Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная политика, реализуемая в субъектах российской федерации, как многоаспектная проблема (общая характеристика) 16
1.1. Понимание социальной политики и ее правовых составляющих 16
1.2. О полномочиях субъектов российской федерации в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, атакже социально- обеспечиенных отношений 37
1.3. Экономический и правовой базис для деятельности субъекта российской федерации в сфере
Трудового права и права социального обеспечения 52
1.4. О системе органов, управляющих социальным развитием В субъектах российской федерации 72
1.5. Социальная реформа в субъектах российской федерации на современном этапе 84
1.6. Правовые акты органов местного самоуправления и их роль в регулировании трудопрлвовых и социально-обеспечительных вопросов социальной политики и социального развития 93
Глава 2 Деятельность субъектов российской федерации в решении отдельных трудоправовых вопросов социальной политики и социального развития 102
2.1. Влияние си і уации в сфере труда в субъекте российской федерации на региональную юридическую деятельность по вопросам трудового права 102
2.2 Еше раз о проблеме занятости и ее отдельных правовых решения в субъектах российской федерации 119
2.3. Охрана труда в субъектах российской федерации (правовой аспект) 136
Z4. Олравовом регулировании отношений по поводу труда па государственной и
Муниципальной службе в субъектах российской федерации 147
Глава 3 Социальная политика и деятельность субъектов Российской Федерации в сфере права социального обеспечения 157
3.1. Субъект российской федерации и ею деятельность в сфере права социально обеспечения (общий современный ракурс) 157
3.2. Юридическая деятельность по социальному обслуживанию в субъектах Российской Федерации 191
Заключение 204
Список использованных источников 208
- Понимание социальной политики и ее правовых составляющих
- О полномочиях субъектов российской федерации в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, атакже социально- обеспечиенных отношений
- Влияние си і уации в сфере труда в субъекте российской федерации на региональную юридическую деятельность по вопросам трудового права
- Субъект российской федерации и ею деятельность в сфере права социально обеспечения (общий современный ракурс)
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что наше государство конституционно декларирует себя в качестве государства социального и обязано в силу своего статуса проводить развернутую и действенную социальную политику. Это полностью относится к субъектам РФ, социальная политика которых, имея много общего с общегосударственной политикой, обладает значительным своеобразием. На современном этапе развития России все более существенное значение в реализации региональной социальной политики (в социальном развитии) приобретает юридическая деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Немаловажной является и соответствующая деятельность органов местного самоуправления, И это объясняется прежде всего в тем, что и те и другие гораздо ближе к объектам социальной политики, чем федеральные структуры. Среди их функций в названной сфере нельзя не выделить функции нормотворчества и правоисполнения по вопросам трудового права и права социального обеспечения. Данные виды деятельности в субъектах РФ очень сильно взаимосвязаны- Следовательно, целесообразно общее исследование деятельности названных и иных органов в субъектах РФ по вопросам трудового права и права социального обеспечения с позиций социальной политики и социального развития. В настоящее время это крайне актуально.
Степень научной разработанности. Актуальность темы исследования подтверждается и состоянием ее научной разработанности. Несомненно в трудах философов, экономистов, социологов и политологов содержатся глубокие наработки, особенно по теории социальной политики и социального развития. Но такие труды, как правило, не содержат систематизированных юридических выводов и правового анализа. Этим призваны заниматься представители юридической доктрины, В науке трудового права по проблеме социальной политики первым был выдающийся ученый А.С. Пашков, Многие его идеи сохранили свою
актуальность, невзирая на время, И тем не менее современные обстоятельства признают далеко не все суждения периода социализма. А в настоящий период специалисты трудового права проявляют интерес лишь к отдельным составляющим проблем социальной политики и социального развития. Каким-либо обобщающим результатом в виде монографии или диссертации это не завершено, ни в общефедеральном плане, ни в плане региональном. Что касается пауки права социального обеспечения, то в ней плодотворно рассматривается спектр вопросов социальной защиты (МО. Буянова, М.Ю. Федорова, Э.Г. Тучкова, Е.М Мачульская, В.Б. Савостьянова и др.)- Исследований именно по социальной политике (В,Ш. Шайхатдинов, В.В. Вертиль и Е.Г. Назаров) пока немного. Однако почти что нет научных исследований, соединяющих проблематику права социального обеспечения и трудового права в соответствующем ракурсе. Известное исключение составляют статьи, написанные совместно М.В, Филипповой и Е.Б, Хохловым. Между тем две указанные очень близкие отрасли права и юридические науки в аспекте социальной политики соединены в нечто неразрывное. Данный вывод легко доказывается содержанием Конвенции МОТ № 117 от 22.06.1962 об основных целях и нормах социальной политики. В рамках настоящего исследования предполагается дать обоснование юридической деятельности в субъектах РФ по вопросам трудового права и права социального обеспечения в аспекте социальной политики в условиях перехода к рыночным механизмам построения государственного управления.
Цели и задачи исследования. Цели данной диссертации заключаются в том, чтобы (1) обосновать значимость и выделить направления юридической деятельности в субъектах РФ в период перехода социального государства от предоставления человеку минимума, необходимого для существования, к избавлению человека от нужды, а затем - и поддержанию все более высоких жизненных стандартов при решении вопросов трудового права и права социального обеспечения; (2) на основе проведенного анализа выработать
необходимые для этого научно-практические рекомендации. Названные
цели достигаются решением следующих задач; во-первых, уточнить содержание понятия «социальная политика», а также понятий «социальное развитие» и «социальная защиіа»; во-вторых, с учетом современных тенденций показать общие особенности региональной децентрализации в деятельности по вопросам трудового права и права социального обеспечения; в-третьих, исследовать обновление механизмов социальной политики и социального развития в регионах РФ в плане трудового права и права социального обеспечения; в-четвертых, представить достаточно развернутую картину того, что в настоящее время делается в субъектах РФ в области трудового права в ракурсе социальной политики, показать пути совершенствования позитивно оцениваемой деятельности и устранения имеющихся недостатков; в-пятых, дать общий обзор того, что в субъектах РФ делается в границах права социального обеспечения для социальной защиты; показать достижения и выявить недостатки в региональном регулировании по вопросам права социальною обеспечения и предложить рекомендации по их устранению.
Объектами исследования являются процесс управления развитием социальной политики в регионах России; общественные отношения в социальной сфере (под ней понимается совокупность социальных институтов, осуществляющих реализацию социальной политики); юридическая деятельность по вопросам трудового права и социального обеспечения в субъектах РФ.
Предметом исследования выступают вопросы, связанные с нормативно-правовым массивом, регулирующим трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения, а также социально-обеспечительные отношения в их региональном аспекте, экономические и связанные с ними управленческие отношения, возникающие в процессе реализации социальной политики (социального развития) в регионах России.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Методология работы определяется трудами философов, экономистов,
социологов и политологов (К.С, Гаджиев, Л.А. Фадеева и др.), в том числе
зарубежных, а также специалистов в области теории права (С.С. Алексеев и др.). Теоретической основой диссертации послужили труды представителей науки трудового права и науки права социального обеспечения Н.В. Антипьевой, А.Л. Благодир, Л.Ю. Бугрова, М.О, Буяновой, СЮ. Головиной, К.Н. Гусова, M.JL Захарова, С.А. Иванова, Т,В. Иванкиной, MB. Лушниковой, A.M. Лушникова, Е.Е. Мачульской, MB. Молодцова, А.С Пашкова, Э.Г, Тучковой, МЛО. Федоровой, М,В. Филипповой, Я.М. Фогеля, Е.Б. Хохлова, B.UL Шайхатдинова и др. Использовались работы по конституционному и муниципальному праву (А.В, Москалев, АЛ, Кокотов, М.И. Кукушкин и др,).
Информационную основу составили статистические данные, судебная и договорная практика, международные юридические документы, Конституция РФ, федеральное законодательство и иные нормативные акты РФ, значительное число нормативных правовых актов более 20 субъектов РФ, а также акты многих органов местного самоуправления и т.п.
Методы исследования. При проведении исследования использовались традиционные для правовых наук методы научного познания: обобщения, формально-логический, исторический, сравнительного анализа и другие. Кроме того, в диссертации применяются методы статистической обработки информации, конкретно-социологического и экономического анализа.
Научная новизна работы состоит в том, что эта диссертация является, в принципе, первым в России монографического характера исследованием, специально посвященным юридической деятельности в субъектах РФ по вопросам социальной политики и социального развития в контексте создания и реализации регионального нормативного массива в сфере и трудового права, и права социального обеспечения.
Новые научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту,
L Отталкиваясь от мнения ряда специалистов, сформулирована
авторская система основных категорий. Социальная политика есть политика,
реализуемая в основном на базе принципов социальной справедливости и
социального партнерства в виде целенаправленного воздействия государства
(в том числе и на уровне его субъектов), органов местного самоуправления,
работодателей, социальных групп и т.д. на систему и условия
жизнедеятельности людей с целью улучшения качества их жизни, причем
прежде всего б сферах труда и социального обеспечения. Социальное
развитие определяется как результат действия системы взаимоотношений
между социальными группами, государственными органами и иными
субъектами социальной политики, нацеленная главным образом на
улучшение качества жизни населения и развитие свободы человека. Под
социальной реформой понимается внутренне единая система изменений в
социуме, направленных на обеспечение качества жизни, достойного
человеческой сущности, включая, в частности, достаточно высокий уровень
доходов, обеспечение оптимальной занятости, надежную охрану здоровья,
создание всесторонних возможностей для реализации права на образование
и права на жилье, обеспечение всех других необходимых гарантий для
развития каждого человека и его свободы, в том числе в сфере труда и быта,
совершающихся в силу социальных закономерностей и выявляющихся в
определенных позитивных социальных новообразованиях. Социальная
защита рассматривается в качестве начального уровня социального
развития. При этом предлагается ее рассматривать в узком смысле
(применительно к социально-рисковым ситуациям) и в широком (когда
современная крайне нелегкая для многих людей ситуация сама по себе
может считаться в известном смысле социально-рисковой).
Если социальная политика с позиций права - это определенная
нормотворческая деятельность и все то, что ее «питает», то социальное
развитие с позиций права есть результат социальной политики в виде
определенной системы правоотношений, возникающих между субъектами
трудового права, права социального обеспечения, а также субъектами
некоторых иных отраслей права, на основе особых юридических фактов с
целью обеспечения достойной жизни каждого члена общества и с иными
гуманитарными целями (включая исключение или хотя бы уменьшение
вредных последствий социальных рисков) и реализуемых в порядке, установленном источниками трудового права, права социального обеспечения и ряда иных отраслей права. С позиций российского права социальное развитие можно разделить на три условных фрагмента: (1) осуществляемое, в основном, в границах трудового права; (2) реализуемое, в основном, в границах права социального обеспечения; (3) функционирующее в границах иных отраслей российского права. В свою очередь каждый из этих фрагментов может быть рассмотрен как минимум еще и на уровне правового поля (федеральное регулирование, регулирование на уровне субъекта РФ и т.д.),
2. В диссертации предлагается также разработать и принять трехуровневую систему базовых нормативных правовых актов по вопросам социальной политики и социального развития, поскольку по Конституции РФ Россия есть правовое социальное государство. Этим определяется значимость социальной политики и социального развития в РФ.
Целесообразно разработать ФКЗ «О социальной политике и
социальном развитии в РФ», В частности, в этом законе полезно прописать
основные определения и принципы, четко зафиксировать компетенцию
федеральную и региональную и т.п. В предложенном ФКЗ целесообразны,
например, нормы о полномочиях субъектов РФ в области права социального
обеспечения. В них желательно решить примерно те вопросы, которые
относительно трудового права решены ст. 5 и ст. 6 ТК РФ. Для разработки
предельно взвешенного проекта этого ФКЗ видится полезным создание
временного творческого коллектива. На основе предложенного выше ФКЗ
«О социальной политике и социальном развитии в РФ» необходимо принять
особые государственные программы, включающие и нормотворчество, и
і реализацию его результатов, предусмотренных социальной реформой, как во
всей стране в целом, так и в каждом из ее регионов.
Надо констатировать и целесообразность того, чтобы в каждом
субъекте РФ появился (в развитие предложенного выше ФКЗ) закон об
особенностях социальной политики и социального развития в
соответствующем регионе. Возможны и социальные кодексы, своды социальных стандартов или иные фундаментальные законы субъектов РФ. Такие законы видятся как базовые для всего трудоправового и социально-обеспечительного правотворчества в субъектах РФ, Но их значимость будет шире и глубже, ибо затронет многие другие отрасли права. На основе указанных законов и на уровне субъектов РФ предлагается разработать и принять специальные программы, включающие планирование нормотворческой и правоисполнительной деятельности по вопросам социальной реформы.
Во всех уставах муниципальных образований необходимо ввести прямое указание на то, что и представительные, и исполнительные органы обязаны проводить действенную социальную политику во всех областях жизнедеятельности. Вполне возможным является и принятие обобщающих нормативных актов о социальном развитии каждого муниципального образования.
3, Принципами социальной реформы предлагается считать принципы гуманизма в виде осуществления максимально эффективной защиты прав и интересов граждан в процессе социальной реформы; разграничения полномочий и проспективной ответственности между органами государственной власти всех уровней и органами местного самоуправления; всеобщей доступности надлежащего качества социальных благ; искоренения бедности и обеспеченности роста денежных доходов населения; улучшения обеспечения пенсиями, пособиями, компенсациями, услугами и т.д.; уменьшения патернализма и создания трудоспособным гражданам необходимых условий для повышения уровня социального потребления за счет собственных средств; строгого финансового обоснования всей сферы и развития взвешенной коммерциализации по ряду направлений социальной политики. Например, с целью повышения эффективности социальных служб необходимо разработать и внедрить механизмы, обеспечивающие равные конкурентные условия между производителями социальных услуг;
определить объем государственного заказа (включая определение целевой
группы, разработку перечня гарантированных государством социальных услуг и государственного стандарта социального обслуживания населения, расчет тарифов в соответствии с методикой расчета тарифов на социальные услуги, оказываемые социальными службами); перейти от сметного финансирования учреждений к размещению государственного заказа на закуп социальных услуг.
4. В диссертации внесены новые предложения в плане de lege ferenda либо высказанным ранее суждениям придана новая аргументация. Например, как известно, согласно ст. 252 ТК РФ, в принципе, возможно установление дополнительных гарантий для отдельных категорий работников на децентрализованном уровне. Вместе с тем ст. 6 ТК РФ особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников относит к ведению федеральных органов. Думается, что такие разночтения в ТК РФ должны быть исключены, В частности, если уж трудовое право находится как бы «в совместном ведении» у РФ и у субъектов РФ? значит, субъекты РФ должны иметь право устанавливать дополнительные гарантии для отдельных категорий работников. Без этого «региональное» трудовое право «обречено» почти что на одни декларации и процедурные правила и не может обеспечивать прогресс в социальном развитии в регионах. Ведь развитие адресности требует регулировать отношения именно с определенными категориями лиц. Кроме того, когда на всех финансирования недостаточно, опять же целесообразно ограничить круг субъектов.
5. По основным трудоправовым направлениям социальной политики и социального развития в субъектах РФ в диссертации комплексно сформулированы новые суждения, направленные на оптимизацию практики. В целом, такие комплексы новационны.
Так, анализ ситуации в сфере занятости показывает, что здесь главным образом действуют три отрицательные детерминанты. Первая - это то, что сами граждане, оставшись без работы, зачастую не торопятся найти другую. Вторая - это недоработки центров занятости. Третья - общесоциальные,
актуальные для современного состояния российского общества причины, например, низкая заработная плата у многих категорий работников. В целях противодействия таким детерминантам предлагается, в частности, следующее.
Юридическая деятельность в регионах России по данным вопросам должна прежде всего основываться на закреплении в правовых нормативных актах действенных стимулов к труду. Например, размер заработной платы имеет смысл оптимально регулировать региональными правовыми актами, следует максимально широко использовать инструментарий, предоставленный ст. 133Л ТК РФ, вступившей в силу с OK09.20G7. Надо стремиться улучшать работу центров занятости, которые должны обеспечить возможность для реального выбора работы из нескольких вариантов трудоустройства. При региональном правовом регулировании отношений занятости необходимо разрабатывать мероприятия не только общего характера, но и дифференцированные по отдельным группам работников. Целесообразно уменьшить число выпускников вузов с образованием, полученным по не востребованным региональным рынком труда специальностям. Надо развивать те производства, в которых незанятые граждане могли бы быть задействованы. Огромны резервы по самозанятости. Важно создать систему мотивационного механизма, включающего известную «реанимацию» правил об опережающем обучении. Работникам, подпадающим под увольнение по п. 1 и п. 2 ст. 81 ТК РФ, должна предоставляться возможность бесплатного (за счет средств, как правило, данного работодателя) прохождения переобучения по конкурентоспособной профессии с гарантированным трудоустройством. Думается, службы занятости должны заносить информацию о нарушающих закон работодателях в специальную базу данных и в дальнейшем предоставлять се всем заинтересованным лицам. Следует расширить перечень мер стимулирования добросовестных работодателей. Необходима продуманная налоговая политика. В настоящее время назрела
необходимость закрепления основных организационно-правовых форм
содействия занятости в специальной статье Закона РФ «О занятости в РФ», Целесообразно разработать и принять в РФ на уровне Правительства Положение о формах содействия трудовой занятости населения, В нем следует регламентировать все основные вопросы, связанные с функционированием форм содействия занятости.
Реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда должна проводиться на основе систематизированного регионального законодательства, регулирующего данные вопросы. Здесь прежде всего требуется оптимизация системы управления трудом в субъектах РФ, Безусловно, надо восстанавливать специальные структуры управления, специализирующиеся в этой области в каждом субъекте РФ,
Основной целью молодежной части социальной политики в субъектах РФ должно стать создание условий для самореализации и развития личности молодого человека, а также интеграции молодежи как активного субъекта в процессы развития региона. Между тем в субъектах РФ соответствующая нормативная деятельность сводится чаще всего к нормативным актам о концепциях, проектах и программах. Это видится позитивным в чисто деловом, прикладном плане, ибо становится ясно; кто, что и за счет чего делает. Но при этом возникают сложности по поводу четкости понятийного аппарата, фиксации, а значит, и содержания прав и т.д. Вот почему нормативные акты о концепциях, программах и проектах желательны на базе законов субъектов РФ, достаточно развернуто прописывающих решения названных вопросов относительно молодежи, В связи с претворением в жизнь программ, подобных «Молодежной практике», в главе 42 ТК РФ крайне желательна ст. 266.1 «Трудовой договор о работе на временном рабочем месте». Желательны и некоторые иные новации.
6. Многообразная деятельность субъектов РФ в вопросах права социального обеспечения, в принципе, сводится к социальной помощи. К последней теперь все чаще добавляют и социальную поддержку. Во избежание недоразумений предлагается оставить только устоявшееся ранее понятие «социальная помощь». Высказывается мнение о том, что ФЗ «О
государственной социальной помощи» должен Пыть изменен, В частности, в нем надо подчеркнуть примерный характер перечня случаев социальной помощи, предусмотрев ситуации, прямо им регламентируемые.
7. Развитие договорных начал в сфере социального обслуживания
свидетельствует о на наличии у права социального обеспечения общей
области в предмете регулирования с гражданским правом. Вряд ли верно
соответствующие договоры расценивать исключительно с позиций права
іражданскаго. Например, договоры с негосударственными
(немуниципальными) организациями на предоставление социального
обслуживания просто не могут не затрагивать качества такого
обслуживания. Но качество социального обслуживания есть вопрос прежде
всего права социального обеспечения.
8. Утверждается, что разработка и реализация региональных
нормативных правовых актов выявила несовершенство федеральных
законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и
инвалидов» к «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации», Было бы целесообразно, приняв сначала ФКЗ «О
социальной политике и социальном развитии в РФ», пересмотреть и
основную часть названных федеральных законов. Естественно, что далее
такой процесс должен захватить и уровень субъектов РФ. В частности, в
Пермском крае явно ощущается необходимость повышения ранга правового
регулирования отношений по социальному обслуживанию. Это должен быть
закон.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в нем
применительно к современной ситуации с позиций трудового права и права
социального обеспечения рассмотрены все основные теоретические
проблемы социальной политики: дано ее авторское понятие и по-новому
показана связь с социальным развитием и социальной защитой; изучено
отражение социальной политики в российском праве с позиций отраслевой
принадлежности; даны выводы, связанные с геополитикой в ракурсе
трудового права и права социального обеспечения в такой плоскости
суждений, в какой это ранее не делалось; приведено авторское обоснование
соотношения социальной политики, социальной помощи и социальной
поддержки и т.д. Диссертация построена таким образом, чтобы
сконцентрировать внимание на экономической подоплеке юридических
суждений. Эта позиция строго финансово-обоснованного гуманизма пока не
характерна для наук трудового права и права социального обеспечения в
России. Автор настаивает на ее обязательности среди принципов
соответствующей научной деятельности. В диссертации есть и значительное
число других теоретических посылок, позволяющих утверждать о ее
достаточном теоретическом значении.
Практическая значимость исследования. Автор позиционирует
диссертацию прежде всего в практическом ключе. Полученные в ходе
\ работы над диссертацией результаты использованы при разработке
Концепции социальной политики Пермского края, а также многих программ,
пилотных и иных проектов на его территории. На базе суждений,
полученных в процессе создания диссертации, разработаны и приняты
многие законы и иные нормативные правовые акты Пермского края по
вопросам социальной политики и социального развития. Основные
теоретико-методологические и практические выводы и рекомендации могут
быть использованы в нормотворческом и правоисполнительном процессах в
других субъектах РФ. Диссертация может фигурировать при изучении
проблем социальной политики, включая социальную защиту населения, при
выработке управленческих решений региональными и муниципальными
органами власти. Материалы диссертации могут быть также задействованы
при разработке специальных учебных курсов по подготовке, переподготовке
и повышению квалификации кадров управления в социальной сфере, в
юридических вузах и т.д.
Апробация результатов исследования* Диссертация обсуждена и
рекомендована к защите на заседании кафедры трудового права и
социального обеспечения Пермского государственного университета.
Основные выводы по теме были представлены автором на многих научно-
практических конференциях (семинарах и т.п.). например; «Развитие и реформирование государственной и муниципальной службы в России на современном этапе» (М, 2005), «Реформирование государственного управления и местного самоуправления в Российской Федерации; региональный аспект» (Пермь, 2006), «Опыт, проблемы и перспективы реформ в сфере социального обслуживания населения для перехода от содержания поставщиков к финансированию услуг» (Пермь, 2006), в докладе на научной конференции, посвященной 90-летию Пермского государственного университета «Проблемы развития юридической науки и российского законотворчества» (Пермь, 2006). Содержание диссертации изложено в научных публикациях автора. Многие взгляды диссертанта на стратегию и тактику в сфере социальной политики и социального развития претворяются в жизнь органами государственной власти и местного самоуправления Пермского края. Прежде всего здесь надо иметь в виду Министерство социального развития Пермского края, работающее под руководством автора.
Структура работы. Логика, цель и задачи исследования определяют структуру диссертации. Она состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников. В диссертации даны многочисленные таблицы и схемы.
Понимание социальной политики и ее правовых составляющих
Центральным термином, рассматриваемым в данном исследовании, является, естественно, «социальная политика». Но данный термин производен от категории «политика». Политика была и остается важнейшим механизмом организации совместной жизни людей, предназначенным для целенаправленных преобразований1. Политика как таковая является предметом исследования быстро развивающейся и очень актуальной в настоящее время науки - политологии, В ее рамках приводится множество дефиниций политики. Все определения можно условно свести к нескольким группам. Причем, условность здесь будет значительной. Приведенное ниже деление не есть классификация. Квинтэссенцию каждой из групп, как думается, можно представить следующим образом.
Экономические определения политики характеризуют политику как концентрированное выражение существующей экономической системы, ее составляющих, потребностей и интересов. В данную группу можно, например, также отнести марксистское понимание политики как элемента надстройки над экономическим базисом. Думается, что положительной стороной данных определений является учет тесной взаимосвязи политики и экономики. Недостатком приведенных дефиниций является чрезмерный упор на экономическую обусловленность политики, что ведет к недооценке самостоятельности данного явления.
Социологические определения политики характеризуют ее через другие явления, происходящие в обществе, и через элементы структуры общества. Так, в рамках данного подхода политика понимается как процесс своего рода соперничества определенных общественных групп: классов и наций или иных заинтересованных групп, выступающих за наиболее полную реализацию своих интересов с помощью власти.
Естественно-правовые концепции политики рассматривают ее в качестве явления, производного от естественных прав человека, составляющих как бы фундамент деятельности государства.
Этические дефиниции политики характеризуют ее как деятельность, направленную на достижение общего блага, которая включает в свое содержание, например, свободу, равенство, справедливости мир и благоденствие, В данном контексте уместно привести слова Аристотеля: «Справедливость имеет место только в политической жизни, потому что весь строй политического общежития держится на праве» . Несомненным достоинством этических определений является рассмотрение гуманистического идеала, в соответствии с которым должна реализовываться политика, К слабым моментам можно отнести оперирование абстрактными, не всегда четко определенными категориями, допускающими возможность различной трактовки общественных благ. Такое опасно, ибо, например, позволяет закамуфлировать корыстные интересы отдельных политических сил.
Субстанциальные определения политики направлены на раскрытие той первоосновы, которая составляет сущность политики- Здесь политика рассматривается как действия, направленные на власть: ее обретение, удержание и использование. Так, М- Вебер полагал, что «политика - это стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает» Институциональные дефиниции характеризуют политику через различные институты, в которых воплощается и концентрируется власть, прежде всего через институт государства. Так, В.И. Ленин считал, что «политика - участие в делах государства, определение форм, задач, содержания деятельности государства»4.
Антропологические дефиниции политики рассматривают ее в качестве формы цивилизованного общения людей, способ коллективного существования человека.
Конфликтная группа определений характеризует политику как деятельность по насильственному и мирному разрешению конфликтов. Так, М. Дювергер отмечает; «Политика является конфликтом, борьбой, в которой те, кто обладает властью, обеспечивают себе контроль над обществом и получение благ»
О полномочиях субъектов российской федерации в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, атакже социально- обеспечиенных отношений
Как констатировалось выше, в формировании и реализации социальной политики и социального развития в области трудового права и права социального обеспечения огромная роль принадлежит субъектам РФ. Но государственная власть в РФ осуществляется федеральными и региональными органами власти в соответствии с разделенной компетенцией. Государственные институты связаны интересами и волей населения России (федеральный уровень) и населения, проживающего на территории субъекта РФ (региональный уровень). Тем самым обеспечивается суверенитет многонационального народа России" . При этом федерализм выступает принципом государственного устройства территории, «гармоничной концепцией взаимодействия внутригосударственных уровней пуоличного властвования, получившим свое выражение в государственно-правовой оболочке - федерации» . Данная структура и ее организационно-функциональные компоненты определяют единую систему организации государственной власти в РФ. При этом следует отмсі ить, что в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов, заинтересованы как сама РФ, так и отдельно взятые ее субъекты. Однако примечательно, что отечественному трудовому праву известны и перегибы в данном вопросе. Например, в ст. 2 первого ТК Республики Башкортостан трудовые отношения, по сути, были отнесены к компетенции этого субъекта РФ.
В данной части диссертации анализируются лишь некоторые регламентации общего порядка и основные положения такого разграничения в области правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, а также социально-обеспечительных отношений. Вообще говоря, по проблеме разграничения полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней в сфере трудового права на сегодня выполнено уже достаточно много глубоких исследований. Среди них хотелось бы по научной значимости выделить работы A.JL Шведова, А.Ф. Нуртдиыовой, Т.А, Затолокиной, СЮ. Головиной , Что касается специализированных исследований по праву социального обеспечения в части указанного разграничения ситуация более сложная. Тем не менее и здесь высказаны отдельные перспективные, как представляется, суждения МЛО. Федоровой, В ЛИ, Шайхатдиновым и другими авторами.
Разработка и тем более реализация оптимальных форм, путей и механизмов взаимоотношений федерального центра е властными структурами субъектов РФ представляет собой весьма сложный комплекс вопросов, которые решаются в процессе совершенствования государственного механизма и достижения зрелости государства в целом. Конституционно объективированные, сформировавшиеся со временем и закрепленные в нормативно-правовых актах методы взаимодействия иерархированных институционно-территориальных образований формируют конкретную модель федерализма в нашей стране. Например, консолидация государственной власти ярко выражается в объединяющих функциях Президента РФ и высшего должностного лица субъекта РФ, например Губернатора Пермского края. Глава государства обеспечивает политическую стабильность в стране. Высшее должностное лицо субъекта РФ обеспечивает государственно-властный баланс в соответствующем субъекте. Данные лица осуществляют интегральные по своей природе согласительные процедуры, стабилизируют противоречия, складывающиеся в федеративном государстве.
Необходимо отметить, что важную роль в создании действующей системы федерализма в России сыграли следующие обстоятельства. Во-первых, создание при Президенте РФ специальной комиссии по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также последующая деятельность этой комиссии. Во-вторых, принятие ФЗ от 06-10Л999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» и ФЗ от 06Л 0.2003 «Об общих принципах организации местного самоупрашіения в РФ».
Влияние си і уации в сфере труда в субъекте российской федерации на региональную юридическую деятельность по вопросам трудового права
Следует признать, что трудовое право представляет собой фрагмент надстройки над экономическим базисом общества. Поэтому правовое регулирование трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений должно проходить на основе анализа экономических и социальных процессов, происходящих в обществе . Для примера считаю целесообразным охарактеризовать ситуацию, складывающуюся в Пермском крае. В целях сопоставления приведу некоторые данные и по другим субъектам РФ.
На 01.01,2006 в Пермском крас (здесь и далее вес показатели будут приводиться без Коми-Пермяцкого округа) региональной службой занятости в качестве ищущих работу было зарегистрировано 22,2 тыс. чел. В течение 2006 г. число безработных граждан в Пермском крае увеличилось до 104,4 тыс. чел. Из них (опять же в течение 2006 г,) нашли работу или доходное занятие (далее - нашли работу) 53,5 тыс. чел. (51,2 %), направлено на обучение 4,3 тыс. чел, (4,1 %), осталось на учете в качестве ищущих работу на 01.01 2007 22,1 тыс, человек (21,2 %). Данная статистика, как представляется, позволяет сделать вывод о том, что ситуация на рынке труда в Пермском крас, хотя и не является критической, но вызывает ощутимую социальную озабоченность в связи с большой численностью лиц без постоянного заработока. При этом большинство из них находится в трудоспособном возрасте и не просто имеет возможность самостоятельно обеспечивать себе достойный уровень жизни, но и приносить своим трудом пользу обществу.
Анализ ситуации показывает, что здесь, главным образом, действуют три отрицательные детерминанты. Первая - это то, что сами граждане, оставшись без работы, зачастую не торопятся найти другую. Вторая -это недоработки центров занятости. Третья - это общесоциальные для актуального состояния российского общества причины, в частности, низкая заработная плата у многих категорий работников. Действительно, зачем искать работу, если, трудясь пять дней в неделю, можно заработать лишь на месячный проездной билет плюс совсем небольшую сумму сверх этого. Думается, деятельность в регионах России по данному вопросу должна основываться на закреплении в правовых нормативных актах действенных стимулов к труду. Надо стремиться улучшать работу центров занятости. В частности, необходимо обеспечить возможность реального выбора из несколькга вариантов трудоустройства. В этой связи органы государственной власти субъекта РФ должны разрабатывать и внедрять механизмы взаимодействия со службами занятости. Такой параметр, как размер заработной платы, заявленный в предложении работодателя, имеет смысл оптимально регулировать региональными правовыми актами В частности, следует максимально широко использовать тот инструментарий, который предоставляет новая редакция ТК РФ, вступившая в силу с 01.09.2007 г., в которой закреплены более широкие полномочия органов государственной власти субъекта РФ по решению вопросов минимальной оплаты труда.
Вызывает интерес профессиональный ракурс, В числе обратившихся в службы занятости по вопросам трудоустройства в Пермском крае в 2006 г, преобладали квалифицированные рабочие, операторы, аппаратчики и машинисты, слесари-сборщики. Они составили 28% от числа всех обратившихся. На долю неквалифицированных рабочих приходилось только 20%. Высок и удельный вес специалистов - 14%, При этом не решили вопросы трудоустройства и остались на учете в течение года 29% квалифицированных работников, 26%» руководителей, 25% служащих. А меньше всего осталось лиц, не имеющих профессии (16%), Из приведенных данных вытекает, что при правовом, регулировании вопросов занятости необходимо разрабатывать мероприятия не только общего характера, но и дифференцированно, по отдельным группам работников.
Между тем в целом в 2006 г, рынок труда Пермского края был обеспечен вакансиями на 106%. Однако спрос на труд опережал предложение на рынке труда, но при наличии профессионального дисбаланса. Для снижения подобных несоответствий можно предложить, например, изменить подход к регулированию образовательной политики на уровне Пермского края. Целесообразно, в частности, уменьшить число выпускников вузов с образованием по невостребованным на региональном рынке труда специальностям. В то лее время надо развивать те производства, в которых незанятые граждане могли бы быть, что называется, задействованы. Огромны резервы по самозанятости. Водь в России пока явно недостаточное количество граждан стремится заниматься предпринимательской деятельностью. А там, где такое стремление есть, зачастую государство и местное самоуправление необдуманными мерами препятствуют предпринимательству.
Субъект российской федерации и ею деятельность в сфере права социально! О обеспечения (общий современный ракурс)
Определяющим, актуальным фактором в формировании социальной защиты в сфере права социального обеспечения в любом регионе считаю складывающуюся в нем демографическую ситуацию. Именно исходя из этого, прежде всего, и должна формироваться нормативно-правовая база того или иного субъекта РФ в области права социального обеспечения. Для примера использую ситуацию в Пермском крае. Она видится во многом типичной. По крайней мере, последнее относится к периферийным индустриальным регионам.
Главное - это то, что сохраняется естественная убыль населения. Правда, она несколько замедляется. Так, если на начало октября 2005 г. численность родившихся составляла 22891, а умерших - 37273, то через год цифры равнялись 22707 и 34084 соответственно. Далее необходимо указать на старение населения. В частности, на это влияет и рост смертности детей до одного года - на 2,2%. Правда, только что ситуацию здесь удалось переломить. За первые 6 месяцев 2007 г. число детей, умерших в возрасте до 1 года (на 1000 родившихся) сократилось с 12,3 до 11,7. Такие цифры можно приводить еще достаточно долго. Я не буду этого делать, ибо и так ясно, что для снижения темпов депопуляции надо действенно стимулировать здоровый образ жизни, А кроме того - разрабатывать эффективные системы профилактики социальных патологий, бедности, преступности, алкоголизма, наркомании, существенно оптимизировать системы медицинских и социальных услуг населению, обеспечивающих сохранение и укрепление здоровья населения, повышение продолжительности жизни и т.п. Как следует из проекта Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г., разработанной Минздравсоцразвптия России совместно с Минэкономразвития России, МВД России и Минрегионом России по поручению Президента РФ, снижение смертности и увеличение продолжительности жизни предполагается обеспечить в результате снижения, прежде всего, сверхсмертности в трудоспособном возрасте, от неестественных причин, снижения младенческой и материнской смертности, укрепления репродуктивного здоровья населения, здоровья детей и подростков.
Основные мероприятия, направленные на снижение смертности, в t Пермском крае реализуются в рамках национального проекта «Здоровье» по средствам региональных проектов «Качественное здравоохранение» и «Безопасный труд», а также региональных целевых программ «Семья и дети Прикамья на 2006-2010 гп», «Профилактика и лечение артериальной гипертонии, развитие инвазивиой кардиологии и сердечно-сосудистой хирургии в Пермской области на 2003-2007 гг,», «Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера в Пермской области на 2004 - 2008 гг,». Данные и иные меры для улучшения демографической ситуации охватываются Программой социально-экономического развития Пермского края в 2006 - 2010 п\ и на период до 2015 г. Думается, что это полно корреспондирует ст. 3 Конвенции МОТ об основных целях и нормах социальной политики. В ней оговаривается, что при планировании экономического развития принимаются все практически осуществимые меры в целях сочетания такого развития со здоровой эволюцией соответствующих групп населения.
Из довольно большого числа проектов и программ, связанных в Пермском крае с реализацией указанного международного стандарта, более пристальное внимание обращу только на некоторые.
Для приоритетного обеспечения прав и интересов детей мною предложено переместить акценты в профилактической работе с преодоления социального неблагополучия детей на недопущение детского неблагополучия, на повышение потенциала семьи в воспитании детей. Это требует решения следующих задач; создание системы ранней и докризисной профилактики семейного и детского неблагополучия для предупреждения і і детской безнадзорности, социального сиротства, преступности несовершеннолетних; обеспечение права ребенка на воспитание в семейных условиях; организация постинтернатной адаптации детей-сирот; выявление и поддержка детской одаренности. В частности, в целях организации постинтернатпой адаптации детей-сирот в нашем крае разработан и уже внедряется проект «Жилье для детей-сирот», основной целью которого ц, является реализация права данной категории населения на предоставление жилого помещения (создание системы постановки на учет и предоставления жилья детям-сиротам, персонифицированный учет, проверка исполнения органами опеки обязанности по закреплению жилья).
Похожие диссертации на Социальная политика и социальное развитие в субъектах Российской Федерации
