Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общие вопросы государственной социальной помощи 12
1.1. Основы правового регулирования государственной социальной помощи в международных актах 12
1.2. Понятие и признаки, выделяющие государственную социальную помощь в структуре социального обеспечения 34
1.3. Цели оказания государственной социальной помощи 72
1.4. Потребительская корзина, прожиточный минимум, минимальный потребительский бюджет: правовые вопросы 81
Глава 2. Правовое регулирование государственной социальной помощи 112
2.1. Субъектный состав как признак государственной социальной помощи 112
2.2. Нуждаемость гражданина как основной признак государственной социальной помощи 131
2.3. Формы и виды государственной социальной помощи 143
2.4. Порядок предоставления государственной социальной помощи 168
Заключение 193
Библиографический список 199
- Основы правового регулирования государственной социальной помощи в международных актах
- Понятие и признаки, выделяющие государственную социальную помощь в структуре социального обеспечения
- Субъектный состав как признак государственной социальной помощи
- Нуждаемость гражданина как основной признак государственной социальной помощи
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Бедность является одной из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед человечеством в XXI столетии. С данным негативным феноменом в большей или меньшей степени сталкиваются как страны с развитой рыночной экономикой, так и страны, которые относятся к категории развивающихся.
В ст. 7 Конституции Российской Федерации наша страна провозглашена социальным государством. Однако простое провозглашение автоматически не приводит к реальным изменениям на пути строительства в России такового.
В настоящее время особенно важно преодолеть послекризисный спад уровня жизни на основе соответствующего роста ВВП и повышения эффективности производства, создания благоприятных условий для расширения внутреннего спроса, что требует снижения уровня бедности и сокращения дифференциации доходов населения за счет усиления адресности его социальной поддержки, стимулирования роста оплаты труда, обеспечения эффективного уровня занятости трудоспособных граждан.
В условиях расширяющейся глобализации, интеграции стран в мирохозяйственные, социальные и гуманитарные связи необходимо идти к стандартам уровня и качества жизни, заложенным во Всеобщей декларации прав человека, конвенциях и рекомендациях Международной организации труда (МОТ), Европейской социальной хартии, Европейском кодексе социального обеспечения и других документах. В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2009 г. Президент Д. А. Медведев особо подчеркнул, что «...надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получать те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени». Он указал, что необходимо обеспечить реализацию приоритетных национальных проектов, качественно повысить эффективность социальной политики по отношению к малоимущим и пожилым
4 людям, усилить ее отдачу, а прежде всего нужно глубоко проанализировать и скорректировать наше социальное законодательство.
Все изложенное и предопределило выбор темы исследования.
Состояние научной разработанности темы. Правовые вопросы оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам с учетом изменения законодательства последних лет не анализировались в рамках диссертационной работы. Из диссертационных работ, где затрагивается данная проблематика, можно назвать диссертации Т. В. Деркачевой «Правовое регулирование государственной социальной помощи (федеральный и региональный аспекты)» (М., 2002); Г. Б. Челноковой «Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России: проблемы теории и практики» (М., 2003), О. А. Митина «Социальная защита граждан, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (правовые вопросы)» (Екатеринбург, 2007). Отдельные вопросы темы рассматривались в трудах М. О. Буяновой, В. П. Галаганова, К. Н. Гусова, А. М. Лушникова, М. В. Лушниковой, Е. Е. Мачульской, М. Ю. Федоровой и других авторов.
Цель и задачи диссертации. Цель данной работы - провести комплексный научный анализ правовых вопросов государственной социальной помощи малоимущим гражданам, выявить недостатки в ее нормативно-правовом регулировании и обосновать предложения по его совершенствованию.
Для достижения поставленной цели были сформулированы и решались следующие задачи: исследование основ правового регулирования государственной социальной помощи в международных актах; правовой анализ понятия государственной социальной помощи и выявление признаков, выделяющих ее в структуре социального обеспечения России; выявление целей оказания государственной социальной помощи; анализ понятий потребительской корзины, прожиточного минимума, минимального потребительского бюджета как основных элементов государственной социальной помощи; исследование форм и видов государственной социальной помощи; изучение порядка оказания государственной социальной помощи; обоснование необходимости внесения изменений и дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие вопросы государственной социальной помощи, разработка схемы проекта федерального закона о государственной социальной помощи.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования диссертационной работы стали отношения в сфере оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам, а предметом исследования — международные, иностранные и национальные нормативные правовые акты (федеральные законы и подзаконные акты, региональные законы и подзаконные акты, акты органов местного самоуправления), касающиеся объекта настоящего исследования.
Методологическая основа диссертации. Поставленные задачи решались автором при помощи разработанных наукой и апробированных практикой методов познания (эмпирического и теоретического исследования, диалектический). Особое место среди них занимает диалектический метод, активно примененный при исследовании понятия «государственная социальная помощь».
Кроме того, применялись системно-структурный, функциональный, статистический (метод статистической обработки информации) и иные методы познания. Сравнительно-правовой метод использован при исследовании законодательства о государственной социальной помощи зарубежных стран.
Теоретическую основу диссертации составили работы отечественных ученых по теории государства и права (С. С. Алексеева, М. Н. Марченко, В. Д. Перевалова и др.), конституционному праву (А. Н. Кокотова, М. И. Кукушкина, С. Э. Несмеяновой, А. Н. Сагиндыковой, М. С. Саликова и др.), административному праву (Д. Н. Бахраха, К. С. Вельского, Н. М. Добрынина, В. П. Новоселова и т. д.), трудовому праву и праву социального обеспечения (В. А. Аракчеева, К. С. Батыгина, Л. Ю. Бугрова, М. О. Буяновой, Ю. В. Васильевой, И. В. Григорьева, С. Ю. Головиной, К. Н. Гусова, М. Л. Захарова, Т. В. Иванкиной, Р. И. Ивановой, М. В. Лушниковой, А. М. Лушникова, С. П. Маврина, Е. Е. Мачульской, М. В. Молодцова, В. И. Попова, Н. М. Саликовой, Э. Г. Тучковой, М. Ю. Федоровой, Е. Б. Хохлова, И. П. Чикиревой, В. Ш. Шайхатдинова, Г. X. Шафиковой и т. д.).
Информационная основа диссертации. Диссертация базируется на положениях международных актов о правах человека, Конституции Российской Федерации, федеральных законов и подзаконных актов, законов и подзаконных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нормативных актов, опыте некоторых иностранных государств, научной и учебной литературе, материалах практики.
Эмпирической основой диссертации явились материалы как российских, так и зарубежных органов государственной власти, организаций и средств массовой информации, решения федеральных судов общей юрисдикции, Конституционного Суда РФ, а также личный опыт автора в период прохождения практики в органе социальной защиты населения.
Научная новизна диссертации определяется тем, что это первое в науке права социального обеспечения комплексное исследование правовых вопросов оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам в современный период.
Научная новизна диссертации проявляется в следующих положениях, выносимых на защиту.
1. Обоснованы признаки, позволяющие отграничить государственную социальную помощь от других видов социального обеспечения, и сформулировано уточненное определение ее понятия.
7 Государственная социальная помощь — это вид социального обеспечения, который состоит в предоставлении государством малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации на период нуждаемости денежных выплат и натуральных выдач в целях удовлетворения основных потребностей и доведения их доходов до прожиточного минимума.
2. Выявлены формы и виды государственной социальной помощи и обоснована необходимость их закрепления в федеральном законе. Государственная социальная помощь оказывается в формах денежных выплат и натуральной помощи. Денежные выплаты подразделяются на следующие виды: социальные пособия, социальные доплаты к пенсии, субсидии. В натуральной форме государственная социальная помощь оказывается в виде оказания социальных услуг и предоставления жизненно необходимых товаров.
3. Обоснована необходимость изменения соотношения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи.
Статья 5 Федерального закона «О государственной социальной помощи» к полномочиям российской Федерации в этой сфере относит установление основ правового регулирования. Предлагается уточнить понятие «основы правового регулирования государственной социальной помощи» путем отнесения к нему регулирования форм, видов, размеров, сроков и условий ее назначения. Последние фактически уже урегулированы данным Законом, поскольку в нем указаны получатели государственной социальной помощи -малоимущие, и определено, кто к ним относится. К полномочиям субъектов Российской Федерации требуется отнести определение порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи.
4. При исследовании понятий «потребительская корзина», «прожиточный минимум», «минимальный потребительский бюджет» обоснованы позиции автора по ряду правовых вопросов. Состав потребительской корзины
8 разработан на основе норматива потребления (набора продуктов питания), который в целом хотя и соответствует физическим потребностям человека по калорийности и химическому составу и покрывает энергетические затраты организма, однако не учитывает возрастающие потребности людей в современном обществе.
Использование метода сравнительного правоведения позволило автору сделать вывод, что действующая методика расчета прожиточного минимума как стоимостного выражения потребительской корзины в полной мере не учитывает такие потребности. Диссертант предлагает решить данную проблему путем использования иной категории - «минимальный потребительский бюджет». Она в настоящее время практически не употребляется в российском законодательстве, однако близка к понятиям, которые используются в некоторых европейских странах для регулирования схожих правоотношений. В Российской Федерации лишь в нескольких субъектах РФ принят и действует закон о минимальном потребительском бюджете. Областным законом Свердловской области от 18 декабря 1996 г. № 55-03 (ред. от 19 марта 2007 г.) «О минимальном потребительском бюджете населения Свердловской области» определяются назначение минимального потребительского бюджета населения Свердловской области, порядок его расчета на одного жителя Свердловской области. В работе делается вывод о необходимости закрепления норм, аналогичных нормам указанного областного Закона, на федеральном уровне.
5. При исследовании элементов понятия «нуждаемость гражданина» автором сделаны следующие выводы. Понятие дохода в российском законодательстве как таковое отсутствует, но его можно вывести при анализе ст. 136 Гражданского кодекса РФ и определить как поступления, полученные в результате использования имущества. Статья 5 Федерального закона № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», основываясь на ст. 136 Гражданского кодекса РФ, содержит расширенное толкование дохода.
Аргументируется, что из-за отсутствия в российском законодательстве механизма учета имеющегося имущества и механизма расчета предполагаемого дохода от его использования или реализации необходимо предусмотреть его в ФЗ «О государственной социальной помощи».
6. При исследовании признака «субъект государственной социальной помощи» выявлена коллизия в использовании понятия «члены семьи» в семейном, жилищном и социальном законодательстве. Обосновывается необходимость уточнения понятия семьи в Федеральном законе «О государственной социальной помощи», а именно: «семья - это лица, связанные супружескими отношениями либо родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство».
Доказывается, что необходимо без дополнительного подтверждения считать лицами, ведущими совместное хозяйство, супругов, их совместных или одного из них несовершеннолетних детей, детей в возрасте до 23 лет, осваивающих образовательные программы начального, среднего и высшего профессионального образования по очной форме обучения в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, в том числе усыновленных и опекаемых, братьев и сестер, а также родителей, достигших пенсионного возраста или имеющих инвалидность.
7. Обосновывается необходимость определения размера государственной социальной помощи. В соответствии с целью социальной помощи и во избежание уподобления государственной социальной помощи одному из многочисленных видов пособий в твердой денежной сумме требуется определить размер этой помощи как разницу между прожиточным минимумом и доходом лица.
8. Аргументируется целесообразность изменения структуры Федерального закона «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон). Структуру Закона желательно построить следующим образом: общие положения, включая цель, задачи и виды социальной помощи; условия предоставления и расчет среднедушевого дохода; размер
10 государственной социальной помощи; состав и расчет прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета; порядок обращения за государственной социальной помощью; порядок назначения и выплаты, сокращения, отказа и возврата социальной помощи. Это позволит объединить в одном законе три федеральных закона, регулирующих данные правоотношения: Федеральный закон от 24 октября 1997 г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», Федеральный закон РФ от 31 марта 2006 г. «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации», Федеральный закон от 5 апреля 2003 г. «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».
Кроме того, обоснована необходимость исключения из Федерального закона «О государственной социальной помощи» главы 2 «Государственная социальная помощь, оказываемая в виде предоставления гражданам набора социальных услуг», поскольку критерием, дающим право на получение государственной социальной помощи, является доход лица, а помощь в виде набора социальных услуг оказывается четко определенным категориям граждан, в отношении каждой из которых принят отдельный закон, предусматривающий меры социальной поддержки. Чтобы избежать дублирования норм различных законов, следует дополнить уже имеющиеся в других законах виды социального обеспечения для этих категорий граждан, мерами, предусмотренными в данной главе.
Теоретическое и практическое значение диссертации. Материалы диссертации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере оказания государственной социальной помощи малоимущим гражданам, а также в научно-исследовательской работе и в учебном процессе.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии и обсуждалась на заседаниях кафедры. Основные положения и выводы исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях: «Права человека: историческое наследие и перспективы развития правового регулирования» (Екатеринбург, ноябрь 2008 г.); «VTII Ежегодная всероссийская научная конференция молодых ученых и студентов «Эволюция российского права» (Екатеринбург, апрель 2010 г.); «Четвертая сессия Европейско-Азиатского правового конгресса» (Екатеринбург, май 2010 г.).
Положения диссертации используются автором в процессе преподавания курса «Право социального обеспечения» в Уральской государственной юридической академии.
Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения, библиографии.
Основы правового регулирования государственной социальной помощи в международных актах
В начале XXI в. значительно возросла роль международных норм в решении социальных проблем в различных странах мира. В центре внимания мирового сообщества стала борьба с нищетой и связанные с ней реформы социального обеспечения1.
Предупреждение, борьба и ликвидация бедности осуществляется путем целого комплекса мероприятий в тесном их взаимодействии и взаимодополнении: экономических, социальных, политических и правовых, причем последние занимают одно из важнейших мест, поскольку создают систему общеобязательных норм и предписаний, которые устанавливаются от имени публичной (государственной) власти, а несоблюдение этих предписаний карается этой же публичной властью в форме юридической ответственности. При этом в любом социально ориентированном государстве и обществе практически все нормы права должны быть прямо или косвенно нацелены на социальное благополучие членов общества, будь то нормы трудового, социального, уголовного, налогового или же административного законодательства (с единственным различием в том, какая из отраслей непосредственным образом более направлена на ликвидацию или предупреждение бедности и иных социальных дисбалансов).
Однако изучение любого внутригосударственного правового явления необходимо начинать с точки зрения международных установлений, существующих в той или иной области, так как любое цивилизованное общество (государство) нельзя рассматривать изолированно от мировой цивилизации в целом. Действительно, неуклонное развитие и совершенствование за последние столетия международных отношений привело к возникновению качественно новых видов правового сотрудничества в рамках мирового сообщества. Одним из таких правовых феноменов, с одной стороны, является международное право, которое закрепило многие передовые принципы в самых различных сферах общественных отношений, а с другой стороны - стало придавать международным отношениям гуманную, цивилизованную форму. Несомненным также является и тот факт, что общепризнанные принципы и нормы международного права оказывали и оказывают существенное влияние на развитие и совершенствование систем и права отдельных государств. Однако и внутреннее законодательство различных стран не является инертным по отношению к международным нормам, оказывая на него определенное влияние. Все это говорит о тесной связи между международными и внутригосударственными нормами права.
В этой связи любое правовое явление в настоящее время целесообразно и необходимо теоретически и практически рассматривать и анализировать на различных уровнях: международном, региональном (субрегиональном)- и внутригосударственном.
Начало исследования с изучения международных актов, посвященных проблеме помощи бедным, не является случайностью. При оформлении любого правового института, закона или просто научной работы первое, что нужно сделать автору, это определить цели и задачи проекта, которые впоследствии обусловят и конечный результат. Определение целей и задач также помогает оценить результат с точки зрения соответствия данным целям и полноты их реализации. Международные нормы это, как правило, посылы к реализации какой-либо идеи в рамках национального законодательства, то есть как раз и есть формулировка целей и задач, которые должны быть реализованы в рамках законодательства отдельных стран. Таким образом, данный параграф, выявляя международные нормы права в рамках исследуемой проблемы, позволяет выявить цели и задачи государственной социальной помощи малоимущим, поставленные договаривающимися странами, а впоследствии степень соответствия и реализации данных задач в рамках социального законодательства европейских стран и России.
В современной системе международно-правовых источников регулирования сферы социального обеспечения, в рамках данной работы целесообразно выделить два их уровня, обусловливающих распространение и функционирование международных норм в данной сфере.
На общемировом уровне это, прежде всего, акты Организации Объединенных Наций (далее - ООН) и Международной организации труда (далее - МОТ), в которых закреплены основные универсальные и специализированные правовые нормы, касающиеся социального обеспечения.
На международном региональном уровне сложились свои подсистемы правовых норм социального обеспечения, среди которых для России в качестве правовых ориентиров выступают акты СНГ и Европейского сообщества. К ним относятся и Европейский кодекс социального обеспечения1, определяющий минимальный уровень защиты, который договаривающиеся государства должны предоставлять в связи с болезнью, безработицей, старостью, трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, материнством, инвалидностью и потерей кормильца, на содержание детей2. Все большее внимание привлекает Лиссабонский договор внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества . Лиссабонский договор весьма близок конституции, однако нормативно он ею не является, скорее представляя собой лишь дополнение к уже действующим договорам и соглашениям. Верным будет воспринимать Лиссабонский договор как промежуточный нормативный акт, который должен сформировать поле для возможного принятия конституции1.
В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, которая заложила краеугольный камень в дело международной защиты прав и свобод человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г.2, говорится, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Другим документом подобного рода является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г.3, в ст. 11 которого закрепляется право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни.
В Декларации социального прогресса и развития от 11 декабря 1969 г.4 провозглашается приоритет семье. «Семье в качестве основной ячейки общества и естественной среды, для роста и благополучия всех ее членов, особенно детей и молодежи, должны предоставляться помощь и защита с тем, чтобы она могла полностью выполнять свои обязанности в коллективе.» (ст. IV). Кроме того, в ст. VII говорится об особом внимании к перераспределению национального дохода.
Понятие и признаки, выделяющие государственную социальную помощь в структуре социального обеспечения
Современная политика российского государства, направленная на повышение его роли в решении социальных проблем, позволяет надеяться на проведение эффективных реформ законодательства в сфере труда и социального обеспечения. В этой связи особое значение приобретает опыт зарубежных стран в области формирования социального законодательства .
Развитие отношений между государствами, интенсивное расширение сотрудничества во всех сферах требует сближения и унификации права различных стран. Отсюда интерес и необходимость в использовании сравнительно-правового метода.
Целю сравнительного правоведения является изучение законов и правовых систем различных государств для выявления общих закономерностей развития права. В основе метода сравнительного изучения права лежит формально-логический прием — действие, направленное на установление тождественных или отличающихся друг от друга признаков исследуемых явлений2.
По мнению В.А. Козлова, выделение специального предмета позволяет говорить о сравнительно-правовых исследованиях специально-прикладного характера как особом научном направлении. С известной долей условности его можно именовать сравнительным правоведением. Это оправдано не только с содержательной стороны, но и потому, что позволяет терминологически зафиксировать различие между применением сравнительного метода в общетеоретической правовой науке и сравнительными исследованиями в области отраслевых юридических наук .
Поскольку, как отмечает М.Н. Марченко, ученые так и не смогли договориться о соотношении предмета сравнительного правоведения с его объектом и методом и о разграничении предмета данной науки с другими правовыми науками , можно считать, что в данной работе используется метод сравнительного изучения, применение которого, по мнению автора, позволит полнее и глубже изучить правовые вопросы государственной социальной помощи.
Сегодня многие развитые страны мира, независимо от наличия в их конституциях положений о принадлежности к социальному государству, де-факто проводят свою социально-экономическую политику как социальные государства5.
В Европе была произведена постепенная реорганизация систем социального обеспечения. Выплата пособий перестала осуществляться по усмотрению местных органов власти, а их финансирование - из местных фондов, и были созданы системы социальной помощи, предоставляющие пособия по праву в соответствии с национальным или региональным законодательством. Финансирование таких пособий стало осуществляться одновременно за счет средств центральных и региональных бюджетов. Ни одна страна не приняла степень централизации системы социальной помощи, выбранную Великобританией в 1948 году, но к 1988 году вся Западная Европа, за исключением южных стран (Португалия, Испания, Италия и Греция), ввела системы, гарантирующие минимальный уровень доходов практически для всех групп населения с низкими доходами1. Европейский Союз принял рекомендацию (92/441 EEC), направленную на то, чтобы такие системы были созданы во всех государствах, являющихся его членами.
Во многих странах с социально ориентированной экономикой законодательство располагает законом о минимально гарантированном доходе (пособии) . Дания приняла такой закон в 1933 году, Великобритания — в 1948 году, ФРГ — в 1961 году, Голландия — в 1963 году, Бельгия — в 1974 году, Ирландия — в 1977 году, Швеция — в 1982 году, Люксембург — в 1986 году, Франция — в 1988 году. При соблюдении определенных условий оно может быть назначено на законных основаниях всем нуждающимся. Основное условие — сумма совокупного дохода должна быть меньше определенной величины. Срок выплаты пособия, как правило, не имеет фиксированных пределов и может периодически продлеваться по результатам регулярных проверок нуждаемости.
В настоящее время во многих странах ЕС достигли высокого уровня развития программы защиты семейного дохода, опускающегося ниже установленной планки, которые финансируются из бюджетных средств. В скандинавских странах, отличающихся наибольшей широтой охвата населения подобными программами, им придан общегосударственный статус. В странах центральной Европы такие программы действуют на региональном и местном уровнях. В государствах на юге Европы они почти полностью отсутствуют1.
В настоящее время, государственная социальная помощь в Великобритании регулируется в основном двумя нормативными актами: Законом «О безработице» 1995 г. (Jobseekers Act 1995 (далее JSA) и Законом «О социальных пособиях и выплатах» (Social Security Contributions and Benefits Act 1992 (далее - SSCBA)2.
Во Франции существуют две основные формы минимального социального обеспечения. Первая — минимальный доход интеграции в общество, предоставляемый на общих основаниях. Вторая распадается на три отдельных вида, каждый из которых действует в рамках различных социальных программ: пенсионного страхования, обеспечения по инвалидности и страхования по безработице.
По системе помощи безработным, исчерпавшим свои права в рамках страхования по безработице, предоставляется «пособие солидарности» при условии проверки нуждаемости, а также «пособие интеграции» лицам, находящимся в особых условиях: вдовам, разведенным и одиноким женщинам, имеющим на иждивении одного и более детей. Требования для предоставления «пособия солидарности» намного более строгие, чем в других европейских странах: необходимо иметь страховой стаж не менее 5 лет в течение 10 последних лет. Механизмы страхования по безработице и государственной помощи иногда дублируют друг друга3.
Субъектный состав как признак государственной социальной помощи
Как было установлено в главе 1 диссертации одним из признаков государственной социальной помощи является особый субъектный состав. Субъектами правоотношения по государственной социальной помощи и социальному обслуживанию выступают, с одной стороны, физическое лицо, нуждающееся в таковой, с другой - социальные службы. Социальная помощь оказывается всем физическим лицам независимо от возраста, дееспособности, гражданства и т. п.1. Получателями являются особые субъекты — малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане. К данной категории относятся лица в состоянии нуждаемости независимо от социального статуса, особых заслуг, пола, возраста, наличия работы или детей, состояния здоровья, т.е. это лицо, имеющее право на получение государственной социальной помощи.
Безусловно, лицо, претендующее на социальную помощь, должно находиться в состоянии нужды. В данном случае разграничение понятий субъект социальной помощи и нуждаемость, то есть выделение нуждаемости в отдельный критерий позволяет подробнее остановиться как на гражданской и социальной принадлежности получателя, так и на характеристике понятия нуждаемость.
Согласно преамбуле Федерального закона «О государственной социальной помощи» № 178-ФЗ «настоящий Федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным настоящим Федеральным законом». Из преамбулы 178-ФЗ следует, что данный закон устанавливает правовые основы предоставления государственной социальной помощи «...проживающим гражданам и иным категориям граждан...». При дословном толковании, можно сделать вывод, что данный вид мер социальной поддержки предоставляется исключительно гражданам Российской Федерации.
Аналогичное условие предусмотрено и еще одним основным законом, устанавливающим правовое регулирование государственной социальной помощи - Федеральным законом «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» № 134-ФЗ. «Настоящий Федеральный закон устанавливает правовую основу для определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан Российской Федерации». В преамбуле Федерального закона «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» № 44-ФЗ также имеется указание на гражданство.
В соответствии со ст. 5 № 178-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам.
Поскольку наличие либо отсутствие гражданства относится к условиям назначения государственной социальной помощи, обратимся к нормативным актам субъектов РФ.
В законах многих субъектов РФ также содержится указание на гражданство получателя. Закон Московской области от 16.05.2002 № 39/2002-03 (ред. от 22.07.2010) «О размере государственной социальной помощи в Московской области» в ст. 1 определяет, что получателями государственной социальной помощи могут быть проживающие на территории Московской области, семьи и «малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют ...».
Аналогичная норма содержится в Областном законе Ленинградской области от 01.12.2004 г. № 105-оз (ред. от 11.12.2009) «О государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Ленинградской области» , Законом Приморского края от 06.06.2005 г. № 255-КЗ (ред. от 11.06.2010) «О государственной социальной помощи в Приморском крае» , Законом Тюменской области от 28.12.2004 г. № 331 (ред. от 01.04.2010) «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Тюменской области»4, Законом Владимирской области от 02.10.2007 № 120-03 (ред. от 11.03.2010) «О социальной поддержке и социальном обслуживании отдельных категорий граждан во Владимирской области»5, Законом Тульской области от 28.12.2004 г. № 495-ЗТО (ред. от 22.07.2010) «О государственной социальной помощи в Тульской области»6 и др Помимо граждан Российской Федерации на ее территории могут находиться иностранные граждане и лица без гражданства. Как верно отмечает профессор А.Н. Кокотов, возможно выделение минимум трех категорий иностранных граждан: 1) временно пребывающие в РФ; 2) временно проживающие в РФ; 3) постоянно проживающие в РФ (в дальнейшем по тексту настоящей работы — иностранные граждане). Наряду с ними в теории государства и права выделяется и такая группа как лица без гражданства.
Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определено в Федеральном законе от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 28.09.2010) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 (ст. 1). Согласно ст. 2 данного закона иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства, а лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. В целях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства» за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции РФ социальное обеспечение гарантируется каждому. Какого-либо ограничения на государственную социальную помощь (как вида социального обеспечения) и ее реализацию как для граждан России, так и для граждан других государств, лиц без гражданства (если иное не предусмотрено законом или договором) не устанавливается. Главное, что должно определять право на такую помощь, — это соблюдение гражданами условий для ее получения. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России всеми правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами (кроме тех случаев, которые установлены федеральным законом или международным договором РФ). Данную норму следует рассматривать в совокупности со ст. 27 Конституции РФ, которая определяет, что каждый, кто законно находится на территории России, обладает правами и обязанностями наравне с российскими гражданами.
Нуждаемость гражданина как основной признак государственной социальной помощи
Рассмотрев в главе 1 основной признак государственной социальной помощи — «нуждаемость гражданина» или кратко - «нуждаемость», мы выявили три его элемента: прожиточный минимум, независящие от граждан причины и доход гражданина (далее - независящие причины и доход). Прожиточный минимум был рассмотрен совместно с основными понятиями государственной социальной помощи - потребительской корзиной и минимальным потребительским бюджетом в параграфе 5 главы 1 диссертации. В данном параграфе перейдем к рассмотрению остальных двух элементов нуждаемости.
Понятие дохода в российском законодательстве как таковое отсутствует. Его можно вывести при анализе ст. 136 Гражданского кодекса РФ и определить доход как поступления, полученные в результате использования имущества. Ст. 5 Федерального закона № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи», основываясь на ст. 136 ПС РФ, содержит расширенное толкование дохода. Из данной статьи следует, что доходы - это стоимость товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества, исчисленная исходя из цен, определяемых в порядке, установленном ст. 40 части первой Налогового кодекса Российской Федерации, полученных от организаций, индивидуальных предпринимателей, использования земельных участков в натуральной форме в виде товаров (работ, услуг, плодов, продукции), иного имущества.
Понятие дохода установлено в законодательстве некоторых субъектов РФ. В Законе Самарской области от 06.05.2000 № 16-ГД (ред. от 05.10.2009) «О социальной помощи в Самарской области» доход семьи (одиноко проживающего гражданина) определяется как все виды доходов, получаемых каждым членом семьи (одиноко проживающим гражданином), в денежной и натуральной форме. В Законе Орловской области от 29.10.2003 № 357-03 (ред. от 17.03.2009) «О государственной социальной помощи в Орловской области» установлено, что доход семьи (одиноко проживающего гражданина) — денежные доходы всех членов семьи (гражданина), а также доходы от принадлежащего всем членам семьи (гражданину) на праве собственности имущества. Данное определение дано с нарушением принципов логики, поскольку дает определение понятия, используя это же понятие. Аналогичные понятия содержатся и в Законе Магаданской области от 12.03.2003 № 320-03 (ред. от 29.04.2010) «О государственной социальной помощи в Магаданской области» и в Законе Краснодарского края от 09.06.2010 № 1980-КЗ «О прожиточном минимуме и государственной социальной помощи в Краснодарском крае». Кроме того, в законах субъектов РФ содержится понятие среднедушевого дохода, определяемое всеми законодателями субъектов РФ практически одинаково, как совокупная сумма доходов каждого члена семьи, одинокого (одиноко проживающего) гражданина, деленная на число всех членов семьи, и фактически дублирующее ст. 15 Федерального закона № 44-ФЗ.
Данные определения позволяют сделать вывод, что доход — это средства, полученные от кого-либо или от использования чего-либо. При таком понимании, если уже имеющееся имущество не используется для получения определенных сумм, то доходом оно не является, и, следовательно, при определении права на государственную социальную помощь не учитывается. Для того чтобы в рамках данной работы как-то обозначить данное имущество, будет использовано понятие «капитал» как оно определено в Современном экономическом словаре в широком смысле. «Капитал — в широком смысле это все, что способно приносить доход»1.
Следует отметить, что Закон «О государственной социальной помощи в Российской Федерации» не предусматривает, как должен рассчитываться среднедушевой доход претендующих на государственную социальную помощь граждан. Только позже принятым Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан для предоставления им государственной социальной помощи»1 закреплена расчетная основа (база) для определения размеров данной помощи. (Нормы этого акта применялись до вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ) . Сейчас действует Федеральный закон «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» № 44-ФЗ. Он содержит методику расчета среднедушевого дохода, используемого для определения права малоимущих граждан на государственную социальную помощь, а Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 г. № 512 утвержден «Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи»3.
Расчет среднедушевого дохода при предоставлении какого-либо вида государственной социальной помощи производится органом социальной защиты населения на основании сведений, предоставляемых самими гражданами.
По действующим правилам при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме. Значит, к доходу семьи и одиноко проживающих граждан относятся: заработная плата; денежное довольствие военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции, таможенных органов и федеральных органов налоговой полиции, а также дополнительные выплаты, носящие постоянный характер, и продовольственное обеспечение, установленные действующим законодательством; алименты; пособия различных видов; пенсии; стипендии учащихся; ежемесячные страховые выплаты пострадавшим в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; суммы, равные стоимости питания, кроме лечебно-профилактического питания, выдаваемого (оплачиваемого) в соответствии с законодательством, и питания детей в общеобразовательных учреждениях; от личного подсобного хозяйства и т. д.
При исчислении дохода семьи учитываются начисленные суммы до вычета (в соответствии с законодательством Российской Федерации) налогов и обязательных страховых платежей (единого социального налога).
При начислении государственной социальной помощи в ФРГ принимаются в расчёт практически все доходы заявителя и членов его семьи за вычетом т. н. «свободной суммы». Если же граница дохода лежит ниже уровня прожиточного минимума, то социальное ведомство доплачивает лишь разницу. В том случае, если доход равен прожиточному минимуму или незначительно его превышает, выплачиваются лишь единовременные пособия.
Доходом, согласно 76 BSHG, являются все денежные поступления или поступления в иной форме, которые можно перевести в деньги, за исключением социальной помощи, некоторых пенсий и пособий. В доход включаются: заработная плата (оклад, гонорар), пособие по безработице и помощь по безработице, кредиты, пособие на детей, пособие на образование, бесплатное проживание и питание, доходы от сдачи в наём принадлежащей получателю жилплощади, доходы от аренды чего-либо, пенсия, алименты, доходы от сдачи квартиры в поднаём, жилищное пособие, проценты. Социальное ведомство подразумевает наличие дохода и в том случае, если получатель пособия имеет автомобиль. Однако если получатель в состоянии убедительно доказать, что все связанные с содержанием автомобиля расходы (страховка, налог, бензин, ремонт) составляют незначительную сумму, которую он может покрывать исключительно за счёт экономного использования получаемого социального пособия, то подозрение в наличии дохода снимается. Использование автомобиля, принадлежащего иному владельцу, не рассматривается в качестве дохода1.
