Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ 12
1.1. Историко-правовой анализ и развитие ревизионной деятельности в российской армии и пограничной службе 12
1.2. Понятие контрольно-ревизионной деятельности и контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах федеральной службы безопасности 37
1.3. Правовые основы контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах федеральной службы безопасности 62
ГЛАВА II. ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЬНО-РЕВИЗИОННЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ В ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНАХ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ БЕЗОПАСНОСТИ 90
2.1. Особенности субъектов контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах федеральной службы безопасности 90
2.2. Особенности контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах федеральной службы безопасности 119
2.3. Пути совершенствования правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах федеральной службы безопасности 149
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 177
БИБЛИОГРАФИЯ 182
ПРИЛОЖЕНИЯ 202
- Историко-правовой анализ и развитие ревизионной деятельности в российской армии и пограничной службе
- Понятие контрольно-ревизионной деятельности и контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах федеральной службы безопасности
- Особенности субъектов контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах федеральной службы безопасности
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Реализация пограничными органами федеральной службы безопасности (далее - пограничные органы) возложенных на них задач по охране Государственной границы Российской Федерации (далее - Государственная граница) требует значительных финансовых вложений со стороны государства. Одним из элементов системы финансового обеспечения пограничных органов является финансовый контроль за рациональным и эффективным использованием бюджетных средств, который служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех выполненных управленческих функций.
Наиболее всеобъемлющим и действенным методом финансового контроля является ревизия, которая представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке законности, целесообразности и эффективности, совершенных в проверяемом периоде хозяйственных и финансовых операций, а также законности и правильности действий должностных лиц.
Решение вопроса качественной организации контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах осложняет ряд социально-экономических и политических аспектов, основными из которых являются: переход страны к рыночной модели экономики; затянувшийся экономический кризис; проводимая военная реформа; хронический дефицит финансирования оборонной сферы; отсутствие эффективной нормативно-правовой регламентации контрольно-ревизионной деятельности.
Существующую на сегодняшний день систему организации контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах сложно назвать достаточно эффективной и не требующей совершенствования. Это связано с наличием следующих факторов, которые, по нашему мнению, обуславливают актуальность данного исследования:
во-первых, недостаточной разработанностью теоретических положений финансового права, связанных с институтом государственного финансового контроля и, в частности, контрольно-ревизионной деятельностью в пограничных органах, что вызывает необходимость изучения исторического опыта проведения контрольных мероприятий, анализа существующих теоретических положений и выработки новых;
во-вторых, отсутствием закрепления в федеральном законодательстве базовых понятий государственного финансового контроля, наличием несогласованных и противоречащих друг другу норм права, регулирующих вопросы осуществления государственного финансового контроля, необходимостью законодательного закрепления структуры системы органов государственного финансового контроля, четкого разграничения их компетенции и необходимого порядка взаимодействия;
в-третьих, возникновением правовых коллизий и проблем в правоприменительной деятельности вследствие наличия в системе нормативных правовых актов, регулирующих ведение контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах, пробелов и противоречий действующему федеральному законодательству, связанных с недавним переходом пограничных органов с количественного учета на бухгалтерский, изменением организационно-штатной структуры пограничных органов, а также появлением новых направлений оперативно-служебной, экономической и контрольно-ревизионной деятельности;
в-четвертых, разносторонней направленностью деятельности пограничных органов, обусловливающей потребность в совершенствовании нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах, с учетом выделения актуальных направлений контроля, в зависимости от специфики деятельности объекта контроля;
в-пятых, объективной необходимостью выработки мер организационного характера, направленных на совершенствование процесса организации контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах на основе анализа
теоретических положений, действующих нормативных правовых актов и практики ведения контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах.
Степень научной разработанности темы. Изучение особенностей механизма осуществления контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах, а также правовой анализ нормативных актов, регулирующих такую деятельность, в виде диссертационного исследования проведены впервые, но общим вопросам контрольно-ревизионной деятельности и финансового контроля в целом в российской правовой науке всегда уделялось достаточное внимание. Так, в ходе написания диссертационного исследования автором изучались работы ученых, касающиеся общих вопросов теории финансового права, труды Д.А. Аллахвердяна, Ю.В. Берладир, А.С. Герасимова, Е.Ю. Грачевой, М.А. Гурвича, Т.С. Ермаковой, И.Ю. Ивашко, М.В. Карасевой, С.А. Кодинцева, Е.В. Макаренко, Н.Д. Погосяна, Е.А. Ровинского, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, А.Т. Тлипиева, М.В. Чадина, СО. Шохина1 и других.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольно-ревизионной деятельности в
См.: Аллахвердян Д.А. Финансы и социалистическое воспроизводство. - М.: Финансы. 1971; Берладир Ю.В. Правовые основы финансирования Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002; Герасимов А.С. Финансовый контроль в Вооруженных Силах РФ. (Правовые вопросы организации): Дис. ... канд. юрид. наук. - М.. 2000: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2000; Гурвич М.А. Советское финансовое право. - М, 1954; Ермакова Т.С. Финансовое правоотношение. - Л.: Изд-во Ле-нингр. ун-та, 1985; Ивашко И.Ю. Профилактика экономических преступлений в уголовно-исполнительной системе средствами контрольно-ревизионной деятельности: Дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань, 2001; Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М.: НОРМА, 2001; Кодинцев С.А. Административно-правовая организация государственного бюджетно-финансового контроля: Дис. ... канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2003; Макаренко Е.В. Государственный контроль за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации: конституционно-правовые основы: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003; Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. - М.: Юрист, 1998; Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права -М.. 1961; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. - М.: Юрид. лит., 1987; Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. - 2002. - № 1. - С. 11; Тлипиев А.Т. Конституционно-правовые основы государственного финансового контроля в России: Дис. ... канд. юрид. наук. - Ростов-н/Д, 2003; Чадин М.В. Судебно-экономическая экспертиза как метод государственного финансового контроля в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М.. 2003: Шохин СО. Проблемы и перспективы финансового контроля в Российской Федерации. - М.: Финансы и статистика. 1999.
Российской Федерации, урегулированные нормами конституционного, военного, финансового, административного законодательства, нормами нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации и нормами нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы и правоотношения, возникающие в процессе контрольно-ревизионной деятельности, контрольно-ревизионные мероприятия в области осуществления финансового контроля в пограничных органах.
Целью диссертации является исследование существующих правовых основ контрольно-ревизионной деятельности, выявление особенностей ее ведения в пограничных органах, а также определение недостатков в правовой регламентации и выработка предложений по правовому и организационному совершенствованию.
Достижение данной цели обеспечило решение следующих основных задач:
- выявить закономерности развития контрольно-ревизионной деятельности в
российской армии и пограничной службе на основе историко-правового анализа;
уточнить понятийный аппарат, используемый в сфере контрольно-ревизионных правоотношений, дать определение контрольно-ревизионной деятельности и принципа комплексности организации проведения финансового контроля в пограничных органах;
определить состояние существующей на сегодняшний день системы нормативно-правового регулирования контрольно-ревизионной деятельности, дать ей комплексную оценку на основе сравнения действующего законодательства с сложившейся практикой проведения ревизий и проверок;
определить статус субъектов контрольно-ревизионных правоотношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля в пограничных органах, особенности объектов контроля и основные проблемы в их деятельности;
определить порядок и особенности проведения ревизий и проверок, выявить основные проблемы организационного и правового характера при осуществлении контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах;
- сформулировать предложения по дальнейшему развитию системы нормативных правовых актов и обосновать рекомендации по совершенствованию организации процесса контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах.
Методологической основой диссертационного исследования послужили методы общенаучного и частнонаучного системного анализа, сравнительно-правовой, формально-юридический, описательный метод, метод обобщения практики и статистических материалов, метод экспертной оценки, структурно-функционального анализа, диалектический и исторический подход к изучаемой проблеме.
Правовой основой исследования являются: Конституция Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные и межведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы осуществления контрольно-ревизионной деятельности. _
Теоретическая основа исследования. Для проведения комплексного анализа исследуемой проблемы автором были изучены работы, касающиеся исторического развития института финансового контроля в российской армии и пограничной службе России, таких ученых, как И.Д. Беляева, В.И. Боярского, О.В. Владимировой, Е.Л. Ежукова, Г. Есипова, А.И. Коняева, СЕ. Любимова, А.В. Нестерова, И.В. Руковишниковой, И.И. Теряева, М.П. Чернушевича, А.А. Ялбулганова1 и других. Кроме того, в целях проведения всестороннего и
См.: Беляев И.Д. О сторожевой, станичной и полевой службе на польской у крайне Московского государства, до царя Алексея Михайловича. — М.. 1846; Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. — М.: Граница. 1992; Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль России в XVII-XIX вв. Историко-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. - Белгород, 2003; Ежу-ков Е.Л. Становление и развитие пограничной охраны России (XV - начало XX вв.): Науч-но-практ. пособие. - М.. 1991; Есипов Г. Сборник выписок из архивных бумаг о Петре Великом. - М., 1872. - Т. 2; История финансового законодательства России: Учеб. пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. - М.; Ростов-н/Д: МарТ, 2003; Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России. Очерки истории. - Л.: Тип. им. Котлякова Госфиниздата СССР, 1959; Любимов С.Е., Теряев И.И.. Нестеров А.В. Боевой путь советских пограничных войск. - М.: Воен. изд-во Министерства обороны СССР. 1967; Чернушевич М.П. Материалы к истории пограничной стражи. Ч. 1. Вып. 1. - СПб., 1900; Ялбулганов А.А. Финансовый контроль в Российской армии XIX - начала XX в.. организационно-правовые реформы. — СПб.: Правоведение: Изд-во СПбГУ. 1999.
8 полного исследования диссертантом использовались теоретические разработки
различных ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного права, военного права, экономики, философии и других отраслевых наук: С.С. Алексеева, И.А. Белобжецкого, Е.В. Бурлай, В.В. Бурцева, Ю.И. Гревцова, А.П. Дудина, Д.А. Керимова, B.C. Основина, Н.И. Павлова, В.Н. Протасова, Н.В. Сильченко, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфи-ной, В.Н. Хропанюка1.
Научная новизна диссертационного исследования обуславливается достижением поставленной цели и полученными результатами:
- сформулировано и обосновано определение контрольно-ревизионной
деятельности;
-рассмотрено содержание и дано определение принципа комплексности проведения финансового контроля в федеральной службе безопасности;
дана классификация контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах в зависимости от направленности деятельности контролируемых объектов, а также выделены основные специфические направления контроля;
выявлены пробелы в правовой регламентации и внесены конкретные предложения по совершенствованию нормативных правовых актов в области организации взаимодействия между органами государственного финансового контроля федеральной службы безопасности с правоохранительными органами Российской Федерации, а также в области законодательства о привлечении к ответственности за финансовые правонарушения;
1 См.: Алексеев С.С. Государство и право. - М., 1994; Белобжецкий И.А. Финансово-хозяйственный контроль в управлении экономикой. - М: Финансы, 1979; Бурлай Е.В. Нормы права и правоотношения в социалистическом обществе. - Киев, 1987; Бурцев В.В. Организация системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: Теория и практика. - М.: Дашков и К0. 2002; Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. - Л., 1987; Дудин А.П. Объект правоотношения. - Саратов, 1980; Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. - М, 1962; Основин B.C. Гражданско-правовые отношения. - М., 1965; Павлов Н.И. Правовые основы войскового хозяйства и ответственность за хищения, утрату и повреждение военного имущества. - М: ВПА, 1983; Протасов В.Н. Правоотношение как система. - М., 1991; Сильченко Н.В. Закон (проблемы этимологии, социологии и логики). - М.. 1993; Хшіфшіа P.O. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит., 1974; Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - М. 1993.
- предложены меры правового и организационного характера, направлен
ные на улучшение действенности и эффективности финансового контроля в
пограничных органах.
На защиту выносятся следующие научные положения:
Авторское определение контрольно-ревизионной деятельности как регламентированной нормами права работы установленных законом органов государственного финансового контроля и организаций, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации аудиторскую деятельность, по проведению последующего финансового контроля с использованием методов «ревизия» и «проверка» финансово-хозяйственной деятельности.
Уточненное определение принципа «комплексности», являющегося специфическим для ведения контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах, и обоснование необходимости его закрепления в нормативных правовых актах ФСБ России как одновременного обревизования всех направлений финансово-хозяйственной деятельности с использованием максимально возможного количества приемов и способов осуществления финансового контроля.
Предложения по совершенствованию нормативных правовых актов, касающихся вопросов осуществления государственного финансового контроля и привлечения к ответственности за финансовые правонарушения:
необходимо нормативно закрепить взаимодействие органов государственного финансового контроля федеральной службы безопасности с правоохранительными органами Российской Федерации путем установления порядка данного взаимодействия в виде отдельной нормы в разрабатываемой Временной инструкции о порядке проведения ревизий и проверок контрольно-ревизионными подразделениями Федеральной службы безопасности Российской Федерации;
исключить из ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1 (далее - КоАП РФ) положение, предусматривающее
См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. — № 1 (Ч.І).-Ст. 1.
10 меры административной ответственности в отношении юридических лиц за нецелевое использование бюджетных средств, как противоречащее ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации1 (далее - БК РФ), в соответствии с которой нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, и ст. 1 БК РФ, определяющей, что правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации устанавливаются БК РФ.
Предложенная автором классификация контрольно-ревизионных правоотношений в зависимости от направленности деятельности объектов финансово-хозяйственного контроля, на основании которой выявлены наиболее актуальные направления контроля в различных подразделениях пограничных органов, также обоснована целесообразность разработки нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контрольно-ревизионной деятельности в пограничных органах, в соответствии с данной классификацией и выявленными актуальными направлениями контроля.
Предложения по улучшению действенности и эффективности финансового контроля в пограничных органах путем создания для ревизорского состава Контрольно-ревизионного управления Контрольной службы ФСБ России необходимого материального обеспечения (увеличить тарифные разряды должностей ревизоров; нормативно закрепить выплату надбавки за ревизорскую работу; производить ревизорам компенсацию фактических расходов по оплате квартирных денег по счетам (квитанциям) гостиниц за периоды проживания в командировках).
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что его результатом являются теоретические выводы и предложения, которые могут способствовать дальнейшему развитию федерального законодательства в области государственного финансового контроля, используются в
1 См.: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. -№ 31. - Ст. 3823.
целях совершенствования ведомственных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления контрольно-ревизионной деятельности в федеральной службе безопасности, а также рекомендации прикладного характера, нашедшие свое применение в деятельности контрольно-ревизионных органов ФСБ России. Положения, освещенные в работе, также могут использоваться при разработке методических материалов для подготовки курсантов и офицеров в системах военно-профессионального образования. Кроме того, полученные в процессе исследования результаты представляют интерес для специалистов в области финансов и экономики, в частности, ревизорского состава Контрольно-ревизионного управления Контрольной службы ФСБ России.
Апробация результатов исследования. Диссертант выступал на межведомственной научно-практической конференции «Проблемы правового обеспечения финансово-хозяйственной деятельности военных организаций» (Москва, 2003) и межведомственной научно-практической конференции «Актуальные проблемы правового обеспечения оперативно-служебной деятельности органов безопасности» (Москва, 2004). Кроме того, основные идеи, выводы и предложения отражены в опубликованных научных работах автора. Общий объем четырех публикаций составляет 2,3 п.л.
Диссертация подготовлена на кафедре специальных юридических дисциплин Московского пограничного института ФСБ России, где проведено обсуждение ее основных положений и выводов. Материалы исследования использовались при подготовке методических пособий для обучения курсантов Московского пограничного института ФСБ России и применялись диссертантом в ходе проведения лекций, групповых и семинарских занятий.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, двух глав (по три параграфа каждая), заключения, библиографии и приложений.
Историко-правовой анализ и развитие ревизионной деятельности в российской армии и пограничной службе
Начиная с формирования Древней Руси в IX веке, охране рубежей государства придавалось исключительно важное значение, что являлось одной из важнейших функций государства. Служба по охране рубежей носила военно-оборонительный характер, ставя целью защиту страны от вторжения соседей, в особенности кочевников.
В тот период времени охрана границы осуществлялась не на всем протяжении, а на наиболее вероятном направлении движения противника, а также на торговых путях и дорогах.
Первое упоминание о государственной пограничной службе в Российском государстве относится к 1512 году, когда после очередного нападения крымского хана великий князь Василий III «утвердил землю свою заставами» .
По утверждению советского историка В. Кар галова, централизованная сторожевая служба стала создаваться в 20-х годах XVI века".
Коренной перелом наступил в период правления Ивана Грозного. 1 января 1571 г. он, «желая дать больше порядка сторожевой и станичной службе»3, подписал указ, в котором поручил боярину князю Михаилу Ивановичу Воротынскому, назначенному начальником пограничной стражи, в полуторамесячный срок издать нормативный документ, регламентировавший деятельность по охране границы. Князь Воротынский созвал в Москву всех главенствующих
участников охраны рубежей и провел совещание, в результате которого 16 февраля 1571 г. был принят первый в России воинский устав - «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе»1. Этот документ содержал основы деятельности сторожей и станичников по охране границы, их обязанности и дисциплинарную ответственность, обращал внимание на оснащение лиц, участвовавших в охране рубежей. Последнее в виде «лошадей и рухляди» подлежало учету по «воеводским отпискам» и по «ценовым спискам», который осуществляли воеводы и наместники, оценивавшие данное имущество по «Государеву наказу»2. В случае утраты или кражи лошадей или рухляди собственнику возмещали убытки деньгами. Таким образом, ведение списков в виде накладных дает нам возможность утверждать о зарождении внутреннего контроля в рядах пограничной стражи.
В 1623 г. вводится новый устав сторожевой и станичной службы3, который основывался на Приговоре 1571 г. Этот документ имел ряд нововведений, касавшихся порядка организации деятельности по охране границ, однако, не содержал каких-либо новых указаний относительно порядка проведения контроля хозяйственной деятельности подразделений, охранявших границу.
Следует отметить, что до образования Отдельного корпуса пограничной стражи России в 1893 г. на пограничную службу возлагались преимущественно таможенные функции. Непосредственно же защита и охрана границ России возлагалась на армейские и казачьи полки4.
Выделение из государственной казны денежных средств на военные и оборонные нужды всегда сопровождалось осуществлением контроля за их использованием как со стороны государства, так и со стороны командования в самой военной организации3. Первые исторические сведения об учреждениях с контрольными функциями, в том числе в области финансов, относятся в России ко второй половине XVII века . Исследования профессора А.А. Ялбулганова показали, что первое контрольное учреждение - Счетный приказ - было образовано в 1654-1656 гг. (мнения историков по этому вопросу расходятся)3. Счетный приказ был создан для проверки раздачи полкового жалования во время войны с Польшей, которая тянулась 13 лет, для этого сюда доставляли приходо-расходные книги за 10 лет. На приказ была возложена задача обревизовать Большую казну за 50 лет.
Впервые о Счетном приказе упоминается в «Древней Российской Вивлифи-ке», изданной в конце XVIII века Н.И. Новиковым4. В документах Счетного приказа его функции определялись как «государевы счетные и сыскные и описные дела»3. Дела «счетные», т.е. собственно ревизионная функция приказа, стояли на первом месте и составляли основу его деятельности. Дела «сыскные» играли в деятельности приказа также важную роль. Они заключались в том, что Счетный приказ вел ежегодно «доимочную книгу», в которой записывалось, с кого и сколько надо было получить государственных заемных и доимочных денег, и взыскивал эти деньги. «Описные» дела состояли, по-видимому, в составлении описи имущества, которое подлежало продаже в возмещение долга казне.
Время, когда Счетный приказ перестал существовать, точно не установлено. Последние найденные документы приказа относятся к 1678 г. Необходимо отметить, что за период его существования произошел значительный рост доходов государства. Только прямые налоги давали 44% всех государственных доходов1. Сама же ревизия носила документальный характер и позволяла определить реальные расходы на местах для выделения денежных средств из казны на следующий финансовый год, а также происходила проверка на предмет финансовых сокрытий. Таким образом, контроль был достаточно эффективным для того периода времени. Одной же из причин прекращения деятельности Счетного приказа следует считать сопротивление глав приказной системы созданию контрольного органа в составе центрального управления.
Понятие контрольно-ревизионной деятельности и контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах федеральной службы безопасности
Прежде чем рассматривать сущность контрольно-ревизионных правоотношений, необходимо определить, что представляет собой контроль как таковой. СИ. Ожегов дает следующее краткое определение контроля: контроль — это проверка, а также наблюдение с целью проверки1. Государственный контроль - одна из форм осуществления государственной власти, обеспечивающая соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых органами государства. В осуществлении государственного контроля участвуют все органы государства в пределах обязанностей и прав, установленных законами и другими правовыми актами1.
С точки зрения государственного управления представляется верным мнение В.В. Журавлева и Н.Т. Саврукова о том, что «контроль, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результатов от заданных параметров и нормативных предпи-саний и принятия решений по их ликвидации»". С экономической точки зрения контроль (от фр. controle - проверка, англ. control) - составная часть управления экономическими объектами и процессами, заключающаяся в наблюдении за объектом с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому состоянию, предусмотренному законами, положениями, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашениями. Контроль предназначен для осуществления наблюдения в соответствии с задачами, правами и обязанностями субъекта управления. Контроль можно подразделить на государственный, ведомственный, внутрихозяйственный и аудиторский3.
Для реализации своих функций государству необходимо располагать финансовыми ресурсами и, соответственно, системой контроля за их законным, своевременным и эффективным формированием, распределением и использованием. Система данного контроля в Российской Федерации сложилась в виде института финансового контроля.
В науке сформировались различные взгляды на определение и сущность финансового контроля1. Например, Д.А. Аллахвердян определяет финансовый контроль как составную часть государственного контроля, элемент всей системы экономического управления и планирования2. На наш взгляд, это определение слишком краткое и, соответственно, не способно отразить суть такого сложного процесса, как финансовый контроль.
В свою очередь А.В. Румянцев дает следующее определение финансового контроля: «Финансовый контроль представляет собой систему наблюдения и проверки финансовой деятельности управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых решений, выявления отклонений от утвержденных нормативов и принятых мер по их устранению»3. Это определение шире и, соответственно, в большей степени отражает сущность финансового контроля, но также имеет недостатки. Так, из данного определения непонятно, чем установлено и кем ведется наблюдение и проверка деятельности управляемого объекта.
Отдельно необходимо отметить подход профессора Е.Ю. Грачевой к определению финансового контроля как к регламентированной нормами права деятельности государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их пользования4.
Особенности субъектов контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах федеральной службы безопасности
В праве сложилось несколько подходов к классификации субъектов финансовых правоотношений по различным признакам1. Но, на наш взгляд, наиболее точную классификацию дает М.В. Карасева. Несколько обобщая понятия «субъект права» и «субъект правоотношения», ссылаясь при этом на мнения некоторых ученых", она одобряет позицию, при которой субъекты финансового права подразделены на три основные группы: а) общественно-территориальные образования; б) коллективные субъекты; в) индивидуальные субъекты.
К общественно-территориальным образованиям относятся: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а к числу коллективных субъектов права - органы государственной власти, организации, органы местного самоуправления и пр. Индивидуальными субъектами права являются физические лица.
Субъекты контрольно-ревизионных правоотношений в пограничных органах целесообразно разделить на два основных вида: контролирующие органы и должностные лица; подконтрольные органы. Или иными словами, так как контроль традиционно представляют в виде двух взаимодействующих подсистем - субъекты контроля и объекты контроля3 (не путать с объектами контрольно-ревизионных правоотношений). В теории познания субъект - это источник познавательной активности, объект - это то, на что направлена познавательная активность субъекта. Понятия «субъект» и «объект» соотносительны; одно без другого невозможно; нет не только субъекта без объекта, но и объекта без субъекта. В современной философии все большее значение для понимания субъективно-объективных взаимодействий приобретает анализ условий этого взаимодействия1.
Таким образом, к субъектам контрольно-ревизионных правоотношений, одновременно являющихся субъектами финансового контроля в пограничных органах, необходимо отнести:
1. Органы общегосударственного финансового контроля, осуществляющие контрольно-ревизионную деятельность: Счетная палата Российской Федерации; Главное управление федерального казначейства; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Данный вид контроля обеспечивает интересы государства и общества в целом, основы его организации заложены в БК РФ".
2. Органы государственного ведомственного финансового контроля, осуществляемого в рамках пограничных органов: третья инспекция Контрольно-ревизионного управления Контрольной службы ФСБ России; инспекторские отделы региональных пограничных управлений и Пограничного управления ФСБ России в Республике Таджикистан, а также контрольно-ревизионное отделение Пограничного управления ФСБ России в Республике Армения. При этом проверяется законность и целевое использование бюджетных средств, выделенных по ведомственному признаку бюджетной классификации, своевременность и полнота отчисления налогов и перечисления платежей в государственные внебюджетные фонды, сохранность федеральной собственности, использование материальных и финансовых ресурсов, правильность постановки бухгалтерского учета, достоверность отчетности и состояние контрольно-ревизионной работы.
3. Органы внутрихозяйственного (внутривойскового) финансового контроля, осуществляемого непосредственно руководителем и финансовой служ 92 бой конкретного хозяйствующего субъекта (подразделения пограничных органов). Контрольные функции являются частью повседневной финансово-хозяйственной деятельности. При этом наибольшее внимание уделяется правильному ведению бухгалтерского учета, обеспечению законности и целесообразности хозяйственных операций, экономному использованию материальных и финансовых ресурсов1.
Объектами государственного финансового контроля в пограничных органах являются ревизуемые подразделения и части. Подробно их виды и особенности будут рассмотрены ниже. В совокупности субъекты и объекты государственного финансового контроля в пограничных органах являются субъектами контрольно-ревизионных правоотношений.
Согласно приведенной нами классификации первую группу субъектов финансового контроля, осуществляемого в пограничных органах, составляют органы государственной власти, осуществляющие государственный бюджетный контроль. Когда речь идет о государственном надведомственном (общегосударственном) контроле, акцент в первую очередь делается на то, какие органы определены в качестве субъектов контроля, в какой мере объекты контроля выполняют свое социальное назначение, обеспечивают стабильное функционирование государства и общества, общенациональные интересы2. Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 года №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» определены органы государственного финансового контроля.
