Организационно-экономические основы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе Никулин Юрий Георгиевич

Содержание к диссертации

Введение

Глава 1. Анализ законодательной базы и практики обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 16

1.1. Классификация и оценка областей применения документов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 16

1.2. Исследование динамики обеспечения безопасности и качества товаров- работ и услуг в Сахалинской области 25

1.3. Построение системной модели проблемы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 35

Глава 2. Исследование и разработка методов решения организационно-экономических проблем создания и эффективного функционирования системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 40

2.1. Анализ основных организационно-экономических проблем обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 40

2.2. Исследование применимости аналитических методов и выбор генерального метода анализа для задач обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 44

2.3. Исследование возможностей и разработка методов использования структурно-функционального анализа в задачах координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти по обеспечению безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 47

2.4. Разработка организационно-экономических принципов координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти по обеспечению безопасности товаров, работ, услуг и экологи ческой безопасности в регионе 77

2.5. Предлагаемая Система обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 87

2.6. Разработка моделей и методов формирования решений оптимизационных задач для ЛПР 94

Глава 3. Создание организационного и экономико-технического инструментария координации деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти по обеспечению безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе 99

3.1. Анализ опыта Сахалинской области 99

3.2. Разработка концепции (принципов) и формирование организационного инструментария 107

3.3. Предлагаемый механизм лицензирования потенциально-опасных

видов деятельности 110

3.4. Формирование предлагаемой концепции Федерального Закона РФ

" О контрольной и надзорной деятельности по обеспечению безопас

ности товаров, работ и услуг" 113

Заключение и выводы

• Исследование динамики обеспечения безопасности и качества товаров- работ и услуг в Сахалинской области
• Построение системной модели проблемы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе
• Исследование возможностей и разработка методов использования структурно-функционального анализа в задачах координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти по обеспечению безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе
• Разработка концепции (принципов) и формирование организационного инструментария

Введение к работе

Актуальность темы

Развитие самоуправления регионов и субъектов Российской Федерации создало ряд новых условий для успешного решения социально-экономических проблем, в том числе связанных с более рациональным использованием средств федерального бюджета и местной администрации. Вместе с тем, резко обострились проблемы, связанные с координацией усилий территориальных органов Федеральной исполнительной власти, что стало вызывать не только снижение эффективности этих органов, но и приводить к возникновению конфликтных ситуаций.

Одной из сфер, в которых эти явления приобрели большую значимость, является сфера»обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг, а также - экологической безопасности.

В соответствии с законом Российской Федерации "О защите прав потребителей" на Госстандарт России возложена координация деятельности Федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль за безопасностью и качеством товаров (работ, услуг), предназначенных для потребления гражданами (далее - товаров).

За период действия рассматриваемого закона накоплен определенный положительный опыт взаимодействия Госстандарта России с другими Федеральными органами исполнительной власти при решении ряда практических задач сертификации и контроля за безопасностью товаров, работ и услуг. Этот опыт настоятельно требует научного обобщения и глубокого экономического анализа с тем. чтобы определить рациональные пути, формы и методы устранения ряда существенных недостатков, многие из которых напрямую связаны с имеющимся, к сожалению, еще неполным обеспечением требований и международно-признанных норм безопасности и качества.

К числу главных недостатков в существующей практике обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе (субъекте РФ) следует отнести:

а) наличие дублирования деятельности Федеральных органов исполнитель

ной власти (особенно - на уровне их территориальных органов) по сертификации, контролю и надзору за безопасностью, что приводит к нерациональному использованию выделяемых бюджетных средств и малой эффективности проводимой работы;

б) отсутствие необходимой согласованности действий органов, осуществляющих контроль за безопасностью одних и тех же товаров, что обуславливает как недостаточную достоверность результатов контроля (следовательно, проникновение к потребителям потенциально-опасных товаров, особенно - импортируемых Россией), так и существенное увеличение затрат на контроль (следовательно, повышение стоимости и снижение конкурентоспособности отечественных товаров);

в) практическое отсутствие взаимного использования возможностей контрольных органов для повышения эффективности контроля за безопасностью товаров, что обуславливает, в частности, не только недостаточную достоверность этого контроля, но и нерациональное использование материальных и трудовых ресурсов контрольных и надзорных органов, т.е. усиливает отмеченные выше негативные явления, приводящие к потенциальной опасности и неконкурентоспособности товаров, работ и услуг.

Отметим, что снижение конкурентоспособности отечественных товаров, влечет за собой сокращение объема сбыта и, соответственно, уменьшает прибыльность предприятия и доходность бюджета. При действующей налоговой системе это особенно " больно" отражается на местном бюджете, негативно сказывается на социальном обеспечении и экономическом развитии как отдельных регионов и субъектов Федерации, так и страны в целом.

По изложенным причинам проблема координации деятельности Федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг становится одной из наиболее актуальных ключевых проблем социально-экономического развития страны.

Решение этой проблемы возможно по ряду направлений и уровней.

На федеральном уровне требуется создание соответствующей законода

тельной и нормативной базы, в том числе - возможно необходима корректировка структуры и функций ряда Федеральных органов исполнительной власти. Конечно, здесь необходима определенная научная база, включающая соответствующие принципы и методы оптимизации взаимодействия Федеральных органов исполнительной власти. Опыт показывает, что создание научной, законодательной и нормативной базы федерального уровня целесообразно производить в рамках соответствующей крупной государственной (федеральной) целевой программы с использованием необходимых инвестиционных проектов. Такой подход предложен в успешно защищенных в 1997 году докторских диссертациях В.Н. Викторова. Ю.А. Русакова [1,2] и автор его использовал в данной работе.

Вместе с тем, в указанных работах не рассматривались ни региональный аспект решения проблемы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг, ни необходимость в этих целях соответствующей координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти.

Поэтому автор считает, что создание соответствующей Федеральной программы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг, безусловно необходимо и ряд моментов формирования этой программы (прежде всего - в методическом плане) входят в тематику данного исследования.

Изученный автором опыт решения комплекса проблем обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в США, Корее и других странах с наличием достаточно сильного регионального управления социально-экономическими процессами свидетельствует о необходимости эффективно использовать это управление для решения указанной проблемы. Здесь можно выделить две причины.

Во-первых, на федеральном уровне создание новой законодательной и нормативной базы, разработка и реализация соответствующих программ является сложным и длительным процессом, требует многопланового согласования как по содержанию, так и по финансированию. Например, в США для решения вопроса о введении единых норм безопасности продуктов питания потребовалось более 5 лет. Но динамика социально-экономических процессов переходного периода

российской экономики требует значительно более высокой оперативности, которая достижима только на региональном уровне.

Во-вторых, субъекты Федерации и регионы России отлечаются значительно большим разнообразием природных условий, уровня социально-экономического развития, экономических особенностей населения, чем, например, штаты в США. Но даже в США имеются существенные различия в законах, действующих в отдельных штатах. Тем более для регионов и субъектов Федерации в России необходимы специальные законодательные и нормативные акты, методы и способы решения возникающих социально-экономических проблем, одной из которых безусловно является проблема обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг, экономической безопасности. Поэтому, по мнению автора, целесообразно решение особенно острых проблем обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе на основе рационального использования возможностей местного самоуправления и территориальных органов Федеральной исполнительной власти.

Главное проблема состоит в необходимости рационального распределения задач и функций территориатьных органов Федеральной исполнительной власти. Но такое распределение не может носить постоянный характер, а должно адаптироваться к динамично изменяющейся ситуации в регионе.

Решение указанной проблемы автор видит в создании и эффективном/функционировании Системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг (далее - Система), имеющей 2 уровня. Высший уровень определяется действующим Федеральным законодательством и мероприятиями соответствующей Федеральной программы. Нижний уровень определяется региональными документами и реализуемыми в рамках Системы оперативными решениями.

Цель работы

Исходя из определенной выше проблемы, цель данной работы состоит в исследовании опыта функционирования правовой и нормативной базы, структурно-функционального распределения задач территориальных органов Федераль

ной исполнительной власти и предложений по совершенствованию деятельности этих органов на основе разработки основополагающих принципов (а также - моделей, методов) оптимизации координации и взаимодействия этих органов в рамках Системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе.

Для достижения этой цели необходимо решить комплекс задач, в целом определяющих организационно-экономические основы рассматриваемой Системы.

Эти задачи можно в крупном плане разделить на следующие группы:

а) получение и анализ первичной информации о безопасности и качестве;

б) определение процедур (правил) принятия и решшзации оптимальных решений.

Исходя из изложенного, в настоящей работе были поставлены и решены следующие задачи:

проведен анализ и оценена область применения документов, регламентирующих вопросы обеспечения безопасности товаров, работ и услуг в регионе;

выполнено исследование проблемы обеспечения безопасности товаров, работ и услуг в регионе (на примере Сахалинской области) в виде соответствующей модели;

определен метод получения информации, необходимой для эффективного функционирования региональной Системы обеспечения безопасности товаров, работ и услуг (далее - Системы);

разработаны принципы, способы и методы распределения задач и функций территориальных органов Федеральной исполнительной власти, оптимизация их деятельности и взаимодействия в рамках Системы;

исследованы возможности и разработаны основополагающие элементы Системы: цели и принципы функционирования, структура и содержание основных блоков, методы принятия управляющих решений;

создан организационный и экономико-технический инструментарий координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти в рамках Системы;

разработаны методы взаимодействия на базе региональной системы лицензирования участников этой деятельности;

определены правила принятия и реализации решений, включающих как решения, имеющие долговременный организационный характер, так и оперативные решения по предотвращению превышения допустимых уровней опасности или снижения ниже установленных норм уровня качества товаров, работ и услуг конкретными хозяйствующими субъектами;

разработаны основные принципы построения Федерального закона и соответствующих программ (федерального, отраслевого и регионального уровней), регламентирующих вопросы контрольной и надзорной деятельности по обеспечению безопасности товаров, работ и услуг.

Предметом исследования является совокупность методов и принципов координации деятельности территориштьных органов Федеральной исполнительной власти в рамках региональной Системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг.

Теоретической и методологической основой исследования являются: положения крупных ученых экономистов в области региональной экономики, конкурентоспособности, качества и безопасности, управления в больших экономических системах. Изучены разработанные ведущими отечественными исследователями методы экономического анализа проблем стандартизации, сертификации, обеспечения безопасности и управления качеством продукции, работ и услуг.

Кроме того, широко привлекались наиболее ценные, с методологической точки зрения, работы отечественных и зарубежных ученых в области экономической системотехники, структурно-функционального анализа и оптимизации управленческих решений.

Отметим здесь только ряд наиболее значимых работ, результаты которых явились непосредственной научной базой данного исследования.

Широко известны работы профессора А.В. Гличева в области комплексной оценки качества (квалиметрии) и использование этих оценок в управлении качеством продукции [3]. Квалиметрический (количественный) подход к управлению

безопасностью и качеством определяет саму возможность ставить и решать оптимизационные задачи в данной проблеме. Вместе с тем, потребовалось развитие математического аппарата, что нашло отражение в работах Г.Г.Азгальдова [4], Ю.М. Андрианова и А.И. Субтето [5], Л.Г. Дубицкого [6] и работе автора (см. § 4.2 [7]).

Профессором В.Г. Версаном были разработаны основополагающие принципы интеграции производства и управления качеством продукции, создана методология построения и эффективного функционирования систем "сквозного" управления качеством [8]. Это направление получило развитие в работе В.Г. Версана, В.И. Сиськова. Л.Г. Дубицкого и др. [9] в плане экономического подхода (потребительски-стоимостных оценок и экономико-функционального анализа) и использовании современной компьютерной технологии. Именно с позиции обеспечения «сквозного» управления качеством, широкого использования экономического анализа и соответствующих мер воздействия, компьютерной технологии автором данной работы создавалась региональная система обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в Сахалинской области.

Профессором В.Я. Белобрагиным в работах по управлению качеством продукции и эффективностью производства в территориальном разрезе был создан большой массив научной информации по вопросам взаимодействия участников процесса создания и реализации продукции в условиях становления рыночной экономики. Эти работы, по сути дела, заложили экономическую базу современных подходов к обеспечению безопасности и качества продукции в регионе [80]. Вместе с тем, потребовалось системное представление данной проблемы, разработка соответствующего факторного пространства показателей безопасности и моделей решения типовых задач в рамках соответствующей Системы. Это сделано в работе автора (см. главы 3 и 4 работы [7] и нашло отражение в настоящей диссертации.

В работах доктора экономических наук Ю.А. Гусакова [2]был предложен новый механизм разрешения экономических проблем в поле "безопасность экспорта (импорта)" на основе теории конфликта, а также разработаны структура и

основное содержание Федеральной программы обеспечения безопасности потребительских товаров, импортируемых Россией. Предлагаемые Ю.А. Гусаковым организационно-экономические решения предусматривают лицензирование поставщиков и перевозчиков импорта в Россию, усиление роли торговых представительств, но не затрагивают вопросы координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти.

Работы профессоров Н.С. Круглова, Г.Н. Бобровникова. А.К. Джинчарадзе, Л.К. Исаева, В.А. Кузнецова, В.В. Клюева и др. с различных позиций рассматривают вопросы метрологического, нормативного и информационного обеспечения безопасности и качества, в том числе - с позиции достоверности оценки. В работах Б.С. Мигачева, Л.Г. Дубицкого, Ю.П. Адлера и др. даются с тех же оптимизационных позиций подходы к решению проблем испытаний, контроля, диагностирования .

В целом перечисленные и ряд других работ создают определенную информационную базу для системного исследования правовой, нормативной и методической базы рационального распределения функций и задач, решаемых территориальными органами Федеральной исполнительной власти в регионе в рамках, главным образом, действующей системы обязательной сертификации ГОСТ Р.

Однако, в перечисленных работах, задача научного обоснования, а тем более - оптимизации координации и взаимодействия территориальных органов Федеральной исполнительной власти, даже не ставится. Между тем, как это видно из изложенного выше, такая задача выходит далеко за рамки координации участников процедуры обязательной сертификации ГОСТ Р.

Наиболее существенные научные результаты данного исследования и их новизна.

Из изложенного выше следует, что научная новизна данной работы содержится уже в самой ее целевой направленности, т.е. в том, что задача обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе впервые ставится как задача оптимизации координации и взаимодействия территориальных органов Федеральной исполнительной власти.

Поиск оптимальных решений указанной задачи, как и всякой задачи оптимизации, требует прежде всего построения гносеологической (познавательной) модели рассматриваемого процесса (объекта, явления). Хорошо поддаются решению те виды оптимизационных задач, модель оптимизируемого процесса в которых может быть выражена в четко-множественном пространстве параметров, а сама задача оптимизации может быть сведена к задачи поиска экстремума некоторой функции.

В рассматриваемом случае эти условия не соблюдаются и задача оптимизации должна решаться в нечетко-множественном пространстве параметров или в пространстве с высокой степенью неопределенности "поведения" объекта исследования.

В подобных условиях решал свою оптимизационную задачу и Ю.А. Гусаков [2], используя теорию для определения условий консенсуса между интересами поставщика и потребителя импортируемого (экспортируемого) товара.

В данной работе впервые к задачам подобного рода применен другой подход. Сущность его состоит в том, что используя адаптированный метод структурно-функционального анализа модели всех участников процесса обеспечения безопасности и качества представляются в виде распределений функций по геометрическому пространству региона и по структурного пространству находящихся в регионе территориальных органов. Это позволяет впервые решать задачу поиска оптимальных организационно-экономических решений на основе методов многокритериальной оптимизации. В этом случае учитываются все возможности (пространственные и функциональные) каждого территориального органа, именно благодаря сочетанию структурно-функционального анализа и многокритериальной оптимизации организационно-экономических решений создана принципиально новая научная база Системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе.

Во всех случаях решение оптимизационных задач определяющее значение для эффективности предлагаемого решения имеет обоснованность выбора критерия (критериев) оптимальности.

В этой связи обратимся к структурно-функциональному анализу. Известно его использование для решения задач надежности (В.И. Нечипоренко) [11] и, в определенной мере комплексного анализа состояния и динамики качества (Л.Г. Дубицкий) [12]. В рассматриваемом в данной работе, аспекте структурно-функциональный анализ ранее не использовался.

Здесь метод структурно-функционального анализа используется для получения распределения критериев оптимальности по территории региона, выполняемым функциям и видам несоответствий требованиям, контролируемым территориальными органами Федеральной исполнительной власти. В качестве критериев оптимальности используются как критерии, непосредственно отражающие определенные показатели качества жизни в регионе, так и критерии, опосредствованно (через конкурентоспособность, прибыльность предприятий и органов власти, доходность бюджета и т.п.) отражающие влияния рассматриваемых территориальных органов Федеральной исполнительной власти на безопасность и качество. Такое использование структурно-функционального анализа ранее не применялось.

Другие наиболее ценные научные результаты данного исследования и их новизна сводятся к следующему:

процессы, связанные с развитием внешнеэкономических связей, местного самоуправления, расширением номенклатуры товаров, работ й услуг населению региона, обеспечения их безопасности, рассмотрены впервые с позиции эффективности административных и экономических мер;

экономически обоснована необходимость существенного повышения эффективности и скоординированности деятельности контрольных и надзорных органов;

раскрыта роль и значение законодательной и нормативной базы федерального и регионального уровней как инструмента, позволяющего рационально сочетать деятельность территориальных органов Федеральной исполнительной власти и местного самоуправления в интересах повышения качества, конкурентоспособности, охраны окружающей среды и защиты прав потребителей;

выявлены последствия, которые влекут за собой отсутствие единой системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе для федерального и местного бюджета, экспорта и импорта, рационального использования природных, трудовых и других ресурсов;

разработан метод структурно-функционального анализа организационных систем и на его основе проведен комплексный анализ состояния и путей решения проблемы обеспечения безопасности и качества в рамках региональной Системы:

разработан метод " закрытия рисков", позволяющий определить требования и принципы построения Системы обеспечения безопасности и качества на основе мероприятий, оптимизированных по эффективности при ограничениях на ресурсное обеспечение;

определены приоритетные направления совершенствования законодательной и нормативной базы обеспечения безопасности и качества, разработаны предложения по структуре и содержанию реализующих эти направления федерального закона и соответствующих программ.

Кроме того, в данной работе автор применил принципиально новый подход. Во-первых, он предложил региональный лицензионный механизм введения ограничений на потенциально-опасные виды деятельности. Во-вторых, автор использовал метод структурно-функционального анализа, благодаря которому деятельность участников процесса обеспечения безопасности и качества представляется в виде распределений функций по геометрическому пространству региона и по структурному пространству находящихся в регионе территориальных органов.

Практическая ценность результатов исследований

Полученные в работе научные результаты были непосредственно использованы для совершенствования координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти в Сахалинской области.

С этой целью под руководством и, в основном, на базе материалов данной работы было создано руководство "Порядок взаимодействия территориальных

органов Федеральной исполнительной власти, осуществляющих контроль за безопасностью и качеством товаров (работ и услуг), предназначенных для потребления жителями Сахалинской области". Это руководство согласовано со всеми заинтересованными органами и введено в действие решением главы администрации области.

Для практической реализации установленного порядка в Сахалинской области под председательством заместителя главы администрации области создано постоянно действующее координационное совещание территориальных органов Федеральной исполнительной власти, осуществляющих контроль за безопасностью товаров (работ, услуг), предназначенных для потребления жителями Сахалинской области. Автор является постоянным заместителем председателя этого Координационного совещания и осуществляет непосредственное руководство его деятельностью, базируясь на результатах данного исследования.

Для обеспечения выполнения координационным совещанием своих функций, под руководством автора и, в основном, на базе материалов данной работы создано "Положение о целях, задачах, формах и методах работы, полномочиях и ответственности Координационного совещания, порядка принятия и реализации решений".

Таким образом, полученные в работе научные результаты были непосредственно использованы для совершенствования координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти в Сахалинской области, что позволило повысить эффективность их деятельности и безопасность объектов контроля.

Двухлетний опыт использования в Сахалинской области этих документов и созданной на их базе "Системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе" дал значительные положительные результаты (сократился "прорыв" потенциально-опасных товаров к потребителям, повысилась конкурентоспособность ряда видов продукции).

Реализация результатов работы

В целом внедрение результатов исследований позволило значительно повысить эффективность и снизить затраты на деятельность территориальных орга нов Федеральной исполнительной власти, обеспечивая лучшую защиту прав потребителей и более высокий уровень жизни населения региона.

На основе научных исследований и практического опыта разработан и представлен Сахалинской областью в порядке законодательной инициативы проект структуры и основного содержания "Федеральной целевой программы по совершенствованию координации и деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти по обеспечению безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе".

Кроме того, в качестве реализации результатов данного исследования разработаны (и приведены в приложении к диссертационной работе) методические рекомендации:

а)іч Создание и обеспечение эффективности функционирования постоянно-действующего Координационного совещания территориальных органов Федеральной исполнительной власти, осуществляющих контроль за безопасностью и качеством товаров (работ, услуг), предназначенных для потребления гражданами";

б) "Программные средства Системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе".

Для реализации предложенного автором нового механизма регионального лицензирования отдельных видов услуг автором разработан проект соответствующего Закона Сахалинской области.

Апробация работы

Результаты работы доложены на межрегиональных научно- технических семинарах, конференциях и совещаниях директоров ЦСМ Госстандарта России, совещаниях бизнесменов Кореи(г. Пусан) и США (г. Сиэтл), опубликованы в монографии и других изданиях, использованы в учебном процессе Академии стандартизации, метрологии и сертификации.

Исследование динамики обеспечения безопасности и качества товаров- работ и услуг в Сахалинской области

Основным методом обеспечения безопасности товаров, работ и услуг в регионе со стороны соответствующего территориального органа Госстандарта России является государственный надзор за соблюдением обязательных требований стандартов, правил обязательной сертификации, метрологических правил (в том числе - надзор за состоянием и правильностью применения средств измерений).

Такой надзор, вообще говоря, выполняет взаимосогласованно две функции: внеэкономическую (административную) - запрещая к реализации несоответствующую требованиям продукцию (работу, услуги) он тем самым напрямую защищает потребителя от поступления потенциально-опасных (и/или некачественных) товаров (работ, услуг); экономическую - налагая штрафы и применяя другие виды санкций он делает невыгодным для поставщика нарушение установленных требований, т.е. делает невыгодным производство и реализацию потенциально-опасных товаров (работ, услуг).

Сейчас, в условиях нестабильной экономики России, трудно определить какая из функций при переходе на европейский модуль А, т.е. применению декларации-заявления поставщика о безопасности качества своей продукции с жестким инспекционным контролем государства, выполнение внеэкономической функции (запрет на реализацию во всех странах Европейского сообщества при обнаружении некачественного товара только у одного реализатора) оказалось очень эффективной.

Краткие данные о динамике решіизации административных и экономических функций Сахалинским ЦСМ сводятся к следующему:

В обобщенном виде данные о динамике реализации административных и

Полные статистические данные содержатся в соответствующих отчетах Сахалинского ЦСМ. Отметим, что в 1995 году в сфере производства, туристского обслуживания использовалась только административная функция, в сфере торгового обслуживания - преимущественно административная функция.

В целом: а) ежегодный рост объемов проверок составил: по товарам 20%; по работам 60%; по услугам 50%; в) соотношение административных санкций к экономическим составляет: по товарам 9 ... 45%, по работам - до 100% (в 1997 г. - 2%), по услугам -20 ... 100%.

Такое положение отражает то обстоятельство, что в 1995 году ЦСМ еще не стал эффективным регулятором процесса обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в условиях становления рыночных отношений.

Необходимо отметить, что особую опасность в этих условиях несет реализация товаров по поддельным сертификатам. Такие случаи участились особенно после выхода совместного приказа Госстандарта и Комитета по торговле РФ № 210-7/268 от 06.04.97г., противоречащего действующему законодательству РФ, определяющему круг лиц, заверяющих копии сертификатов.

За 1 квартал изъято 231 поддельных сертификатов и копий сертификатов, за 2 квартал уже 453. Всего за 1995 год изъято более 1000 фаіьсифицированньгх сертификатов и их копий. Для выяснения их происхождения, изъятые в ходе проверок фальсифицированные сертификаты и их копии были направлены в УВД и прокуратуру Сахалинской области.

Результаты 1996 года характеризуются следующими показателями.

1) Запрещена реализация продукции и услуг, не соответствующих обязательным требованиям государственных стандартов, на сумму 897 млн. руб., что определенным образом характеризует предотвращенный у потребителя ущерб от приобретения недоброкачественной продукции.

2) Снизилась степень полноты применения территориальным органом правовых средств по результатам Госнадзора. Так, уменьшилось количество запретов реализации продукции, не соответствующей установленным требованиям, с 61 в 1995 г. до 37 в отчетном периоде, т.е. на 24 или 39%. Соотношение количества запретов за нарушение обязательных требований государственных стандартов к количеству проверок, при которых выявлены такие нарушения, осталось на прежнем уровне.

3) Реже стали применяться к предприятиям штрафы за нарушение обязательных требований государственных стандартов и правил обязательной сертификации, количество которых уменьшилось по сравнению с прошлым годом с 225 до 192, т.е. на 33 или на 12%.

4) Уменьшилось количество должностных лиц, привлеченных к ответственности за нарушение требований по безопасности и уклонение от исполнения предписаний государственных инспекторов. Это характеризуется следующими цифрами: 1995 г. - 25 чел., 1996 г. - 17 чел. (уменьшение на 8 чел. или на 36%).

Эти результаты в целом свидетельствуют о том» что произошел определенный сдвиг в работе: в большей степени стала использоваться экономическая функция ЦСМ. хотя ее роль все еще остается весьма малой. Совместными мерами, принятыми предприятиями, ЦСМ и местными органами исполнительной власти, удалось уменьшить процентное отношение количества предприятий, на которых выявлены нарушения обязательных требований государственных стандартов, к количеству проверенных на 12% по сравнению с 1995 г.. а предприятий-нарушителей правил обязательной сертификации осталось на прежнем уровне.

Построение системной модели проблемы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе

Выводы из проведенного в 1.1, 1.2. анализа, в принципе, должны позволить четко сформулировать проблему обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе. Под четкой формулировкой проблемы в соответствии с принципами системного исследования [20] понимается такое ее описание, которое позволяет с использованием соответствующих методов анализа принимать решения, обеспечивающие создание и управление системой, функционирование которой решает данную проблему.

Для экономических систем и/или социально-экономических систем, целью которых является обеспечение безопасности и качества продукции описание системы может носить количественный характер. Описание, носящее количественный характер (для социально-экономических систем) должно содержать количественные характеристики результата создания и управления системой в зависимости от качественных значений соответствующих переменных. В социально-экономических системах результат функционирования системы может выражаться в каких-либо статистических (по [16]) или обобщенных, квштиметриче ских (по [3 ... 6]) показателях. Наиболее полное отражение дают показатели экономической эффективности управления (например, (по [9]) или показатели качества жизни (по [17]).

Описание, носящее количественный характер, может быть построено тогда, когда проблема достаточно изучена, структурирована, для ее решения определены: факторное пространство, источники и способы получения информации и т.п. Иначе говоря, описание, носящее количественный характер должно строиться на основе значения количественных характеристик процессов создания и управления системой.

Если система представляет собой модернизацию ранее существовавшей системы, то количественные характеристики могут получены по априорным данным (характеристикам модернизируемой системы, результатам статистического моделирования вновь созданной системы) или методом " проб и ошибок", т.е. путем набора статистики о характеристиках процессов при различных вариантах построения модернизируемой системы.

В нашем случае эти условия практически отсутствуют, а та небольшая статистика, которая приведена в разделе 1.2. не позволяет давать количественное описание системы.

Описание системы, носящее качественный характер, должно содержать перечень факторов, условий, принципов и т.п. характеристики, влияющих (определяющих) условия создание и эффективного функционирования соответствующей системы. Такое описание должно " аккумулировать" проблемы, без решения которых не может создана система и определять направления исследования и разработки путей (методов, способов) решения этих проблем.

Для построения такой модели системы обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе автор исходил из следующих положений:

1. Представление рассматриваемой системы как большой экономической системы по [18], основными показателями эффективности функционирования которой является показатели, определяющие эффективность для конечного потребителя товаров, работ, услуг по [3 ... 6], объединяемые методами квалимет рий [25] в обобщенные показатели качества жизни [17].

2. Учета такого обстоятельства, что в экономическом смысле, как это пока зано в [2], вопросы обеспечения безопасности решаются в условиях конфликт ных ситуаций (см. [21]), разрешение которых (т.е. эффективность принимаемых решений) определяется соответствующими рисками. В большинстве стран мира (США, Англия, Канада. Мексика, Италия, Индия, Сингапур, Япония и др.) для количественной оценки финансовых (экономических) рисков пользуются клас сическим учебником Richard A. Breally [27], к сожалению не переведенным на русский язык.

ПОСКОЛЬКУ риск является вероятностной характеристикой, то в гносеологическую модель системы обеспечения безопасности и качества предлагается в качестве показателя эффективности ввести W - риск, как вероятность повышения параметрами (характеристиками) всех видов опасностей установленных уровней: \У=вер[{Аі} {А1д}] где А[ - реальный уровень опасного воздействия і - ого вида, А}д - допустимый уровень этого воздействия.

3. В качестве показателей безопасности и допустимых уровней опасных воздействий в формуле (1) автор полагает необходимым использовать данные, приведенные в соответствующих нормативных документах.

4. Поскольку для создания и управления в системе обеспечения безопасности и качества товаров, работ и услуг должны использоваться: согласно 1.1. все уровни законодательных актов и нормативных документов, приведенных на рис. 1, а также, по каждому из органов Федеральной исполнительной власти, все уровни нормативных документов, исполнение на каждом уровне административных и экономических функций территориальными органами Федеральной исполнительной власти.

Исследование возможностей и разработка методов использования структурно-функционального анализа в задачах координации деятельности территориальных органов Федеральной исполнительной власти по обеспечению безопасности и качества товаров, работ и услуг в регионе

Этому вопросу посвящена написанная автором глава вторая монографии [ 7], которая занимает свыше 50 страниц текста (более 2 печатных листов). В данной работе автор по сути ограничился только теми материалами указанной главы, которые непосредственно относятся к тематике проводимого исследования.

Рассмотрим сущность структурно-функционального анализа.

В настоящее время рост сложности изделий и технологических процессов, технических и экономических систем, экологических и других объектов различной природы выявил необходимость сочетания системных и ситуационных методов в оценке их качества и управлении функционированием.

При изучении систем приходится анализировать большое количество связей элементов и явлений, подвергать их всестороннему исследованию, учитывать взаимодействие частей и целого, связи и взаимодействие системы с окружающей средой. Арсенал средств для такого анализа часто оказывается недостаточным. Проблема существенно усложняется еще и тем, что при изучении систем возникают чрезвычайно сложные задачи научного обоснования и формирования критериев функционирования.

Для решения комплекса возникающих проблем стали создаваться новые методы анализа и использования результатов анализа в управлении.

Ряд методов анализа и некоторые системы компенсирования их результатов изложены в предыдущей главе.

Применительно к ранним этапам создания систем В.И. Нечипоренко [11] был предложен метод структурного анализа систем.

Этот метод может "работать" при минимуме исходных данных, давая, по крайней мере, качественно достоверные результаты и позволяя сравнивать между собой различные варианты проектов.

В основу метода положены структурные исследования, которые позволяют: разработать правила символического изображения большой системы; определить значимость элементов системы и связей между ними; оценить качество структурной схемы системы и сформулировать рекомендации по ее улучшению.

Имеется два типа методик анализа: 1) предварительное быстрое изучение объекта, цель которого - установить техническую и экономическую целесообразность разработки системы данного вида; 2) подробное обследование, на основе которого может быть составлена математическая (динамическая) модель системы и путем ее анализа предложена программа технической реализации системы. Разумеется, такое обследование следует проводить лишь после принятия решения о технической и экономической целесообразности проектируемой системы.

По результатам можно определить структуру системы, т.е. состав и взаимодействие ее элементов.

Важной частью исследованйя является определение главенства (значимости) элементов (объектов) системы на основании наличия между ними определенной совокупности отношений.

Для определения главенства элемента вводится показатель значимости -ранг, который является в некоторой степени относительной характеристикой [7,11] описывается порядок и даются правила вычисления ранга. Определение ранга элемента позволяет облечь качественное понимание значимости в количественную форму.

Кроме структурной схемы системы исследователь имеет в своем распоряжении описание порядка функционирования системы (правда, поверхностное). Опыт прошлого, а также интуиция могут подсказать, каков вклад отдельного объекта в общий показатель функционирования системы. Мнение одного лица по этому вопросу может быть неточным, поэтому необходимо сформировать коллективное мнение.

Коллективное мнение может быть сформировано на основе: вычисления среднего значения и дисперсии мнений экспертов, принимая каждое из мнений за случайную величину; использования метода ранговой корреляции.

Метод ранговой корреляции состоит в следующем. Каждый эксперт оценивает влияние каждого параметра на общий показатель эффективности, располагая свои оценки в определенном порядке. На первое место ставится параметр, который, по мнению данного эксперта, оказывает наибольшее влияние, ему присваивается первый ранг. На последнее место ставится параметр, который по мнению данного эксперта оказывает наименьшее влияние.

Таким образом, первым параметром структурной схемы является та ранжировка ее элементов, при которой обеспечивается максимум прироста полезной информации.

Другим параметром, определяющим качество структурной схемы, [7,11] является параметр, названный множеством сочленения. Он позволяет определить значимость отношений между элементами системы. Принадлежность отношений к множеству сочленения указывает на то, что их разрушение приведет к разрушению всей системы.

Найденные структурные параметры позволяют качественно оценивать тот вклад в общий функциональный показатель системы, который вносится отдельными объектами, степень функциональной загрузки объектов системы, наличие "узких" мест в связях между объектами. А это, в свою очередь, позволяет разработать рациональную программу реализации системы с учетом значимости ее элементов, что даст определенную экономию сил и средств, поскольку выделенные проблемы решаются до начала не только процесса функционирования, но и детального исследования системы.

Разработка концепции (принципов) и формирование организационного инструментария

В настоящее время контроль и надзор за безопасностью осуществляется несколькими межведомственными государственными органами.

Их деятельность по надзору за соблюдением требований государственных стандартов, норм и правил, обеспечивающих безопасность жизни, здоровья населения и окружающей среды, основана на общих принципах и задачах, однако единого общегосударственного законодательного акта, регулирующего правовые основы государственного надзора в Российской Федерации не имеется.

В настоящее время правоотношения органов государственного контроля и надзора при осуществлении своей деятельности, их функции, права и обязанности, а также ответственность предприятий, организаций, учреждений, их должностных лиц, предпринимателей за нарушение требований государственных стандартов, норм и правил, по безопасности регулируются в основном отдельными постановлениями бывшего Правительства СССР и другими подзаконными актами, которые не учитывают особенности осуществления государственного технического надзора в условиях рыночной экономики и не обеспечивают надлежащих условий для предупреждения и пресечения нарушений требований по безопасности продукции, объектов промышленности, атомной энергетики и социальной сферы, что может привести к авариям с тяжелыми последствиями для населения и государства в целом. Большая часть этих правоотношений законодательством Российской Федерации не регулируется.

3. Ранее отсутствовала научная база, единый методологический подход, на основе которого можно было бы формировать концепцию предлагаемого Закона, определять уровни, формы и методы законодательного (в т.ч. - государственного) регулирования в рассматриваемой сфере.

Автор считает, что в настоящее время такая возможность появилась на основе разработанных в данном исследовании методов "укладок и покрьггай", " оптимизации припусков", " закрытие рисков".

Все перечисленные методы ориентируются на условие рыночной экономики, главным из которых является то, что принимаемые решения должны быть оптимизированы по экономическим критериям.

4. Для обеспечения безопасности населения и окружающей среды при создании и использовании потенциально опасных объектов и видов деятельности (технологий в промышленности, атомной энергетике и социальной сфере) возникла необходимость в правовом регулировании лицензирования работ по созданию и использованию указанных объектов. Автором предложен механизм такого лицензирования (рис. 19).

5. Принятие предлагаемого Закона вызывается также необходимостью создания правовых норм для обеспечения реального соблюдения предприятиями, организациями и предпринимателями требований Законов РФ "О защите прав потребителей", " О стандартизации", " О сертификации продукции и услуг", " О единстве измерений", т.к. Закон предусматривает права граждан на безопасность и качество продукции, работ и услуг, защиту их интересов.

6. Закон предусматривает также законодательное регулирование (определение) компетенции Российской Федерации в вопросах контроля и надзора за безопасностью товаров, работ и услуг в регионах.

Автор считает, что принятие предлагаемого закона обеспечит условия для разработки и введения нового механизма предупреждения нарушений требований по безопасности и ответственности предприятий за их нарушения.

На рис. 20 приведена предлагаемая структура Федерального Закона РФ "О контрольной и надзорной деятельности по обеспечению безопасности товаров, работ и услуг", а также показаны какие разделы этого закона регламентируют другие законодательные акты. тельств республик, орган государственного надзора республик; законодательства зарубежных стран (США, ФРГ, Японии, Австрии); автор считает принципиально важным дать следующие определения:

а) Цели Закона как правового регулирования правоотношений, возникаю щих при осуществлении контроля и надзора на всех стадиях разработки, созда ния и использования продукции (работ, услуг) и потенциально-опасных объектов промышленного и социального назначения;

б) Характеристики основных положений проекта закона как акт прямого действия (рис. 20), включающего: общие положения; объекты и формы контроля и надзора; функции органов государственного технического надзора, права и обязанности должностных лиц; ответственность за нарушения требований госу дарственных стандартов, норм и правил по безопасности и специальных разре шений (лицензий). При разработке законопроекта были использованы:

в) Характеристики сферы применения Закона как установление правовых основ государственного контроля и надзора за соблюдением предприятиями всех видов собственности, их должностными лицами, предпринимателями обяза тельных требований государственных стандартов, норм и правил, лицензий, обеспечивающих безопасность населения (окружающей среды) на стадиях раз работки, изготовления, реализации, транспортирования, использования, эксплуа тации, хранения (консервации), утилизации продукции и потенциально-опасных объектов промышленности, атомной энергетики и социальной сферы: определения функции, права и обязанности органов государственного контроля и надзора, ответственность предприятий, их должностных лиц, предпринимателей за нарушения установленных требований по безопасности.