Содержание к диссертации
Введение
Глава I Муниципальное образование в системе социально-экономических отношений 12
1 Гносеологические корни и зарубежный опыт местного самоуправления 12
2 Историческая эволюция территориального управления в России 28
3 Правовая основа местного самоуправления в современной России 44
Глава II Роль местного самоуправления в регулировании социально-экономических отношений 56
2.1 Социально-экономическая диагностика Сургутского района 56
2.2 Управление муниципальной собственностью 79
2.3 Поддержка малого бизнеса 91
Глава III Социально-экономическое программирование на уровне района 106
3. 1. Усиление социальной функции - важная задача местного самоуправления 106
3.2 Программирование как один из методов управления 115
3.3 Методика разработки программы 121
Заключение 129
Список использованной литературы: 143
Приложения 149
- Историческая эволюция территориального управления в России
- Правовая основа местного самоуправления в современной России
- Управление муниципальной собственностью
- Программирование как один из методов управления
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В проблематике управления социальными и экономическими системами России особое место занимают отношения: центр - регион (субъект Федерации) - местное самоуправление. После распада СССР и расчленения единого социально-экономического пространства создалась реальная угроза распада Российской Федерации. В 1990-х годах как результат острых противоречий между центром и регионами территориальные политические элиты угрожали провозглашением независимых республик (Приморской, Сибирской, Уральской, Балтийской и т. п.). В границах Российской Федерации сформировались государственные образования со своими Президентами и Конституциями (Татарстан, Башкортостан, Чувашия, Калмыкия, Удмуртия, Бурятия, Саха (Якутия), Кабардино-Балкария, Ингушетия, Северная Осетия и др.). Чечня фактически вышла из Российской Федерации и требует юридического признания своей независимости.
Отечественная экономическая наука довольно быстро среагировала на возникновение актуальной экономической и злободневной политической проблемы - отношения центр - территория. Однако следует признать, что основное внимание экономистов и политологов было приковано к отношениям между федеральным центром и его субъектами. Это обстоятельство в определенной мере явилось причиной того, что на первых этапах рыночных реформ в России вопросы формирования социально-экономических систем внутри каждого региона оказались как бы в тени.
Однако объективные тенденции формирования системы управления социально-экономическими отношениями выявили актуальность проблемы взаимоотношений внутри каждого субъекта Федерации. Вначале это проявилось в основном на уровне острых политических конфликтов в ряде регионов России (например между мэрией Владивостока и губернатором Приморского края,
между Ханты-Мансийским, Ямало-Ненецким автономными округами и администрацией Тюменской области). Целая серия скандальных историй криминального характера разразилась в последние годы в связи с выборами в органы местной власти (Ленинск-Кузнецкий, Нижний Новгород). «Рельсовая война» шахтеров летом 1998 года высветила всю сложность социально-экономических и политических проблем, которые существуют не только в отношениях с центром, но и на уровне региональных структур. Все эти события убедительно свидетельствуют о возрастании актуальности разработки проблем, связанных с формированием системы управления социально-экономическими отношениями на уровне муниципального образования.
В более конкретном плане актуальность этой проблемы связана со следующими аспектами.
В общероссийском масштабе и на уровне территории (региона) муниципальное образование выступает как самостоятельная система местного самоуправления, иными словами, эта система не является нижним этажом системы государственного управления и имеет свои особенности.
Будучи относительно автономной по отношению к общероссийской системе государственного управления муниципальное образование тем не менее органически связано с федеральным центром и региональными структурами, что делает актуальной задачу более четкого разграничения функций и механизмов управления между муниципальным образованием с одной стороны ,и центром, регионами - с другой.
Значение муниципального образования возрастает в связи с решающей ролью хозяйствующих субъектов рыночной экономики, которые находятся и осуществляют свою деятельность на конкретной территории. Игіьши словами, экономическое пространство муниципального образования является основным объектом использования природных и трудовых ресурсов. В то же время
финансовые результаты использования этих ресурсов в своей основной части аккумулируются вне муниципального образования (в головных компаниях, федеральных и региональных фондах и т. п.). Это противоречие делает проблему муниципального образования, его отношений с другими системами управления более актуальной.
Использование трудовых ресурсов выделило еще одну острую проблему: стремление хозяйствующих субъектов к максимальной экономической эффективности, что привело к резкому сокращению социальных расходов, связанных с нормальным воспроизводством рабочей силы. Таким образом, основная часть социальных расходов ложится на плечи органов местного самоуправления.
Использование природных ресурсов в условиях переходного периода, когда ослабли функции управления центральной власти еще более обострили экологическую проблему. Отрицательные последствия деградации окружающей среды, особенно на территории интенсивной эксплуатации природных ресурсов, в наибольшей мере ощутили на себе муниципальные образования. Одной из актуальнейших функций муниципального управления становится защита окружающей среды.
Объективная роль местного самоуправления возрастает и муниципальные образования начинают чувствовать себя реальной силой на политической арене. В июне 1998 года состоялся Учредительный съезд Конгресса муниципальных образований1. Еще в начале марта 1998 года мэры около 50 городов Сибири и Дальнего Востока на собрании своей ассоциации (АСДГ) в Омске поддержали идею создания Конгресса муниципальных образований. Муниципальные образования надеются с помощью Конгресса защитить себя от диктата крупнейших финансово-промышленных групп (ФПГ) и не всегда продуманной
политики субъектов Федерации. Практику, когда ФПГ прибирают к рукам лучшие промышленные предприятия азиатской части страны, участники собрания АСДГ назвали «новой колониальной политикой»2. По мнению мэров субъекты Федерации берут себе слишком много полномочий и решают свои задачи за счет местного самоуправления, губернаторы находятся в более выгодном положении благодаря членству в Совете Федерации. Созданный Конгресс будет добиваться активного участия муниципальных образований в разработке федерального бюджета и российского законодательства. Учредительный съезд Конгресса муниципальных образований предложил главе государства стать его Почетным Председателем. В своем обращении к участникам Конгресса Президент России назвал управление муниципальными образованиями и формирование их экономической базы «одной из ключевых задач государства», а экономическое возрождение регионов и мощную социально-экономическую базу муниципальных образований «важнейшим условием подъема России»3.
Полноценное признание муниципальных образований России состоялось и на международном уровне: в 1996 году, вступив в Совет Европы, Россия стала членом Конгресса местных и региональных властей европейского союза (ЕС). 5 мая 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, которая устанавливает основные принципы и нормы Совета Европы в отношении местных органов власти.
Российские муниципальные образования чрезвычайно разнородны. Свою специфику имеет многомиллионная Москва с правами столичного города, муниципальные образования таких крупных городов как Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Екатеринбург, Новосибирск и т. п. Специфические проблемы
присущи муниципалитететам городов, являющихся крупными промышленными центрами. Свои особенности у муниципалитетов сельскохозяйственных районов. Особую группу составляют северные территории с богатыми природными ресурсами. Здесь формируются особо сложные отношения муниципальных образований с органами государственного управления, что требует специального изучения. Сургутский район является одним из многих муниципальных образований, находящихся на северных территориях, богатых природными ресурсами (газ, нефть). Естественно актуальность изучения данного района объясняется не численностью его населения и даже не объемами добычи нефти, а возможностью выявления как общероссийских черт местного самоуправления, так и специфических черт, характерных для северных регионов, богатых природными ресурсами. Сочетание общих и специфических проблем местного самоуправления на примере Сургутского района придает, по нашему мнению, особую актуальность изучаемой проблеме.
Цели и задачи, исследования. Основной целью данного исследования является создание основ концепции формирования системы . социально-экономического управления на уровне муниципального образования, расположенного на территории, богатой природными ресурсами в условиях Севера.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
• выявить гносеологические корни и изучить зарубежный опыт местного самоуправления;
• определить правовую основу муниципального образования;
• произвести социально-экономическую диагностику Сургутского района;
• определить характерные черты муниципального управления и его особенности на примере Сургутского района;
• разработать методику формирования программы социально экономического развития муниципального образования;
• определить основные источники финансирования муниципальной программы;
• разработать практические рекомендации для программы социально-экономического развития Сургутскуго района.
0бъ,ект„_исдледо,в,9ния - муниципальное образование в системе социально-экономических отношений. Предмет исследования - система управления социально-экономическими отношениями на уровне богатого природными ресурсами муниципального образования, расположенного на Севере РФ. Методолргидеские основы исследования. Методологической основой работы стали исследования отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к самым различным направлениям социально-экономической мысли. Автор стремился использовать общецивилизационный подход, что означает:
• признание принципа преемственности, то есть органической связи между прошлым настоящим и будущим;
• отказ от методологической и политической ангажированности в научном исследовании социально-экономических отношений;
• признание важной роли социокультурных факторов в экономическом развитии, отказ от экономического детерминизма;
• убежденность в том, что рыночная экономика при определенных. условиях может стать наиболее эффективной экономической системой;
• теоретическая и практическая доказанность того, что для российской модели рыночной экономики такими условиями являются: государственное
регулирование экономики, ее социальная ориентированность, прочная база
системы государственного федерализма.
В диссертационной работе были использованы самые различные методы иссдедований: системный анализ, сравнительное исследование, экстраполяция, балансовый метод, эмпирический опыт и др.
Степень теоретической разработанности проблемы. В нашей научной литературе уже несколько лет довольно интенсивно разрабатываются различные аспекты местного самоуправления, выходят учебные пособия по муниципальному управлению4. Однако хотелось бы обратить внимание на несколько обстоятельств. Во-первых, основная литература по этому вопросу посвящена преимущественно правовым основам местного самоуправления и некоторым политическим аспектам деятельности муниципальных образований5. Не принижая значения правовой основы, мы однако полагаем, что правовые аспекты не могут являться основным содержанием концепции управления социально-экономическими отношениями на уровне муниципалитета. Во-вторых, если имеются научные разработки в области управления социально-экономическими отношениями, то это касается прежде всего таких мегаполисов как Москва6. Однако в общей муниципальной тематике города столичного типа являются скорее исключением, чем правилом. В-третьих, значительная часть материалов по проблеме является результатом острой политической дискуссии. Наиболее интересными здесь являются работы А. И. Солженицина7 и особенно его
рассуждения о сочетании унитарного государства и земства в российской государственной системе.
Мы уже подчеркивали многообразие форм муниципальных образований на территории России, каждая из которых заслуживает отдельного исследования. Мы ограничились, в основном, исследованием системы управления социально-экономическими отношениями муниципального образования на примере Сургутского района.
Нахшдоовщна настоящего исследования заключается в следующем:
• разработана концепция муниципального образования как органа управления по социальному обслуживанию местного населения в России вообще и в северных регионах богатых природными ресурсами в частности;
• конкретизированы роль и место местного самоуправления в российской системе управления социально-экономическими отношениями;
• определены основные противоречия в отношениях муниципальных образований с системой государственного управления (центром, субъектами Федерации), хозяйствующими субъектами;
• осуществлен анализ особенностей деятельности муниципальных образований в северных районах, богатых природными ресурсами;
• раскрыты характерные черты формирования программы социально- • экономического развития на уровне района;
• предложена авторская методика разработки и осуществления районной программы социально-экономического развития (главная цель, основные задачи, принципы, логика структуры социально-экономической диагностики, учет социокультурных факторов, программирование на уровне района).
Практическая значимость работы. Особенностью данной диссертации является то, что она во многом явилась результатом практической деятельности ее автора в качестве одного из руководителей администрации Сургутского района. В то же время теоретическое обоснование вопросов, затронутых в исследовании, позволяет создать более прочную основу для настоящей и будущей практической деятельности района в области социально-экономических отношений. Многие практические рекомендации автора диссертации претворяются в жизнь в повседневной деятельности администрации Сургутского района. Данная работа имеет определенное практическое значение и для других районов на территории Тюменской области, Республики Коми, Республики Саха (Якутия) и др. северных регионов, богатых природными ресурсами. Мы считаем, что материалы диссертации могут быть использованы в учебных курсах по муниципальному управлению, в том числе на курсах повышения квалификации муниципальных работников.
Апробация работы. Автор настоящего исследования выступал на многих региональных совещаниях и семинарах Сургутского района, где и апробировались многие идеи и практические рекомендации, изложенных в работе. Работа обсуждалась на кафедре конкретной экономики Академии труда и социальных отношений. По результатам исследования опубликованы три работы, общим объемом 2 п. л.
Историческая эволюция территориального управления в России
Свои особенности имеет и эволюция системы местного самоуправления в России. Толчок развитию этой системы в дореволюционной России дали земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности30. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т. е. системы местного самоуправления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т. е. системы местного самоуправления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI века в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.
Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве, заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжих людей. Выборы губных органов носіли всесословный характер: в них принимали участие помещики, служилые люди, крестьяне, т. е. все население уезда. Выборы проходили на всеуездном съезде, на котором избиратели из дворян или детей боярских избирали губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ.
В 1555 году указом Ивана IV вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях отстранялись служилые люди. Земские органы действовали в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII веке местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные и земские учреждения) продолжали существовать. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако впоследствии он делается начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.
Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так в 1699 году в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функцию центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации и губернаторы и воеводы были не вправе вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.
Антагонизм между бюрократическими структурами управления, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде, с другой, наблюдался еще при жизни Петра I. При его преемниках упраздняются магистраты и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняются несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам. Только при Екатирине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного самоуправления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1964 году31. Основы системы местного самоуправления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775), жалованная Грамота дворянства (1785), Грамота на права и выгоды городов (1785). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.
Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления.
Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.
Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).
Правовая основа местного самоуправления в современной России
Еще в конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить организационную систему Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, которые ранее принадлежали исполкомам (подготовка сессий Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов и т. п.).
В современном становлении правовой базы местного самоуправления в России можно выделить четыре главных этапа46: I этап: апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г. II этап: октябрь 1993 г. - октябрь 1994 г. III этап: ноябрь 1994 г. - август 1995 г. IV этап: С сентября 1995 г. по настоящее время. Первый этап - принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса формирования местного самоуправления, установление федеративным договором основ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в области нормативного регулирования организации местного самоуправления, начало усиления «исполнительной вертикали» в системе местного самоуправления.
Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» открывал для союзных и автономных республик возможность принимать законодательные акты, регулирующие местное самоуправление. В нем определялись понятие, система и основные принципы местного самоуправления. В законе регулировалась экономическая основа местного самоуправления, вводился институт коммунальной собственности (что было принципиально новым явлением для существовавшей экономической системы с ее монополией государственной собственности), устанавливалось право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях, определялась финансовая основа местного самоуправления. Особо следует отметить закрепление в Законе системы гарантий местного самоуправления, включая судебную защиту прав и законных интересов органов местного самоуправления. Этот «концептуальный каркас» правовых институтов использовался и в последующих законах о местном самоуправлении.
Основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России, стал принятый в июле 1991 г. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Принятию российского Закона о местном самоуправлении предшествовало соответствующее изменение Конституции РФ 1978 г.: раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом «Местное самоуправление в Российской Федерации».
Начало второго этапа связано с событиями сентября-октября 1993 года. Содержание перемен позволяет определить этот период как этап «президентской реформы» местного самоуправления47. В комплекс нормативных актов, определивших основное содержание «президентской реформы» местного самоуправления входят: Указ от 9 октября 1993 г. № 1617 « О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», Указ от 26 октября 1993 №1760 « О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», Указ от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», Указ от 21 марта 1994 г. №557 «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» и ряд других. Исходя из содержания Указов и сложившейся в результате их реализации ситуации, можно выделить следующие особенности «президентской реформы» местного самоуправления48: прекращение деятельности (роспуск) всех избранных населением представительных органов в системе местного самоуправления (их функции до новых выборов выполняет местная администрация); изменение и расширение функций главы местной администрации (местная администрация определялась как один из органов местного самоуправления, а глава администрации как «глава местного самоуправления»). В этот же период была принята новая Конституция Российской Федерации, которая содержала ряд принципиальных положений, касающихся статуса и демократической организации местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России. Согласно Конституции t органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституция определила основную функцию местного самоуправления - обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения.
Третий этап формирования правовой базы местного самоуправления -период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его началом можно считать опубликование 6 октября 1994 г. первого проекта, подготовленного Правительством РФ, а несколько позднее двух других: проекта, подготовленного рабочей группой депутатов Госдумы (координатор А. А. Долгополое) и экспертов Межрегионального экспертного совета по проблемам местного самоуправления (ответственный исполнитель Н. Н. Федоров) и проекта, предложенного депутатами Госдумы И. В. Муравьевым, 3. С. Саетгалиевым и др. (именно этот проект был принят за основу для работы над окончательным текстом законопроекта).
При всех различиях этих проектов их опубликование, рассылка в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления для обсуждения, оценки и получения замечаний и заключений способствовали всестороннему уяснению вопросов нормативного регулирования местного самоуправления.
Управление муниципальной собственностью
Эффективность функционирования районного хозяйства определяется
степенью удовлетворения потребностей жителей территории. Это возможно только при эффективном использовании экономической основы района -муниципальной собственности.
Создание рыночной экономики - системы хозяйствования, адаптированной к интересам большинства населения, предполагает проведение в жизнь активной социально-экономической политики на государственном, региональном и местном уровнях. Эта политика должка быть направлена на решение ключевой задачи современности — формирование нового мотивационного механизма развития экономики, в разработке которого принимают участие в качестве равноправных хозяйствующих субъектов не только органы территориального управления, но и граждане, имеющие частную собственность.
Новое понимание социально-экономического развития требует соответствующих механизмов создания слоя собственников с одновременным эффективным ведением хозяйства района, сохранением его социальной и рыночной инфраструктуры. Для системы местного самоуправления (органов областного, городского, районного уровней управления) исключительное значение приобретает проблема формирования, структурирования и выявления тенденций развития муниципальной собственности. Актуальность проблемы возрастает в связи с повсеместным признанием муниципальной собственности и отсутствием отлаженной муниципальной системы управления в стране. (Москву можно назвать исключением из этого правила). На этапе перехода к рыночным отношениям, отличительной характеристикой которого является перераспределение собственности, условия " развития хозяйства района и его социальной инфраструктуры резко осложняются. Интересы населения часто оказываются неприоритетными, уступая место частным и групповым. Выход из складывающейся ситуации видится в продуманной государственной, региональной и местной политике поддержки всех сфер жизнеобеспечения населения района. Основную роль в реализации такой политики должны сыграть местные органы власти. Овладевая экономическими методами территориального управления, активно используя отношения собственности, они могут в интересах населения региона использовать возможности ускорения социальных преобразований. Муниципальная собственность может служить источником увеличения доходов местной власти, с помощью которого можно успешно разрешить многие градостроительные и социальные проблемы.
Развитие форм собственности связано с перераспределением секторов (укладов) экономики района. С начала реформ наряду с процессом разгосударствления производства и приватизацией государственного имущества происходила демуниципализация собственности. Этот процесс можно и нужно оптимизировать. В частности, продаже подлежит то, что в частных руках будет эффективнее: торговля, общественное питание, бытовое обслуживание. Однако следует иметь в виду, что в результате приватизации и акционирования стоимость муниципальной собственности должна увеличиваться, для чего нужна хорошо разработанная система мероприятий органов местного самоуправления.
Чтобы отношения муниципальной собственности получили возможность эффективно развиваться, необходимо иметь несколько стартовых ПОЧИЦЧЙ39: свободный товарный обмен между производителями и потребителям", экономическое соревнование (конкуренция) предприятий, возможность выбора партнеров по хозяйственным связям; формирование рыночных отношений и становление категорий рынка: спроса, Л Региональное сообщество: многосторонее развитие и управление / Под общей ред. Р. Е. Тихонова. М., 1993. С. 38. предложения, конъюнктуры, товарного равновесия, кредита, маркетинга и др.; развитую структуру рыночных отношений: рынки средств производства, предметов потребления, труда, ценных бумаг, жилья и т.д.; развитую рыночную инфраструктуру: банки, товарные и фондовые биржи, ярмарки. Развитию этих черт способствует появление значительного числа новых хозяйствующих субъектов различных форм собственности, действующих как в государственном, так и частном секторе региональной экономики. Вместе с существующими субъектами собственности (государственными предприятиями, учреждениями, организациями, претерпевающими изменения в процессе разгосударствления и приватизации) они создают новую совокупность взаимодействующих субъектов, которые вступают в иные, чем прежде, отношения по поводу распределения результатов общественного производства.
В процессе формирования муниципальной собственности органы местного самоуправления становятся субъектами собственности и вступают в хозяйственные отношения по поводу пользования, владения, распоряжения имуществом, а также присвоения результатов труда в интересах населения. Несмотря на кажущуюся простоту формирования состава муниципальной собственности в соответствии с законодательными актами, во многих районных образованиях по истечении длительного времени лишь в общем виде определился перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности.
Как мы указывали выше, муниципальная собственность становится той экономической базой, благодаря которой появляется возможность улучшить и облегчить условия жизни населения.
Объектами муниципальной собственности в городах становятся прежде всего системы их обеспечения: водопроводная и канализационная сети, газовое и энергетическое хозяйство, транспорт и связь, жилой фонд и др. Сосредоточение указанных служб в ведении городских властей дает немало преимуществ как самим городам, так и населению. Прежде всего, это экономическая выгода: объединенное городское хозяйство и предоставляемые им услуги населению как правило, значительно дешевле, нежели рассредоточение этих служб по отдельным ведомствам или частным собственникам. Муниципальная собственность также облегчает «нагрузку» на государственный бюджет, так как благодаря упорядочению финансов на местах и использованию собственных ресурсов сокращаются государственные дотации на оказание помощи муниципалитетам.
Муниципализация имеет ряд серьезных позитивных черт, которые открывают перспективные направления в повышении материального благосостояния населения60. Во-первых, демократизирует управление муниципальной собственностью, формирует активную позицию населения в ее использовании. Во-вторых, сосредоточение в единых руках всех технических служб города позволяет, упорядочив их эксплуатацию, предоставлять населению дополнительные удобства. В-третьих, дает возможность видеть и обеспечивать перспективы развития городов, районов и их хозяйств, строить и развивать городские службы с расчетом на будущее. Особенно это относится к системам водоснабжения, канализации, электро- и теплоснабжения, транспорту, жилищному строительству.
Программирование как один из методов управления
В развитии социально-экономических отношений в современной России доминирует стихийность и непредсказуемость, что естественно снижает степень сознательного воздействия на них на всех уровнях управления, в том числе и на уровне муниципального образования. Это обстоятельство объясняется многими причинами как объективного, так и субъективного характера: глубиной и сложностью самого процесса перехода от одной социально-экономической системы к другой; общесистемным кризисом российского общества, при котором в первую очередь необходимо решать острые насущные проблемы (выход из финансового кризиса, дефицит госбюджета, задержка выплат зарплаты и пенсий и т. п.), что отодвигает на второй план социально-экономическое программирование на более длительные сроки; политической неустойчивостью, усугубляющейся острой борьбой в преддверие парламентских и президентских выборов; Вышеуказанные причины носят в основном объективный характер. Однако большую озабоченность вызывают субъективные факторы: доминирование в практике исполнительной власти идеологии либерального экономизма, предоставляющей решение большинства проблем «невидимой руке»; оценка любых предложении по планированию социально-экономических процессов как призыв к возврату к госплановской системе; на уровне обыденного сознания восприятие долгосрочных программ как очередных прожектов о «светлом будущем»; отсутствие четкой программы социально-экономического развития на относительно долговременный период (при этом система пяти или трехлетних планов эффективно действует во Франции, Японии, Южной Корее и др. странах с развитой рыночной экономикой, даже в оплоте либерализма - США действуют долгосрочные государственные программы по целому ряду проблем).
Россия остро нуждается в разработке собственной стратегии социально-экономического развития, в которой должны быть определены основные параметры национальной модели рыночной экономики (приоритетные сектора, устойчивые темпы экономического роста, соотношение и взаимосвязь между крупным, средним и малым бизнесом, структура внешнеэкономических отношений и т. п.).
Отсутствие общероссийской стратегии социально-экономического развития безусловно затрудняет разработку программ на региональном и муниципальном уровне. Однако это не должно служить аргументом для занятия в этом вопросе «выжидательной» позиции. К тому же многие регионы России (Якутия, Татарстан, Башкортостан, Нижегородская область, Тюменская область, Красноярский край и др.) приступили к разработке или же уже осуществляют свои собственные программы. Необходимо также учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой в системе управления широкое распространение получило не только государственное программирования на макроуровне, но стратегический менеджмент на уровне частных фирм и организаций. Кроме перечисленных доводов в отношение необходимости разработки долгосрочной программы, связанные с российскими реалиями и зарубежным опытом, муниципальные образования имеют свои причины для того, чтобы приступить к разработке таких программ: муниципальное образование как одна из форм местного самоуправления, отличная от государственных структур, имеет определенную степень самостоятельности и ответственности; это ответственность проявляется прежде всего в социальной сфере, муниципалитеты имеют дело с людьми, приехавшими на территорию муниципального образования по государственному распределению, а в настоящее время не могут быть перемещены в другие регионы с такой же легкостью как материальные или финансовые ресурсы; жизнь человека как правило превышает жизненный цикл предприятия, оставшись без работы он начинает новый ее поиск на прежней территории проживания; истощение природных ресурсов и научно-технический прогресс вызывают свертывание целых отраслей экономической деятельности (например, угольная промышленность), что непосредственно сказывается на муниципальных образованиях и заставляет задуматься о долгосрочной стратегии социально-экономического развития.
В целом можно заключить, что именно длительный характер проживания населения на определенной территории заставляет муниципальные образования заниматься долгосрочным программированием.
Социальные взрывы (забастовки, «рельсовые войны», голодовки и т. п.) происходят не вообще в России, а на конкретной территории. Создание стабильной социальной атмосферы - это задача муниципального образования, которая также может быть решена в рамках долгосрочного программирования. При сравнении оперативного и стратегического управления очевидно, что для первого определяющими являются как правило экономические цели (получение прибыли, эффективность использования производственных мощностей и т. п.), в то время как для последнего большее значение имеют проблемы социально-экономического характера (эффективное использование трудовых ресурсов, сохранение квалифицированного «ядра» трудового коллектива, подготовка новых образованных профессиональных кадров, адаптация к новым условиям рыночной экономики). Не противопоставляя оперативное управление стратегическому, мы тем не менее считаем, что муниципальное управление носит скорее социальный, чем экономический характер. Это обстоятельство усиливает значимость социально-экономического программирования на уровне муниципального образования. Экологическая проблема в современном мире носит глобальный характер, однако ее последствия сказываются в первую очередь на определенной территории. Противоречия между экономическим ростом освоением природных богатств и резким ухудшением экологической обстановки непосредственно ощущает на себе местное население. Нейтрализовать дальнейшее разрушение среды обитания человека можно только в рамках долгосрочной программы. Конечно решением экологической проблемы в различной степени занимаются соответствующие федеральные и региональные структуры, но первым заинтересованным и активным участником этого процесса должно стать муниципальное образование.
