Содержание к диссертации
Введение
Глава I. История развития и теоретические основы законодательства Российской Федерации о повышении квалификации работников 17.
1. Роль государства в создании системы повышения квалификации работников в советский период и в настоящее время 17-
2, Формирование понятия «повышение квалификации работников» в трудовом праве России 57.
Глава II Особенности регулирования отношений по повышению квалификации работников на современном этапе развития трудового права
1 Некоторые тенденции правового регулирования отношений по повышению квалификации работников в условиях рыночной экономики 96,
2. Расширение сферы действия трудового права и дифференциация норм о повышении квалификации
3. Имплементация Россией международных норм о повышении квалификации работников 156,
Глава III. Правовое обеспечение прав работника и работодателя, связанных с повышением квалификации 173<
1. Право работника на повышение квалификации и проблемы его реализации 2. Экономические интересы работодателя в сфере развития персонала и трудовое право (возможное правовое опосредование) 198.
Заключение 4
Список использованных источников 226.
- Роль государства в создании системы повышения квалификации работников в советский период и в настоящее время
- Формирование понятия «повышение квалификации работников» в трудовом праве России
- Некоторые тенденции правового регулирования отношений по повышению квалификации работников в условиях рыночной экономики
- Право работника на повышение квалификации и проблемы его реализации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Принятие в 2001 году Трудового
кодекса Российской Федерации (далее, ТК РФ) стало новой вехой в истории развития трудового права, заложившей основы правового регулирования трудовых отношений в условиях рыночной экономики. С этого же времени произошли изменения, касающиеся правовой регламентации отношений по повышению квалификации работников.
История зарождения в трудовом праве России института повышения квалификации работников берет свое начало с момента становления советского государства, которое испытывало потребность в квалифицированной рабочей силе, как необходимой предпосылке экономического развития страны. В связи с тем, что государство вплоть до 1991 года выступато единственным работодателем, правовое регулирование отношений по повышению квалификации работников осуществлялось в централизованном порядке и носило плановый, административный характер. Всем гражданам страны гарантировалось право на бесплатное повышение квалификации, как составляющий элемент права на труд и права на образование,
С момента распада СССР единая государственная система подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров перестала отвечать требованиям рыночной экономики и постепенно утратила свою стройность и централизованность. Вопросы повышения квалификации работников перешли, в большей степени, на локальный уровень правового регулирования и приобрели договорную основу. Работодатели получили экономическую свободу, в том числе по подбору, расстановке, использованию и обучению персонала. Государство перестало требовать от организаций повышать образовательный уровень работников, развивать их профессионально-квалификационный потенциал, проводить обучение на производстве. Постепенно ослабли гарантии реализации работниками права на бесштатное повышение квалификации, В сфере государственных интересов остались только вопросы повышения квалификации государственных гражданских и
муниципальных служащих, безработных граэвдан и лиц, ищущих работу, работников государственных и муниципальных учреждений, а также работников, чья профессиональная деятельность носит общественно-значимый или опасный характер.
Как следствие таких перемен, многие работодатели закрыли свои учебные центры, перестали осуществлять обучение работников на производстве. Они самостоятельно стали определять потребность в кадрах, их обучении, исходя из целей и задач своей деятельности, финансовых и материальных возможностей. В то же время квалификация стала выступать объектом «купли-продажи» на рынке труда. В условиях рыночных отношений уровень квалификации приобрел первостепенное значение дня конкурентоспособности работника, стал являться условием повышения качества жизни человека, а для работодателя -одним из факторов эффективности деятельности организации. Таким образом, перемены в социальной, экономической и политической сферах отразились на правовом регулировании отношений, возникающих в связи с организацией повышения квалификации работников.
В настоящее время принято и действует большое количество нормативных правовых актов различного уровня и различной отраслевой природы, в которых содержатся нормы о повышении квалификации. Однако часто эти акты не согласуются между собой, во многом противоречат друг другу, не содержат единых подходов в решении принципиальных положений, затрагивающих права и интересы работников и работодателей, а также не отражают основных тенденций рыночной экономики. Эта недостатки снижают эффективность трудового законодательства, затрудняют правоприменительную деятельность кадровых служб и служб управления персоналом, что предопределяет необходимость глубокого анализа всей нормативной базы, регулирующей отношения по повышению квалификации, с целью ее дальнейшего совершенствования»
Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена, во-первых, существенными изменениями в социальной, экономической и политической жизни российского государства, которые отразились и на правовом
регулировании отношений в сфере труда; во-вторых, отсутствием должного исследования современного нормативного массива о повышении квалификации работников; в-третьих, потребностью практики в обосновании предложений, направленных на повышение эффективности правового регулирования целого комплекса отношений, связанных с обучением работников.
Степень научной разработанности темы исследования. Многие теоретические и практические проблемы правового регулирования отношений по повышеиию квалификации различных категорий работников были изучены в науке трудового права в период с 1955 по 1985 годы в диссертационных исследованиях ЮЛ. Орловского, ИЛ.Саркисбековой, КЛ.Уржинского, ВЛ. Прокудина, Л.В.Сухаревой, СЮ.Головнной.
Особая заслуга в изучении правовых основ повышения квалификации рабочих и служащих принадлежит ВЛ.Артемовой, которая в 70-80-е годы прошлого века провела комплексный анализ правового регулирования отношений по подготовке кадров, их переподготовке и повышению квалификации.
Отдельные аспекты повышения квалификации работников были рассмотрены также при изучении таких фундаментальных положений, как теория трудового правоотношения, предмет и метод трудового права, система трудового права и трудового законодательства, право на образование и право на труд, гарантии и компенсации работникам, совмещающих работу с обучением, в работах НТАлександрова, МВ.Молодцова, ЮЛ.Орловского, АЛ. Процевского, О.В. Смирнова и многих других ученых.
Однако, указанные исследования были проведены в то время, когда государство являлось единственным работодателем и когда развивалась плановая экономика, заложившая основу формирования централизованной системы повышения квалификации кадров всех отраслей народного хозяйства. Соответственно, в основе исследований лежит аналитика законодательства, действовавшего до принятия Трудового кодекса РФ, В настоящее время назрела необходимость исследовать влияние экономических закономерностей
функционирования рыночных отношений на формирование и развитие современной системы норм о повышении квалификации работников.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в связи с организацией повышения квалификации работников в России.
Предмет исследования составляют нормы прошлого и действующего законодательства, регулирующие указанную группу общественных отношений»
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ правового регулирования отношений по повышению квалификации работников в России, охватывающий основные исторические периоды развития трудового права, научное обоснование построения и функционирования системы повышения квалификации в условиях рыночных отношений, а также разработка предложений по совершенствованию нормативного массива о повышении квалификации работников.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие научно-практические задачи:
определить роль государства в формировании системы повышения квалификации работников в советский период и в настоящее время;
выявить достоинства и недостатки правового регулирования отношений по повышению квалификации работников на основе анализа нормативного массива, действовавшего до перехода России к рыночной экономике;
раскрыть сущность повышения квалификации, как правового явления, через понятия «квалификация»- «деловые качества» «компетентность»;
выделить и обосновать функции, которые выполняет повышение квалификации на современном этапе развития трудового права России;
обозначить основные тенденции и особенности правового регулирования отношений ц по повышению квалификации работников в условиях рыночной экономики;
проанализировать международные нормы о повышении квалификации работников и соотнести их с российским законодательством;
установить уровень правовой обеспеченности прав и законных интересов субъектов трудового права, связанных с развитием профессионально-квалификационных качеств работников;
разработать предложения по повышению эффективности правового регулирования отношений по повышению квалификации работников.
Методологической основой исследования являются общие и специальные
методы познания объективной действительности, такие как исторический,
логический, системно-структурный, социологический, сравнительно-правовой,
формально-юридический и другие. Совокупность указанных методов позволила
автору провести комплексный анализ исследуемых отношений,
сформулировать новые теоретические положения, определить основные понятия, сделать выводы и предложить возможные варианты решения проблем, возникающих при реализации прав работников и работодателей в сфере повышения квалификации.
Теоретическую основу исследования составили труды представителей науки трудового права, общей теории государства и права, административного права: Н.Г.Александрова, С.С.Алексеева, ВЛАртемовой, М.И.Еаруэ БХБегичева, А.К.Безиной, А.А.Бикеева, С.Н.Братуся, Л.Ю.Бугрова, К.М,Варшавского, И.С.Войтинского, СЛО.Головиной, КЛ.Гусова, В.М.Догадова, ИЛСДмитриевой, С.А.Иванова, ВАЛваненко, B.C. Иваненко, С.Ф.Кечекьян, ИЛ.Киселева, А.МЖуренного, О.В. Кутафина, Р.З.Лившица, М.В.Лушниковой, А.М.Лушникова, А.Е.Магницкой, НЛ.Матузова, А.В.Малько, М.В.Молодцова, С.В.Мирошник, Ю.П.Орловского, А.СЛашкова, А.ЕЛашерстника, АЛ.Процевского, В.ПРеутова, ЮАРозенбаума, Н.М.Саликовой, Г.ССкачковой, ВЛ.Скобелкишц В.ГХойфера, О.В.Смирнова, АЛ.Ставцевой, В.В.Субочева, Ю.К.Толстого, А.Ф.Трошина, КЛ.Уржинского, ВЛ.Федина, Р.О.Халфиной и др.
Для наиболее полного уяснения сущности многих правовых явлений были использованы также научные и практические работы по философии, истории, психологии, педагогике, кадровому менеджменту, экономике, филологии.
В информационную базу исследования включены международно-правовые акты, в том числе документы ООН, МОТ, Совета Европы; нормативно-правовые акты СССР; Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, другие федеральные законы и нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы трудового права. Кроме того, проанализированы материалы правоприменительной праісгики, в том числе решения высших органов судебной власти РФ, коллективные договоры, локальные нормативные акты ряда организаций г. Перми, индивидуальные договоры об обучении за счет средств работодателей. Приведены некоторые статистические данные по вопросам повышения квалификации как работающих, так и безработных граждан.
Научная новизна диссертационного сочинения состоит в том, что в науке трудового права впервые предпринята попытка комплексного исследования проблем правового регулирования отношений по повышению квалификации работников в условиях рыночной экономики после принятия Трудового кодекса РФ на основе исторического анализа развития системы повышения квалификации работников в России и сопоставления с международно-правовыми регламентациями.
Положения и выводы, выносимые на зашиту. Наиболее существенные положения, отражающие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих выводах, выносимых на защиту:
1. Обосновывается необходимость определения понятия «повышение квалификации» через логическую связь с понятиями «квалификация» -«деловые качества»- «компетентность». При этом под квалификацией следует понимать объективный показатель уровня подготовленности работника к выполнению обусловленной трудовым договором работы с учетом се сложности по определенной профессии, должности, специальности согласно штатного расписания, как правило, выраженный в квалификационных значениях (разряд,
категория, класс и т.п.) для данной группы должностей, специальностей, профессий и подтвержденный соответствующими документами. Квалификация определяется уровнем профессионального образования работника, стажем и практическим опытом работы по занимаемой должности, специальности, профессии. Квалификация - это о&ьективная категория, которая не зависит от усмотрения сторон трудового договора и соотносится с деловыми качествами работника как часть и целое.
2, Доказывается, что понятие «квалификация» не отражает качество
выполнения работником трудовой функции, поэтому в понятийный аппарат
трудового права необходимо ввести понятие еделовые качества работника» и
закрепить его в Трудовом кодексе РФ. Деловыми качествами следует считать
совокупность профессионально - квалификационных и личностных
характеристик работника, позволяющих качественно выполнять
обусловленную трудовым договором трудовую функцию. Профессионально-
квалификационные требования предлагается классифицировать на три группы в
зависимости от уровня их нормативного закрепления и влияния на возможность
качественного выполнения трудовой функции: обязательные, типовые и
дополнительные. Личностные качества работника отражают, во-первых,
требования к статусу гражданина, во-вторых, его способности применять
приобретенные теоретические знания на практике, проявлять квалификацию в
конкретных условиях и ситуациях. Требования к личностным качествам
целесообразно разделить на обязательные и дополнительные.
3. Дано авторское определение понятия «повышение квалификации
работников» - это развитие профессиональных, методических и социальных
компетенций для эффективного выполнения трудовой функции по имеющейся
специальности, профессии, должности или расширения сферы
профессиональной деятельности в установленных на локальном уровне
организационно-правовых формах, в том числе путем самообразования, в
образовательных учреждениях и (или) у работодателя.
4. В результате анализа сущности понятий «квалификация», «повышение
квалификации» и «деловые качества» автор доказывает, что содержащийся в п.З
чЛ ст.81 ТК РФ термин «недостаточная квалификация» следует заменить на
«ненадлежащие деловые качества»- При этом п.З чЛ ст.81 ТК РФ может быть
изложен в следующей редакции: «Трудовой договор моэюет быть расторгнут
работодателем в случаях: ... «3) несоответствия деловых качеств работника
установченным требованиям к профессионально-квалификационным и
личностным характеристикам по занимаемой должности, специальности
профессии или выполняемой работе, закрепленным в трудовом
законодательстве или других нормативных актах, содержащих нормы
трудового права. Несоответствие деловых качеств работника должно быть
подтверждено результатами аттестации».
В целях объективной оценки деловых качеств работника обосновывается необходимость введения в трудовое право понятия профессионального стандарта- Профессиональный стандарт может быть определен как нормативный правовой акт, разрабатываемый государством и устанавливающий с учетом действующего государственного образовательного стандарта комплекс требований к профессионально-квалификационным качествам работников по группам должностей, специальностей, профессий. Профессиональный стандарт должен включать федеральный, региональный и локальный компоненты.
Предлагается содержательно новое определение договора о повышении квалификации как соглашения между работником и работодателем, по которому работник обязуется в определенной сторонами организационно-правовой форме в течение обусловленного срока пройти обучение с иелью развития компетенций для эффективного выполнения трудовой функции по имеющейся специальности, профессии, должности, поддержания на необходимом уровне имеющейся квалификации или ее расширения путем обучения смежной профессии, специальности с отрывом, частичным отрывом или без отрыва от производства, проработать после окончания обучения в течение срока,
установленного сторонами соглашения и соизмеримого с понесенными затратами работодателя на обучение, если обучение производилось за счет средств работодателя; а работодатель обязуется организовать обучение, создать необходимые условия для обучения, предоставить гарантии, компенсации, льготы и преимущества, предусмотренные трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, сохранить или повысить квалификационный разряд (иной показатель квалификации работника), обеспечить использование работника в соответствии с его квалификацией.
1. Доказывается, что одной из основных тенденций правового регулирования отношений по повышению квалификации работников в современном трудовом праве является развитие добровольной системы повышения квалификации, которая обеспечивается договорными формами реализации прав, обязанностей, законных интересов и ответственности работников и работодателей. Вместе с тем, в рыночных условиях остается существовать внедоговорная (обязательная) система повышения квалификации, но которая охватывает только некоторые категории работников, чья профессиональная деятельность носит общественно-значимый или опасный характер. Для того, чтобы система обязательного повышения квалификации не противоречила субъективным правам и обязанностям работника и работодателя, обосновывается необходимость дополнения ст. 197 ТК РФ частью 2: «Работники обязаны повышать квалификацию при выполнении некоторых видов профессиональной деятельности в порядке и на условиях, которые определены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. При этом для них сохраняются гарантии и компенсации, предусмотренные настоящим кодексом, иными федеральными законами»,
8. Обосновывается суждение о том, что право на повышение квалификации при существующем состоянии трудового законодательства выступает в качестве законного интереса работника. Однако, исходя из той значимости и той
функции, которую выполняет повышение квалификации в жизни человека, законный интерес должен стремиться к трансформации в субъективное статутное право работника. Для этого необходимо законодательно закрепить недостающие элементы (возможности), присущие субъективному праву, а именно: возможность субъекта права вести себя определенным образом (выбирать формы, место, время повышения квалификации и т,п.) и требовать соответствующего поведения от других лиц, на которых лежит обязанность обеспечить реализацию субъективного права (в данном случае определенные обязанности должны возникать у работодателя как стороны трудового правоотношения)
9- Констатируется недостаточная правовая обеспеченность экономических интересов работодателя в сфере развития персонала, в том числе через систему внутрифирменного обучения. Для устранения указанного недостатка необходимо закрепить стимулирующие нормы в налоговом, трудовом и образовательном законодательстве, В трудовом праве стимулом к организации работы по обучению кадров, повышению их образовательного и профессионального уровня, является возможность возмещения затрат, понесенных работодателем на обучение работника, независимо от факта окончания и успешности обучения, В связи с этим предлагается дополнить ст.249 ТК РФ частью второй: «В том случае, если работник не закончит обучение без уваясительных причин, он обязан возместить работодателю стоимость обучения, есчи иное не предусмотрено договором об обучении. Порядок и сроки возмещения стоимости обучения устанавливаются соглашением сторон».
10. В целях совершенствования правового регулирования отношений по повышению квалификации работников предложены и обоснованы некоторые изменения и дополнения Трудового кодекса РФ, а именно:
1) абз.5 ч,4 ст.57 целесообразно изложить в следующей редакции; «об обязанности работника отработать после обучения не менее установленного
договором срока, но не более пяти лет, если обучение проводилось за счет средств работодателя»;
2) предлагается исключить из ч.2 ст. 179 после слов «работникам,
повышающим свою квалификацию по направлению работодателя» слова «без
отрыва от производства»;
3) ст. 196 должна именоваться «Права и обязанности работодателя по
подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников», а ее
содержание может быть сформулировано следующим образом:
«Необходимость профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для собственных нужд определяет работодатель.
Работодатель проводит профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации работников в организации, а при необходимости - в учреждениях начального, среднего, высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования. Формы, порядок и условия обучения определяются коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором, договором об обучении.
В случаях, предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, работодатель обязан проводить повышение квалификации работников, если это является условием выполнения работниками определенных видов профессиональной деятельности.
Работникам, проходящим профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации у работодателя или в организациях начального, среднего, высшего, послевузовского и дополнительного профессионального образования, работодатель обязан создавать необходимые условия для совмещения работы с обучением, предоставлять гарантии, установленные трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором,
соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором, договором об обучении»;
4) для того, чтобы исключить из объема затрат, произведенных работодателем в связи с организацией обучения работников, гарантийные выплаты, было бы желательно ч.1ст.249 ТК РФ изложить в следующей редакции: «В случае увольнения без уважительных причин до истечения срока, обусловленного трудовым договором или соглашением об обучении за счет средств работодателя, работник обязан возместить работодателю стоимость обучения, исчисленную пропорционально фактически не отработанному после окончания обучения времени, если иное не предусмотрено трудовым договором или соглашением об обучении».
Теоретическое и практическое значение исследования заключается в том, что оно расширяет научное представление о сущности повышения квалификации работников, о возможностях трудового права в обеспечении прав и законных интересов, как работника, так и работодателя в сфере профессионального обучения, в том числе повышения квалификации.
Исторический ракурс в постановке проблемы позволяет учесть опыт прошлого законодательства при разработке и принятии новых нормативных правовых актов.
Недостаточное научное обоснование таких понятий как «квалификация», «повышение квалификации», «деловые качества», «компетенции», «договор о повышении квалификации», «профессиональная подготовка», «переподготовка» затрудняют правоприменительную деятельность. Выявленные недостатки законодательной техники, пробелы и противоречия в нормах различных отраслей права, приводят к спорным ситуациям, затрудняют реализацию прав и законных интересов субъектов трудового правоотношения. Предложенные выводы и рекомендации могут способствовать дальнейшему развитию и совершенствованию правового регулирования отношений по повышению квалификации работников.
Материалы проведенного исследования и сформулированные выводы могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов «Трудовое право», «Образовательное право», а также в нормотворческой и правоприменительной деятельности.
Апробация результатов исследования. Настоящее диссертационное исследование выполнено и обсуждено на кафедре трудового права и социального обеспечения Пермского государственного университета.
Основные результаты проведенного исследования были отражены диссертантом в докладах и выступлениях на Всероссийской научно-практической конференции «Совершенствование нормативно-правовой базы современного Российского образования: теоретические и практические проблемы соотношения федерального, регионального и муниципального уровней» (г.Екатеринбург, 25-26 ноября 2004 года); научной конференции исторического факультета ПГПУ «Грани истории» (секция «Государство и право»), (Пермь, 13-14 апреля 2005 г.); научной конференции юридического факультета ПГУ «Российское законодательство и проблемы его совершенствования» (Пермь, 13-14 апреля 2005); Межрегиональной научно-практической конференции «Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики» (21 апреля 2006 года, Институт (филиал) МГЮА в г,Кирове); Международной научно-практической конференции «Право на жизнь и его юридические гарантии в сфере труда и социального обеспечения» (МГЮА, 1-4 февраля 2007 года, г .Москва).
Кроме того, автор участвовал в работе молодежной секции Международной научно-практической конференции «Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения» (МГЮА, 18-20 января 2006 года, г.Москва),
Сформулированные выводы изложены в опубликованных работах и используются автором в процессе преподавания курсов дисциплин «Образовательное право» и «Особенности правового регулирования труда педагогических работников» для студентов отделения педагогической
юриспруденции исторического факультета Пермского государственного педагогического университета.
Структура работы. Структура и содержание работы обусловлены
избранной темой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих в себе семь параграфов и заключения. Также представлен список нормативных актов и использованной литературы.
Роль государства в создании системы повышения квалификации работников в советский период и в настоящее время
Роль государства в создании системы повышения квалификации работников в советский период и в настоящее время
Одной из новелл трудового законодательства России является введение в структуру Трудового кодекса Российской Федерации специального раздела IX «Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации работников». Его появление обусловлено длительным историческим процессом развития в предмете трудового права особого вида общественных отношений по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации работников, для регулирования которых потребовалось выделение специальных норм. Характер функционирования данных отношений имеет под собой экономическую основу. В этой связи В.П.Рсутов считает, что именно экономическая функция трудового права повлекла необходимость выделения специальных норм о профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников в самостоятельный раздел нового ТК РФ1.
Научный интерес для нас представляет не столько причина появления в трудовом законодательстве указанных норм, сколько эффективность их воздействия на сущность складывающихся отношений и перспективные направления дальнейшей правотворческой и правоприменительной деятельности. Для того, чтобы исследование носило целостный и последовательный характер, считаем необходимым обратиться к истории вопроса, взяв за основу высказывание профессора Р.З. Лившица о том, что «сегодняшние правовые реалии определяются правовым прошлым. Более того, правовые реалии сегодняшнего дня в значительной мере диктуют завтрашний день» . В настоящем разделе диссертационного исследования мы постараемся проследить генезис законодательства о повышении квалификации работников в России в зависимости от функций государства и права.
История становления советского государства и права берет свое начало с 25 октября 1917 года - с момента, когда Военно-революционный комитет при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов провозгласил о низложении Временного правительства и переходе государственной власти в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов Военно-революционного комитета, С этого времени перед молодой республикой встала серьезная проблема обеспечения народного хозяйства страны квалифицированными рабочими и специалистами, возведенная в ранг основных государственных задач. Под функцией государства обычно понимается основное направление деятельности государства по решению стоящих перед ним задач3. В научной литературе можно встретить и более развернутые определения. Например, профессор М.Н.Марченко трактует функции как основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его общечеловеческая сущность и социальное назначение . Н.БЛахоменко считает, что функции государства - это необходимое, однородное, постоянное, целесообразное направление (сторона) его деятельности, обусловленное объективными потребностями общественного развития с точки зрения его внутренних и внешних задач .
Осуществление функций происходит в определенных формах, к числу которых, прежде всего, относится законодательная деятельность государства, В этой связи К.ПХоршешш справедливо отмечал, что «процесс законодательства является выражением функционирования любого государства, органически составной частью его деятельности» Государственная воля, выраженная в законе, направляется на решение определенных задач в основных сферах жизнн общества» .
Для выполнения указанной выше задачи в первые годы советской власти (с 1917 по 1930 годы) были изданы многочисленные нормативные акты, посвященные вопросам ученичества и профессионально-технического образования. Все они относились к уровню подзаконных нормативных правовых актов . В собственно трудовом законодательстве (имеется в виду Кодексе законов о труде 1918 года ) данные нормы не нашли своего отражения. Лишь с принятием Кодекса законов о труде 1922 года4 появилась отдельная глава XII «Об ученичестве», анализ которой позволяет сделать вывод об официальном закреплении в трудовом праве института ученичества и ученического договора. Необходимо отметить, что во многих нормативных актах, а также в научной литературе вопросы ученичества, подготовки новых квалифицированных рабочих и специалистов, как правило, рассматривались вместе с повышением квалификации, «переквалификацией», обучением вторым и смежным профессиям, иногда даже отождествлялись.
Формирование понятия «повышение квалификации работников» в трудовом праве России
Вопросы повышения квалификации работников всегда занимали одно из центральных мест в науке трудового права. Однако, исследовались они не системно, а в основном, как часть более фундаментальных вопросов (предмет трудового права, система законодательства о труде, право на труд, теория правоотношения и т.д.). Исключение составляют лишь монографии В.Н.Артемовой, непосредственно посвященные анализу проблем правового регулирования подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров1.
Несмотря на явный прорыв трудового законодательства, связываемый, прежде всего, с принятием ТК РФ, многие вопросы, посвященные правовому регулированию отношений по повышению квалификации работников, остались не решенными до сих пор, что вызывает неоднозначное толкование и дискуссии вокруг многих положений закона. Одна из них - какое явление объективной действительности отражается в правовом понятии «повышение квалификации».
Неоднократно используя указанный термин в различных статьях Трудового кодекса, законодатель, к сожалению, не дал его легального, развернутого определения. На этот недостаток, ведущий к различному толкованию норм права, нарушению единообразия правоприменительной деятельности, затруднению реализации прав и интересов сторон трудового договора, обращали внимание многие специалисты трудового права, как в прошлом , так и в настоящем. В диссертационном исследовании Е.Р.Брюхиной видится удачным решение вопроса о разграничении понятий профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, тем более, что в научной литературе эти понятия иногда отождествляются . Но этой работы не достаточно, поскольку разграничение смежных понятий не раскрывает в должном объеме сущность одного из них - «повышение квалификации работников».
Следует согласиться с профессором СЮ.Головиной в том, что «понятия, используемые в трудовом законодательстве, - это способ отражения правовых реалий, а их определения - инструмент познавательной деятельности, позволяющий уяснить содержание, смысл этих понятий. Вместе они составляют необходимый понятийный каркас трудового права и служат отправными точками для формирования всего массива отраслевых правовых норм» \ Отсюда следует вывод о том, что чем глубже раскрыта сущность того или иного правового явления, чем определенней его внешнее выражение и внутренние связи, тем выше может быть обеспечено качество правовых норм, их отраслевая и межотраслевая согласованность. Именно по этой причине возникла необходимость обратиться к вопросу о содержании понятия повышения квалификации, поскольку современное трудовое законодательство пока нельзя признать совершенным.
Было бы несправедливо утверждать, что к указанной проблематике наука до сих пор не обращалась. Приблизительно в 50-60-е годы прошлого века появились первые работы, авторы которых постарались дать определение и раскрыть сущность повышения квалификации, В юридической литературе отмечалась, с одной стороны, тесная связь отношений по повышению квалификации с трудовыми отношениями, с другой стороны, - их самостоятельный характер; добровольное волеизъявление сторон в возникновении указанных отношений; организация подготовки и дальнейшего обучения рабочих. Подчеркивалось влияние уровня квалификации рабочей силы на увеличение темпов производства, ускорение научно-технического прогресса, успешное освоение новой техники2. Целью повышения квалификации считалось более эффективное использование уже имеющейся у рабочего профессии, но с продвижением вперед в области квалификации, переход к более высоким разрядам
Некоторые тенденции правового регулирования отношений по повышению квалификации работников в условиях рыночной экономики
Переход России к рыночной экономике не мог нс сказаться на правовом регулировании отношений по повышению квалификации работников.
Включение в предмет трудового права общественных отношений по обучению работников, в том числе по получению ими профессионального образования, как было отмечено в предыдущей главе настоящего исследования, было предопределено кадровой политикой государства, которое через экономическую функцию трудового права осуществляло и продолжает осуществлять правовое регулирование этой группы общественных отношений.
Однако, на наш взгляд, в этом процессе значительную роль сыграла также и социальная функция трудового права. Государство испытывало потребность не просто в квалифицированных кадрах, а в работниках, которые бы обладали высоким интеллектуальным, духовным, сознательным уровнем. Думается, именно этим стремлением обогатить интеллектуальный, научный, духовный потенциал нации и было обусловлено стремление государства создать многоуровневую систему доступного и бесплатного профессионального образования, поддерживать все формы переподготовки и повышения квалификации кадров. В условиях рыночных отношений экономическая и социальная функция трудового права начинают наполняться новым содержанием и оказывают влияние на весь спектр отношений, складывающихся в связи с профессиональной подготовкой, переподготовкой и повышением квалификации работников.
На современном этапе развития трудового права России все больше начинает проявляться тенденция, направленная на развитие человеческого капитала и личности работника, повышение требований к профессиональной подготовке и дальнейшему развитию квалификационного уровня (деловых качеств) работников в условиях рынка труда.
Концепция социального назначения трудового права была сформулирована еще в конце 70-х годов XX века. Особая заслуга в ее обосновании принадлежит С.А.Иванову и Р.ЗЛившицу, которые видели сущность социального подхода при регулировании трудовых отношений в стремлении «решать их с позиций человека и дія человека, с точки зрения интересов и потребностей личности работника»1. Существующая в настоящее время система гарантий и компенсаций работникам, совмещающим работу с образованием, в том числе повышающим квалификацию, является доказательством такого утверждения. Однако, в научной среде прозвучало сомнение в устойчивости этих гарантий. «Такой широкий перечень льгот, которые обязан предоставить работодатель, можно только приветствовать, если работодатель финансируется из государственного бюджета. Но остается непонятным, для чего эти льготы оплачивать негосударственным предприятиям, если рабочий-металлург получает философское образование или техник - инженерное, когда предприятию необходим именно техник, а вакантных инженерных должностей нет. Вместе с тем, государство на уровне Конституции РФ гарантирует право на образование»2.
Для того, чтобы «супергарантии не превратились в антигарантии»., логичным видится предложение, МВ,Лушниковой., А.М.Лушникова о том, чтобы льготы, связанные с получением профессионального образования, выплачивать не за счет работодателя, а за счет государственного бюджета соответствующего уровня3. Какая бы из сторон (работодатель или государство) не начинала просчитывать экономическую целесообразность своей деятельности, права и законные интересы работника должны быть защищены на уровне закона. Это не означает, что интересы работодателя или интересы государства не должны учитываться трудовым правом. Необходим компромисс, баланс интересов, но с преимущественной защитой работника, ибо право есть система общественного порядка, основанного на учете интересов различных слоев общества, их согласии и компромиссов .
Конечно, на первое место в условиях рыночной экономики выходят проблемы собственности, предпринимательства, инвестиций, прибыли и убытков, налогов. «Но, как предупреждает А.М.Куренной,- рынок не может существовать без рынка труда, на котором продается и покупается такой специфичный «товар», как рабочая сила, способности человека к тому или иному виду труда. Все остальные элементы являются производными. Непонимание этой достаточно простой вещи создаст базу для социальных конфликтов в основной сфере человеческой деятельности» . Таким образом, в условиях рыночных отношений нельзя недооценивать социальную функцию права при правовом регулировании отношений по повышению квалификации работников.
В новых условиях развития общественных отношений по поводу применения наемного труда неприемлема иждивенческая позиция ни одного из участников рынка труда - работника, работодателя или государства» Сегодня от работника требуется постоянное развитие своей квалификации, умение использовать ее в быстро меняющихся условиях выполнения профессиональных задач. Когда-то считалось, что полученная работником квалификация способна удовлетворять требованиям научно-технического прогресса в течение пяти лет, поэтому в некоторых нормативных правовых актах до сих пор существуют нормы о периодичности повышения квалификации и переподготовки специалистов - не реже одного раза в пять лет
Право работника на повышение квалификации и проблемы его реализации
Права и обязанности работника составляют «ядро» его юридического статуса как субъекта трудовых отношений, отражают фактическое правовое положение личности в трудовом праве. Их основной перечень зафиксирован в ст. 21 ТК РФ, в которой установлено право работника на повышение квалификации. С позиции современного законодательства это право признается равным для всех работников независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального, семейного и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника. Об этом свидетельствует закрепленный в ст.2 ТК РФ принцип обеспечения равенства возможностей работников без всякой дискриминации на повышение квалификации.
Наделяя работника правом на повышение квалификации, законодатель тем самым предоставляет ему возможность пользоваться экономическими и социальными благами, которые необходимы человеку для достижения своих потребностей и интересов. Чем выше уровень деловых качеств человека (в том числе уровень его образования), чем лучше развита у него способность к саморазвитию, тем больше появляется возможностей для повышения качества жизни человека. Квалификация как объективный показатель готовности работника к выполнению трудовой функции выступает в некотором смысле гарантией его трудоустройства и развития карьеры. Право на повышение квалификации включает в себя все предпосылки для горизонтальной (подразумевающей совершенствование работника в пределах своей специальности) и вертикальной (означающей смену труда, переход от исполнительского к творческому труду, продвижению по работе) мобильности трудящихся1.
Обращаясь к исследованию сущности права работника на повышение квалификации, ученые утверждали, что по своей внутренней природе оно является субъективным правом, выступает элементом конституционного права на труд и права на образование. В то же время отмечалось, что правомочия работника, являющиеся необходимыми элементами того, чтобы считать право субъективным, а не декларативным, не нашли должного законодательного закрепления и выражены преимущественно в смысловой форме2. Однако, эти исследования были основаны на нормативной базе, которая в настоящее время утратила свою юридическую силу. Кроме того, на наш взгляд, они не дают исчерпывающего представления о правовой природе права на повышение квалификации.
Для наиболее полного исследования объема содержания права на повышение квалификации на современном этапе развития пауки и законодательства указанное право следует рассмотреть право в нескольких аспектах. Во-первых, необходимо выявить юридическую связь права на повышение кволификаг ии с основными правами и свободами человека и гражданина (личности работника). Во-вторых, целесообразно уточнить его видовую характеристику. В-третъих, проанализировать сущность права на повышение квалификации с точки зрения теории субъективного права.
Трудовые права, зафиксированные в международных актах, конституциях и законодательстве всех развитых государств, в том числе и России, являются результатом длительного исторического процесса становления прав и свобод человека, и соотносятся с последними как часть и целое. В связи с этим анализ права на повышение квалификации видится целесообразным провести, прежде всего, сквозь призму прав человека.
Среди основных, неотчуждаемых прав человека, которые принадлежат ему от рождения, является право на жизнь. Под правом на жизнь обычно понимается биологическое существование человеческого организма на земле. С этой точки зрения произвольное лишеиие человека жизни недопустимо» Мировое сообщество признает покушение на жизнь тяжелейшим преступлением независимо от вины содеянного и выступает против применения смертной казни в качестве меры наказания человека, который сам совершил преступление. Человеческая жизнь как наивысшая ценность общества находится под охраной государства.
Однако, содержание права на жизнь, на наш взгляд, является более глубоким, поскольку жизнь имеет не только биологическую, но и социальную составляющую. Человек может лишиться жизни не только вследствие совершенного в отношении него преступления или вследствие смертной казни. Это может произойти из-за военных конфликтов как внутри страны, так и за ее пределами, из-за неблагоприятных условий окружающей среды обитания, из-за недостаточности условий для поддержания здоровья, отсутствия жилища, безопасных условий труда и средств на существование. Отсюда следует вывод 0 том, что биологическое существование человека зависит от многих социально экономических факторов. На государстве лежит ответственность за создание таких условий, которые бы обеспечили достаточный жизненный уровень каждому гражданину. Именно поэтому среди основных прав человека, закрепленных на сегодняшний день главным образом в двух универсальных международных актах - во Всеобщей декларации прав человека (принята и провозглашена резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г,)1 в ст-25 и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (Ныо-Иорк, 19 декабря 1966 г,) вст.11- выделено право на достаточный жизненный уровень, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния человека и членов его семьи
