Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальная защита безработных .как форма защиты населения от социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда в Российской Федерации 9
1. Социальные риски, связанные с функционированием рынка труда: понятие и виды 9
2. Безработный как субъект социальной защиты населения на рынке труда 18
3. Понятие и система социальной защиты безработных 30
4. Принципы социальной защиты безработных 49
Глава 2. Активные организационно-правовые формы социальной защиты безработных 75
1. Квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан 75
2. Организация общественных работ 87
3. Профессиональное обучение безработных по направлению органов службы занятости 100
4. Трудоустройство и содействие самозанятости безработных 120
Глава 3 . Пассивные организационно-правовые формы социальной защиты безработных 146
1. Пособие по безработице и оказание безработным материальной помощи 146
2. Пенсионное обеспечение безработных 167
Заключение 175
Список литературы 185
Список нормативных правовых актов 195
- Безработный как субъект социальной защиты населения на рынке труда
- Квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан
- Трудоустройство и содействие самозанятости безработных
- Пенсионное обеспечение безработных
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Безработица - это одна из глобальных социально-экономических проблем современности. Для российского общества, в котором в течение продолжительного периода безработица официально не признавалась, а распределение трудовых ресурсов с целью поддержания полной занятости происходило в административном порядке, данная проблема является относительно новой. Вместе с тем это не снижает ее остроты. В России достаточно низкий уровень официально зарегистрированной безработицы. В 2004 году он в среднем составил около 1,8 % от экономически-активного населения. Однако, по мнению большинства исследователей, этот показатель не отражает действительного состояния рынка труда. Для получения более достоверной "картины" российской безработицы необходимо, во-первых, использовать ее уровень, рассчитанный по методологии МОТ - в конце 2004 года он был равен 7,6 % от экономически активного населения. Во-вторых, учитывать продолжительность и типологию безработицы. С этих позиций российская безработица характеризуется преобладанием структурного типа, значительным распространением очаговой, а также длительной безработицы, что в свою очередь обусловливает специфику мер, направленных на борьбу с ней.
Одним из необходимых условий решения обозначенной проблемы является проведение эффективной макроэкономической политики, т.к. рост деловой активности порождает увеличение спроса на рабочую силу. Однако эти процессы в наименьшей степени затрагивают структурную и длительную безработицу, а также не позволяют защитить личность от социально неблагоприятных последствий, связанных с функционированием рынка труда. С этой целью необходимо создание системы социальной защиты безработных, призванной, по возможности, предотвратить, минимизировать и компенсировать указанные последствия.
Эффективность функционирования этой системы во многом зависит от выбора приемов и способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в данной сфере. С момента принятия в Российской Федерации законодательства, регулирующего указанные отношения, оно неоднократно претерпевало значительные изменения, которые не всегда носили системный характер и имели достаточное теоретическое обоснование. В связи с этим, принимая во внимание, что в рамках названной системы происходит реализация конституционного права гражданина на защиту от безработицы (ст. 37 Конституции РФ), исследование проблем правового регулирования социальной защиты безработных представляется в настоящее время актуальным.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является комплексное рассмотрение проблем правового регулирования социальной защиты безработных в Российской Федерации, научное обоснование построения, функционирования системы указанной защиты и путей совершенствования законодательства о занятости и защите от безработицы.
Достижению названной цели способствовало разрешение следующих задач: 1) выявление специфики социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, компенсация которых осуществляется в системе социальной защиты безработных; определение способов их компенсации; изучение особенностей проявления названных рисков по отношению к личности;
2) определение понятия социальной защиты безработных и ее места в системе социальной защиты населения в Российской Федерации;
3) обоснование системы социальной защиты безработных с функциональной точки зрения, а также с точки зрения соотношения в ее рамках страховых и
нестраховых форм;
4) определение принципов функционирования социальной защиты безработных, а также принципов правового регулирования отношений, возникающих в данной сфере;
5) раскрытие содержания основных форм социальной защиты безработных, определение их роли в компенсации социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, и оценка эффективности указанных форм.
Методологическая основа исследования. При написании настоящей работы автором использовались такие методы научного познания как логический, системный, восхождения от абстрактного к конкретному, сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие.
Нормативной основой для исследования послужили акты Международной организации труда по вопросам занятости и защиты от безработицы, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации. Анализировались акты социального партнерства (генеральное соглашение, отраслевые соглашения, коллективные договоры организаций Омской области), судебная практика, правоприменительная практика органов службы занятости и органов по труду Омской области.
Теоретической основой исследования послужили работы представителей науки трудового права и права социального обеспечения: Е.Г. Азаровой, B.C. Андреева, Е.И. Астрахана, К.С. Батыгина, Л.Ю, Бугрова, А.И. Гаврилиной, К.Н. Гусова, С.А. Димитровой, А.Д. Зайкина, М.Л. Захарова, Т.В. Иванкиной, Р.И. Ивановой, А.Е. Козлова, М.В. Лушниковой, A.M. Лушникова, СП. Маврина, Е.В. Магницкой, Е.Е. Мачульской, О.М. Медведева, А.С. Пашкова, А.И. Ставцевой, Э.Г. Тучковой, К.П. Уржинского, М.Ю. Федоровой, М.В. Филипповой, Е.Б. Хохлова, В.Ш. Шайхатдинова и других.
Использовались работы по теории государства и права, финансовому праву, гражданскому праву, конституционному праву. Существенное влияние на выводы автора оказали работы ученых экономистов: Н.Т. Вишневской, А.А. Никифоровой, Ф.Т. Прокопова, В.Д. Ройка, С.Н. Смирнова, Э.Н. Фарберовой, Т.Я. Четверниной, Л.В. Церкасевич и других.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании теоретических и практических проблем правового регулирования социальной защиты безработных в Российской Федерации. Данные проблемы на сегодняшний день не исследовались с позиции компенсации социальных рисков, вызываемых функционированием рынка труда. Имеющиеся научные разработки касаются только общих вопросов правового регулирования обеспечения занятости населения, трудоустройства, либо отдельных вопросов (понятие занятости, безработного, определение основных мер (форм) обеспечения занятости населения).
На защиту выносятся следующие положения.
1. Основанием социальной защиты безработных выступают социальные риски, которые могут быть обозначены как риски, связанные с функционированием рынка труда. Раскрыто содержание данных рисков, а также выявлены способы их компенсации.
2. Особенности названных социальных рисков определяют специфику безработного как субъекта социальной защиты населения на рынке труда. В диссертации понятие "безработный" исследуется с точки зрения отражения в его содержании признаков наступившей социально-рисковой ситуации. Это позволило обосновать необходимость, во-первых, признания гражданина безработным в день обращения в органы службы занятости, а не по истечении 10 дней с данного момента, во-вторых, разграничения моментов возникновения правоотношений по оказанию безработным гражданам социальных услуг и правоотношений по их материальной поддержке.
3. Сформулировано понятие социальной защиты безработных, дана характеристика ее превентивному и обеспечительному компонентам, а также определено ее место в системе социальной защиты населения в Российской Федерации.
4. Система социальной защиты безработных рассматривается, во-первых, с функциональной точки зрения как совокупность организационно-правовых форм, среди которых выделяются активные (квотирование рабочих мест, организация общественных работ, профессиональное обучение безработных по направлению органов службы занятости, трудоустройство безработных и содействие их самозанятости) и пассивные формы (пособие по безработице, оказание безработным материальной помощи и пенсионное обеспечение безработных), во-вторых, с позиции соотношения страховых и нестраховых форм защиты. Эффективность социальной защиты безработных была бы выше при условии ее предоставления как в системе государственного социального обеспечения, так и в системе обязательного социального страхования.
5. Сформулированы принципы социальной защиты безработных, которые рассматриваются в двух аспектах. Во-первых, как принципы функционирования системы социальной защиты безработных (приоритет активных форм защиты и формирования смешанных форм посредством включения отдельных активных элементов в пассивные формы, всеобщность защиты, дифференциация защиты, сочетание страховых и нестраховых форм защиты, взаимодействие государственных органов и негосударственных организаций в рамках социальной защиты безработных). Во-вторых, как принципы правового регулирования отношений по социальной защите безработных (принцип межотраслевого функционального взаимодействия юридических норм, ведущая роль среди которых принадлежит нормам права социального обеспечения, и принцип многоуровневости правового регулирования).
6. Обоснована самостоятельность квотирования рабочих мест для отдельных категорий граждан как активной формы социальной защиты безработных и выявлены ее основные принципы.
7. Сформулировано доктринальное определение общественных работ. При этом данная активная форма социальной защиты безработных охарактеризована как частно-публичная форма.
8. Исходя из социально-обеспечительной природы отношений, складывающихся в рамках профессионального обучения безработных по направлению органов службы занятости, исследованы проблемы реализации безработными прав в сфере оказания им услуг по профессиональному обучению. Раскрыта правовая природа стипендии, выплачиваемой безработным в период профессионального обучения, и выявлена ее специфика по сравнению с пособием по безработице, что позволило обосновать необходимость использования различного правового регулирования отношений по выплате безработным стипендии и пособия по безработице.
9. В отличие от ранее предпринятых исследований, в настоящей работе дана характеристика трудоустройства как активной организационно-правовой формы социальной защиты безработных. Его целью выступает создание условий для вступления потенциальных работников и работодателей в переговоры с относительной гарантией заключения трудового договора, а содержанием отношения по оказанию безработным гражданам услуг и совершению действий организационного характера, направленных на достижение указанной цели, среди которых наибольшим удельном весом обладают услуги и организационные действия по подысканию безработным подходящей работы.
10. Сформулировано понятие пособия по безработице, определены его основные функции. Проведенное исследование позволило разграничить собственно пособие по безработице, которое является способом компенсации материальной необеспеченности в виде утраты дохода в связи с отсутствием возможности получения подходящей работы, исчисляемое в процентах от среднего заработка, и пособие, назначаемое в твердом размере, направленное на оказание безработным минимальной поддержки со стороны государства и выступающее способом компенсации иного социального риска - бедности, что сближают его с социальными пособиями, выплачиваемыми в системе государственной социальной помощи.
Практическая значимость результатов исследования. Теоретические положения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при реформировании системы социальной защиты безработных в Российской Федерации, совершенствовании законодательства в этой сфере, в научных исследованиях, а также в учебном процессе на юридических и экономических факультетах. Кроме того, отдельные выводы, касающиеся проблем применения законодательства о занятости и защите от безработицы, могут использоваться в правоприменительной деятельности органов службы занятости, органов по труду и иных субъектов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре социального права юридического факультета Омского государственного университета.
Результаты исследования использовались автором при разработке проекта закона Омской области "О порядке квотирования рабочих мест для инвалидов на территории Омской области", проектов областных целевых программ содействия занятости населения Омской области, ежегодных проектов указов Губернатора Омской области по вопросам организации общественных работ на территории Омской области, в правоприменительной деятельности Министерства труда и социального развития Омской области.
Основные положения, сформулированные в диссертации, изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах на научно-практических конференциях, используются в процессе преподавания курса "Социальная защита населения в Российской Федерации" на юридическом факультете Омского государственного университета.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списков литературы и нормативных правовых актов.
Безработный как субъект социальной защиты населения на рынке труда
Теоретическое обоснование системы социальной защиты безработных » представляется невозможным без рассмотрения субъекта, которому адресованы защитные мероприятия. При этом, на наш взгляд, его специфика должна определяться проанализированными в предыдущем параграфе настоящего исследования особенностями социальных рисков, вызываемых функционированием рынка труда, поскольку признание гражданина безработным связано с наступлением соответствующих социально неблагоприятных последствий. Следовательно, понятие "безработный" характеризует наступившую социально-рисковую ситуацию. В действующем законодательстве о занятости населения содержится легальное «» определение указанного понятия. В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о занятости безработным признается трудоспособный гражданин, который не имеет работы и заработка или иного трудового дохода, зарегистрирован в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, ищет работу и готов приступить к ней. Таким » образом, к юридически значимым признакам безработного относятся следующие четыре обстоятельства: трудоспособность, отсутствие работы и дохода, регистрация в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, поиск работы и готовность к ней приступить. Указанное определение в целом отражает особенности ». социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, хотя в нем следовало бы более четко обозначить причину отсутствия дохода - невозможность получения подходящей работы. При этом в литературе предлагают выделять еще одно обстоятельство - отсутствие предложения о подходящей работе со стороны органа службы занятости в течение десяти дней со дня регистрации гражданина в этих целях . Такой подход основан исключительно на анализе действующего законодательства. С теоретической точки зрения он представляется неверным. Гражданина следует считать безработным, т.е. находящимся в социально- рисковой ситуации, с момента регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы. Он нуждается в поддержке со стороны государства и в связи с этим приобретает право на получение комплекса социальных услуг, реализуемых в рамках такой организационно-правовой формы социальной защиты безработных как трудоустройство. Более того, лица, не имеющие профессии (специальности), могут претендовать на услуги, связанные с профессиональным обучением по направлению органов службы занятости. Также возможно участие в общественных работах. Если проанализировать процедурные правоотношения, возникающие при регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы и при регистрации его в качестве безработного, то можно сделать вывод, что они практически идентичны.
Учитывая сказанное, отсутствие предложения подходящей работы в течение 10 дней должно являться завершающим юридическим фактом в сложном юридическом составе, порождающем правоотношения по обеспечению пособием по безработице, а также служить необходимой предпосылкой для возникновения при наличии соответствующих фактов иных правоотношений по материальной поддержке безработных. Правоотношения, связанные с оказанием услуг безработным, возникают уже с момента регистрации гражданина в целях поиска подходящей работы. В результате в первую очередь применяются меры, направленные на предотвращение материальной необеспеченности безработного. Десятидневный период можно рассматривать в качестве периода ожидания, за рамками которого вступают в действие механизмы, компенсирующие материальную необеспеченность, предотвратить которую не удалось. Обоснованием приведенной позиции может служить также то обстоятельство, что безработным гражданин признается не со дня вынесения решения о его регистрации в качестве безработного, а со дня его обращения в органы службы занятости для регистрации в целях поиска подходящей работы.
Период ожидания в Законе о занятости определен продолжительностью до 10 дней. В некоторых зарубежных странах (США, Япония, Великобритания) он составляет неделю1. Данный период является единым для всех категорий безработных на всей территории Российской Федерации. Однако следует признать необходимость его дифференциации в зависимости от критериев объективного и субъективного характера. Объективные критерии связаны с особенностями региональных рынков труда. В первую очередь таким критерием является их напряженность2, которая значительно различается по субъектам Российской Федерации. Так, в конце 2002 года в рамках Центрального федерального округа этот показатель варьировался от 0,4 в городе Москве до 6,2 в Тамбовской области3. Субъективные критерии связаны с особенностями личности безработного. Например, в случае признания безработным гражданина, уволенного в связи с ликвидацией организации или сокращением численности или штата работников организации с сохранением среднего заработка, названый период должен продлеваться до окончания срока его выплаты. Применительно к данной ситуации ст. 31 Закона о занятости предусматривает начисление таким гражданам пособия по безработице с первого дня по истечении указанного периода. При этом оно назначается с момента признания гражданина безработным. Обоснованность подобного решения не вызывает сомнений. Однако более правильным было бы с окончанием соответствующего периода связывать не начисление пособия, а его назначение. Подход законодателя означает, что у безработного возникает право на пособие, но момент его реализации откладывается. Представляется, что обладание субъективным правом неотделимо от возможности его реализации. Если она отсутствует, то субъективное право не является таковым, а выступает в качестве абстрактной возможности, охватываемой правоспособностью индивида.
Необходимо отметить, что в соответствии с Законом о занятости отказ гражданина от двух вариантов подходящей работы является обстоятельством, исключающим признание его безработным, что представляется не вполне обоснованным. Данный юридический факт следует рассматривать в качестве правопрекращающего, т.е. его наступление должно влечь прекращение правоотношений по оказанию безработному социальных услуг. Правоотношения по материальной поддержке в данном случае не возникают. Действия безработного в этой ситуации фактически способствуют наступлению или усилению социально неблагоприятных последствий. Аналогичное значение имеет неявка безработного без уважительных причин в органы службы занятости для предложения вариантов подходящей работы.
Признание гражданина безработным с момента его регистрации в целях поиска подходящей работы может повысить эффективность социальной защиты безработных. Так, ст. 10 Закона о занятости наделяет правом на бесплатное получение услуг по профессиональному обучению только безработных. Признавая правильность данного решения законодателя, следует отметить, что во многом благодаря существующей системе регистрации безработных, применение соответствующей организационно-правовой формы социальной защиты оказывается невозможным для большого числа нуждающихся в ней граждан. Это связано с тем, что для получения статуса безработного необходимо пройти этап предложения вариантов подходящей работы. Лица, имеющие пониженную профессиональную квалификацию в результате отсутствия реализации профессиональных навыков в течение длительного периода времени (воспитывавшие детей, ухаживавшие за больными членами семьи, проживавшие по семейным обстоятельствам в местности, где они не могли устроиться на работу по специальности и т.д.) сталкиваются с предложением в основном неквалифицированного труда. Учитывая наличие соответствующих вакансий в достаточном количестве, получить статус безработного, а вместе с ним право на своего рода профессиональную реабилитацию, для таких лиц оказывается затруднительным. В результате - дальнейшая профессиональная деградация и увеличение вероятности реализации иных социальных рисков, в первую очередь бедности, а также риска оказаться в трудной жизненной ситуации.
Квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан
Одним из принципов социальной защиты безработных является ее Ф дифференцированность. В качестве критерия дифференциации могут выступать субъективные особенности личности безработного, такие как возраст, инвалидность, наличие детей, отсутствие необходимого профессионального опыта, длительная незанятость и прочие, в результате которых снижается его конкурентоспособность на рынке труда. Иными словами, в силу указанных обстоятельств степень социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, для отдельных категорий граждан выше по сравнению с иными категориями. Данное обстоятельство в сочетании с требованием всеобщности защиты от безработицы, не может не (Ф оказывать влияния на формирование системы социальной защиты безработных. В соответствии со ст. 5 Закона о занятости одним из- направлений государственной политики в области содействия занятости населения является осуществление мероприятий, способствующих занятости граждан, испытывающих трудности в р, поиске работы. Это выражается, во-первых, в разработке специальных организационно-правовых форм защиты, адресованных соответствующим категориям граждан, а, во-вторых, в установлении специальных мер, реализуемых в рамках общих форм защиты. Специальной организационно-правовой формой социальной защиты безработных является квотирование рабочих мест. Большинство авторов отмечает, что квотирование рабочих мест является наиболее эффективным механизмом, обеспечивающим защиту от безработицы лиц с пониженной конкурентоспособностью на рынке труда . Объяснить это можно тем, ё что квотирование опосредует реализацию превентивной функции социальной защиты безработных. При условии правильной организации оно должно препятствовать возникновению в отношении граждан с пониженной конкурентоспособностью причины, вызывающей наступление социально-неблагоприятных последствий на рынке труда, иными словами, обеспечивать наличие для них возможности получения подходящей работы. Тем самым квотирование создает дополнительные гарантии обретения эффективной занятости безработными из числа соответствующих лиц. В литературе квотирование чаще всего рассматривается в качестве специальной формы трудоустройства1. Во многом это связано с тем, что квотирование признается гарантией трудоустройства . Однако представляется правомерным выделение квотирования в самостоятельную организационно-правовую формы социальной защиты безработных. Ее главные отличительные особенности будут рассмотрены при анализе трудоустройства безработных. Здесь же отметим, что содержание квотирования составляет организационная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение обязательного заключения работодателями трудовых договоров с определенным количеством граждан, испытывающих трудности в устройстве на работу. Отношения по трудоустройству (К складываются за рамками квотирования и опосредуют процесс заполнения рабочих мест, выделенных работодателями в счет установленных квот. Данные отношения могут не возникнуть, если гражданин не выразит необходимое для этого волеизъявление. Но это не влечет за собой изменение или прекращение \Ф правоотношений по квотированию рабочих мест. Правовое регулирование квотирования в настоящее время на федеральном уровне носит фрагментарный характер. Единственным правовым актом, регулирующим весь комплекс соответствующих отношений, до недавнего времени I являлись Рекомендации по квотированию рабочих мест на предприятиях, в учреждениях и организациях для лиц, особо нуждающихся в социальной защите, утвержденные постановлением Минтруда России от 06.02.1995г.3 Названый акт признан утратившим силу постановлением Минтруда России от 29.12.2000г., что заслуживает неоднозначной оценки. С одной стороны, регулирование отношений по квотированию рабочих мест, которые непосредственно связаны с возможными ограничениями прав работодателей; а также имеют межотраслевой характер, подзаконным нормативным правовым актом рекомендательного характера, недопустимо. С другой стороны, его отмена на фоне отсутствия в федеральных законодательных актах общих принципов квотирования и делегирования большого объема нормотворческих полномочий в этой сфере органам государственной власти субъектов РФ, неблагоприятно сказалась на их реализации. В правовом регулировании отношений по квотированию для устранения возможных нарушений прав безработных существенное значение имеет четкое определение перечня лиц, для которых могут устанавливаться квоты, поскольку понятие "гражданин, испытывающий трудности в поиске работы" является оценочной категорией. Рекомендации предусматривали установление квот для достаточно широкого круга лиц, основой для определения которого послужила ст. 5 Закона о занятости. В настоящее время в федеральных законодательных актах квотирование предусмотрено только для инвалидов. При этом не вызывает сомнений необходимость предоставления данной формой защиты и иным категориям граждан, испытывающих трудности в поиске работы, например, выпускникам учреждений профессионального образования. В связи с этим возникает вопрос о правомерности установления законодательством субъектов РФ квот для иных категорий граждан помимо инвалидов. На наш взгляд, это невозможно по следующим причинам. В (X случае установления квоты в административном порядке путем издания актов исполнительно-распорядительного характера . происходит ограничение конституционных прав работодателей на свободу экономической деятельности, использования своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не іф- запрещённой законом деятельности, а также свободы заключения трудового договора. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение конституционных прав допускается только федеральным законом. Как уже отмечалось, федеральный закон такие ограничения установил только в отношении приема на работу инвалидов. р, В случае установления квоты в договорном порядке указанная конституционная норма применяться не может, поскольку работодатели добровольно принимают на себя соответствующие обязательства. Однако возникающие при этом отношения не в полной мере имеют частноправовой характер и сохраняют элементы публичности, ц, т.к. опосредуют реализацию конституционного права на защиту от безработицы. Следовательно, орган государственной власти субъекта РФ должен законодательно определить рамки договорных отношений, т.е. установить порядок заключения договоров, их содержание, ответственность за невыполнение возникающих обязательств. Это неизбежно повлечет за собой "вторжение" в сферу гражданского законодательства, которое ст. 71 Конституции РФ отнесено к исключительному ведению федеральных органов государственной власти. Учитывая данные обстоятельства, в настоящее время анализ правовой регламентации рассматриваемой формы социальной защиты безработных возможен на основе норм законодательства, регулирующих отношения по квотированию рабочих мест только для инвалидов.
Трудоустройство и содействие самозанятости безработных
Трудоустройство представляет собой достаточно сложную и многогранную " категорию. В связи с этим проблемы правовой организации трудоустройства неоднократно выступали предметом самостоятельного анализа и изучения1. Отметим, что выявление и теоретическое обоснование всех закономерностей организации и функционирования данного явления выходят за рамки настоящего диссертационного исследования. С учетом его целей трудоустройство предлагается рассмотреть в системе социальной защиты безработных, т.е. выявить его особенности как самостоятельной активной организационно-правовой формы данной защиты, направленной на предотвращение наступления социально неблагоприятных последствий, вызываемых функционированием рынка труда. В настоящее время сформировалось два основных подхода к пониманию трудоустройства. При этом сторонники обоих подходов предлагают рассматривать его в широком и узком смыслах. tf) Трудоустройство в широком смысле представляет собой совокупность организационных, экономических и правовых мер, направленных на обеспечение трудовой занятости населения, т.е. охватывает содействие обретению гражданином как наемной, так и самостоятельной форм указанной занятости. В узком смысле і » содержание трудоустройства ограничивается мерами содействия включению трудоспособных граждан в организацию только несамостоятельного труда . Традиционным для отечественной юридической науки является рассмотрение трудоустройства в узком смысле. Это можно объяснить тем, что на протяжении достаточно длительного периода существования нашего государства трудовой договор, несмотря на отрицание наемного характера труда, являлся практически единственной формой реализации права на труд. Переход к рыночным отношениям, закрепление в Конституции РФ принципов свободы труда, равноправия всех форм собственности, использования каждым своего имущества и способностей для любой не запрещенной законом экономической деятельности обусловили многообразие форм реализации права на труд. В этом смысле широкое понимание трудоустройства, отражающее данное многообразие, является правомерным." Кроме того, Е.Н. Доброхотова усматривает его прогрессивность и перспективность для развития занятости в ее трудовых формах как экономической основы общества в целом1. Однако с учетом характеристики социальных рисков, связанных с функционированием рынка труда, изложенной в первой главе настоящего исследования, представляется необходимым трудоустройство и содействие самозанятости безработных разграничить как самостоятельные организационно-правовые формы социальной защиты безработных. Такой подход можно обосновать существующими между ними различиями в средствах и способах оказания гражданину содействия в обретении им трудовой занятости, обусловленные спецификой самостоятельного и несамостоятельного труда, а, кроме того, сохранением в настоящее время сферы наемного труда в качестве основной для большинства российских граждан. Сторонники второго подхода рассматривают трудоустройство с позиции содействия гражданину в обретении трудовой занятости исключительно в форме наемного труда. Широкое понимание трудоустройства здесь связывается с включением в его содержание всех . процессов, предшествующих заключению трудового договора. В узком смысле трудоустройство охватывает отношения с участием только государственных органов . При этом, как отмечает Ж.А. Горбачева, "для уяснения правой сущности трудоустройства сегодня его необходимо рассматривать в узком смысле ..., поскольку именно при участии государственных щ органов можно говорить о том, что трудоустройство является реальной гарантией реализации прав граждан в сфере труда. Правовое положение негосударственных организаций как трудоустраивающих органов в настоящее время недостаточно определено"1. На наш взгляд, такое разграничение достаточно условно. Оно позволяет более глубоко проанализировать специфику деятельности трудоустраивающих субъектов, выявить степень гарантированности обретения гражданином эффективной занятости при обращении в государственный орган или в негосударственные агентства. Однако ограничивать содержание трудоустройства как формы социальной защиты безработных деятельностью только государственных органов представляется необоснованным. Трудоустройство при посредничестве негосударственных организаций должно органично дополнять деятельность государственных органов, создавая тем самым для безработного более высокий уровень социальной защищенности на рынке труда2. Более того, в настоящее время в условиях значительного уменьшения удельного веса активных форм в системе социальной защиты безработных, предоставления государственной поддержки на минимальном уровне актуальность. развития негосударственного сектора в сфере трудоустройства возрастает. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что сторонники приведенных подходов относят к трудоустройству все меры, направленные на содействие в получении гражданином работы, в частности подыскание подходящей работы, профессиональное обучение, профориентацию и т. д., что на наш взгляд не вполне обоснованно. В этом случае понятие трудоустройства сложно отграничить от более широких по своему содержанию терминов "содействие занятости населения" и "социальная защита безработных" и, следовательно, выявить сущностные характеристики данной категории. Необходимо отметить, что точка зрения о включении в содержание "трудоустройства" различных мер, обеспечивающих получение гражданином работы, высказывалась еще в советский период. В частности, Е.И. Астрахан под трудоустройством понимал содействие государственных органов в уї, получении наиболее подходящей работы, организации обучения для приобретения специальности и мероприятий по бытовому устройству3. Возражая против указанной позиции, К.П. Уржинский отмечал, что "здесь обращается внимание на факторы, ускоряющие или облегчающие гражданам возможность приобщения к общественному производству: бытовое устройство, обучение. Однако цель этих мер иная, чем при выдаче направления для заключения трудового договора. В процессе обучения или бытового устройства возникают отношения, не сходные с отношениями по трудоустройству. Столь пространное понимание трудоустройства не позволяет выделить главные и второстепенные его признаки"1. Таким образом, трудоустройство как организационно-правовая форма социальной защиты безработных в первом приближении представляет собой деятельность государственных органов и негосударственных организаций, непосредственно связанную с оказанием гражданину содействия в получении им подходящей работы на условиях трудового договора. В качестве первой особенности трудоустройства можно выделить его цель. К.П. Уржинский целью трудоустройства считал оказание в определенной правовой форме предусмотренной законодательством государственной или общественной помощи гражданам в устройстве на работу, а предприятиям - в удовлетворении потребности в кадрах. Тем самым, по его мнению, трудоустройство выполняет двуединую задачу2. Аналогичным образом цель трудоустройства формулировалась иными учеными, исследовавшими проблемы правового регулирования распределения трудовых ресурсов . С переходом к рыночным отношениям, формированием рынка труда содержание трудоустройства изменилось. В первую очередь это должно было проявиться в его целях. Однако обращает на себя внимание то обстоятельство, что в современных исследованиях, посвященных проблемам обеспечения занятости, сохранился прежний подход к пониманию цели трудоустройства.4 На наш взгляд, он обладает рядом недостатков.
Пенсионное обеспечение безработных
Помимо рассмотренных в предыдущем параграфе пассивных форм социальной защиты безработных, к числу таковых следует отнести назначение пенсии в соответствии со ст. 32 Закона о занятости. Данная форма обладает значительными особенностями, позволяющими рассматривать ее в качестве нетипичной. В первую очередь, это проявляется в том, что в отличие от иных форм, конечной целью пенсионного обеспечения безработных не является обретение ими эффективной занятости. После назначения гражданину пенсии в соответствии со ст. 32 Закона о занятости он утрачивает статус безработного. Соответственно, прекращаются все отношения, направленные на включение его в систему занятости населения. По этой причине она носит исключительный характер - рассчитана на граждан ц предпенсионного возраста, обладающих, как правило, пониженной конкурентоспособностью на рынке труда, и применяется в тех случаях, когда 167. исчерпаны меры, позволяющие трудоустроить безработного. Наличие рассматриваемой формы в определенной степени компенсирует отсутствие в законодательстве специальных мероприятий, позволяющих сохранять занятость среди лиц старших возрастов. В отличие от ранее действовавшего законодательства в настоящее время в Законе о занятости не упоминается досрочное назначение пенсии по старости к безработным, за исключением названия ст. 32. В нем предусмотрено назначение пенсии в соответствии со ст. 32 данного Закона. Досрочными теперь именуются трудовые пенсии по старости, назначаемые в соответствии со ст. 27 и ст. 28 ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ". В связи с этим Е.Г. Азарова отмечает, что "законодатель как бы вводит особый вид пенсии, назначаемой на период отсутствия работы взамен пособия по безработице"1. На наш взгляд, данный вывод достаточно спорен. В этом случае возникает вопрос об основании пенсионного обеспечения, поскольку в науке права социального обеспечения и пенсионном законодательстве виды пенсии выделяются в первую очередь в зависимости от оснований назначения. Как отмечает B.C. Аракчеев, "первым, ведущим и традиционно стабильным основанием классификации пенсий на определенные виды являются конкретные жизненные обстоятельства, которые в утратившем силу пенсионном законодательстве именовались "основаниями для пенсионного обеспечения"2. Основание пенсионного обеспечения служит объективной предпосылкой для правового регулирования соответствующих общественных отношений, а также дает наименование тому или иному виду пенсии. В новом пенсионном законодательстве сохранились ранее применяемые основания пенсионного обеспечения: достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, смерть кормильца, а также длительное выполнение определенной профессиональной деятельности. Каких-либо иных оснований законодатель не предусмотрел. В соответствии с Законом о занятости право на пенсию возникает у безработного только по достижении им определенного возраста - не ранее чем за два года до наступления общеустановленного пенсионного возраста. Таким образом, рассмотрение пенсии, назначаемой безработным, в качестве особой разновидности пенсии представляется не вполне обоснованным. Указанная г пенсия является, по сути, пенсией по старости. Об этом свидетельствует также применение норм пенсионного законодательства, регламентирующих назначение и выплату трудовых пенсий по старости, в правовом регулировании возникающих в данной сфере общественных отношений. Произвольное отнесение законодателем пенсий, назначаемых безработным, к самостоятельной разновидности пенсий послужило причиной того, что в Законе о занятости последние оказались за рамками как системы обязательного пенсионного страхования, так и системы государственного пенсионного обеспечения. Однако какая-либо иная система, помимо вышеназванных, на сегодняшний день не существует. Несмотря на наличие страховых элементов в указанных пенсиях назначение пенсий безработным из числа- застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования, имеющим определенную продолжительность страхового.стажа, определение размеров пенсий по нормам ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" - их следует относить к системе государственного пенсионного обеспечения, поскольку выплата всей пенсии, включая страховую часть, до достижения пенсионного возраста финансируется за счет средств федерального бюджета. Таким образом, отсутствует- солидарность застрахованных, характерная для обязательного пенсионного страхования, а фактически имеет место солидарность всех членов общества, присущая государственному пенсионному обеспечению. Кроме того, необходимо учитывать, что теперь ст. 32 Закона РФ "О занятости населения в РФ" непосредственно устанавливает не только условия пенсионного обеспечения, которые связаны с правовым статусом безработного (увольнение по соответствующему основанию, невозможность трудоустройства и т.д.), но и условие о страховом стаже. Ранее в ней содержалась отсылка к пенсионному законодательству. Такой подход согласуется с п. 1 ст. 1 ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в РФ", в соответствии с которым пенсионное обеспечение не предусмотренных указанным законом отдельных категорий граждан, осуществляемое за счет средств федерального бюджета, может регулироваться другими федеральными законами, в то время как пенсии, выплачиваемые в системе обязательного пенсионного страхования, могут регулироваться только ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ". Таким образом, пенсии, предусмотренные для безработных граждан, на наш взгляд, можно охарактеризовать как пенсии по старости, назначаемые и выплачиваемые в системе государственного пенсионного обеспечения. Условиями пенсионного обеспечения безработных являются: 1) увольнение безработного в связи с ликвидацией организации или в связи с сокращением численности или штата работников организации; 169 2) отсутствие у органа службы занятости возможности для трудоустройства безработного; 3) согласие безработного на назначение пенсии; 4) выдача безработному органом службы занятости предложения о направлении его на пенсию; 5) наличие у безработного страхового стажа продолжительностью не менее 25 щ и 20 лет для мужчин и женщин соответственно, а также необходимого стажа на соответствующих видах работ, дающего ему право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, предусмотренной статьями 27 и 28 Федерального закона "О трудовых пенсиях в РФ". Анализ перечисленных условий,- позволят сделать вывод, что в отличие от ранее действовавшего законодательства, в новой редакции ст. 32 Закона о занятости условие о стаже устанавливается непосредственно. Данное изменение повлекло за собой целый ряд неблагоприятных последствий в области пенсионного обеспечения для значительного числа безработных граждан. Во-первых, предусмотренная Законом о занятости продолжительность страхового стажа не соотносится с продолжительностью страхового стажа, необходимой для назначения трудовой пенсии по старости на общих условиях - лет. Следовательно, лица, имеющие такой страховой стаж, не вправе будут выйти на пенсию за два года до наступления пенсионного возраста в случае признания их безработными. Тем самым, если ранее ст. 32 указанного закона применялась в первую очередь при досрочном назначении пенсий по старости на общих условиях, то теперь, приходится констатировать, что она больше рассчитана на назначение пенсий безработным с учетом норм, регулирующих досрочное пенсионное обеспечение по старости в связи с особенностями трудовой деятельности.
Похожие диссертации на Правовое регулирование социальной защиты безработных в Российской Федерации
