Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Проблема оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности в форме федерального государственного пожарного надзора 14
1.1 Анализ организационно-правовых основ построения системы оценки соответствия требованиям пожарной безопасности 15
1.1.1 Актуальные проблемы системы государственного регулирования отношений в области обеспечения безопасности продукции в Российской Федерации 15
1.1.2 Выбор методов государственного регулирования отношений в области обеспечения безопасности продукции на основе показателей эффективности 18
1.2 Организационно-правовые основы оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности 21
1.2.1 Обзор существующих форм оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности 21
1.2.2 Формы прямого или косвенного определения соответствия технических систем (средств) противопожарной защиты зданий требованиям пожарной безопасности 27
1.3 Порядок организации и осуществления проверок органами федерального государственного пожарного надзора в свете реформ государственного регулирования 33
1.3.1 Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты...34
1.3.2 Условия соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности 37
1.3.3 Особенности проведения проверок органами федерального государственного пожарного надзора МЧС России 40
Выводы по главе з
ГЛАВА 2. Исследование эффективности оценки соответствия объектов защиты в форме федеральногогосударственного пожарного надзора 50
2.1 Разработка алгоритма проведения проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности 51
2.2 Оценка фактического и необходимого ресурса (трудозатрат) органов федерального государственного пожарного надзора МЧС России для проведения проверок
2.2.1 Оценка фактического ресурса (трудозатрат) у федерального государственного пожарного надзора МЧС России для проведения проверок 70
2.2.2 Оценка необходимого ресурса (трудозатрат) у федерального государственного пожарного надзора МЧС России для проведения проверок 79
2.3 Способ определения численности инспекторов для проверки объектов
2.4 Исследование деятельности государственных инспекторов по пожарному надзору по проведению проверок объекта защиты 86
2.4.1 Описание эксперимента 86
2.4.2 Анализ требований пожарной безопасности к элементам технических систем (средств) противопожарной защиты, формирование эталонного перечня нарушений требований пожарной безопасности на объекте эксперимента 89
2.4.3 Контроль знаний участников экспериментирования 90
2.4.4 Проверка объекта защиты сотрудниками федерального государственного пожарного надзора МЧС России 92
2.4.5 Зависимость процента выявленных нарушений от уровня знаний участников экспериментирования и от предмета проверки 97
2.5 Исследование деятельности специалистов по оценке соответствия технических систем (средств) противопожарной защиты требованиям пожарной безопасности 108
2.6 Разработка показателя эффективности оценки соответствия объектов защиты в форме федерального государственного пожарного надзора 110
Выводы по главе 118
ГЛАВА 3. Совершенствование организационно-правовых основ оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности в форме федерального государственного пожарного надзора 122
3.1 Систематизация требований пожарной безопасности к техническим системам (средствам) противопожарной защиты по эффективности контроля различными специалистами 123
3.2 Обоснование предложений по внесению изменений в существующий порядок проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности 124
3.3 Оценка предложенных изменений в существующем порядке организации и осуществления оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности с использованием показателя эффективности оценки соответствия 129
Выводы по главе: 132
Заключение 133
Сокращения и условные обозначения 135
Литература
- Обзор существующих форм оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности
- Оценка фактического и необходимого ресурса (трудозатрат) органов федерального государственного пожарного надзора МЧС России для проведения проверок
- Анализ требований пожарной безопасности к элементам технических систем (средств) противопожарной защиты, формирование эталонного перечня нарушений требований пожарной безопасности на объекте эксперимента
- Обоснование предложений по внесению изменений в существующий порядок проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности
Введение к работе
Актуальность темы. Эффективность государственного управления в области обеспечения пожарной безопасности напрямую зависит от построения качественной системы оценки соответствия в области пожарной безопасности.
Законодательством о техническом регулировании установлена оценка соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности (ТПБ) в различных формах (государственный пожарный надзор, независимая оценка пожарного риска (аудит), экспертиза, декларирование пожарной безопасности, подтверждение соответствия (сертификация и декларирование) и других).
Вместе с тем, одним из принципов технического регулирования является недопустимость одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
В связи с этим обостряется проблема определения области ответственности органов федерального государственного пожарного надзора (ФГПН) при осуществлении оценки соответствия объектов защиты ТПБ.
Ситуация осложняется сложившимся опытом оценки соответствия объектов защиты при осуществлении ФГПН по двум предусмотренным «Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности» вариантам: 1) оценка прямого соответствия типовым ТПБ без их разделения на обязательные требования и требования добровольного исполнения; 2) оценка соответствия только обязательным ТПБ, определяемым на основе пожарного риска. Это расходится с потребностями общества и экономики, исходя из которых, требуемые формы оценки соответствия должны способствовать обеспечению требуемого уровня безопасности с минимальными издержками.
Дополнительные проблемы создает условие обеспечения безопасности объектов, установленное в техническом регламенте «О безопасности зданий и сооружений», с учетом особенностей обеспечения безопасности зданий и сооружений, внесенных в закон «О техническом регулировании» при принятии указанного регламента. В соответствии с этим условием необходимо исполнять на обязательной основе требования документов в области стандартизации (СП, ГОСТ, ГОСТ Р), которые в соответствии с принципами стандартизации закона «О техни-
4 ческом регулировании» носят добровольный характер. Это влечет ответственность за несоблюдение требований документов в области стандартизации.
Порядок осуществления оценки соответствия не должен противоречить принципам технического регулирования о единстве измерений и единстве правил оценки соответствия и создавать социальную напряженность.
Сложившаяся ситуация требует проведения исследования, направленного на совершенствование механизма оценки соответствия ТПБ в форме ФГПН, в части устранения противоречий с законодательством о техническом регулировании.
Необходимость выработки управленческих решений, позволяющих повысить эффективность оценки соответствия, оптимизировать затраты в целях более качественного осуществления проверок, исключить дублирование в оценке соответствия, разграничить зону ответственности субъектов оценки соответствия в области пожарной безопасности, также свидетельствует об актуальности настоящей работы.
Наиболее близкими к исследуемой проблеме являются научные работы Андреева А.О., Брушлинского Н.Н., Гаврилея В.М., Дешевых Ю.И., Козлачко-ваВ.И., Карпенко Д.Г., Лобаева И.А., Мешалкина Е.А., Удилова В.П., Хохло-вой А.Ю. и др., связанные с теорией и практикой управления в социальных и экономических системах; а также научные разработки, проводимые в рамках технического регулирования отношений, возникающих в области пожарной безопасности. Отличие данной работы от исследований названных авторов состоит в том, что впервые ФГПН рассматривается как форма оценки соответствия в системе технического регулирования с учетом определения ее эффективности.
Объект исследования - оценка соответствия объектов защиты ТПБ.
Предмет исследования - деятельность ФГПН МЧС России при оценке соответствия объектов защиты ТПБ в современных условиях технического регулирования.
Цель исследования - совершенствование эффективного управления ФГПН в части оценки соответствия объектов защиты ТПБ, ее содержания и порядка осуществления.
Для достижения этой цели в работе решены следующие задачи:
-
Проведен анализ и экспериментальная проверка эффективности оценки соответствия объектов защиты ТПБ с учетом оценки прямого соответствия типовым ТПБ без их разделения на обязательные требования и требования добровольного исполнения и оценки соответствия только обязательным ТПБ, определяемым на основе пожарного риска.
-
Детализировано определение оценки соответствия ТПБ в форме ФГПН.
-
Разработан алгоритм оценки соответствия ТПБ в форме ФГПН.
-
Определены место и порядок оценки соответствия ТПБ в структуре надзорной деятельности с учетом взаимодействия органов ФГПН с другими участниками процесса управления при оценке соответствия ТПБ.
-
Проанализированы и разделены ТПБ к техническим системам (средствам) противопожарной защиты (ТСПЗ) по эффективности контроля различными специалистами.
-
Обоснован показатель эффективности деятельности ФГПН при проведении оценки соответствия для целей исследования. Разработана методика его определения.
-
По результатам исследования обоснованы и предложены изменения действующего порядка организации и осуществления оценки соответствия объектов защиты ТПБ в форме ФГПН.
К основным методам исследования в работе относятся: системный анализ, исследование операций, натурное экспериментальное исследование, экспертных оценок, статистические методы обработки данных (регрессионный анализ).
Научная новизна результатов, полученных в диссертации при решении перечисленных задач, состоит в следующем:
-
Разработан алгоритм оценки соответствия ТПБ в форме ФГПН.
-
Сформулировано специализированное определение оценки соответствия ТПБ, осуществляемой в форме ФГПН.
-
Определен фактический и необходимый ресурс (трудозатраты) органов ФГПН МЧС России для проведения оценки соответствия объектов защиты требованиям технических регламентов и нормативных документов по пожарной безопасности.
4. На основе экспериментального исследования деятельности специали
стов по оценке соответствия объектов ТПБ:
впервые дифференцированно установлена надежность работы специалистов в зависимости от предмета проверки (типа проверяемых требований). Получена существенная разница по данному показателю;
определена средняя надежность работы специалистов по проверке соответствия объектов защиты ТПБ в условиях изменившегося законодательства;
установлена зависимость между уровнем владения специалистами профессионально значимой информацией и надежностью их работы по проверке объектов защиты.
-
Предложен показатель эффективности, используемый в исследовании для оценки предлагаемых управленческих решений в области оценки соответствия объектов защиты ТПБ при осуществлении ФГПН.
-
Сформулированы предложения по изменению действующего порядка организации и осуществления оценки соответствия объектов защиты ТПБ органами ФГПН с учетом взаимодействия с другими участниками отношений, возникающих при оценке соответствия ТПБ.
Практическая значимость исследования заключается в том, что:
-
Результаты исследования могут быть использованы при реализации: распоряжения Правительства РФ от 11 июня 2013 г. № 953-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества регуляторной среды для бизнеса», в части совершенствования технического регулирования в области пожарной безопасности; Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г., в части прозрачности и понятности для общества результатов работы всех звеньев госмеханизма; Инициатив Правительства РФ и Минэкономразвития РФ, в части минимизации издержек при обеспечении пожарной безопасности объектов.
-
Разработанный алгоритм оценки соответствия объектов защиты ТПБ может использоваться должностными лицами органов ФГПН МЧС России, а также организациями и специалистами, выполняющими работы в области оценки соответствия ТПБ.
3. Предложенный порядок оценки соответствия объектов защиты ТПБ ор
ганами ФГПН МЧС России позволит внести необходимые изменения в организа
ционно-распорядительные документы и нормативные правовые акты, регламен
тирующие порядок проведения проверок.
4. Результаты исследования могут использоваться при разработке мето
дологии установления требуемых форм оценки соответствия объектов защиты
ТПБ и построении эффективной системы оценки соответствия в области пожар
ной безопасности в Российской Федерации.
Внедрение результатов работы. Результаты работы использованы в учебном процессе по дисциплине «Государственный пожарный надзор» кафедры надзорной деятельности учебно-научного комплекса организации надзорной деятельности Академии ГПС МЧС России при написании учебно-методических материалов. Алгоритм проведения проверки соответствия объектов защиты ТПБ внедрен в практическую деятельность надзорных органов.
На защиту выносятся следующие основные положения:
-
Алгоритм оценки соответствия ТПБ в форме ФГПН.
-
Определение оценки соответствия ТПБ, осуществляемой в форме ФГПН.
-
Показатель эффективности, используемый в исследовании для оценки предлагаемых управленческих решений в области оценки соответствия объектов защиты ТПБ при осуществлении ФГПН.
-
Предложения по изменению действующего порядка организации и осуществления оценки соответствия объектов защиты ТПБ органами ФГПН с учетом взаимодействия с другими участниками отношений, возникающих при оценке соответствия ТПБ.
Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования были представлены на научно-практических конференциях: «Системы безопасности» в Москве в 2010, 2011 годах, «Актуальные проблемы деятельности надзорных органов и органов дознания» в Екатеринбурге в 2011, 2012 годах, «Проблемы техносферной безопасности» в Москве в 2013 году. По теме диссертации опубликованы 4 статьи. Материалы диссертационной работы включены в «Научно-технический каталог 2013» Академии ГПС МЧС России.
Достоверность результатов исследования подтверждается экспериментальными данными и расчетной оценкой эффективности предлагаемых управленческих решений в области оценки соответствия объектов защиты ТПБ при осуществлении ФГПН.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, 3 глав, включающих 12 параграфов, заключения, списка сокращений и условных обозначений, использованной литературы из 116 источников, 5 приложений.
Обзор существующих форм оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности
Приведенная градация методов оценки соответствия до известной степени условна. Во-первых, более жесткая форма может включать в себя более мягкие. Так, отдельные схемы обязательной сертификации предполагают проведение испытаний (типа, партии, образцов), осуществление государственного контроля (надзора). Лицензирование также предполагает проведение мероприятий по контролю за выполнением лицензионных требований и условий. Вместе с тем, при прочих равных предложенная шкала форм оценки соответствия предъявляемым требованиям может рассматриваться в качестве инструмента для предварительного анализа возможности применения того или иного механизма, учитывая цели государственного регулирования. Окончательный выбор процедуры оценки соответствия зависит от параметров объекта регулирования и требует осуществления более детального анализа. Выбранная мера должна дать максимальный результирующий эффект и не быть более ограничительной, чем это необходимо для реше 21 ния стоящей перед государством задачи. Исследователи [66] также отмечают, что
при рассмотрении на стадии принятия регулирующего решения возможных альтернатив, необходимо принимать во внимание возможность использования комбинированных форм оценки соответствия - так в отдельных случая бывает целесообразно и более эффективно использовать не жесткую меру, а сочетание нескольких более мягких. К примеру, в качестве альтернативы обязательной сертификации может быть предложено декларирование соответствия в сочетании с надзором на рынке или обязательным привлечением третьей стороны.
В области обеспечения пожарной безопасности отсутствуют объективные критерии измерения эффективности той или иной формы оценки соответствия, отражающие приближение объектов защиты к состоянию, которое требуется в соответствии с законодательством о техническом регулировании. Необходимо исследовать, в какой области и насколько эффективен ФГПН, на каком уровне регулируются отношения в области обеспечения пожарной безопасности, в результате чего повышается безопасность объектов защиты (снижается риск на объектах). Тогда станет ясно, как эффективнее использовать имеющийся ресурс.
На сегодняшний день не представляется возможным рассматривать сочетание форм оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, не имея четких показателей эффективности каждой отдельной формы, которые бы позволили определить, как именно изменяется уровень обеспечения безопасности продукции по результатам проведения оценки соответствия.
В соответствии с действующим законодательством [4] в целях предотвращения пожара, обеспечения безопасности людей и защиты имущества при пожаре каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска, установленного [4], и направленных на предотвращение опасности причинения вреда третьим лицам в результате пожара.
Отношения, возникающие при оценке соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, регулируют федеральные законы [3, 4, 5, 7]. Как уже отмечалось, одной из основных проблем в этой области является проблема распределения полномочий между контрольными органами, многократная, избыточная и порой формальная оценка соответствия (дублирующие формы оценки соответствия), на что указывается в [64]. Наряду с этим, правила и формы оценки соответствия должны определяться с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов.
Существует многообразие различных форм оценки соответствия, носящих как прямой, так и косвенный характер. В области пожарной безопасности формы оценки соответствия содержатся в ст. 144 [4]. Ниже приведен ряд форм оценки соответствия, имеющих прямое действие без форм, которые являются косвенными: 1) аккредитация; 2) независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности); 3) федеральный государственный пожарный надзор; 4) декларирование пожарной безопасности; 5) исследования (испытания); 6) подтверждение соответствия объектов защиты (продукции); 7) приемка и ввод в эксплуатацию объектов защиты (продукции), а также систем пожарной безопасности; 8) производственный контроль; 9)экспертиза.
Особого внимания, в контексте проводимого исследования, требует такая форма оценки соответствия, как подтверждение соответствия. Подтверждение соответствия является документальным удостоверением соответствия продукции или иных объектов, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров [3].
Одной из основных целей подтверждения соответствия является удостоверение соответствия объектов защиты техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров.
Как указано в [3] подтверждение соответствия на территории Российской Федерации может носить добровольный или обязательный характер. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется в формах: принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия) и обязательной сертификации. Иных форм подтверждения соответствия объектов защиты не установлено. Таким образом, ФГПН, являясь формой оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности, не относится к форме подтверждения соответствия, следовательно, ошибочно рассматривать документы, оформленные по результатам проведения проверок (акты проверок, предписания) как документы удостоверяющие соответствие проверяемого объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Другими словами, выполнение предписания об устранении выявленных нарушений, не является документальным свидетельством о выполнении условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности.
Оценка фактического и необходимого ресурса (трудозатрат) органов федерального государственного пожарного надзора МЧС России для проведения проверок
Особенности проверки объектов защиты с расчетом по оценке пожарного риска описаны в параграфе 1.3.3 настоящей работы.
В соответствии с пунктом 52 Административного регламента по результатам проверки составляется акт проверки. Среди других документов к акту проверки прилагается решение о непринятии результатов расчета по оценке пожарного риска на объекте защиты в случае принятия такого решения.
В соответствии со ст. 16.1 [3] применение на добровольной основе требований документов в области стандартизации, к которым относятся нормативные документы по пожарной безопасности (стандарты и (или) своды правил), включенные в соответствующие перечни [34, 35], является достаточным условием соблюдения требований соответствующих технических регламентов. В случае применения таких стандартов и (или) сводов правил для соблюдения требований технических регламентов оценка соответствия требованиям технических регламентов, в том числе [4, 7], может осуществляться на основании таких стандартов и (или) сводов правил. При этом невыполнение таких требований не может рассматриваться как нарушение требований технических регламентов.
Особого внимания в таком случае требует вопрос установления факта нарушений обязательных требований, содержащихся в технических регламентах. Так для объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу после вступления в силу соответствующих положений [4], должны учитываться условия соответствия требованиям пожарной безопасности, установленные статьей 6 [4]. Прямое применение и включение в акт и предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности требований нормативных документов по пожарной безопасности не допустимо, поскольку правообладатель объекта защиты в праве, исходя из своих интересов, решать, каким образом строить систему обеспечения пожарной безопасности объекта защиты: выполняя требования технических регламентов с расчетом пожарного риска либо выполняя требования технических регламентов и нормативных документов по пожарной безопасности. Нарушение данного правила приводит к незаконному вмешательству в хозяйственную деятельность правообладателя объекта защиты. Проведенный в ходе исследования анализ актов и предписаний, оформленных по результатам проверок государственными инспекторами по пожарному надзору, показал, что сформулированные в них нарушения создают ложную необходимость выполнения на обязательной основе требований добровольных документов. Для исключения нарушения действующего законодательства и обеспечения реализации правообладателем объекта защиты своих прав в отношении подходов к построению системы обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в случае если для объекта защиты не проводился расчет пожарного риска и были выявлены нарушения нормативных документов по пожарной безопасности формулировка нарушений должна содержать следующие положения в составе одного пункта: «Система обеспечения пожарной безопасности объекта защита не отвечает предъявляемым к ней требованиям. Не обеспечена пожарная безопасность объекта защиты, так как допускаются нарушения технического(-их) регламента(-ов) и нормативных документов по пожарной безопасности при отсутствии расчёта пожарного риска (ст.1, ст.4, 4.1-2, ч.4 ст.5, ч.1, ч.З ст.6 [4])». При этом конкретные нарушения требований нормативных документов включаются в указанной пункт с целью подтверждения факта нарушения требований нормативных документов, которые ввиду отсутствия расчета пожарного риска на объекте не позволяют установить выполнение условия обеспечения пожарной безопасности объекта защиты. В таком случае правообладатель объекта защиты, исходя из своих интересов, выполняя данный пункт, может либо обеспечить выполнение требований технических регламентов и нормативных документов по пожарной безопасности (ч. 3 ст. 6 [4]), либо выполнить минимально необходимые требования технических регламентов, подтвердив пожарную безопасность объекта расчетом пожарного риска (ч. 1 ст. 6 [4]).
С учетом изложенного возникает проблема квалификации нарушений требований пожарной безопасности, ответственность за которые предусмотрена ст. 20.4 «Нарушение требований пожарной безопасности» [11]. Поскольку при отсут 57 ствии результатов расчета пожарного риска нарушение требований пожарной безопасности к ТСПЗ, установленных в нормативных документах, может квалифицироваться только по ч. 1 ст. 20.4 [11] как нарушение условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. Применение ч. 3 и 4 ст. 20.4 [11] может рассматриваться как привлечение к ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, не относящихся к обязательным, что повлечет необоснованную ответственность, поскольку неприменение документов в области стандартизации не может рассматриваться как нарушение требований технических регламентов (ст. 16.1 [3]).
Установить подход правообладателя объекта защиты к построению системы обеспечения пожарной безопасности можно из анализа разработанной и представленной в уведомительном порядке в рамках реализации мер пожарной безопасности в соответствии со статьей 64 [4] декларации пожарной безопасности. Объекты защиты, в отношении которых разрабатывается и представляется декларация пожарной безопасности, определяются [4, 6].
Следует отметить, что в работах [95, 96] отмечается существующее в настоящее время в ряде случаев противоречие требований нормативных документов по пожарной безопасности техническим регламентам, что не допустимо (ст. 12 [3]). В настоящее время ведется работа [95, 96] по корректировке требований пожарной безопасности, содержащихся в нормативных документах, которые должны способствовать повышению уровня безопасности жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ст. 11 [3]). Целесообразно до приведения нормативных документов по пожарной безопасности в соответствие [3] в случае имеющихся обоснованных сомнений в соответствии требований нормативных документов по пожарной безопасности техническим регламентам применять расчетные методы для подтверждения безопасности людей при возможном пожаре. Существующие расчетные методы оценки пожарных рисков содержат большой объем сложной информации, применение которой требует значительных затрат времени, высокой квалификации специалистов и соответствующей компьютерной техники [96]. Для работы в полевых условиях, при высоком дефиците времени и специалистов, при наличии мобильных электронных средств обработки информации целесообразно использовать разработанные [93, 94, 97, 101, 112] экспресс-методы оценки угрозы людям при пожаре. Они отличаются минимальным количеством расчетных показателей, простотой расчетов, возможностью использования в повседневной практической деятельности и показывают определенную точность [96]. При установлении в результате экспресс-оценки наличия угрозы для жизни и здоровья людей следует назначать экспертизу в рамках проверки или административного расследования в целях установления соответствия объекта защиты требованиям технических регламентов.
Предложенный алгоритм, в том числе с использованием экспресс-методов оценки угрозы людям при пожаре, позволяет на практике при оценке соответствия требованиям нормативных документов по пожарной безопасности осуществлять мониторинг их эффективности в рамках указа [17].
Наряду с имеющимся в настоящее время в ряде случаев противоречием требований нормативных документов по пожарной безопасности техническим регламентам присутствуют проблемы и в методиках оценки пожарного риска.
Так, из анализа обстановки с пожарами на некоторых объектах непроизводственного назначения г. Москвы, была установлена частота возникновения пожаров на объектах различных классов функциональной пожарной опасности. Полученные данные были сопоставлены с данными, приведенными в Методике определения расчетных величин пожарного риска в зданиях, сооружениях и строениях различных классов функциональной пожарной опасности (утвержденной [49]), в результате чего было установлено существенное расхождение (таблица 2).
Анализ требований пожарной безопасности к элементам технических систем (средств) противопожарной защиты, формирование эталонного перечня нарушений требований пожарной безопасности на объекте эксперимента
Эталон с общим перечнем нарушений для удобства дальнейшего анализа разбит на два эталона: эталон, содержащий нарушения по комплексу организационно-технических мероприятий, системе предотвращения пожара, требованиям к объемно-планировочным решениям и средствам, обеспечивающим ограничение распространения пожара, устройству эвакуационных путей и выходов, основным строительным конструкциям, поверхностным слоям строительных конструкций на путях эвакуации, применению огнезащитных составов и строительных материалов (облицовок), устройству аварийного слива пожароопасных жидкостей и аварийного стравливания горючих газов из аппаратуры, первичным средствам пожаротушения (приложение Б) (далее - Эталон № 1), и эталон, содержащий нарушения по технической системе противопожарной защиты на примере автоматической установки пожаротушения (приложение Г) (далее - Эталон № 2).
На первом этапе эксперимента участникам предлагается пройти тестирование, включающее вопросы об общих принципах обеспечения пожарной безопасности и специальных требованиях пожарной безопасности, отражающих предмет проверки. Тестовое задание с соответствующими вопросами представлено в приложении А.
На втором этапе эксперимента участники проводили проверку предложенного здания на соответствие требованиям пожарной безопасности, содержащихся в [4, 38-48]. Результаты проверки испытуемые оформляют в виде перечня нарушений.
Количество выявленных нарушений участниками первой группы представлено в таблице 19, второй группы - в таблице 20, третьей группы - в таблице 21, четвертой группы - в таблице 22, пятой группы - в таблице 23, шестой группы - в таблице 24. Таблица 19 - Количество выявленных нарушений участниками первой группы.
№ п/п Инициалы участников Процент верных ответов на тестовое задание Количество выявленных нарушений по общему эталону Количествонарушений в общемэталоне Процент выявленных нарушений по общему эталону Количество выявленных нарушений по Эталону №1 Количествонарушений вЭталоне №1 Процентвыявленныхнарушений поЭталону №1 Количество выявленныхнарушений по Эталону№2 Количествонарушений вЭталоне №2
Процент Количе- Количе- Количе- ство вы- выявлен- ство вы- выявлен- ство вы- выявлен верных ство ство ство явленных ных явленных ных явленных ных
№ Инициалы ответов наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше п/п участников на тесто- нии в нии в нии в ний по нии по нии по нии по нии по нии по № п/п Инициалы участников Процент верныхответов на тестовое задание Количество выявленных нарушений по общему эталону Количествонарушений в общемэталоне Процент выявленных нарушений по общему эталону Количество выявленных нарушений по Эталону №1 Количествонарушений вЭталоне №1 Процентвыявленныхнарушений поЭталону №1 Количество выявленных нарушений по Эталону №2 Количествонарушений вЭталоне №2 Процентвыявленныхнарушений поЭталону №2 1. М-ев А.А. 61,43 23 188 12,23 22 80 27,5 1 108 0,93 2. П-ин И.И. 57,14 19 188 10,11 18 80 22,5 1 108 0,93 3. Г-ов Р.П. 58,57 18 188 9,57 16 80 20 2 108 1,85 Таблица 22 - Количество выявленных нарушений участниками четвертой группы. Количе- Процент Количе- Процент Количе- Процент Процент Количе- Количе- Количе- ство вы- выявлен- ство вы- выявлен- ство вы- выявлен верных ство ство ство явленных ных явленных ных явленных ных № Инициалы ответов наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше- наруше п/п участников на тесто- нии в нии в нии в нии по нии по нии по нии по нии по нии по вое зада- общем Эталоне Эталоне общему общему Эталону Эталону Эталону Эталону ние эталоне № 1 №2 эталону эталону №1 №1 №2 №2 1. 3-ов З.Н. 37,14 11 184 5,98 11 76 14,47 0 108 0 Таблица 23 - Количество выявленных нарушений участниками пятой группы. № п/п Инициалы участников Процент верных ответов на тестовое задание Количество выявленныхнарушений по общему эталону Количествонарушений в общемэталоне Процентвыявленных нарушений по общему эталону Количество выявленных нарушений по Эталону №1 Количествонарушений вЭталоне №1 Процент выявленных нарушений по Эталону №1 Количество выявленных нарушений по Эталону №2 Количествонарушений вЭталоне №2 Процентвыявленныхнарушений поЭталону №2 1. К-ев М.В. 44,29 18 188 9,57 15 80 18,75 3 108 2,78 2. Л-ин М.М. 72,86 25 188 13,3 21 80 26,25 4 108 3,7 3. А-ов А.Ю. 70 21 188 11,17 18 80 22,5 3 108 2,78 4. М-ов Ю.Ю. 61,43 21 188 11,17 18 80 22,5 3 108 2,78 Таблица 24 - Количество выявленных нарушений участниками шестой группы. № п/п Инициалы участников Процент верных ответов на тестовое задание Количество выявленных нарушений по общему эталону Количествонарушений в общемэталоне Процент выявленныхнарушений по общему эталону Количество выявленных нарушений по Эталону №1 Количествонарушений вЭталоне №1
Обоснование предложений по внесению изменений в существующий порядок проверки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности
Проведенный анализ различных форм (в том числе и косвенных) оценки соответствия систем противопожарной защиты требованиям пожарной безопасности выявил наличие дублирования в оценке соответствия. Также в ходе исследования надежности оценки соответствия ТСПЗ различными специалистами выявлено, что в силу технической сложности требований пожарной безопасности к ТСПЗ и ограниченного ресурса органов ФҐТШ МЧС России государственные инспектора по пожарному надзору не имеют возможности в полном объеме осуществлять проверки указанных систем, при этом специалисты непосредственно ориентированные на проверку ТСПЗ показывают гораздо более высокую надежность оценки соответствия ТСПЗ требованиям пожарной безопасности.
Проведенный анализ позволил разделить требования пожарной безопасности к техническим системам (средствам) противопожарной защиты по эффективности контроля различными специалистами таким образом, чтобы технически сложные требования, требующие на проверку значительных ресурсов, заключить в документы такого рода, которыми должны руководствоваться только организации, осуществляющие монтаж, техническое обслуживание и ремонт ТСПЗ, и сотрудники отделов лицензирования, в сферу ведения которых входит осуществление проверок за соблюдением лицензионных требований.
Требования пожарной безопасности к ТСПЗ, которые не в состоянии контролировать сотрудники органов ФГПН, в сферу ведения которых входит проведение проверок, также вызывают серьезные затруднения при исполнении их правообладателями объектов защиты в силу технической сложности требований.
Основываясь на проведенных исследованиях, проанализированы требования к ТСПЗ на примере автоматической установки водяного пожаротушения для здания - объекта экспериментирования, приведенные в приложении В. Результаты анализа требований пожарной безопасности к автоматической установке водя 124 ного пожаротушения на объекте класса функциональной пожарной опасности Ф
К требованиям пожарной безопасности к ТСПЗ, которые должны контролироваться сотрудниками подразделений, в сферу ведения которых входит проведение проверок объектов защиты, отнесено 45 из 178 полного перечня (25 %).
Проведенное диссертационное исследование показывает необходимость корректировки действующего законодательства, регулирующего порядок организации и осуществления ФГПН в части особенности проверки требований пожарной безопасности, предъявляемых к системам противопожарной защиты.
С учетом значения надежности работы специалистов, выявленной в ходе экспериментирования, и того факта, что ФГПН не является формой подтверждения соответствия (т.е. документарного удостоверения соответствия объекта требованиям пожарной безопасности) существенным механизмом, оказывающим влияние на побуждение собственника к выполнению требований пожарной безопасности, является полномочие государственных инспекторов по пожарному надзору по вынесению в рамках рассмотрения дела об административном правонарушении за выявленные нарушения требований пожарной безопасности представлений об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения. В представлении необходимо указывать, что в ходе проверки были выявлены нарушения требования пожарной безопасности, свидетельствующие о том, что в организации должным образом не ведется или не достаточно организована работа по обеспечению соответствия объекта требованиям пожарной безопасности, и включать требование о принятии мер по обеспечению пожарной безопасности на должном уровне. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах в орган, должностному лицу, внесшим представление (часть 2 статьи 29.13 [11]).
В области определения соответствия ТСПЗ требованиям пожарной безопасности выявлено дублирование, а ФГПН как форма оценки соответствия объектов защиты требованиям пожарной безопасности эффективен лишь в некоторой части указанной области. Складывается ситуация, когда инспектора несут необоснованную ответственность за невыявление нарушений требований пожарной безопасности, предъявляемых к системам противопожарной защиты, допущенных на объекте защиты администрацией и организациями, осуществляющими деятельность по монтажу, ремонту и обслуживанию указанных систем. Кроме того, проверка требований к ТСПЗ требует существенный временной и кадровый ресурс, которым при существующем порядке проведения проверок органы ФГПН МЧС России не обладают. Решение по увеличению штатной численности надзора, как это уже было отмечено в выводах по второй главе, представляется экстенсивным и не отвечающим проводимой в настоящее время государственной политике по сокращению численности надзорных органов.
В качестве управленческого решения, основанного на имеющемся ресурсе и направленного на совершенствование порядка проведения проверок в ходе осуществления ФГПН представляется разграничение полномочий между должностными лицами МЧС России, осуществляющих ФГПН и лицензионный контроль при оценке соответствия ТСПЗ требованиям пожарной безопасности.
Полную оценку соответствия технических систем противопожарной защиты требованиям пожарной безопасности целесообразно проводить в рамках лицензионного контроля деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий с использованием специальных методик, оборудования и дополнительным привлечением, в случае необходимости, экспертов. Сотрудникам подразделений ФГПН, в сферу ведения которых входит проведение проверки объектов защиты в таком случае будет достаточно проверять выполнение части технических требований (на примере приложения Д), которые они в состоянии контролировать с высокой надежностью. Данная часть требований будет составлять в таком случае пункт 2 позиции «Проверка соответствия исходных данных, применяемых в расчете, фактическим данным, полученным в ходе обследования объекта» алгоритма, представленного на рисунке 4. Требования противопожарного режима, которыми в том числе предусматривается наличие у проверяемых лиц договора на обслуживание систем противопожарной защиты с организацией, имеющей соответствующую лицензию, также должны проверяться указанными сотрудниками.
Таким образом, снижается нагрузка на инспектора, повышается надежность оценки соответствия ТСПЗ требованиям при меньших затратах ресурсов по сравнению с повышением надежности оценки соответствия за счет увеличения штата инспекторов, что даст положительный социально-экономический эффект.
Федеральным законом [8] предусмотрено, что в предмет проверок лицензиата входят выполняемые им работы, оказываемые услуги. К лицензионным требованиям, установленным [28] относится необходимость выполнения лицензиатом требований, предъявляемых к проектированию, монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, установленных нормативными правовыми актами и нормативными документами. Однако, в административных регламентах [37, 51] отсутствует порядок проведения лицензионного контроля за соблюдением указанных требований, что существенно затрудняет такие проверки и требует внесения соответствующих дополнений.
