Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита инвалидов: общая характеристика с позиций системного подхода 10
1. Понятие социальной защиты инвалидов 10
2. Система социальной защиты инвалидов: понятие, элементы, структура 32
3. Место норм, регулирующих отношения по социальной защите инвалидов, в системе российского права 42
Глава 2. Правоотношения по социальной защите инвалидов 65
1. Понятие и виды правоотношений по социальной защите инвалидов 65
2. Субъекты правоотношений по социальной защите инвалидов 83
3. Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальной защите инвалидов 114
Глава 3. Организационно-правовые формы социальной защиты инвалидов 135
1. Понятие и виды организационно-правовых форм социальной защиты инвалидов 135
2.Обеспечение жизнедеятельности инвалидов 139
3.Реабилитация инвалидов 180
Заключение 212
Список литературы 216
Нормативные акты. Постановления высших судебных органов 227
Приложение 233
- Система социальной защиты инвалидов: понятие, элементы, структура
- Понятие и виды правоотношений по социальной защите инвалидов
- Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальной защите инвалидов
- Понятие и виды организационно-правовых форм социальной защиты инвалидов
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Минувшее десятилетие навсегда останется в истории России периодом больших перемен, которые коснулись всех сторон жизни нашего государства, затронули все слои населения. Политика государства изменилась по отношению ко многим социальным группам, в том числе и по отношению к инвалидам.
Прежде она была нацелена исключительно на предоставление инвалидам материального обеспечения, и можно с уверенностью констатировать её крайне неблагоприятные результаты. Это подтверждается данными Центрального научно-исследовательского института экспертизы трудоспособности и организации труда инвалидов (далее - ЦИЭТИН), установившими, что при наличии в качестве источника дохода государственной пенсии, а иногда ещё и заработка, инвалиды имеют уровень жизни более низкий, чем у остального населения (19% из них живут за чертой бедности)1. Следствием этого является отсутствие у данной категории граждан возможностей для полноценного удовлетворения своих жизненных потребностей.
Около 2/3 опрошенных в ходе проведения исследований ЦИЭТИНа инвалидов утверждали, что ощущают пренебрежение по отношению к ним, хотя 65% респондентов положительно относятся к интеграции в общество. У большинства членов здоровой части общества идея интеграции инвалидов в их среду вроде бы не вызывает неприятия (открыто против этого высказалось только 6%)2, но насколько это отражает реальное положение вещей, судить трудно.
В настоящее время численность инвалидов достаточно велика. Прогнозы её роста содержат разрозненные сведения. Некоторые учёные предполагают увеличение числа инвалидов в 2-3 раза . Общее число инвалидов в РФ по состоянию на 1 января 1993 года составило 8,2 млн. человек или 5,4% всего населения4. К 1998 году эта цифра возросла до 8,9 млн. человек, а в начале 1999 года достигла 9,6 млн. человек5.
Равные возможности для инвалидов: миф или реальность? Пути решения проблемы // Социальное обеспечение. 1994. № 5 С. 20.
2 Там же. С. 20.
3 На пути к закону // Социальное обеспечение. 1995. № 5. С. 32.
Постановление Правительства РФ от 16 января 1995 г. «О федеральной комплексной программе «Социальная поддержка инвалидов» // С3 РФ. 1995. № 5. Ст. 416.
5 Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы». Утв. постановлением Правительства РФ от 14 января 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 4. Ст. 393.
Увеличение количества инвалидов характерно и для Омской области (см. таблицу №1).
Особенно тревожно выглядит рост численности детей-инвалидов. По статистическим данным Министерства труда и социального развития РФ в 1993 году социальные пенсии получали 344 тысячи детей-инвалидов. В начале 1998 года их число составило 564 тысячи1.
На протяжении последних двадцати лет наблюдается особая заинтересованность проблемами инвалидов со стороны международных организаций. 1981 год был объявлен Международным годом инвалидов. Одним из его итогов стала Всемирная программа действий в отношении инвалидов, принятая Генеральной ассамблеей ООН 3 декабря 1982 года. Период с 1983 по 1992 год вошёл в историю как Десятилетие инвалидов Организации Объединённых Наций.
Необходимость пристального внимания к данной категории граждан со стороны государства в равной мере обусловлена и их высокой численностью, и объективной ограниченностью их возможностей к полноценному участию в жизни общества, к труду? к самообслуживанию. Социальные реформы последних лет внесли существенные коррективы в правовое регулирование данной сферы, сформировали новые направления, приоритеты и цели. В результате этого появились и новые виды социальной защиты, сформировалась иная система государственных органов, значительно отличающаяся от действовавшей в этой области ранее.
Конституция Российской Федерации (ст. 19) установила равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Это означает, что и состояние здоровья не может служить основанием для какой бы то ни было дискриминации.
Существовавшее прежде и недавно появившееся законодательство о социальной защите инвалидов охватывает огромный круг различных вопросов, многие из которых, между тем, решены не полностью и нуждаются в дальнейшей разработке.
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 мая 1999 г. «О мерах по обеспечению государственной поддержки детей - инвалидов» // СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2704.
Особенностью нормативных актов о правах и льготах для инвалидов является не только их большой объём, но и сложность в применении.
Реформирование системы социального обеспечения инвалидов началось с принятия в 1990 году Закона СССР «Об основных началах социальной защищённости инвалидов в СССР»1. Именно этот нормативный акт ознаменовал собой коренные изменения в государственной политике по отношению к инвалидам. В его тексте были закреплены определения важнейших понятий, впервые введены положения о необходимости формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности, заложены основы системы реабилитации. К сожалению, этот закон не имел существенного практического значения, так как большинство его норм осталось на бумаге.
В 1995 году была разработана и утверждена Федеральная комплексная программа «Социальная поддержка инвалидов», принят Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О социальной защите инвалидов в РФ» (далее - ФЗ от 20.07.95)2. После завершения реализации Федеральной комплексной программы «Социальная поддержка инвалидов» реформаторская деятельность была продолжена на основе достигнутых за минувшие годы результатов. В январе 2000 года Правительством РФ была утверждена Федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы»3. Для отдельных категорий инвалидов были разработаны специальные целевые программы. В этой связи следует отметить Федеральную целевую программу «Дети-инвалиды», которая входит в состав Федеральной программы «Дети России»4 и Федеральную целевую программу «Социальная защита инвалидов военной службы»5.
Сегодня можно сделать некоторые выводы об итогах внедрения этих программ. Очевидно, что в современных экономических условиях осуществить предусмотренные мероприятия должным образом было непросто, что нередко отмечалось и в периодической печати и в документах официальных органов6.
1 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №51. Ст. 1115.
2 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563; 1998. №31. Ст. 3803; 1999. № 2. Ст.232; № 29. Ст. 3693; РГ. 2000. 30 мая.
3 СЗ РФ. 2000. № 4. Ст. 393.
"СЗРФ. 1994. №17. Ст. 1955.
5СЗРФ. 1997. №18. Ст. 2150.
6 См. подробнее: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 5 ноября 1998 г. «Об итогах выполнения программы «Дети России» в 1995-1998 годах и о потребностях в её финансировании в 1999-2000 годах» // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5870; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20 мая 1999 г. «О мерах по обеспечению государственной поддержки детей -инвалидов» // Парламентская газета. 1999. 2 июня.
Нельзя, впрочем, упускать из виду и достижения, добиться которых удалось в результате реформирования социальной защиты инвалидов. Изучение положительных итогов должно производиться с учётом того обстоятельства, что в России они проявились на фоне тех же процессов, что и в других странах. Это позволяет использовать зарубежный опыт. Представляют интерес и новые, ранее не применявшиеся в нашей стране формы обеспечения жизнедеятельности инвалидов, основанные на иностранных моделях, а также перспективы их развития.
Реформирование, между тем, не сопровождалось активными теоретическими разработками со стороны учёных-юристов , тогда как представители экономических наук были более активны2. Однако значимость научных исследований очевидна и не требует специальных доказательств, поскольку лишь теоретически обоснованные нормативные положения способны обеспечить эффективное регулирование общественных отношений.
Цель и задачи исследования.
Целями диссертации являются:
разработка теоретических основ системы социальной защиты инвалидов, удовлетворяющих современному развитию общественных отношений;
изучение и характеристика элементов, составляющих данную систему;
обоснование предложений по внесению изменений в нормативные акты для совершенствования правового регулирования отношений в этой сфере.
В процессе достижения указанных целей возникла необходимость решить следующие задачи: 1) изучить содержание понятия «социальная защита», его соотношение с понятием
«социальное обеспечение», и основные изменения, происходящие на сегодняшний
день в правовом регулировании общественных отношений, составляющих предмет
права социального обеспечения;
1 Надо сказать, что за последние десять лет диссертаций, прямо посвященных вопросам социального обеспечения инвалидов, практически не было. К их числу можно отнести лишь работу М.П. Ливицкой (1994). В 80-х годах увидели свет диссертации Т.А. Зыкиной (1989), Е.Я. Карновской (1984), О.А. Парягиной (1989). Некоторые вопросы занятости инвалидов рассматривались Ж. А. Горбачёвой (1994) в диссертации, посвященной регулированию трудоустройства.
Обеспечению занятости инвалидов посвятили свои диссертации Е.А. Белослюдова (1993), B.H. Конторина (1995), Л.П. Храпылина (1994), Г.А. Шаматава (1993). М.Н. Мироненкова изучала вопросы социального обслуживания (1996).
проанализировать определение понятия «социальная защита инвалидов», на основе чего с помощью общей теории систем выделить элементы системы социальной защиты инвалидов;
установить место норм о социальной защите инвалидов в системе права;
охарактеризовать правоотношения по социальной защите инвалидов, изучить их виды и особенности, рассмотреть категории участвующих в них субъектов;
выявить круг юридических фактов, влияющих на существование и развитие этих правоотношений;
исследовать порядок и условия предоставления инвалидам различных видов социальной защиты.
Методологическая и теоретическая основа исследования.
Среди общенаучных методов, использованных в процессе проведения данного исследования, главное значение принадлежит системному подходу. В числе частнонаучных методов необходимо назвать формально-юридический и сравнительно-правовой.
Теоретической основой диссертации явились общефилософские положения, а также положения общей теории права, разработанные С.С. Алексеевым, Ю.И.Гревцовым, Д.А. Керимовым, С.Ф. Кечекьяном, В.Н. Протасовым, Ю.Г.Ткаченко, Ю.К. Толстым, P.O. Халфиной, Л.С. Явичем. В процессе анализа норм о социальной защите инвалидов использовались теоретические основы права социального обеспечения, содержащиеся в трудах Е.Г.Азаровой, B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, В.А. Ачаркана, К.С. Батыгина, И.В.Гущина, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Р.И. Ивановой, Т.В. Иванкиной, Е.Г.Крылатых, Е.Е. Мачульской, М.И. Полупанова, Э.Г. Тучковой, М.Ю. Фёдоровой, ЯМ. Фогеля, В.Ш. Шайхатдинова. Большую роль в разработке некоторых аспектов диссертации сыграли выводы, изложенные в работах экономистов - В.Н.Конториной, Л.Р. Либмана, М.Н. Мироненковой и Л.П. Храпылиной.
Научная новизна работы.
Диссертация является первым комплексным исследованием правовых вопросов социальной защиты инвалидов, в котором:
на основе общей теории систем сформулировано определение понятия «система социальной защиты инвалидов», определён круг его элементов и характер отношений между ними;
выдвинуты предложения о том, каким образом системный характер социальной защиты инвалидов должен быть отражён в правовом регулировании;
указано на то, что характер правового регулирования общественных отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, сегодня подвергается некоторым изменениям, вследствие чего стали возможны и некоторые изменения в системе отрасли права. Обосновывается становление комплексного правового института социальной защиты инвалидов;
дано определение правоотношений по социальной защите инвалидов, рассмотрены их виды и особенности;
охарактеризован состав субъектов, участвующих в этих правоотношениях, определены особенности их правосубъектности;
на основе изучения юридических фактов, влияющих на возникновение, изменение и прекращение правоотношений по социальной защите инвалидов, сформулирован вывод о том, что главным из них является инвалидность. Автор анализирует признаки этой категории (причина, группа и время наступления инвалидности) и обосновывает необходимость унификации причин инвалидности, которая может способствовать повышению эффективности правового регулирования;
проанализирован порядок и условия предоставления инвалидам различных видов социальной защиты, сформулированы предложения по изменению норм действующего законодательства. В их числе обоснована целесообразность изменения условий обеспечения инвалидов пособиями по временной нетрудоспособности, распространения на медицинских работников, подвергающихся риску заражения ВИЧ-инфекцией, обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, регулирования лечебно-трудовой деятельности нормами трудового права и т.д.
сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательства. В частности, обосновывается необходимость урегулирования специальными актами
вопросов, связанных с расчётом обязательной платы за невыполнение условий квотирования, с организацией самого квотирования, а также некоторых других мер профессиональной и социальной реабилитации (например, сурдоперевода).
Практическое значение исследования.
Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в нормотворческой деятельности и в учебном процессе при подготовке студентов по специальности «юриспруденция» и «социальная работа», а также для осуществления методического обеспечения деятельности органов и учреждений социальной защиты населения.
Апробация результатов исследования.
Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права Омского государственного университета. По теме диссертации опубликовано несколько научных статей. Основные положения исследования были изложены в выступлениях автора, состоявшихся в ходе научных конференций, проводившихся в Омском государственном университете (1998, 1999) и в Сибирской Академии государственной службы (1998), а также в ходе конференций на тему «Вклад Сибири в Победу в Великой Отечественной войне» (2000) и «Особенности формирования семейной политики в Западно-Сибирском регионе» (2000).
Материалы диссертационного исследования используются автором при проведении практических занятий по праву социального обеспечения и курсу «Социальная защита населения в РФ» на юридическом факультете ОмГУ и оказании правовой помощи общественным организациям инвалидов. Отдельные выводы диссертации положены в основу научно-методических рекомендаций для страхователей в части освещения обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Структура работы.
В содержание диссертации входят введение, три главы, заключение, список литературы, перечень нормативных актов и приложение.
Система социальной защиты инвалидов: понятие, элементы, структура
Теория систем в настоящий момент имеет большую популярность. Существует мнение, что «можно говорить уже о системном стиле мышления»1 нашего времени. Причины такой популярности системного подхода многообразны, но наибольшее значение имеет он как метод научного познания, причём, характеризуя его «в качестве посредника между диалектическим материализмом и другими специальными методами» или как «связующее звено между философской наукой и областями специального знания» абсолютное большинство учёных акцентирует внимание на его универсальности и общенаучное.
По мнению А.Н. Аверьянова, «системное познание и преобразование мира предполагает: 1) рассмотрение объекта деятельности (теоретической и практической) как системы, то есть как отграниченного множества взаимодействующих элементов; 2) определение состава, структуры, организации элементов и частей системы, обнаружение ведущих взаимодействий между ними; 3) выявление внешних связей системы, выделение из них главных; 4) определение функций системы и ее роли среди других систем; 5) анализ диалектики структуры и функций системы; 6) обнаружение на этой основе закономерностей и тенденций развития системы»1. В науке разработано множество определений понятия «система», и это обычно объясняется тем, что оно используется в различных областях знаний, а потому просто не может быть универсальным. Тем не менее, критерии, которым должно соответствовать такое определение, в настоящий момент сформулированы. С позиции Д.А. Керимова, «всеобщее определение системы, имеющее гносеологическую цель, должно включать в себя такой «набор» характеристик, который позволил бы ориентировать любое системное исследование по крайней мере: 1) на обнаружение составных частей (компонентов, элементов) системной целостности; 2) на выявление специфических качеств каждой из частей; 3) на аналитическое изучение связей, отношений и зависимостей частей между собой; 4) на обобщение частей в их качественной определённости и взаимодействии, раскрывающем свойства системы как единого целого; 5) на познание функционального назначения, роли и эффективности воздействия системы на среду и обратного влияния среды на систему»2. Учитывая множественность определений понятия «система», привести здесь в виде примера следует лишь некоторые из них. Разные авторы понимают под системой и «совокупность элементов, находящихся во взаимодействии и необходимой взаимосвязи, образующей целостную структуру»3, и «любой объект, на котором реализовано отношение с фиксированным свойством» , и «отграниченное множество взаимодействующих элементов» . При построении системы социальной защиты инвалидов следует ориентироваться на комплекс мер, который предусмотрен в отношении этой категории граждан в законодательстве, в частности, в главе IV ФЗ от 20.07.95, которая содержит нормы о гарантиях и льготах в сфере оказания медицинской помощи; обеспечения беспрепятственного доступа к информации и объектам социальной инфраструктуры; обеспечения жилой площадью; воспитания и обучения детей-инвалидов; образования инвалидов; обеспечения занятости; материального обеспечения; социально-бытового обслуживания; санаторно-курортного лечения; транспортного обслуживания. Однако рассматривать в качестве полноценной системы этот перечень нельзя. Дело в том, что меры социальной защиты инвалидов в том виде, как они перечислены в законодательстве, не связаны между собой единым системообразующим фактором. Изучение любой системы предполагает, прежде всего, анализ системообразующих факторов. Относительно этого понятия в науке нет единства мнений. А.П. Шептулин, рассуждая о составляющих систему элементах, говорит, что «среди них есть основные и подчинённые. Основные звенья структуры (и, соответственно, функции) играют определённую роль в становлении, функционировании и развитии системы. Они накладывают определённый отпечаток на все другие звенья структуры и функции, преобразуют их в соответствующем направлении. Эти звенья выполняют роль системообразующего фактора, поскольку под их определяющим влиянием образуется система»3.
Понятие и виды правоотношений по социальной защите инвалидов
В отечественной юридической науке общая теория правоотношений всегда пользовалась вниманием как среди учёных, специализирующихся в области теории государства и права, так и среди представителей отраслевых наук, что вполне объяснимо. Правоотношения представляют собой один из элементов механизма правового регулирования, и, очевидно, элемент этот не просто один из многих, но важнейших среди них. Правоотношения олицетворяют собой вторую стадию правового регулирования (следующую за стадией «формирования и действия юридических норм»1), зачастую характеризуемую как стадию возникновения прав и обязанностей у субъектов права. Вместе с тем, универсальное определение понятия «правоотношение» в течение нескольких десятилетий научных дискуссий разработано не было. Основным препятствием этому стал вопрос о разграничении категорий «правовое отношение» и «общественное отношение».
Широко известное и достаточно простое утверждение о том, что правоотношение представляет собой урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого обладают определёнными правами и обязанностями, многими оспаривалось. Ю.К. Толстой утверждал, что это определение «имеет, по крайней мере, два существенных недостатка. Оно, во-первых, не позволяет разграничить правоотношение и то общественное отношение, которое лежит в его основе, и, во-вторых, не даёт ответа на вопрос, для чего, вообще, возникает правоотношение, какую служебную роль в процессе воздействия норм права на поведение людей выполняют правоотношения»2.
Позже А.П. Дудин отмечал, что рассматриваемое определение «не отражает главного: во-первых, движения, вернее, самодвижения, взаимоперехода, взаимопроникновения норм права и фактических общественных отношений как саморазвития правовой сущности общественных отношений; во-вторых, единства многообразия особенных форм проявления этой сущности»1. Большинство учёных предлагали свои определения понятия «правоотношения» взамен критикуемого. Ю.К. Толстой рассматривал правоотношения «как особые идеологические отношения, возникающие в результате наступления предусмотренных правовыми нормами юридических фактов, как отношения, при посредстве которых (через которые) нормы права регулируют фактические общественные отношения» . Иной вывод был сделан в работе А.П. Дудина, который определил правоотношение как «процесс взаимодействия норм права и фактических общественных отношений, который выражает причинно-следственную связь в развитии права (правовой сущности общественных отношений), обнаруживая одновременно необходимость правового регулирования и необходимость правообразования, и соединяя в себе эти два противоположных момента: момент правового регулирования и момент правообразования»3. Интересную точку зрения высказала Ю.Г. Ткаченко. По её мнению, «в обществе существуют отношения, которые подвергаются правовому регулированию. Они по своему содержанию являются либо производственными, либо социальными, либо политическими, либо духовными, в зависимости от того, что было предметом деятельности, и, соответственно, в какой сфере протекала деятельность, на основе которой сложились эти отношения. Правовыми мы называем их с точки зрения того способа, под воздействием которого они сформировались»4. В юридической науке существует ещё одно традиционное определение правоотношений, согласно которому правоотношение - это «возникающая на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства»5. Сходные определения содержатся во многих современных учебниках . При этом необходимо обратить внимание на то, что эти определения действительно сходные, но никак не тождественные и определение правоотношений в них осуществляется не только посредством использования термина «связь», но и при помощи других понятий: «отношение», «особая форма социального взаимодействия». Определять понятие «правовое отношение» через понятие «отношение» не совсем правильно. Кроме того, при использовании терминов «отношение» и «связь» нужно учитывать, что «понятие отношения не сводится к связи, что оно должно отражать по крайней мере два главных момента в этом явлении, а именно связь и отграничение» . Эту точку зрения поддерживают и другие учёные. В частности, В.Н. Протасов отмечал, что связь «есть разновидность отношения, другими разновидностями которого можно считать зависимости и разграничения»3. Аналогичная позиция обосновывается Ю.И. Гревцовым , который полагает, что правовое отношение есть «реальное взаимодействие субъектов права, взаимодействие, которое основано на использовании юридических прав и исполнении обязанностей, причём такое взаимодействие всегда выражается вовне - в действиях, поступках субъектов права»5. Это определение представляется наиболее верным. Неоднозначно решалась и проблема содержания правоотношения. Впрочем, о проблеме содержания здесь можно говорить весьма условно, так как в литературе понятия «состав», «структура» и «содержание» правоотношения не только употребляются как аналогичные друг другу, но и смешиваются между собой. Ю.И. Гревцов указывал, что в содержание правоотношения включаются либо юридические права и обязанности субъектов, либо поведение его участников, либо то и другое вместе. Возражая против этого, он отметил, что «специфическая связь прав и обязанностей (сфера должного) характеризует форму того или иного вида правоотношений.
Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений по социальной защите инвалидов
B.C. Андреев, впрочем, не оспаривал того, что «основанием возникновения правоотношения является юридический состав в целом. Пока этот состав неполон, юридические последствия не наступают»5. Им подчёркивалось, что данная классификация проводится в зависимости от того, какую роль играют эти факты в составе.
Учитывая многообразие видов отношений по социальной защите инвалидов, надо отметить, что большинству из них свойственны специфические юридические составы, порождающие их возникновение, хотя во всех случаях один из составляющих эти составы юридических фактов обязателен. Это инвалидность.
Это особая категория, которая наделена двумя значениями. С одной стороны, инвалидность представляет собой юридический факт-состояние. Этот тезис является довольно распространённым и никем не оспаривается. Однако, с другой стороны, инвалидность - это ещё и юридическая конструкция, которая лежит в основе правового института социальной защиты инвалидов. Могут ли оба качества инвалидности существовать одномоментно или они исключают друг друга?
Рассуждая на эту тему, О.А. Парягина отмечала, что «в науке юридическими фактами считают инвалидность, и группы инвалидности, и причины инвалидности, а также время наступления инвалидности1. В совокупности они не просто свидетельствуют об утрате трудоспособности, но и фиксируют степень, социально-значимые обстоятельства утраты трудоспособности» . В дальнейшем она задаётся вопросом о том, является ли в связи с этим инвалидность сложным юридическим фактом и приходит к отрицательному заключению. Дело в том, что «юридический факт трактуют как систему признаков одного факта, причём признаки факта не имеют самостоятельного юридического значения»3. Следуя этой логике, к числу признаков инвалидности необходимо относить: 1) причину инвалидности; 2) тяжесть инвалидности; 3) время её наступления. Обычно эти признаки используются вместе и вместе влияют на предоставление мер социальной защиты. Однако, как полагает О.А. Парягина, это необязательно, поскольку в некоторых случаях отдельные признаки могут вызывать самостоятельные юридические последствия. Так ли это? Действительно, тяжесть инвалидности имеет существенное значение, поскольку большая часть льгот предоставляется инвалидам I и II группы, тогда как для инвалидов III группы их меньше или они менее значительны. То же самое касается и причины инвалидности.
Говоря о времени наступления инвалидности, обычно имеют в виду инвалидность с детства. Используется эта категория и при установлении инвалидности военнослужащим, но для них вопрос о времени имеет значение лишь в контексте определения причины инвалидности. Дополнительные льготы для детей-инвалидов связаны не только и не столько с тем, что они нездоровы. Особенности получения общего среднего образования основаны на том, что в силу юного возраста эти граждане получить его ещё не успели, а в силу состояния здоровья не могут получить его на общих основаниях. Здесь влияние времени наступления инвалидности (иначе говоря, возраста инвалида) прослеживается наиболее ярко. Льготы же в сфере среднего и высшего профессионального образования предоставляются всем инвалидам вне зависимости от возраста. Льготы по проезду для детей-инвалидов и их родителей обусловлены несколькими факторами. Во-первых, степень тяжести инвалидности для детей не определяется и, поскольку инвалидам III группы такие льготы не положены, лишь указанием на возраст можно продемонстрировать то, что они предоставляются всем детям.
Вопрос о том, почему детям не устанавливается группа инвалидности, требует дополнительного обсуждения. В прошлом это, вероятно, обуславливалось тем, что группа инвалидности зависела от степени утраты трудоспособности. В отношении детей этот показатель использовать было нельзя, так как они считались нетрудоспособными как не достигшие необходимого возраста. Теперь, когда степень утраты трудоспособности не является доминирующим критерием при определении тяжести инвалидности, нет никаких реальных препятствий для определения группы инвалидности детям . Это позволило бы обеспечить единообразный подход и к срокам переосвидетельствования детей-инвалидов, которые в настоящий момент зависят от заболевания ребёнка и весьма широки по диапазону. Проблема сроков уже отмечалась в юридической литературе .
Во-вторых, льготы по проезду для родителей обусловлены тем, что любой ребёнок нуждается в присмотре со стороны взрослых.
Вывод, сделанный О.А. Парягиной из тезиса о том, что причина и группа инвалидности могут вызывать самостоятельные юридические последствия, заключается в признании инвалидности юридической конструкцией.
Инвалидность, её причина и тяжесть не должны рассматриваться по отдельности. Безусловно, причина и тяжесть инвалидности не всегда учитываются при возникновении правоотношений по социальной защите, но представить саму инвалидность (то есть нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами) в отрыве от этих свойств невозможно. Все эти признаки характеризуют одно явление, которое без них не может быть познано, вот почему инвалидность следует признавать сложным юридическим фактом.
Однако ничто не мешает рассматривать инвалидность, её причину, группу и время наступления и как сложный юридический факт, и как элементы юридической конструкции. Самый распространённый и широко известный пример юридической конструкции - это состав преступления, свойственный уголовному праву, или состав правонарушения вообще. При этом никто не отрицает того, что само преступление (правонарушение) - юридический факт. Жизненные обстоятельства, влияющие на существование и развитие правоотношений, с точки зрения обычной реальности представляют собой юридические факты, а с точки зрения их нормативного закрепления и, следовательно, реальности правовой - элементы той или иной юридической конструкции.
Понятие и виды организационно-правовых форм социальной защиты инвалидов
Как справедливо указывал В.Ш. Шайхатдинов, в понятие «форма социального обеспечения» традиционно «вкладывали общественные отношения, возникающие в связи с аккумуляцией общественных фондов потребления и их распределением»1.
Организационно-правовых форм социального обеспечения было три: обеспечение по страхованию (рабочие и служащие страховались отдельно от колхозников), из бюджета и за счёт особых фондов общественных организаций (то есть колхозов и художественных союзов). B.C. Андреев писал, что «для каждой из форм социального обеспечения, как правило, специфичны: круг обеспечиваемых, способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его»2.
Изменения, происходящие сегодня в системе общественных отношений, составляющих предмет отрасли права социального обеспечения, отразились и на его организационно-правовых формах. Это выразилось, во-первых, в том, что сохранилось лишь два прежних источника финансирования мероприятий в сфере социальной защиты - страховой и бюджетный, что уже отмечается в литературе. Е.Е.Мачульская, например, полагает, что сейчас «можно выделить следующие формы: государственное (обязательное) социальное страхование; социальное обеспечение за счёт прямых ассигнований из федерального бюджета; государственная социальная помощь» . Представляется, что различие между обеспечением за счёт средств федерального бюджета и государственной социальной помощью не настолько существенны, чтобы выделять последнюю в качестве особой организационно-правовой формы. В соответствие со ст. 5 Федерального закона от 25 июня 1999 г. «О государственной социальной помощи» источниками оказания государственной социальной помощи являются средства бюджетов всех уровней. Кроме того, если средств региональных и местных бюджетов окажется недостаточно, они выделяются субъектам РФ и органам местного самоуправления за счёт средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы или дополнительных источников. Более рационально включить оказание государственной социальной помощи в обеспечение за счёт бюджета.
Во-вторых, появились дополнительные источники финансирования мероприятий по социальной защите населения в виде доходов от благотворительной деятельности, негосударственного пенсионного страхования, средств коммерческих организаций. Они не стали пока столь весомыми, чтобы оказывать существенное влияние на финансовое обеспечение системы социальной защиты и конкурировать в этом смысле с социальным страхованием и бюджетным обеспечением. Это дело будущего, но все эти формы имеют хорошие перспективы для дальнейшего развития.
В-третьих, социальное страхование и обеспечение за счёт бюджетов уже не могут быть так чётко, как прежде, разграничены на основе указанных выше признаков. В формировании средств государственных внебюджетных фондов, за счёт которых и осуществляются выплаты страхового обеспечения, обычно участвует бюджет. Наиболее ярко это можно продемонстрировать на примере фондов обязательного медицинского страхования и пенсионного фонда. Государство выступает в роли страхователя для неработающих граждан и компенсирует расходы на выплату некоторых видов пенсий. Из этого следует, что практически не осталось видов обеспечения, присущих исключительно той или другой организационно-правовой форме. Что касается круга обеспечиваемых, то, если раньше социальное страхование распространялось только на работающих граждан и членов их семей, теперь такой определённости нет. Федеральный закон от 9 июня 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» относит к числу застрахованных лиц граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, работающих по трудовым договорам, лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Предоставление мер социальной защиты, финансируемых за счёт бюджета не зависит от того, работает гражданин или нет. Таким образом, различие по кругу лиц тоже недостаточно чёткое.
Разграничение социального страхования и обеспечения за счёт бюджетов по такому признаку как круг осуществляющих его органов, пожалуй, сохранилось. Страховые выплаты производятся либо непосредственно страховщиком, либо страхователем, а обеспечение за счёт бюджетов предоставляется, как правило, органами социальной защиты населения.
Всё это свидетельствует о том, что назрела необходимость рассматривать по отдельности организационно-правовые формы финансирования мероприятий по социальной защите населения и организационно-правовые формы самой социальной защиты. Организационно-правовые формы финансирования социальной защиты будут по-прежнему определяться как общественные отношения, возникающие в связи с аккумуляцией специальных фондов, а организационно-правовые формы социальной защиты - как общественные отношения, возникающие в ходе реализации мероприятий по социальной защите. Для этого существует ещё одна причина. Отношения, складывающиеся в процессе финансирования мероприятий по социальной защите инвалидов, относятся к числу обслуживающих (этот вопрос был рассмотрен во второй главе), поэтому формы их существования не могут служить характеристикой социально-правовых связей. Институту социальной защиты инвалидов присущи две организационно-правовые формы (в соответствии с числом элементов самой системы): обеспечение жизнедеятельности и реабилитация.
Все меры социальной защиты населения, предусмотренные в законодательстве, можно разделить на денежные (различные виды пенсий и пособий) и натуральные (всевозможные блага и услуги). Большинство мер социальной защиты, предоставляемых в виде материальных выплат (то есть пенсии и пособия), имеют страховую природу. Только очень небольшая их часть финансируется за счёт бюджетов. Противоположная картина наблюдается в отношении натуральных видов социальной защиты, оплата которых осуществляется, как правило, за счёт бюджетов, хотя есть и исключения. В особом порядке решён вопрос о создании специальных рабочих мест для лиц, ставших инвалидами в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Такая позиция законодателя \ вызывает недоумение, поскольку с введением обязательного социального страхования 1 от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний эти расходы можно было отнести к страховому обеспечению, как было сделано с санаторно-курортным лечением.
Похожие диссертации на Правовое регулирование социальной защиты инвалидов в Российской Федерации
