Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ 13
1.1. Понятие и нормативное закрепление содержания правового режима земель пограничных органов федеральной службы безопасности 13
1.2. Пограничные органы федеральной службы безопасности как титульные владельцы земель, необходимых для охраны государственной границы российской федерации и обеспечения своей деятельности 36
ГЛАВА II. ПРАВА НА ЗЕМЛИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ 62
2.1. Правоотношения собственности на земли пограничных органов федеральной службы безопасности 62
2.2. Ограниченные вещные и обязательственные права на земли пограничных органов федеральной службы безопасности 86
ГЛАВА III. УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ '. 112
3.1. Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель пограничных органов 112
3.2. Порядок предоставления земель пограничным органам федеральной службы безопасности 133
Заключение 155
Библиография 163
Приложения 181
- Понятие и нормативное закрепление содержания правового режима земель пограничных органов федеральной службы безопасности
- Правоотношения собственности на земли пограничных органов федеральной службы безопасности
- Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель пограничных органов
Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена рядом объективных факторов:
во-первых, свойствами земли, которая выступает в качестве основы жизни и деятельности человека, особо охраняемого природного объекта, средства производства в лесном и сельском хозяйстве, пространственного базиса, объекта гражданских прав. Пограничным органам федеральной службы безопасности (далее - пограничные органы) для успешного выполнения задач по обеспечению национальной безопасности в пограничной сфере предоставляются земельные участки как непосредственного вблизи границы, так и на других территориях. Данное обстоятельство определяет дополнительные обязанности пограничных органов по использованию, управлению и охране земельных участков, находящихся в их владении и пользовании;
во-вторых, фрагментарностью нормативного регулирования земельных отношений, складывающихся по поводу использования и управления землями пограничными органами. Федеральное законодательство (Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»1; Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» ) не устанавливает особенностей в правовом режиме этих земель. Однако выполнение возложенных на них функций, имеющих значение для обороны и обеспечения безопасности страны, дает основание говорить о специфике установления в отношении этих земель субъективных прав и управления их использованием и охраной. Ведомственное регулирование правового режима земель пограничных органов не носит системного характера и представлено отдельными распорядительными правовыми актами;
в-третьих, недостаточным финансированием и неорганизованным характером землеустроительных работ, кадастрового учета и земельного контроля в отношении земель пограничных органов. Нередки случаи незаконной передачи
1 Российская газета. - 1993. - 4 мая. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. — № 15. — Ст. 1269.
в аренду земельных участков, предоставленных пограничным органам на праве
постоянного (бессрочного) пользования, использования земель не по целевому назначению, их захламления и других нарушений законодательства. Должностные лица порой не обладают достаточными знаниями по управлению землями пограничных органов;
- в-четвертых, реформированием пограничных органов. Пограничные ор
ганы, входя в военную организацию государства, в настоящее время претерпе
вают изменения как системного, так и структурного характера. Снижение роли
войсковых способов охраны государственной границы, переход к преимущест
венно оперативным способам охраны границы, сокращение основных инженер
ных сооружений вдоль границы обусловливают необходимость пересмотра ря
да принципов и форм обеспечения пограничных органов земельными участка
ми, необходимыми для осуществления их деятельности. Особенно актуальными
в условиях развития рынка земли становится приобретение земельных участков
на возмездной основе для выполнения отдельных функций пограничных орга
нов. Кроме того, изменение структуры пограничной службы, повлекшее необ
ходимость переоформления прав на землю пограничными управлениями Феде
ральной службы безопасности Российской Федерации, требует создания эффек
тивного механизма этой деятельности;
— в-пятых, построением системы охраны государственной границы на
новых участках. В связи с этим требуется массовое изъятие, отвод и предос
тавление земельных участков. Только в 2002-2003 году пограничными орга
нами было построено 92 военных городка на новых и усиливаемых участках
государственной границы1. В 2005 году федеральным бюджетом предусмот
рено выделение на цели совершенствования обустройства государственной
границы 1 552 720 тыс. рублей ;
Данные взяты с официального сайта Счетной палаты Российской Федерации // .
2 См.: Приложение 8 к Федеральному закону от 23 декабря 2004 г. № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. -№52(4.1).-Ст. 5277.
- в-шестых, разработкой проекта федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации», в котором необходимо предусмотреть систему норм, обеспечивающую эффективное использование земель для охраны государственной границы.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы участия воинских формирований в отношениях по использованию природных ресурсов исследовали такие ученые, как В.И. Ковалев, Т.В. Отмахова, С.Н. Русин, А.Ф. Суров, И.К. Харичкин1 и другие. Однако предметом этих исследований не выступал правовой режим земель как комплексная категория.
Правовому режиму земель обороны и иного специального назначения посвящены работы Н.И. Краснова2. Однако исследование этих вопросов осуществлялось в условиях социалистической системы хозяйствования в отношении земель, предоставленных Вооруженным Силам СССР. Правовой режим земель, необходимых для охраны государственной границы, в них не рассматривался.
Вопросам правового режима отдельных категорий земель посвящены работы Л.П. Дехтеревой, Н.Л. Лисиной, Е.Н. Никитиной, В.В. Попова, Д.О. Сиваковой3 и других. Но ни одним автором не исследованы вопросы землепользования пограничных органов.
См.: Ковалев В.И. Организационно-правовые вопросы землепользования воинских частей в Вооруженных Силах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.: ВУ, 2001; Отмахова Т.В. Экологические проблемы авиационных частей Военно-воздушных сил и пути их решения: Автореф. дис. ... канд. техн. наук. — М.: Гос. ун-т по землеустройству, 1998; Русин С.Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. — М.: МГУ, 1999; Суров А.Ф. Правовые аспекты использования земель органами пограничной службы // Журнал российского права. — 2002. - №11; Харичкин И.К. Экологические проблемы воинской деятельности в современных условиях: (Социально-политический анализ): Дис. ... канд. филос. наук. - М.: Акад. вооруженных сил, 1992.
2 См., напр.: Краснов Н.И. Правовой режим земель, предоставляемых для нужд оборо
ны. - М., 1958; Он же. Правовой режим земель специального назначения. - М., 1961.
3 См.: Дехтерева Л.П. Правовой режим особо охраняемых городских природных тер
риторий: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселе
ний: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003; Никитина Е.Н. Правовой режим земель сельскохо
зяйственного назначения: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001; Попов В.В. Правовой режим
земель железнодорожного транспорта: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2002; Сиваков Д.О.
Правовой режим земель водного фонда: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2004.
Отдельные вопросы управления использованием и охраной земель раскрываются у А.В. Акчурина, Н.А. Будникова, Н.А. Дедовой, Н.В. Диаковской, А.В. Дягилева, И.В. Ершовой, A.M. Карпина, В.И. Ковалева, Г.А. Ларионова, А.А. Лепехина, И.С. Лящевского, Н.И. Таскина1 и иных авторов. Однако проблемы общего, специального и ведомственного регулирования управления в сфере использования и охраны земель, используемых для организации охраны государственной границы, на уровне монографической литературы не изучались.
Вопросы регулирования прав на землю государственных органов затрагивались О.Г. Бартковой, И.В. Дойниковым, А.В. Костиным, Т.А. Мечетиной, Э.В. Талапиной и другими. Одновременно вопросы прав на землю военных организаций ими не исследовались.
В работах указанных авторов правовой режим земель пограничных органов, имеющий свою специфику, непосредственно не анализировался. До настоящего времени отсутствуют специальные научно-исследовательские работы в области военного и земельного права, в которых комплексно рассматривался бы правовой режим земель пограничных органов.
См.: Акчурин А.В. Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними как метод государственного управления и контроля в сфере земельных отношений: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2001; Будников Н.А. Государственное управление в сфере использования и охраны земель Российской Федерации: Дис.... д-ра юрид. наук. — М., 2000; Дедова Н.А. Предоставление земель, изъятие земель (правовое регулирование в условиях экономической реформы): Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1995; Диаковская Н.В. Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2001; Дягилев А.В. Управление федеральным имуществом: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2001; Ершова И.В. Правовой режим государственного имущества в хозяйственном обороте: Дис.... д-ра юрид. наук. - М., 2001; Карпин A.M. Формирование системы регистрации прав на землю и иные объекты недвижимости в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2000; Ковалев В.И. Указ. соч.; Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997; Лепехин А.А. Конституционные основы управления государственной собственностью в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - М, 2002; Лящевский И.С. Особенности гражданско-правового регулирования земельных отношений в городах: Дис.... канд. юрид. наук. - М, 2002; Таскин Н.И. Принудительное прекращение права собственности на земельный участок: Дис.... канд. юрид. наук. - Рязань, 2003.
2 См.: Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Дис.... канд. юрид. наук. - Рязань, 2002; Дойников И.В. Проблемы правового регулирования государственного предпринимательства: Дис. ... канд. юрид. наук. - Раменское, 2002; Костин А.В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: Дис. ... канд. юрид. наук. - М, 2002; Мечетина Т.А. Ограничение права собственности: проблемы публичных и частных интересов: Дис. ... канд. юрид. наук. — Рязань, 2001; Талапи-на Э.В. Конституционно-правовое разграничение государственной собственности в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. - М., 2000.
7 Таким образом, выбор темы диссертационного исследования обусловлен
как ее высокой актуальностью, так и недостаточной степенью научной разработанности, а также теоретической и практической значимостью.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие по поводу установления и реализации правового режима земель пограничных органов.
Предмет исследования — правовой режим земель пограничных органов как системная категория.
Целью диссертации является комплексное научное исследование правового режима земель пограничных органов и выработка научно-практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства, устанавливающего правовой режим земель пограничных органов и практики его применения.
Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:
-определить научное понятие, содержание правового режима земель пограничных органов;
-выявить особенности земель пограничных органов и теоретически обосновать классификацию таких земель;
-дать характеристику пограничных органов как титульных владельцев земельных участков (частей земельных участков);
-охарактеризовать отношения собственности на земли пограничных органов;
-определить характер иных вещных и обязательственных прав пограничных органов на земли;
- на основе научного осмысления теоретических аспектов управления в сфере использования и охраны земель пограничных органов провести анализ законодательства, подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих управление в сфере использования и охраны земель пограничных органов, а также правовую охрану таких земель;
-провести научный анализ теории и практики предоставления земель пограничным органам, применения норм, регулирующих предоставление земельных участков пограничным органам;
-выработать практические рекомендации по совершенствованию нормативных правовых актов и практики их применения в ФСБ России.
Методологической основой диссертационного исследования является со-вокупность методов исследования социальных явлений и процессов, включающая общенаучные методы — исторический, анализа, синтеза, логический, а также част-нонаучные методы - сравнительно-правовой, формально-юридический, функциональной оценки, системно-структурный. В ходе исследования автором изучались правовые нормы и теоретические положения, касающиеся понятия, содержания и особенностей правового режима земель пограничных органов.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых-юристов в области теории права - С.С. Алексеева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Малько, P.O. Халфиной, В.Н. Хропанюка1; теории земельного права -Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, Л.А. Кассо, Н.И. Краснова, О.И. Крассова, Н.А. Сыродоева ; ученых-цивилистов - С.Н. Братуся, О.С. Иоффе, В.Б. Исакова, Д.И. Мейера, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича3; ученых в области военного права - Н.И. Краснова, А.В. Кудашкина, Ю.И. Мигачева, В.Г. Стрекозова4 и других.
См., напр.: Алексеев С.С. Теория права: В 2 т. - М: Юрид. лит., 1981; Общая теория государства и права / Под ред. В.В. Лазарева. - М: Юристь, 2005; Общая теория государства и права: Академический курс / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 2000; Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М.: Юристь, 2000; Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит., 1974; Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учеб. пособие для вузов / Под ред. проф. В.Г. Стрекозова. - М.: Дабахов, Ткачев, Димов, 1995.
См., напр.: Аксененок Г.А. Земельное право: Учебник. - М.: Юрид. лит., 1969; Боголюбов С.А., Никишин В.В., Устюкова В.В. Земельное право: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2003; Волков Г.А. Принципы земельного права России. - М.: Городец, 2005; Колотин-ская Е.Н., Осокин Н.Н., Голиченков А.К. Земельное право России: Учебник. — М.: Зерцало, 1998; Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник / Отв. ред. Н.И. Краснов. - М.: Юрайт-Издат, 2004; Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. - М.: ИГП РАН, 1999; Кассо Л.А. Русское поземельное право. — М.: Изд-е книжного магазина И.К. Го-лубева, 1906; Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. — М., 1961; Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М.: Юристь, 2004; Сыродоев Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. - М.: Юрид. лит., 1967.
3 См., напр.: Братусь С.Н., Иоффе О.С. Гражданское право: Учебник. - М.: Знание,
1967; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. — М.: Статут, 2000; Исаков В.Б.
Проблемы теории юридических фактов: Дис. ... д-ра юрид. наук. - Свердловск, 1985; Мей-
ер Д.И. Русское гражданское право: В 2 ч. - М.: Статут, 2000; Суханов Е.А. Гражданское пра
во: Учебник. - М.: Волтерс Клувер, 2004; Толстой Ю.К. К теории правоотношения. -Л., 1958;
Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права.-М.: Статут, 1996.
4 См., напр.: Краснов Н.И. Правовой режим земель, предоставляемых для нужд
обороны. - М., 1958; Стрекозов В.Г., Кудашкин А.В. Военное право: Учебник. - М.: За
Источниковедческой основой исследования послужили нормативные правовые акты, содержащие нормы конституционного, военного, земельного, гражданского, экологического и иных отраслей права, регулирующие общественные отношения, связанные с установлением и реализацией правового режима земель пограничных органов.
Кроме того, в круг источников вошли судебная практика, доклады о результатах деятельности тыловых подразделений пограничных органов, статистические данные федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, диссертации и иные научные труды в области военного, гражданского, земельного права и другие данные, относящиеся к теме исследования.
Научная новизна исследования обусловлена проведенным комплексным научным исследованием теоретических и практических проблем установления и реализации правового режима земель пограничных органов. Она выражается в том, что автором предложено решение ряда важных теоретических задач в рассматриваемой сфере общественных отношений, в частности: дано определение земель пограничных органов, определение их правового режима, и проведена классификация таких земель; проведено научное исследование вещных и обязательственных правоотношений с участием пограничных органов, в частности, определены случаи и формы участия пограничных органов в вещных и обязательственных правоотношениях, выявлен отдельный вид публичного сервитута; рассмотрены теоретические основы управления землями пограничных органов, и обоснованы особенности предоставления пограничным органам земельных участков, необходимых для охраны государственной границы; проведен анализ законодательных и подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения по определению территориальных пределов земельных участков, на которые у пограничных органов возникают права, возникновению этих прав на землю, управлению в сфере использования и охраны земель пограничных органов, и выработаны практические рекомендации по их систематизации и дальнейшему совершенствованию. Научная новизна исследования отражена в положениях, выносимых на защиту.
права военнослужащих, 2004; Мигачев Ю.И., Тихомиров СВ. Военное право: Учебник. — М.: Юрлитинформ, 2005.
10 Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение земель пограничных органов, под которыми
следует понимать ограниченные в гражданском обороте земли со смешанным
правовым режимом, переданные или безвозмездно предоставленные в простран
ственных пределах, установленных правовыми актами, пограничным органам на
основании закона или договора для выполнения ими задач по обеспечению по
граничной безопасности Российской Федерации и связанных с этими задачами
функций, на которых возможно выделение особых охранных и запретных зон.
Земли пограничных органов классифицируются в зависимости от целей их использования на:
земли, необходимые для охраны государственной границы;
земли, необходимые для обеспечения деятельности пограничных органов.
Такая классификация позволяет определить виды вещных и обязательственных прав, на основании которых земли могут предоставляться или передаваться пограничным органам, а также установить особенности управления, в том числе предоставления, и правовой охраны земель пограничных органов.
Вывод автора о том, что под правовым режимом земель пограничных органов следует понимать установленный нормами права круг титульных владельцев земель пограничных органов, содержание вещных и обязательственных прав на земельные участки, механизм управления в сфере использования земель пограничных органов и их правовую охрану на основе определения целевого назначения земель, установления видов разрешенного использования, территориального зонирования, ограничения прав землепользователей1. Содержание правового режима земель пограничных органов устанавливается нормами земельного, гражданского, административного и экологического права наряду с нормами военного права.
Теоретический вывод о недопустимости вступления пограничных органов в возмездные отношения по поводу возникновения прав и использования
1 Под землепользователями нами понимаются все участники земельных отношений, перечисленные в ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.
земельных участков, необходимых для охраны государственной границы, т.к. обеспечение пограничных органов материальными ресурсами для выполнения общефедеральных задач должно возлагаться на федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в сфере земельных отношений.
Это позволит: 1) минимизировать влияние частных лиц, органов управления муниципальных образований на пограничные органы, выполняющие задачи по обеспечению пограничной безопасности; 2) освободить пограничные органы от тех функций, которые непосредственно не связаны с обеспечением пограничной безопасности.
Как исключение допускается участие пограничных органов в правоотношениях аренды, ссуды, частного сервитута лишь относительно земельных участков, необходимых для обеспечения деятельности пограничных органов.
4. Авторский вывод о том, что ограниченное право пользования погра
ничными органами земельными участками в пределах пунктов пропуска через
государственную границу является отдельным видом публичного сервитута.
Особенностью данного вида публичного сервитута является ограничение права государственной собственности для публичных целей — осуществления пограничного контроля.
5. Авторский вывод о том, что порядок предоставления пограничным ор
ганам земельных участков, необходимых для охраны государственной границы,
должен иметь свои особенности.
Они обусловливаются необходимостью надежного построения охраны государственной границы и должны заключаться:
в непосредственном участии пограничных органов в выборе земельных участков, необходимых для охраны государственной границы;
в установлении дополнительных гарантий интересов Российской Федерации при осуществлении процедуры предоставления земельных участков пограничным органам для охраны государственной границы.
12 Практическая значимость исследования определяется тем, что теоретические положения и выводы, сформулированные на основе исследования, могут быть использованы:
при подготовке нормативных правовых актов (проекта федерального закона «О статусе и защите государственной границы», ведомственных приказов), инструкций должностным лицам органов безопасности;
в процессе преподавания курсов военного, гражданского, земельного, экологического права и ряда спецкурсов, раскрывающих правовой режим земель пограничных органов, а также в качестве пособия для сотрудников пограничных органов федеральной службы безопасности, курсантов, студентов, адъюнктов, аспирантов, преподавателей, интересующихся данной проблемой.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования обсуждались на кафедре общеправовых дисциплин Московского пограничного института ФСБ России и были представлены на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере» (Хабаровск, 2005). Основные идеи, выводы и предложения отражены в публикациях автора общим объемом 1,9 п.л.
Полученные в ходе исследования результаты были использованы при разработке проекта федерального закона «О статусе и защите государственной границы Российской Федерации», подготовке и проведении лекций, групповых и семинарских занятий в процессе обучения курсантов и студентов Московского пограничного института ФСБ России, других высших учебных заведений г. Москвы.
Структура диссертации обусловлена объектом, предметом, целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (по два параграфа каждая), заключения, библиографии и приложений. В процессе изложения материала и в конце каждого параграфа приводятся выводы и предложения.
Понятие и нормативное закрепление содержания правового режима земель пограничных органов федеральной службы безопасности
Защита государственной границы является важнейшей внутренней функцией любого современного государства. Конституция Российской Федерации отнесла данную функцию к исключительной компетенции Российской Федерации1. Государству политически необходимо осуществлять эффективное управление рядом объектов собственности и, в первую очередь, обеспечивающих стратегические и оборонные интересы, несмотря на то, что в последнее десятилетие земельное законодательство развивается в направлении частноправовых начал. Адекватное регулирование отношений, связанных с такими объектами, в конечном итоге обеспечит безопасность личности, общества и государства, в том числе и в пограничной сфере. Земли пограничных органов являются ярким тому примером. Определение особенностей правового режима таких земель способствует правильному применению правовых норм, научному обобщению административной и судебной практики, совершенствованию земельного законодательства.
В общей теории права «правовой режим» определяется как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»2. Причем данное понятие всегда апеллирует к определенному объекту. В теории земельного права понятие «правовой режим» также употребляется в 14 отношении различных объектов: земельного фонда в целом1, земель определенной категории или вида, отдельного земельного участка.
Как правовая категория «правовой режим» в процессе становления и развития земельного права изменялся. Впервые понятие «правового режима земель» появилось в исследованиях И.И. Евтихиева, который указал на несоответствие объемов правовых режимов различных категорий земель. Под правовым режимом он понимал компетенцию органов земельного управления2.
В 50-60-е годы понятие правового режима определяли Н.И. Краснов и Г.А. Аксененок. Н.И. Краснов писал, что правовой режим земли — это «установленный нормами советского земельного права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства, права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства»3. В дальнейшем учеными брался за основу именно этот смысл рассматриваемого понятия4.
На взгляд Г.А. Аксененка, определить правовой режим земель любой категории - это, «...во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользовате-15 лей землями...»1 Таким образом, автор указал на элементы понятия «правовой режим» применительно к землям любой категории и земельного фонда в целом. Как видно, дефиниция термина базировалась на одном из основных понятий советского земельного права — едином государственном земельном фонде. А право государственной собственности на землю являлось центральным элементом правового режима любой категории земель в СССР.
Влияние права государственной собственности на правовой режим земли проявлялось следующим образом. Во-первых, правовой режим земли определялся содержанием права государственной собственности, объемом правомочий государства по отношению к земле как объекту своей собственности и, во-вторых, порядком государственного управления землей как формой и средством осуществления государством своего права собственности на землю2.
В таких условиях любая хозяйственная деятельность на земле могла осуществляться только на одном юридическом титуле - праве землепользования, который явился одним из главных элементов правового режима земли.
Таким образом, особенностью земли как объекта правового режима являлся смешанный характер. Он выражался в том, что правовой режим земли как объекта землепользования зависим и производен от правового режима земли как объекта государственной собственности.
Долгое время правовой режим земель оставался неизменным как по понятию, так и по содержанию. В качестве его элементов рассматривались: особенности земель как объекта земельных отношений; субъекты права землепользования, их права и обязанности; государственное управление землями; правовая охрана земель и меры ответственности землепользователей.
Проводимая земельная реформа устранила монополию государства на земельную собственность, установив различные формы собственности и виды прав на землю. Современное понимание сущности правового режима земельного фонда и отдельных категорий земель основывается, прежде всего, на плюрализме форм собственности на землю. И.А. Иконицкая делает вывод, что «правовой режим земель - это установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией Российской Федерации важнейшие социально-экономические функции — основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории»1. Такое определение представляется слишком объемным и не выражает содержание правового режима, определяя лишь особенности земли как объекта правового режима.
О.И. Крассов под правовым режимом земель понимает определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих земельные участки, посредством установления основного целевого назначения земель, зонирования, ограничения прав и сервитутов2. При этом он выделяет следующие элементы правового режима: права и обязанности собственника, владельца, пользователя или арендатора; разрешенное использование (в отношении земель, подвергшихся территориальному зонированию), управление использованием и охраной земель, меры по охране земель3. С исследованиями понятия и содержания правового режима О.И. Крассова следует согласиться. Автор указал в понятии не только на содержание правого режима, но и на принципы его установления.
Правоотношения собственности на земли пограничных органов федеральной службы безопасности
Проблемы отношений собственности в правовой науке Российской Федерации представляют интерес не только как абстрактные теоретически положения. Публичная собственность на землю, ограничения частной собственности становятся все более значимыми сейчас, в период становления адекватной экономической и политической ситуации и эффективной модели регулирования земельных отношений, и представляют практический интерес.
Собственность и право собственности относятся к таким понятиям, которые привлекали многие века не только умы ученых, но и политиков, экономистов и социологов. Мировая цивилистика до сих пор не может однозначно ответить на все вопросы, связанные с собственностью. Полагаем, это объясняется, с одной стороны, стремительным развитием человечества в технической и социальной сфере, с другой — сложностью самого явления собственности, которое, по-разному проявляясь в эмпирическом опыте, дает новые толчки для развития теоретических воззрений.
Несмотря на то, что собственность как гносеологическая категория появилась очень давно, ее понятие начало формироваться лишь в XIX веке. Следует отметить, что в домарксистской научной литературе понятия собственности не существовало1. Авторы того времени ограничивались лишь перечислением черт и признаков данного явления по примеру римских юристов. Причем, не проводилось различий между собственностью как экономической категорией и правом собственности. Говоря о собственности, как правило, они имели в виду именно право собственности2. Не разграничивали указанных категорий и рос-63
сийские ученые дореволюционного периода. Например, философ Н.А. Бердяев назвал собственность духовным, а не материальным началом, предполагающим не только потребление материальных благ, но и более устойчивую и преемственную духовную жизнь личности в семье и роде, помогающую совершать «акты, преодолевающие быстротечное время»1. И.А. Ильин считал, что частная собственность связана с природой человека, «жизнью человеческого инстинкта»2.
Значительным этапом в развитии теории собственности явилось философское учение Г.В. Гегеля, считавшего собственность предпосылкой свободы че-ловека и связавшего собственность с обменом .
К. Маркс считал собственность отношением определенных лиц к материальным благам как к своим, как к принадлежащим им. Для всех остальных лиц указанные блага являлись чужими. К. Маркс определяет собственность как присвоение, подразумевая под ней именно общественные отношения, отношения между людьми, а не отношение человека к вещи4.
Собственность как экономическая категория представляет собой отношение присвоенности материальных благ и отражает статику имущественных отношений. Так, С.Н. Братусь отмечал, что собственность «выражает статистические моменты, характеризующие данный способ производства, - начальный и конечный этапы процесса общественного производства»5.
Установив «хозяйственное господство» над имуществом собственник по своей воле устраняет либо допускает остальных лиц к использованию своего имущества, самостоятельно определяя характер такого использования .
Собственниками в Российской Федерации признаются различные субъекты, в том числе и государство. Превалирование интересов государства в обще 64 стве обостряет противоречия между трудом и капиталом. Непродуманная экономическая политика государства способна довести противоречия в обществе «до реальной угрозы социального взрыва»1.
Способом обеспечения разумного соотношения интересов собственника, третьих лиц и общества в целом является система взаимных ограничений, от количества и видов которых зависит и эффективность собственности. Эгоизм собственника и его стремление к абсолютной свободе в использовании своего имущества сдерживается ограничительными мерами правового характера со стороны государства. Однако излишнее их количество приводит к подавлению хозяйственной инициативы собственника, что неблагоприятно сказывается на состоянии экономики в целом. «Когда обременения собственности, связанные с необходимостью соблюдать какие-либо запреты или нести расходы по имуществу, становятся несоизмеримо больше по сравнению с получаемым доходом от имущества, возникают объективные предпосьшки для прекращения отношений собственности. Золотую середину следует искать в оптимальном сочетании интересов собственника, с од-ной стороны, и иных субъектов, общества в целом - с другой» .
Хозяйственное господство собственника характеризуется сочетанием «блага» и «бремени». Понимание собственности как блага связывается с возможностью получения доходов и удовлетворения соответствующих потребностей. Бремя содержания собственности состоит в необходимости нести расходы по содержанию, ремонту и охране имущества, уплате налогов, а также в риске убытков от нерационального ведения хозяйства, вплоть до возможности полно-го разорения . Риск утраты является стимулирующим фактором содержания отношений собственности. Именно риск, в конечном счете, способен сделать частную собственность в определенных сферах общественного производства более эффективной, по сравнению с иными формами собственности.
Понятие и содержание управления в сфере использования и охраны земель пограничных органов
Управление как явление социальной действительности зародилось достаточно давно. Термин «управление» используется на протяжении всей истории существования организованного человеческого общества. Этимологически этот термин связан со словами «править» и «правление». Понятие «управление» имеет несколько значений. В самом общем виде управление представляет собой «руководство, направление действий, деятельности чего-либо»1. Также управление понимается как свойство организованных систем: «элемент, функция организованных систем различной природы (биологических, социальных, технических), обеспечивающая сохранение их определенной структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ» . Сутью всякого управления, в том числе управления в сфере использования и охраны земель, является обеспечение должного функционирование системы.
Государственное управление в сфере использования и охраны земель является разновидностью государственного управления в целом, которое, в свою очередь, представляет собой специфический вид государственной деятельности3.
Поскольку предметом исследования настоящей главы являются отношения, связанные с управлением землями пограничных органов, то необходимо хотя бы в общих чертах проанализировать тенденции развития понимания государственного управления в области использования и охраны земель4.В советской науке земельного права под управлением земельным фондом понималось управление государственной собственностью. Оно представляло собой организацию такой системы правоотношений, в которых участвуют государство — собственник земли и землепользователи1. Позже понятие государственного управления землями определялось как деятельность государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования . При этом всегда отмечалось, что государственная собственность является основой государственного управления. Так, А.А. Забелышенский писал, что государственное управление земельным фондом является «составной частью государственного управления социалистической собственностью и социалистическим хозяйством, основано на территориальном верховенстве и исключительной собственности государства на землю»3.
В настоящее время, при переходе от исключительной государственной собственности к многообразию форм собственности на землю, управление земельным фондом остается актуальным. Однако нуждаются в корректировке как понятие управления в сфере использования и охраны земель, так и его содержание. Следует согласиться с Л.Н. Лисиной, которая отмечает: «Государственное управление землями в Российской Федерации должно основываться лишь на праве территориального верховенства. Необходимо эффективное внедрение в практику, как это сделано во многих зарубежных странах, системы учета земель, государственной регистрации права на земельные участки, территориального планирования и т.п.»4.
В современных условиях традиционное понятие государственного управления землями продолжает уточняться, конкретизируется. Ю.Г. Жариков понимает под управлением в области землепользования распределительную деятельность государственных органов и органов внутрихозяйственного управления по организации рационального использования и охраны земель. Он выделяет в управлении два конкретных признака: 1) хозяйственное управление, т.е. управление государства-собственника земли; 2) управление государства-суверена, т.е. органа власти, обладающего правом территориального управления1.
Другие авторы обращают внимание на то, что государственное управление земельными ресурсами проявляется как распорядительная деятельность полномочных государственных органов по организации рационального использования и охраны земель2. И.А. Иконицкая уточняет, что государственное управление это не просто деятельность полномочных органов, а деятельность государственных органов исполнительной власти, т.е. это организующая деятельность государственных органов исполнительной власти, направленная на создание условий для рационального использования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества. Государственное управление земельным фондом основано на праве территориального верховенства3.
Определяя управление в сфере использования и охраны земель, О.И. Крассов пишет: «Управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану»4.
