственной, военной и иной деятельности. С субъективной стороны санитарно-эпидемиологическая безопасность представляет собой правомочия субъектов безопасности на защищенность их жизни и здоровья от угроз, связанных с негативным воздействием окружающей среды, хозяйственной, военной и иной деятельности.
4. Авторское предложение о введении в научный оборот понятия санитар
ное законодательство, которое представляет собой совокупность законодатель
ных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в
сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в
частности, санитарно-эпидемиологической безопасности и являющихся частью
отношений в сфере обеспечения экологической безопасности человека. При
этом санитарное законодательство предлагается рассматривать в качестве со
ставной части экологического законодательства.
5. Авторское определение санитарного правонарушения, как деяния,
запрещенного законодательством Российской Федерации в сфере санитарно-
13 эпидемиологического благополучия населения, независимо от того, был ли в результате этого деяния причинен материальный ущерб или вред здоровью человека. Специфика санитарного правонарушения, посягающего на санитарно-эпидемиологическое благополучие личного состава пограничных органов, заключается в том, что:
оно является одновременно и нарушением определенных норм военной службы, решения оперативно-служебных задач;
чаще всего связано с экологическим правонарушением;
диспозиции статей, устанавливающих объективную сторону санитарных правонарушений, присущ бланкетный характер с обширным перечнем относящихся законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих санитарные нормы и правила.
Характерным для правонарушений, совершаемых военнослужащими, является то, что санитарное правонарушение это еще и нарушение определенных норм военной службы, решения оперативно-служебных задач.
Специфические черты юридической ответственности за санитарные пра-вонарушения следующие:
а) она является составной частью экологической ответственности;
б) диспозиции статей, предусматривающих юридическую ответственность за
нарушение санитарных норм и правил, присущ бланкетный характер с обширным
перечнем относящихся законов и подзаконных нормативных правовых актов.
Практическая значимость исследования заключается в том, что в ре
зультате исследования разработан ряд теоретических положений, применение
которых позволит повысить эффективность деятельности пограничных органов
федеральной службы безопасности по обеспечению санитарно-
эпидемиологического благополучия личного состава. Сформулированные в
диссертации теоретические положения могут быть использованы в целях даль-
* нейшего изучения актуальных проблем осуществления государственного сани-
тарно-эпидемиологического надзора и контроля.
Практическая значимость исследования также состоит в том, что содержащиеся в ней методические и методологические положения доведены до
14 уровня практических рекомендаций и могут быть в дальнейшем использованы при разработке целенаправленных и конкретных мер по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора и контроля в пограничных органах федеральной службы безопасности. Кроме того, автором сформулированы конкретные предложения по внесению изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты: федеральные законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»1 и «Об охране окружающей среды»2, Положение о Пограничной службе Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре общеправовых дисциплин Московского пограничного института Федеральной службы безопасности Российской Федерации, обсуждена на заседании кафедры и рекомендована к защите. В процессе проведения исследования его отдельные положения использовались при преподавании курса «Экологическое право» в МПИ ФСБ России, при подготовке курсантами и слушателями института тем дипломных работ.
Положения и выводы диссертации использовались в процессе законодательной работы договорно-правовым отделом Пограничной службы ФСБ России, а также Медицинским отделом Пограничной службы ФСБ России и Пограничным центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора ФСБ России.
Основные результаты диссертации были отражены в трех научных статьях общим объемом 1,8 п.л.
Структура диссертации. Структура работы обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографии, приложений.
1 См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. от 30 декабря 2001., от 10 января,
30 июня 2003 г., от 22 августа 2004 г., от 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Россий
ской Федерации. - 1999. - № 14. - Ст. 1650.
2 См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей сре
ды» (с изм. от 22 августа, 20 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства
Российской Федерации. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
Научно-методологические взгляды на проблему обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Санитарно-эпидемиологическая обстановка (ситуация) является важной составляющей современной экологической ситуации, под которой понимается состояние взаимодействия в отношениях природы и общества1.
В соответствии с современными представлениями санитарно-эпидемиологическая обстановка представляет собой состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время. На нее оказывают влияние ряд факторов, среди которых можно выделить социально-экономические, производственные, управленческие, личностные, природные2.
Ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки способно негативно отразиться на состоянии санитарно-эпидемиологической безопасности. В российском законодательстве отсутствует понятие санитарно-эпидемиологической безопасности. В Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» используются понятия «санитарно-эпидемиологическое благополучие населения» и «безопасные условия для человека». В соответствии со ст. 1 указанного Закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, а безопасные условия для человека - состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия ее факторов на человека. Таким образом, безопасные условия для человека выступают как составная часть санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Закон Российской Федерации «О безопасности»1 определяет безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В Федеральном законе «О тех-ническом регулировании» имеется термин «безопасность продукции, процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации», который означает отсутствие недопустимого риска, связанного с причинением вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, в том числе жизни и здоровью животных или растений, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу.
Таким образом, на наш взгляд, под санитарно-эпидемиологической безопасностью следует понимать состояние защищенности жизни и здоровья человека от угроз, связанных с негативным воздействием окружающей среды, хозяйственной, военной и иной деятельности.
Санитарно-эпидемиологическая обстановка представляет собой сложную, подвижную систему. Исходя из подхода к пониманию санитарно эпидемиологической обстановки, реализованной в Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», в ней можно выделить две подсистемы:
1) «качество среды обитания»;
2) «здоровье населения».
Санитарно-эпидемиологическая обстановка характеризуется рядом специфических черт.
Во-первых, она и составляющие ее подсистемы представляют собой открытые системы, т.е. обменивающиеся материей и информацией как между собой, так и с окружающей средой (материальной, политической, экономической и пр.). Это обусловливает возникновение определенных трудностей при определении их границ, что вообще характерно для большинства открытых систем. Если закрытые системы со временем должны достигнуть и достигают состояния равновесия и далее перестают развиваться и разрушаются, то открытые системы при определенных конкретных обстоятельствах достигают состояния динамического равновесия, при котором они способны к устойчивому функционированию.
Во-вторых, особенностью санитарно-эпидемиологической обстановки как системы является то, что это система технобиосоциальная, включающая биологические объекты (человек, микроорганизмы и пр.), социальные (здравоохранение, уровень жизни и пр.) и технические (загрязнение среды, методы контроля и пр.) элементы. Эти элементы в рамках санитарно-эпидемиологической обстановки могут формировать подсистемы по различным признакам с различными взаимосвязями .
В-третьих, санитарно-эпидемиологическая обстановка характеризуется изменениями качества окружающей среды и показателей здоровья населения, когда наблюдаются новые закономерности в распространенности и характере патологии человека, иначе протекают демографические процессы. Эти изменения могут быть обобщены следующим образом:
Совершенствование санитарного законодательства как способ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного состава пограничных органов федеральной службы безопасности
В условиях значительного ухудшения и нарушения экосистем большинства регионов нашей страны перед российским государством, провозгласившим в ст. 42 Конституции Российской Федерации «право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением», встает необходимость обеспечить надлежащие санитарно-эпидемиологические условия реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
По мнению ряда исследователей, на первое место в системе форм экологической деятельности государства выдвинулось обеспечение экологической безопасности человека1.
В настоящее время в теории и практике правового регулирования отношений в сфере обеспечения экологической безопасности вопрос о содержании этого термина является достаточно разработанным. 95
Так, например, Закон Российской Федерации «О безопасности» устанавливает, что безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства1. Статья 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» содержит следующее определение экологической безопасности: «экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Данное определение, на наш взгляд, не является полным, так как не учитывается состояние защищенности жизни и здоровья человека от угроз, связанных с негативным воздействием окружающей среды, хозяйственной, военной и иной деятельности. Полагаем, что наиболее полно экологическую безопасность можно определить как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе взаимодействия общества и природы от реальных или потенциальных угроз, создаваемых антропогенным или естественным воздействием на окружающую среду. Но экологическая безопасность при этом предстает как существенная качественная характеристика состояния системы «общество-природа», как система социальных и природных взаимосвязей и механизмов, обеспечивающих стабильность и защиту людей и окружающей природной среды от различных деструктивных факторов, социальных рисков, непредвиденных негативных событий и природных катастроф, а санитарно-эпидемиологическая безопасность выступает в качестве неотъемлемого составного элемента безопасности экологической.
Экологическая безопасность значительно снижается в связи с переплетением и взаимным усилением действия различных негативных экологических факторов. Так, резкое уменьшение водных ресурсов является следствием и интенсивного извлечения их в объемах, превышающих естественный прирост, и загрязнением вод. Сжигание огромного количества топлива, вырубка лесов, за 6 грязнение нефтепродуктами и пестицидами океана, ведущее к гибели в нем растительности - основного поставщика кислорода в атмосферу - все это, вместе взятое, сокращает количество кислорода в атмосфере1.
При недостаточном внимании к экологическим проблемам, снижении затрат на поддержание и воспроизводство природно-экологического потенциала может возникнуть опасность необратимого разрушения элементов природной среды, утраты жизненно важных ресурсных источников экономического роста, а также значительных территории проживания, размещения производства и рекреации, нанесения непоправимого ущерба здоровью нынешнего и будущего поколений.
Поэтому деятельность всех органов государственной власти должна определенным образом трансформироваться в направлении ее экологизации в соответствии с конституционными приоритетами. В центре внимания государственной власти должны стать в первую очередь такие аспекты безопасности, как экологическая безопасность, прямые и косвенные последствия чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения, опасности генетической деградации нации2. Жизнь, здоровье и безопасность российских граждан - это высшая ценность российского общества, а их защита — высшая цель государства. В полной мере это должно относиться и к гражданам, состоящим на военной службе.
Как реакция на усиление процессов, негативно влияющих на экологическую безопасность, в числе внутренних функций государства выделилась в самостоятельную экологическая функция, назначение которой выражается в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни человека природную среду3. Отсюда можно определить экологическую функцию государства как «основное направление его деятельности, направленное на охрану окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности человека и иных объектов, экологическая безопасность которых обеспечивается государством, а также обеспечение рационального использования природных ресурсов»1.
В деятельности государственных органов по обеспечению экологической безопасности важную роль играют мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, которые выступают важнейшей составной частью механизма обеспечения экологической безопасности. Эта деятельность непосредственно сказывается на качестве жизни и социальном состоянии всего населения нашей страны, затрагивает интересы всех слоев российского общества.
Следует также отметить, что обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения требует, как указывалось в литературе, «высокой степени координации действий структур управления как между собой, так и со структурами из других систем (финансовой, политической и пр.)»2.
Все это свидетельствует о том, что обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения представляет собой одно из основных направлений деятельности государства, т.е. оформилось в самостоятельную функцию государства.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава как одна из форм обеспечения оперативно-служебной деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности
В процессе деятельности пограничных органов федеральной службы безопасности важное место занимают санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия. Они включают организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.
Данные мероприятия могут проводиться как внутри частей и подразделений для предупреждения распространения заболеваний среди военнослужащих и гражданского персонала, так и в районах осуществления оперативно-служебной и боевой деятельности.
Наиболее известными являются ограничительные мероприятия (карантин). Они включают административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Кроме того, важным направлением оперативно-служебной деятельности пограничных органов является защита личного состава от воздействия бактериологического оружия, в том числе используемого различными террористическими группировками в целях дестабилизации обстановки в отдельных регионах планеты. В таких ситуациях нередко именно пограничники принимают на себя первый удар.
В частности, после событий осени 2001 года первым заместителем Директора ФПС России были утверждены «Временные рекомендации по работе с почтовой корреспонденцией, подозрительной на заражение биологической субстанцией или химическим веществом»1. Но было бы в высшей степени наивно полагать возможным укрепить систему биологической защиты одними только инструкциями, даже и самыми совершенными. Необходим комплекс мер защиты личного состава, в том числе и обеспечение пограничных застав и пунктов пропуска через государственную границу высокочувствительными портативными биодетекторами, личного состава - средствами защиты многоразового использования, пограничных отрядов - подвижными мобильными медицин- 131 скими комплексами (ММК). Больше внимания необходимо уделять своевременной и качественной вакцинации личного состава1.
Пограничные органы, обладающие необходимой организацией, материально-техническими и кадровыми ресурсами, могут обеспечить своевременное обнаружение признаков бактериологической опасности (например, при трансграничном загрязнении приграничных территорий Российской Федерации) и организовать оповещение органов государственной власти и местного самоуправления, а также и населения — в порядке, установленном Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации»2.
Для этого целесообразно использовать методики экологической разведки, основанные на биоиндикации состояния атмосферного воздуха, поверхностных вод и почвы, разработанные в Экологическом центре Министерства обороны Российской Федерации3.
Вопросы, связанные с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, рассматриваются и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. № 13004, где под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Концепция национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Феде 132 рации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.
Данная Концепция признает в качестве национальных интересов России, в частности, сохранение и оздоровление окружающей среды, защиту личности, общества и государства от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий. При этом охрана и укрепление здоровья граждан рассматриваются как одно из приоритетных направлений деятельности государства.
Таким образом, можно с большой уверенностью утверждать, что обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и личного состава является элементом обеспечения национальной безопасности России.
Деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия личного состава является важной составной частью деятельности пограничных органов, поскольку способствует поддержанию высокого уровня боеспособности личного состава.
