Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая основа муниципальной службы 12
1. Формирование правовой основы муниципальной службы (исторический аспект) 12
2. Понятие и классификация муниципальных служащих 29
3. Источники правового регулирования труда муниципальных служащих 48
A. Акты Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы 58
Б. Акты субъектов Российской Федерации о труде муниципальных служащих 66
B. Акты органов местного самоуправления в сфере регулирования муниципальной службы 81
Глава 2. Прохождение муниципальной службы 100
1. Поступление на муниципальную службу (заключение трудового договора) 100
2. Содержание служебного трудового правоотношения по муниципальной службе. Особенности изменения его условий 114
А. Формирование условий служебного трудового правоотношения 114
Б. Особенности изменения условий служебного трудового правоотношения 124
3. Аттестация муниципальных служащих 132
4. Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих 152
5. Прекращение трудового договора с муниципальным служащим 166
Заключение 178
Приложение:
Проект Положения о проведении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы 183
Список литературы 190
- Формирование правовой основы муниципальной службы (исторический аспект)
- Понятие и классификация муниципальных служащих
- Поступление на муниципальную службу (заключение трудового договора)
- Содержание служебного трудового правоотношения по муниципальной службе. Особенности изменения его условий
Введение к работе
Необходимость и актуальность исследования особенностей правового регулирования труда муниципальных служащих как субъектов трудового права вызваны рядом причин.
В первую очередь это обусловлено кардинальной реформой местного самоуправления, происходящей в настоящая время. Начало данной рес}х рмы традиционно определяется вступлением в действие Конституции Российской Федерации 1993 года1. Она послужила основой для появления нового специального вида правоотношений, предметом которых стало местное самоуправление вообще и муниципальная служба в частности. Для концептуальной смены характера правового регулирования вопросов муниципальной службы (службы в органах местного самоуправления) наиболее значимой стала ст. 12 Конституции РФ. Указанной нормой было провозглашено выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти. Таким образом, Конституция 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как "самостоятельный уровень власти, организационно обособленный в системе управления обществом и государством, заложила правовую основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в нашем обществе"2. Данное конституционное положение позволило сделать несколько основных выводов, определивших дальнейшее развитие правового регулирования муниципальной службы.
1. Служба в органах местного самоуправления не является государственной службой.
2. Требуется специальное правовое регулирование вопросов муниципальной службы.
В чем состоят особенности муниципальной службы как правового института? Кто и каким образом вправе регулировать вопросы, относящиеся к муниципальной службе?
Ответы на эти и другие, производные от них вопросы должно было дать текущее законодательство, конкретизирующее положения Конституции РФ.
ОЗначительная роль в правовом регулировании организации и деятельности местного самоуправления вообще и муниципальной службы в частности принадлежит Закону от 26 ноября 1996 г. № 141-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"1 и Закону от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации"2. Данные нормативные акты вместе с Конституцией составили правовую основу регулирования муниципальной службы в Российской Федерации. Их значение состоит прежде всего в выделении (обособлении) из общей массы социальных отношений правоотношений по муниципальной службе как особого правового феномена со свойственным только ему содержанием: правами, обязанностями и ответственностью участников правоотношений. Специализация правового регулирования была законодательно оформлена путем установления особого круга субъектов (служащих органов местного самоуправления и др.) — участников отношений, предметом которых является муниципальная служба. Определен состав нормативных правовых актов, входящих в законодательство о муниципальной службе, а также предусмотрена компетенция различных субъектов в сфере установления общих прав и обязанностей для муниципальных служащих всей Российской Федерации, ее отдельных регионов (субъектов Российской Федерации) и отдельных муниципальных образований.
Но говоря о муниципальной службе как о правовом институте, основанном на нормах специального законодательства не следует забывать о единстве правового регулирования комплекса правовых отношений, охватываемых
термином "муниципальная служба". Единство выражается в том, что нормы, являющиеся элементами комплексного образования - муниципального права, продолжают оставаться в системе основных отраслей права — трудового, конституционного, административного. Это связано с тем, что законодательное выделение отношений муниципальной службы обусловлено исключительно особенностью субъектов, в них участвующих, а именно: появлением новых субъектов власти в Российской Федерации - органов местного самоуправления1. Так, согласно п. 1.1 Проекта Основных положений (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации концепция государственного устройства Российской Федерации (в соответствии с конституционными нормами) базируется на трехуровневой организации публичной власти2. При этом власть народа (публичная власть) осуществляется в стране на уровне местного самоуправления и двух уровнях государственной власти -федеральном и субъектов Российской Федерации. Каждый из этих уровней обладает исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня публичной власти не вправе.
В связи с этим появление новых муниципальных правоотношений вообще и по муниципальной службе в частности вызвано двумя основными группами причин. С одной стороны, обстоятельствами материальными, объективно и независимо от других лежащими в основе исторического развития. Это развитие производительных сил и производственных отношений общества, вызывающее
необходимость совершенствования и усложнения правового регулирования общественных отношений. С другой стороны, политическими причинами: демократизацией современного российского общества, вхождением Российской Федерации в Совет Европы и необходимостью в связи с этим соблюдения общепризнанных норм, в том числе принятых указанной международной организацией. Так, согласно ч. 1 ст. 2 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны1.
Местное самоуправление в России в настоящее время "выступает в качестве: фундаментального конституционного принципа, учреждающего, признающего и гарантирующего управленческую самостоятельность мест; правотворческой, правоприменительной и правореализационной деятельности, направленной на осуществление этого принципа; а также политико-правового состояния местной жизни, складывающегося под воздействием конституционного механизма и факторов, его искажающих"2.
Необходимость конституционного выделения местного самоуправления в отдельный правовой институт признается не всеми специалистами. Для некоторых авторов закрепленное в Конституции особое положение местного самоуправления является "одним из ряда мио ов, которым могут позавидовать наши писатели-фантасты"3. Представители данной точки зрения рассматривают местное самоуправление в качестве особого уровня государственной власти.
Напротив, по мысли А. А. Торшенко, конституционное отделение местного самоуправления от государственной власти не означает абсолютного разделения государственного управления и местного самоуправления или их противопоставления, а свидетельствует о том, что и то и другое - "составные части конституционного (негосударственного) механизма"1.
Не вступая в дискуссию о необходимости отделения органов местного самоуправления от государственных органов, отметим следующее. Институт муниципальной службы следует рассматривать в качестве самостоятельного правового института, регулирующего вопросы негосударственной службы в органах местного самоуправления, а именно: как отношения по применению наемного труда муниципальных служащих, которые выступают особой категорией наемных работников. Подход к государственной и муниципальной службе как к разновидности труда, профессиональной трудовой деятельности возобладал в современном российском законодательстве. "Законодательное определение государственной и муниципальной службы как разновидности профессиональной трудовой деятельности вызывает необходимость корректировки научных исследований. В частности, констатируя принадлежность государственной и муниципальной службы к общественному труду, следует выявить специфические особенности этого труда, позволяющие отфаничить его от других видов общественной трудовой деятельности"2.
Институт муниципальной службы рассматривается нами как смешанный институт трудового права, сформированный по субъектному признаку. Данный правовой институт представляет собой объединение в основном исключительных норм, модификация которых (по сравнению с общими нормами законодательства о
труде) обусловлена действием определенных производственных, социальных и других факторов. Среди этих исключительных норм можно выявить нормы-дополнения, нормы-приспособления, а в некоторых случаях — нормы-изъятия, ограничивающие пользование тем или иным правом, исполнение тех или иных обязанностей.
В совокупности нормы смешанного института трудового права "муниципальная служба" призваны обеспечить целостное воздействие на существенные условия труда муниципальных служащих путем закрепления для них особого правового режима. Его отличительные черты выражаются в установлении или законодательном закреплении возможности установления определенных отличий в порядке приема, перевода и увольнения, оплаты труда и т. п1.
Круг вопросов, возникающих в связи с применением труда муниципальных служащих, сегодня весьма значителен. В первую очередь это обусловлено тем, что законодательство о муниципальных служащих, провозглашенных в качестве особой категории субъектов права, находится в стадии становления. При этом основная задача по формированию правового статуса муниципального служащего возложена федеральным законодательством на субъектов Российской Федерации и муниципальные образования. Отсутствие соответствующего законодательства субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления зачастую приводит к возникновению пробелов в правовом регулировании муниципальной службы и необходимости использования аналогии закона или права при решении конкретных
1 Рассмотрение совокупности нормативных правовых актов о муниципальной службе в качестве "смешанного трудо-правового института" основано на концепции, предложенной М. В. Молодцовым. Он писал: "О наличии смешанного института можно говорить в тех случаях, когда законодательство не предусматривает не отдельные исключения в правовом регулировании труда для той или иной категории работников... а вводит именно особый трудовой режим, охватывающий все существенные условия труда или их значительную часть" (Молодцов М. В. Система советского трудового права и система законодательства о труде. М., Юрид. лит, 1987. С. 130).
юридических казусов, возникающих на практике. На бездействие органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, отказ от нормативного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления, в Проекте Основных положений ... указывается как на одну из проблем, связанных со становлением местного самоуправления.
Предметом настоящего диссертационного исследования является совокупность проблем, относящихся к регулированию применения труда муниципальных служащих.
Необходимо отметить, что вопросы муниципальной службы затрагивали в работах различных ученых, в том числе проводящих исследования в сфере государственной службы, местного самоуправления, среди которых можно выделить Ю. Н. Старилова, В. И. Фадеева и некоторых других авторов. Однако специальных научных исследований по теме диссертации не проводилось.
В работе рассматриваются лишь основы регулирования труда муниципальных служащих. Такой подход вызван рядом объективных обстоятельств. Главной причиной ограниченного рассмотрения соответствующих вопросов является закрепленная в Конституции РФ и федеральных законах децентрализация правового регулирования указанных отношений. Это, во-первых, касается законодательства о труде, а во-вторых, специального законодательства о муниципальной службе1. Вот почему, невозможно, дать исчерпывающий перечень трудовых прав и обязанностей, которые могут быть закреплены правовыми актами за муниципальными служащими поскольку в этом случае изложение материала свелось бы к перечислению специфических прав и обязанностей, которыми наделены муниципальные служащие отдельных регионов или муниципальных образований. Такое перечисление, по мнению автора, скрыло бы объективные закономерности, влияющие на о ормирование,
развитие, закрепление и применение норм, регулирующих труд муниципального служащего (муниципальную службу)1. В данной работе автор попытался, во-первых, исследовать проблемы правового регулирования муниципальной службы, с точки зрения единства обязательного для всех российских муниципальных служащих трудо-правового статуса; во-вторых, рассмотреть возможности дифференциации регулирования муниципальной службы и необходимые условия такой дифференциации на индивидуальном и нормативном уровнях.
Муниципальные служащие обладают правами и обязанностями в различных сферах деятельности, являются участниками целого комплекса общественных отношений, регулируемых нормами гражданского, административного и других отраслей права. В настоящей работе исследованы только те права и обязанности данной категории служащих, которые обусловлены возникновением, изменением и прекращением отношений по применению их труда и некоторых других, тесно связанных с ними отношений. Элементы гражданско-правового, конституционного, административного и других статусов муниципальных служащих затронуты только в той мере, в какой это необходимо для понимания и исследования их трудо-правового положения.
Критерием для ограничения предмета данного диссертационного исследования служит также необходимость рассмотрения именно особенностей правового регулирования труда муниципальных служащих. В связи с этим автор, упоминая об общих чертах правового регулирования муниципальных служащих и других работников, главную цель видит в рассмотрении специфики трудо-правового регулирования. Этим объясняется то, что в работе рассмотрены преимущественно те элементы служебного трудового правоотношения, которые в наибольшей степени претерпели изменения по сравнению с общим законодательством о труде.
Цель настоящего диссертационного исследования — выявление и предложение способов разрешения проблем, стоящих на различных этапах правового регулирования муниципальной службы: 1) нормативного определения
11 прав и обязанностей муниципальных служащих; 2) возникновения, изменения и прекращения служебного правоотношения (субъективных прав и обязанностей); 3) применения компетентными органами законодательства о муниципальной службе при разрешении спорных ситуаций.
В соответствии с целью исследования перед диссертантом стояли следующие задачи.
1. Проанализировать законодательное определение понятий "муниципальный служащий", "муниципальная служба" и оценить их с точки зрения практического применения. Сформулировать критерии отнесения субъектов к категории муниципальных служащих.
2. Проанализировать правовую основу муниципальной службы.
3. Выявить закономерности становления и развития регионального законодательства о муниципальной службе.
4. Определить значение нормативных правовых актов муниципальных образований при регулировании вопросов муниципальной службы.
5. Выявить особенности применения норм общего законодательства о труде применительно к муниципальным служащим.
6. Дифференцировать публичное и индивидуально-договорное регулирование трудовой деятельности муниципальных служащих.
7. Провести сравнительный анализ правового регулирования государственной и муниципальной службы.
8. Изучить практику применения законодательства о муниципальной службе.
9. Сформулировать рекомендации по совершенствованию законодательства о труде и законодательства о муниципальной службе.
Формирование правовой основы муниципальной службы (исторический аспект)
Современное определение муниципальной службы содержится в п. 1 ст. 2 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Согласно названной норме муниципальная служба представляет собой профессиональную деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Деятельность муниципальных служащих регулируется законодательством о труде, а также специальными законами о муниципальной службе субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Следовательно, при изучении истории правового регулирования муниципальной службы с учетом целей настоящего диссертационного исследования требуется рассмотреть историю становления и развития местного самоуправления в целом как явления общественной жизни, послужившего условием возникновения и развития службы в органах местного самоуправления (муниципальной службы). Кроме того, исследование муниципальной службы на различных этапах ее исторического развития позволит проанализировать изменение роли трудового законодательства в правовом регулировании служебных отношений.
Развитие содержания муниципальной службы тесно связано с изменением роли местного управления (самоуправления) в системе государственного управления (степени централизации в организации государственного управления). Это объясняется тем, что служебная деятельность носит вспомогательный характер и предназначена для реализации основной задачи — решения вопросов местного значения населением непосредственно или через систему органов местного самоуправления.
Следует отметить, что институт местного самоуправления возник гораздо раньше, чем трудовое право как самостоятельная отрасль. Здесь имеется в виду следующее. Становление и развитие трудового права как самостоятельной отрасли происходило в советский период. В основе построения отрасли, принципиальная модель которой просуществовала до наших дней, лежал Кодекс законов о труде РСФСР, принятый 30 октября 1922 г. IV сессией ВЦИК IX созыва1. В то же время история органов местного самоуправления начинает свой отсчет, по мнению одних авторов, с XVI в., по мнению других, - с середины XIX века (земской реформы 1864 г.).
Относительная "молодость" трудового права объясняется тем, что оно представляет собой более высокую стадию развития средств и механизмов регулирования наемного труда и отражает их усложнение, утончение и совершенствование. В конечном счете возникновение трудо-правового регулирования явилось "ответом социального регулирования на потребности общественной системы, ее экономики, политической власти, идеолоти, всего общественного развития, на нужды социального прогресса, в том числе на необходимость в условиях цивилизации выражения и обеспечения социальной свободы, утверждения и защиты автономии личности"3.
Прообразом органов местного самоуправления стали органы городского и земского управления, упоминание о которых встречается в Судебнике 1550 г. Согласно данному акту из компетенции наместников и волостелей (представителей централизованного аппарата), в частности, было изъято судопроизводство по делам о разбое, поскольку местные органы (губные) были заинтересованы в поддержании порядка в регионе4. Невысокий уровень регулирования общественных отношений в тот период объясняется общим низким уровнем культуры самих служащих местного управления. Об этом свидетельствует, в частности, специальное упоминание в СТ.62 Судебника такого случая, когда земские старосты и целовальники "грамоте не умеют".
Дальнейшие изменения в структуре органов местного управления были связаны с губной реформой, а также земской реформой, проведенной по указу Ивана IV от 20 сентября 1555 г., послужившей основанием для отмены системы кормлений и введения земских учреждений. Система кормлений являлась системой местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления — губными и земскими учреждениями1. Названным указом суд, управление были поручены на местах выборным "излюбленным головам" и земским старостам. При старостах состояли выборные же "целовальники" (или земские судьи). Земские органы не имели всесословного характера и избирались из зажиточной верхушки тяглового населения посадскими людьми и черносошными крестьянами. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Созданные земской реформой выборные органы тайного управления стали низшими органами централизованного государственного аппарата.
Общими тенденциями, существовавшими в период правления Петра I, являлись усиление государственного вмешательства в различные оферы общественной жизни, значительная бюрократизация управления. Реформы Петра были направлены на достижение централизации органов управления и полного контроля над ними, что и было достигнуто путем ослабления роли представителей местного населения и полной ликвидации земских учреждений2.
В последней четверти XVIII в., при Екатерине II, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 году1. Основы системы местного управления были установлены в Законе "Из учреждений об управлениях губерний" (от 7 ноября 1775 г.). В развитие закона в дальнейшем были приняты "Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства" (от 21 апреля 1785 г.), "Грамота на права и выгоды городам Российской Империи" (от 21 апреля 1785 г.). Самоуправление в то время носило сословный характер. Преимущественные права на участие в решении вопросов местного значения имело дворянство. Большинство должностных лиц местной администрации и суда избиралось губернскими и уездными дворянскими собраниями. Специально для целей управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.
Понятие и классификация муниципальных служащих
Дать определение понятий "муниципальный служащий", "должность муниципальной службы", "муниципальная служба" необходимо как для того, чтобы установить пределы теоретического исследования, ограничив число субъектов права, регулирование труда которых будет рассмотрено в данной работе, так и для обеспечения надлежащего практического применения законодательства по кругу лиц. Именно понятийный аппарат позволяет осуществить содержательный анализ предмета исследования на его "собственном языке" (языке теории трудового права).
Рассмотрим содержание закрепленного в Законе "Об основах муниципальной службы" понятия "муниципальный служащий".
Согласно п. 1 ст. 7 названного Закона муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Данное определение содержит набор юридических признаков, которыми должен обладать субъект, чтобы быть признанным по закону муниципальным служащим. Законодатель одновременно с положительным дает "отрицательное" определение понятия "муниципальный служащий". Суть его состоит в перечислении юридических признаков, которые должны обязательно отсутствовать у субъекта для признания его муниципальным служащим, у должности для признания ее должностью муниципальной службы и у профессиональной деятельности для признания ее муниципальной службой1.
Согласно данным определениям муниципальными служащими не являются лица, we замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления (п. 2. ст. 7). В соответствии со ст. 2 Закона муниципальной службой является профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. В соответствии с той же статьей статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Федеральным законом не устанавливается.
Представляется, что в настоящее время существует ряд проблем законодательного определения понятий "муниципальный служащий", "муниципальная служба", "должность муниципальной службы". В первую очередь недостатки определений связаны с нарушением отдельных правил юридической техники, в частности правила о единстве терминологии как внутри одного, так и в различных нормативных актах при обозначении одного и того же явления. Упущение состоит в том, что законодатель четко не указал взаимосвязь между терминами "муниципальная служба", "муниципальная должность", "муниципальный служащий". Данные понятия тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. И такую взаимосвязь (зависимость) необходимо было показать в законе путем использования при определении одинаковых слов и выражений1.
При определении понятия "муниципальный служащий" законодателем ошибочно не было использовано словосочетание "муниципальная служба", смысл которого был раскрыт в ст. 2 Закона, и наоборот. Таким образом, Закон не дает окончательного ответа на вопрос о том, является ли "исполнение обязанностей по муниципальной должности муниципальной службы" (о котором говорится в ст. 7 Закона) муниципальной службой (о которой упоминается в ст. 2 Закона).
Фактором, объединяющим три названных понятия, должно было определение понятия "муниципальная должность", содержащееся в ст. 1 Закона. Необходимость объединения в данном случае объясняется тем, что определения понятий "муниципальная служба" и "муниципальный служащий" являются производными от термина "муниципальная должность".
Согласно п. 1 ст. 1 Закона "Об основах муниципальной службы" муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Недостатками определения термина "муниципальная должность" являются, во-первых, его тавтология, которая мешает ему объединить в замкнутую систему определения понятий муниципального служащего и муниципальной службы, а во-вторых, необоснованный отказ от использования при определении муниципальной должности терминов "муниципальная служба" и "муниципальный служащий".
Отсутствие терминологического единообразия может усложнить применение закона на практике и вызвать значительное количество споров при толковании законодательных положений.
Нельзя приуменьшать роль надлежащего законодательного раскрытия вышеназванных терминов по следующим причинам. Во-первых, данные термины не являются ни общеупотребительными (смысл которых понятен без дополнительного объяснения), ни специально-техническими (имеющими смысл, который принят в области специальных знаний). Они относятся к разряду специально-юридических (имеющих особый юридический смысл, выражающий особое юридическое своеобразие)1. Во-вторых, термины "муниципальная служба".
Поступление на муниципальную службу (заключение трудового договора)
Муниципальная служба в широком смысле слова представляет собой сложный комплекс правоотношений, урегулированный различными отраслями права: гражданским, трудовым, конституционным, административным правом1.
Служебные отношения вообще и отношения по муниципальной службе в частности, участником которых выступает муниципальный служащий, можно также разделить на внутренние и внешние2.
К внешним можно причислить отношения, возникающие в связи с исполнением муниципальным служащим своих должностных обязанностей. Главной отличительной чертой данных отношений является то, что муниципальный служащий выступает в них не от своего имени, а в качестве представителя (агента) органа муниципального образования, и действует в его интересе (обеспечивает исполнение обязанностей, находящихся в компетенции органа местного самоуправления).
К внутренним относятся отношения по поводу приема граждан на службу, порядка прохождения службы, служебного времени, времени отдыха, денежного содержания, дисциплинарной и материальной ответственности, аттестации, поощрений, прекращения муниципальной службы, переподготовки и повышения квалификации, возникающие между муниципальным органом и служащим. В указанных правовых связях муниципальный служащий действует от своего имени, приобретает права в своем личном интересе (получает вознаграждение и т.д.). Данные отношения урегулированы нормами трудового законодательства (общего трудового законодательства) и законодательства о муниципальной службе (специального законодательства о труде муниципальных служащих). Внутренние отношения мы будем именовать также "служебными трудовыми отношениями", отражая при этом двойственный характер трудо-правового регулирования, обусловленный спецификой выполняемой трудовой функции.
Разделение правоотношений на внутренние и внешние не означает, однако, что они существуют отдельно, независимо друг от друга. Напротив, с момента их возникновения до момента прекращения они находятся в тесной связи, обусловливают существование друг друга.
Для возникновения служебного трудового правоотношения между гражданином и органом местного самоуправления необходимо наличие юридических фактов, с которыми нормы законодательства связывают их появление. Служебное трудовое правоотношение всегда возникает из правомерных юридических фактов, т. е. правомерных волеизъявлений, совершаемых с намерением установить именно данные правовые связи. Трудовое правоотношение по общему правилу возникает из двустороннего юридического акта — трудового договора. По справедливому утверждению Б. К. Бегичева, универсальность двустороннего способа возникновения трудовых отношений обусловлена тем, что он опирается на свободу соглашения и равенство сторон. В то же время Б. К. Бегичев отмечал, что у некоторых категорий служащих с учетом характера выполняемой ими служебной функции трудовые правоотношения возникают не из договора, а из одностороннего акта избрания или назначения на должность1.
Возникает вопрос, какие юридические факты необходимы для поступления на муниципальную службу (возникновения служебного трудового отношения)?
Согласно п. 1 ст. 20 Закона "Об основах муниципальной службы" поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде. В данном случае мы снова встречаемся с использованием термина "законодательство о труде" и в узком смысле, т. е. законодатель имеет в виду, что при приеме на работу муниципальных служащих на них распространяются общие нормы, действующие в отношении всех лиц, имеющих намерение и совершающих соответствующие действия, необходимые для возникновения трудового правоотношения.
Общим основанием для поступления на работу (возникновения трудового правоотношения) в соответствии с трудовым законодательством является факт заключения трудового договора. Следовательно, и для муниципальных служащих трудовой договор служит таким правообразующим фактом. Указанный вывод подтверждается еще и тем, что в соответствии со ст. 1 Закона "Об общих принципах местного самоуправления" все должностные лица местного самоуправления разделены на выборных либо работающих по контракту (трудовому договору). Поскольку муниципальные служащие к категории выборных Законом "Об основах муниципальной службы" не отнесены, но при этом признаются должностными лицами, правовым основанием для их поступления на службу служит трудовой договор.
Единые требования к заключению трудового договора сформулированы в ст. 16, 17, 18 -23 КЗоТ РФ. Они распространяются и на лиц, претендующих на занятие муниципальной должности муниципальной службы, с учетом особенностей, установленных в Законе "Об основах муниципальной службы".
Особенности приема на муниципальную службу, предусмотренные в названном законе, в основном касаются закрепления дополнительных (по сравнению с трудовым законодательством) условий, соблюдение которых необходимо для заключения трудового договора по муниципальной службе.
Так, в ст. 12 Закона предусмотрено обязательное требование о представлении в государственную налоговую службу лицами, поступающими на муниципальную службу, сведений о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения. При приеме лица на муниципальную службу, представители работодателя (муниципального органа), руководствуясь ст. 19 КЗоТ РФ, вправе потребовать у него доказательства представления соответствующих сведений в налоговые органы.
В ст. 3 и 7 Закона право на равный доступ к муниципальной службе гарантируется для всех граждан России. Из числа лиц, имеющих право осуществлять трудовую деятельность путем выполнения обязанностей по муниципальной службе, исключаются неграждане РФ и лица без гражданства. Не могут быть использованы в данном случае и общие механизмы легализации указанных лиц на территории РФ в качестве работников. Это объясняется тем, что факт наличия Российского гражданства является необходимым элементом специальной правосубъектности, отсутствие которого полностью лишает лицо возможности быть участником служебного отношения по муниципальной службе.
Содержание служебного трудового правоотношения по муниципальной службе. Особенности изменения его условий
Как отмечалось, основанием для возникновения служебного трудового правоотношения по муниципальной службе является трудовой договор. Однако это не означает, что его содержание полностью формируется на свободном волеизъявлении сторон. Это объясняется спецификой трудовой функции, выполняемой муниципальными служащими в процессе прохождения муниципальной службы. Основной задачей исполнения муниципальными служащими должностных обязанностей является обеспечение выполнения органами местного самоуправления своих полномочий и в конечном счете обеспечение самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения. Таким образом, при установлении прав и обязанностей сторон трудового правоотношения по муниципальной службе следует исходить из необходимости соблюдения баланса частных интересов лиц, занимающих должности муниципальной службы, с одной стороны, и интересов населения муниципального образования (местного сообщества) — с другой. Законодательством презюмируется, что публичные интересы местного сообщества охраняются нормами, содержащимися в законодательстве (федеральном, субъектов РФ) и нормативных правовых актах, принимаемых непосредственно населением или органами местного самоуправления. Частные (индивидуальные) интересы лиц, поступающих на муниципальную службу, могут быть отражены в трудовых договорах, заключаемых с муниципальными служащими.
С учетом изложенных обстоятельств условия служебного трудового правоотношения по муниципальной службе можно разделить на общеобязательные и договорные.
К общеобязательным относятся условия, установленные в законодательстве о труде и муниципальной службе: федеральном, субъектов РФ, а также в нормативных правовых актах муниципального образования. Данные условия являются обязательной частью служебного трудового правоотношения с участием муниципального служащего. Такие условия не требуют специального согласования в трудовом договоре при поступлении лица на муниципальную службу и становятся элементами (условиями) служебного трудового правоотношения вне зависимости от воли сторон, его подписавших. Примером общеобязательных условий является обязанность муниципального служащего соблюдать ограничения, установленные в Федеральном законе "Об основах муниципальной службы" (ст. 11). С точки зрения источника закрепления обязательные (императивные) условия служебного трудового правоотношения можно подразделить на установленные в законах (федеральных, субъектов РФ) и нормативных правовых актах местного самоуправления.
1. Особенности, установленные федеральным законодательством, главным образом выражаются в закреплении ограничений прав, предусмотренных федеральным законодательством о труде. Это дополнительные условия при приеме на должность муниципальной службы, ограничения в связи с прохождением муниципальной службы, дополнительные основания для прекращения муниципальной службы, содержащиеся в Законе "Об основах муниципальной службы".
Таким образом, законодатель на федеральном уровне в большинстве случаев отказывается от установления системы конкретных прав и обязанностей, ограничиваясь закреплением запретов на совершение определенных действий как самими муниципальными служащими, так и государственными органами, органами местного самоуправления в отношении муниципальных служащих.
Подобный подход к установлению общеобязательных условий служебного трудового правоотношения на федеральном уровне проявляется, например, в регулировании оплаты труда муниципальных служащих. Единой системы оплаты труда служащих федеральное законодательство в настоящее время не содержит. Из этого следует, что муниципальные образования, как правило, не ограничены в самостоятельном регламентировании вопросов оплаты труда муниципальных служащих. Однако федеральным законодательством вводится исключение из общего правила, ограничивающее в данном вопросе компетенцию муниципальных образований, получающих финансовую помощь из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. В соответствии сп. 3 ст. 134 Бюджетного кодекса РФ (принят 17 июля 1998 г.) муниципальное образование — получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права: ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации (с учетом региональных коэффициентов заработной платы).
В федеральном законодательстве практически не содержится норм, устанавливающих дополнительные социальные гарантии для муниципальных служащих по сравнению с действующим трудовым законодательством. Это связано с тем, что финансирование муниципальной службы производится из бюджета муниципального образования. Исключение составляет установление права муниципального служащего на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней (п. 1 ст. 17 Закона "Об основах муниципальной службы").
2. Особенности прохождения муниципальной службы, предусмотренные законами субъектов РФ в рамках предоставленной им компетенции, должны быть направлены на развитие федерального законодательства о труде и муниципальной службе, на детализацию (конкретизацию) его положений, его реализацию по отношению к служащим соответствующего региона.
Существует неограниченное множество способов реализации субъектами РФ своей компетенции в сфере установления общеобязательных условий муниципальной службы. Примером может служить использование субъектами РФ права определения размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок и иных выплат к должностным окладам муниципальных служащих (ст. 16 Закона "Об основах муниципальной службы"). Следует отметить, что зачастую размеры надбавок за выслугу лет устанавливаются субъектами РФ исходя из нормативов, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 8 июля 1993 г. "О порядке и условиях выплаты ежемесячных надбавок к должностному окладу за выслугу лет работников центральных органов федеральной исполнительной власти"1. Так, согласно подп. 1 п. 2 ст. 18 Закона "О муниципальной службе в Астраханской области" в пределах установленных фондов оплаты труда муниципальным служащим в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут выплачиваться надбавки за выслугу лет при стаже работы, исчисляемом в соответствии со ст. 21 Закона: от 1 до 5 лет — 10% к месячному должностному окладу; от 5 до 10 лет — 20% к месячному должностному окладу; от 10 до 15 лет — 30% к месячному должностному окладу; от 15 лет и выше — 40% к месячному должностному окладу. Аналогичные размеры надбавок установлены в п. 4 ст. 22 Закона "Об основах муниципальной службы в Калининградской области".
