Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Понятие правотворчества 11
1.1. Научные подходы к пониманию правотворчества 11
1.2. Виды правотворчества 21
ГЛАВА 2. Ведомственное правотворчество как разновидность подзаконного правотворчества 37
2.1. Понятие ведомственного правотворчества 37
2.2. Особенности ведомственного правотворчества 42
2.3. Принципы ведомственного правотворчества 54
2.4. Эволюция ведомственного правотворчества 68
2.5. Объективная необходимость (причины) ведомственного правотворчества 85
ГЛАВА 3. Формы ведомственного правотворчества (ведомственные акты) 89
3.1. Понятие и признаки ведомственных актов. 89
3.2. Классификация ведомственных актов 98
3.3. Виды ведомственных нормативных правовых актов 107
ГЛАВА 4. Требования, предъявляемые к ведомственным актам 137
4.1. Классификация требований, предъявляемых к ведомственным актам 137
4.2. Требования, предъявляемые к форме ведомственных актов 140
4.3. Требования, предъявляемые к содержанию ведомственных актов 160
4.4. Требования, предъявляемые к процедуре подготовки актов 176
Заключение (Предложения по совершенствованию ведомственного правотворчества) 214
Библиография 220
- Научные подходы к пониманию правотворчества
- Объективная необходимость (причины) ведомственного правотворчества
- Виды ведомственных нормативных правовых актов
- Классификация требований, предъявляемых к ведомственным актам
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования определяется той важной ролью, которую играет ведомственное правотворчество и его результаты -ведомственные акты в современном государстве и обществе.
Ведомственное правотворчество - это существенная сфера деятельности федеральных органов исполнительной власти. Оно занимает самостоятельную позицию по отношению к другим нормативным правовым регуляторам жизнедеятельности общества и является неотъемлимой частью правового регулирования. Ведомственное правотворчество необходимо как важная профессиональная и компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Ведомственному регулированию в прошлом уделялось чрезмерно большое внимание, что было обусловлено прежде всего тем, что отсутствовал парламент, работавший на постоянной основе. Дело дошло до того, что ведомственные акты стали парализовывать некоторые законы. В современных условиях, когда существует постоянно действующий парламент, следует признать, что законодательство не может, да и не должно регулировать весь широкий круг общественных отношений. В законах, указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации нереально учесть все необходимые аспекты общественной жизни.
Как показывает практика, обойтись без ведомственного правотворчества невозможно. И это касается не только России, но и других государств. Историческая тенденция такова, что роль, объем и масштаб ведомственного правотворчества увеличиваются, и чем дальше, тем больше. Без правотворческих функций реализация государственной политики в различных отраслях управления, с чем как раз и связана основная сфера профессиональной деятельности ведомств, была бы весьма затруднительна и даже невозможна.
Таким образом, организованное ведомственное правотворчество, наряду с законотворчеством и другими видами деятельности по созданию правовых норм, создают основу для гармоничного и упорядоченного осуществления
исполнительной деятельности ведомств и реализации нормативных правовых актов вышестоящих органов. В этом и заключается актуальность, важность и научный интерес к ведомственному правотворчеству.
Степень научной разработанности темы исследования.
Вопросами осуществления правотворческой деятельности занимались такие крупные ученые, как С.С. Алексеев, В.К. Бабаев, Р.Ф. Васильев, В.М. Горшенев, К.Н. Дмитриевцев, Б.В. Дрейшев, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, В.В. Лазарев, А.С. Пиголкин, СВ. Поленина, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, М.Ю. Спирин, В.В. Степанян, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, P.O. Халфина и другие ученые-правоведы.
Непосредственно ведомственное правотворчество в советские годы привлекало внимание Л.Ф. Апт, Л.А. Богачевой, В.О. Елеонского, Н.Н. Захаровой, С.Н. Жевакина, А.В. Лобашова, М.Н. Николаевой, А.Ф. Ноздрачева и других авторов.
За последние годы ведомственную правотворческую деятельность, ее сущность, понятие, виды, стадии, проблемы совершенствования правотворчества и многие другие важнейшие вопросы исследовали Ю.Г. Арзамасов, С.А. Иванов, СВ. Бошно, Т.Н. Воронина, И.В. Котелевская, Н.Н. Червяков, В.В Черников.
Несмотря на то, что проблемы, исследуемые в диссертации, рассматривались в юридической литературе и научных трудах, на современном этапе совершенствование ведомственного правотворчества остается актуальной и важной областью исследования. В связи с постоянно происходящими изменениями в социальной, экономической, политической и других сферах жизни государства регулярно возникает множество новых спорных вопросов в сфере ведомственного правотворчества, требующих дальнейшего всестороннего анализа, серьезной проработки и поиска путей их разрешения.
Объект исследования - общественные отношения, возникающие по поводу осуществления ведомственного правотворчества.
Предмет исследования - понятие, особенности и формы ведомственного правотворчества.
Цели и задачи исследования. Цели диссертационной работы заключаются в том, чтобы на основе изучения научной литературы и научных взглядов, практики
издания ведомственных актов, анализа законов и подзаконных нормативных правовых актов обосновать объективную необходимость (причины) существования ведомственного правотворчества; установить сферы деятельности государства и области общественной жизни, в которых ведомственное регулирование выполняет стоящие перед ним задачи, не вторгаясь в компетенцию других правотворческих органов, определить его необходимый объем; выявить тенденции и перспективы развития ведомственного правотворчества, проследить его динамику; сформулировать предложения по совершенствованию ведомственной правотворческой деятельности и ведомственных актов. Хотелось бы также обобщить выводы ученых, занимавшихся проблемами ведомственного правотворчества, относительно важности его существования и значительной роли ведомственных актов в правовой жизни с тем, чтобы определить возможности дальнейшего продвижения в исследовании данной области.
В соответствии с поставленными целями были определены и решены следующие задачи:
Исследование понятия и видов правотворчества, понятия и особенностей подзаконного правотворчества.
Изучение понятия и особенностей ведомственного правотворчества, его принципов.
Анализ понятия и признаков ведомственных актов, их отличий от других нормативных правовых актов.
Определение места ведомственных актов в системе других нормативных регуляторов.
Проведение классификации ведомственных актов.
Исследование требований, предъявляемых к форме, содержанию и процедуре подготовки ведомственных актов.
Методологическая основа исследования. В процессе исследования применялись разнообразные методы познания теоретического и эмпирического материалов. Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющих основные требования к научным теориям, сущности и сфере применения методов познания и анализа. Методологию исследования составили фундаментальные положения общей теории права и
государства, научные труды, теоретические положения науки конституционного, гражданского, административного права. В работе использовались основные общелогические методы познания - анализ, синтез, индукция и дедукция, а также важнейший метод научного познания объективной действительности - метод диалектического материализма. В процессе исследования делались выводы и обобщения, устанавливались закономерности и логические связи между теми или иными явлениями, процессами и понятиями. При этом применялись исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, функциональный, формально-юридический методы, метод факторного анализа и другие методы. Именно на такой методологической основе осуществлялась разработка определений, рекомендаций и требований.
Теоретической основой исследования являются научные труды, юридическая литература и теоретические материалы ученых-специалистов в области теории государства и права, отдельных отраслевых юридических наук и непосредственно в области ведомственного правотворчества.
Эмпирическую основу исследования составили положения законодательных и других нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе ведомственных актов, практика подготовки и издания ведомственных актов.
Научная новизна работы состоит в исследовании динамики ведомственного правотворчества, основных тенденций и перспектив его развития, объективной необходимости (причин) существования ведомственной правотворческой деятельности. В ходе исследования выявлены требования, предъявляемые к ведомственным актам и к процедуре их подготовки, рассмотрена стадийность ведомственного правотворчества, предложены меры, направленные на совершенствование ведомственного правотворческого регулирования, гармонизацию и упорядочение правотворческой деятельности в целом. Научные положения, выносимые на защиту.
1. Ведомственное правотворчество представляет собой особый вид подзаконного правотворчества и является объективно незаменимым и необходимым средством правового регулирования отношений в обществе. Главная причина существования и развития ведомственного правотворчества - объективная
потребность в детализированной правовой регламентации и уточнении отношений, возникающих в определенных сферах общества. Нормативное регулирование, осуществляемое ведомствами, и впредь будет оставаться важной составной частью всей правотворческой деятельности государства.
Перспективы дальнейшего развития ведомственного правотворчества неразрывно связаны с динамикой компетенции федеральных органов исполнительной власти, парламента, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также совершенствованием правотворчества и его результатов - нормативных правовых актов. При этом совершенствование правотворчества должно начинаться с упорядочения ведомственного правотворчества. Именно это произведет быстрый и реальный эффект и обеспечит действительную гармонизацию системы нормативных правовых актов Российской Федерации.
Упорядочение ведомственного правотворчества должно проходить не само по себе, а в комплексе с совершенствованием законотворчества и законов, а также других нормативных правовых актов, поскольку наблюдается динамика значимости тех или иных регулируемых вопросов, относящихся к сфере правового регулирования. Отсюда постоянно идет изменение предмета правового регулирования, осуществляемого с помощью законов, указов, постановлений и ведомственных актов.
В процессе ведомственного правотворчества важно соблюдать меру и баланс, в частности, непреложным правилом должно быть следующее положение: законы регулируют кардинальные вопросы жизни страны; указы и постановления касаются основных социально-экономических и других важных вопросов; ведомственные акты призваны опосредовать, во-первых, вопросы, имеющие отраслевое значение, и, во-вторых, межотраслевые и надотраслевые вопросы, определяемые на основе нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой - федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.
Закрытый, общий для всех федеральных органов исполнительной власти перечень форм нормативных правовых актов, которые они вправе издавать, не учитывает специфики деятельности тех или иных ведомств. В связи с этим
допустимо, чтобы ведомства имели право устанавливать в издаваемых ими правилах, определяющих порядок подготовки ведомственных актов, возможность издания актов и в иных формах, - в тех, которые в большей мере соответствуют их сферам деятельности и вопросам, требующим правовой регламентации, что обеспечит необходимую гибкость и дифференциацию ведомственного правового регулирования.
6. Создание ведомственных актов - это не столько искусство, сколько,
конечно же, наука, задачей которой является формулирование целой системы
правил (требований) к их составлению. Единые требования к ведомственным актам
и к процессу их создания являются необходимой основой, позволяющей
эффективно регламентировать вопросы, входящие в компетенцию федеральных
органов исполнительной власти. В их числе требования, относящиеся к:
форме
содержанию
процедуре подготовки ведомственных актов.
Эти требования направлены на повышение качества ведомственных актов как правовых инструментов, обеспечивающих исполнение законов, на совершенствование ведомственной правотворческой деятельности.
7. В области ведомственного правотворчества чрезвычайно важно
устанавливать ограничения, что способствовало бы не только предотвращению
злоупотреблений со стороны ведомств, но и преодолению нестабильности в
области правовой регламентации. Такими ограничителями должны выступать
установленные в нормативном порядке правила, а также контроль за их
соблюдением. К таким правилам относятся следующие:
1) непротиворечивость ведомственных актов между собой и
непротиворечивость их другим нормативным правовым актам, имеющим более
высокую юридическую силу;
2) издание ведомственных актов только в случае их реальной
необходимости и исключение чрезмерной ведомственной регламентации;
3) издание ведомственных актов только в пределах своей
компетенции;
4) обязательное проведение научной экспертизы проектов ведомственных актов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов
подтверждается многообразием используемых методов исследования, всесторонним и глубоким изучением и применением основополагающих теоретических трудов. В работе широко использовались нормативные правовые акты, статистические данные, публикуемые в юридической литературе, практика правотворческой деятельности. Все это дает возможность предполагать обоснованность и достоверность проведенного исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что в работе предложены определения различных понятий, связанных с правотворческой деятельностью, исследованы принципы осуществления ведомственного правотворчества, компетенция федеральных органов исполнительной власти, установлена практическая необходимость и объективная обусловленность существования ведомственного правотворчества, роль ведомственных актов в регулировании общественных отношений, тенденции и перспективы развития ведомственного правотворчества, выделены требования, предъявляемые к ведомственным актам и процессу их создания, даны предложения по совершенствованию ведомственного правового регулирования. В связи с этим изложенные в диссертации выводы и предложения вполне могут внести вклад в науку теории государства и права и могут быть использованы в совершенствовании теоретических положений правотворческой деятельности, а также при издании нормативных правовых актов, определяющих основные положения подготовки ведомственных актов.
Что же касается практической значимости, то выводы и предложения, сделанные в работе, дают возможность повысить качество ведомственных актов, способствуют улучшению практики их применения. Использование в деятельности федеральных органов исполнительной власти предложений, сформулированных в работе, позволит правотворческим и правоприменительным органам государства успешнее выполнять свои задачи.
Материал, представленный в диссертации, вполне может составить основу для разработки и введения специального курса с аналогичным названием для
юридических вузов и факультетов. По крайней мере, тему «Правотворчество» в курсе лекций по теории государства и права вполне можно дополнить детальным изложением вопроса о ведомственном правотворчестве.
Структура диссертационного исследования. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
Научные подходы к пониманию правотворчества
В системе правового регулирования общественных отношений важное место занимает правотворческая деятельность государства. Правотворчество - богатое по содержанию социальное явление, имеющее управленческую природу, сложная деятельность по формулированию общих правил поведения. Правотворчество представляет собой деятельность целенаправленную, активную, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет незаменимым средством регулирования общественных отношений, и непосредственно связана с типом государства, его формой, механизмом и функциями. Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных правовых актов - это показатель цивилизованности и демократизма общества.
Появление, существование и действие правовых актов нельзя понять без процесса га создания. Правотворчество дает жизнь праву, порождает, формирует и оформляет его и открывает «дверь» в общественную жизнь. Правотворчество служит начальным этапом развития правовых актов и вбирает в себя импульсы, влияющие на движение права, как собственно правовые, так и политические, экономические, социальные. Очевиден поэтому громадный общественный и научный интерес к правотворчеству, позволяющему создавать правовые акты как выражение политического курса государства, партий и общества .
В научной литературе существуют разные подходы к пониманию правотворчества. Рассмотрю наиболее значимые из них.
Согласно традиционной точке зрения, наиболее четко сформулированной А.С. Пиголкиным, правотворческий процесс представляет собой «форму государственной деятельности, направленную на создание правовых норм, а также на их дальнейшее изменение или отмену»2. Главное для правотворчества, по мнению А.С. Пиголкина, - это создание правовых норм. Другие формы
правотворчества, отмена и изменение действующих правовых норм имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования прочной, четко выраженной, внутренне согласованной и удобной для пользования системы правовых норм.
По определению, предложенному В.М. Горшеневым, правотворчество «представляет собой деятельность по созданию и развитию действующей системы права путем разработки, обсуждения и принятия нормативных актов» . При таком подходе внимание обращено к системе права в целом. Однако в данном случае развитие системы права подразумевает принятие только нормативных правовых актов, не затрагивая других источников права. Это связано с тем, что в юридической науке советского периода доминировал нормативный подход к правопониманию, поэтому и правотворчество рассматривалось как деятельность государства по принятию нормативных правовых актов.
Р. Лукич определил правотворчество «как комплексную деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности и каждая из которых выполняется различными способами и методами»2. В этом случае правотворчество понимается как деятельность человеческого разума, которая направлена на создание правовых норм.
По мнению P.O. Халфиной, правотворчество - это «основное, начальное звено механизма правового регулирования»3. Можно сказать, что она рассматривала правотворчество как составную часть механизма правового регулирования.
А.Б. Венгеров писал, что правотворчество - «это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм или по признанию правовыми уже сложившихся, действующих в обществе правил поведения» 4. Таким образом, помимо создания норм права, он называл и санкционирование норм государством.
В.К. Бабаев понимает под правотворчеством «деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативных правовых актов»5.
СВ. Поленина отмечала, что правотворчество «охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и заканчивая ее принятием и введением в действие»1. В основу данного определения положена социально-юридическая трактовка правотворчества, в то время как в традиционном понимании правотворчество связывается, прежде всего, с процедурной деятельностью государственных органов по созданию, изменению и упразднению различных правовых норм.
В юридической литературе представление о правотворчестве как о форме государственной деятельности, направленной на создание, изменение или упразднение правовых норм, нередко называют правотворчеством в собственном смысле слова. Правотворчество в широком смысле слова употребляется в качестве синонима понятия «правообразование»2.
Понятия правообразование и правотворчество различаются большинством ученых-правоведов. В частности, И.С. Самощенко рассматривал правотворчество, как заключительную стадию правообразовательного процесса .
Разделяя данную точку зрения, С.С. Алексеев сформулировал следующее определение правотворчества: «Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, завершающая процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон»4. Надо сказать, что данное определение характеризует процесс создания законов, то есть законотворчество.
М.Ю. Спирин также рассматривает правотворческую деятельность государства как «часть более общего и абстрактного правообразовательного процесса». Правотворчество, по его мнению, представляет собой «деятельность государства, направленную на создание предписаний юридических норм; это основное и начальное звено всего механизма правового регулирования, которое возникает в тот момент, когда необходимость нововведений в правовом регулировании уже назрела и их направление, по сути, определено самим общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные органы государственной власти»1.
А.С. Пиголкин писал: «Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие — формирование права, правообразование... Правообразование - это процесс формирования государственной воли в законе, правотворчество же охватывает деятельность компетентных органов и организаций по выработке и принятию нормативных актов. Правотворчество представляет собой основной решающий этап формирования права, его логическое завершение» .
Обзор приведенных мнений ученых показывает, как постепенно шло накопление знаний о правотворчестве. Итогом исследования данной проблематики на современном этапе явилась дифференциация двух понятий: правообразование и правотворчество. Правильным будет рассматривать правотворчество в качестве заключительного этапа правообразования. Под правообразованием в данном случае понимается относительно длительный по времени процесс создания правовой нормы, включающий в себя не только собственно правотворческий, но и весь предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Правообразование охватывает широкий круг явлений, включает все сложные процессы, предшествующие принципиальному решению о подготовке проекта нормативного правового акта. Он начинается с анализа социальной ситуации, осознания необходимости ее правового урегулирования, выявления потребностей в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направления и характера такого регулирования, общего представления о правовом предписании, которое следует издать, и заканчивается разработкой и принятием правовой нормы. Последний этап правообразования и есть правотворчество.
Несмотря на то, что по проблеме правотворческой деятельности было разработано и сформулировано достаточно много научных позиций, исследования по данному вопросу продолжаются.
Объективная необходимость (причины) ведомственного правотворчества
Для исполнительной власти правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных правовых актов - значимая правовая форма исполнительной деятельности. К сожалению, наука не всегда уделяла этому должное внимание. Анализ двухсотлетней истории российских ведомств и ведомственного правотворчества показывает, что ведомства постоянно тем или иным образом осуществляли правотворческие полномочия. На основе многолетнего опыта деятельности министерств и иных органов исполнительной власти в России можно утверждать, что они и издаваемые ими ведомственные нормативные правовые акты являются наиболее целесообразной формой организации управления.
Чем же это обусловлено? 1. Главный источник возникновения, существования и развития ведомственного правотворчества - объективная потребность в уточнении правил поведения, прав и обязанностей субъектов того или иного правоотношения. Необходимая корректировка общественных отношений, конкретизация отдельных их аспектов - это цели, которые преследует федеральный орган исполнительной власти, осуществляя правотворческую деятельность.
2. Законодатель объективно не в состоянии предусмотреть и регламентировать (и не долэюен) всю совокупность нуждающихся в этом общественных отношений. Общими нормами и правилами поведения, сформулированными в федеральных законах и в других актах органов государственной власти Российской Федерации, невозможно охватить все стороны жизни общества, находящегося в непрерывном развитии. Именно поэтому они и носят характер наиболее общих правил, нуждающихся в конкретизации в соответствующих областях государственной деятельности. Безусловно, подобная конкретизация и детализация и, вместе с ними, организационное обеспечение, как действия закона, так и деятельности самих ведомств, их подразделений и работников, по своей сути не должны менять смысла общих правил, но преследует цель гибкого и эффективного проведения в жизнь требований действующих норм права.
Необходимость в издании ведомственной нормы означает недостаточность правил, отраженных в действующем законодательстве, для решения соответствующих социальных задач, как они представляются соответствующему федеральному органу исполнительной власти1.
3. Попытка обойтись в правовом регулировании без ведомственного правотворчества повлекла бы не только чрезмерную нагрузку законодательных органов и, соответственно замедление темпов обсуждения и принятия законопроектов, но и отрицательно сказалась бы на качестве законов. В правотворчестве все его элементы взаимосвязаны.
4. Ведомственные акты важны как инструмент реализации важнейших задач, поставленных перед федеральными органами исполнительной власти, в качестве средства определения перспектив развития отрасли, обеспечения организованности и порядка в управлении экономикой, развития корпоративного правотворчества. Исполнительная власть в отсутствии правотворческих полномочий просто не сможет функционировать.
Исходя из вышесказанного, правотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти приобретает важнейшее значение в реализации политики государства. Посредством ведомственного правотворчества существует реальная возможность урегулировать большинство проблем, возникающих в публичной сфере.
Ведомственное правотворчество является объективно незаменимым средством в силу своих, несомненно, положительных черт.
1) Гибкости, позволяющей регламентировать те аспекты общественных отношений, которые оказались слишком конкретны для уровня обобщения законодателя.
2) Оперативности, состоящей, прежде всего, в том, что общество, хотя бы и в лице отдельного ведомства, достаточно быстро реагирует на возникающие проблемы, на изменение условий социального бытия, на новые социальные требования.
3) Непосредственности общения управляющего и управляемого, близости ведомства, создавшего акт, к проблемам, нуждающимся в разрешении, наличии у него определенного опыта разрешения проблем в соответствующей сфере жизни общества.
4) Наличия специальных знаний и специального опыта у разработчиков нормативного правового акта, достаточно глубокое знание ими вопроса, сложившейся практики, имеющейся базы нормативного регулирования, социальных запросов
5) Нормативными актами ведомств организуется исполнение законов. Вместе с тем, ведомственное нормотворчество обладает и отрицательными чертами.
1) К их числу, следует отнести часто встречающуюся узость, односторонность и ограниченность предпринимаемых мер нормативного регулирования. Разработчик не только ограничен пределами соответствующей функции, но и в силу занимаемого им положения не может позволить себе внимание к вопросам, выходящим за пределы этой функции.
Ведомственный нормативный правовой акт преследует достаточно небольшую в общесоциальном смысле цель, которая, однако, занимает несоизмеримо большее значение в масштабах предмета ведения соответствующего федерального органа исполнительной власти. Поскольку для ведомственного правотворчества часто характерен не комплексный, а узкий подход к разрешаемым проблемам, сообразный взгляду на эти проблемы с позиций ведомства, итогом такого подхода может стать выход этим органом в издаваемом им акте за пределы отведенной ему компетенции. А за этим, как правило, следуют перекосы в правоприменении и нарушение баланса правомочий различных органов. Поэтому за ведомственными нормами и осуществляется специальный контроль со стороны Министерства юстиции Российской Федерации. В результате разрабатываются «амбициозные» ведомственные акты, что как раз и связано с различными масштабами оценивания той или иной разрешаемой проблемы, социального места, занимаемого ведомством.
Виды ведомственных нормативных правовых актов
Приказ является особым видом ведомственных актов, право издания которого присуще министерству как важнейшему органу государственного управления. Он прошел проверку временем и является наиболее гибким нормативным правовым актом, применяющимся для регулирования различных общественных отношений.
В советской юридической литературе под приказом понимали обязательное для исполнения предписание обладающего властью должностного лица, обращенное к подчиненным должностным лицам, органам, предприятиям или гражданам1.
Н.Н. Захарова определила приказ как правовой акт управления, издаваемый министром, действующим на основе единоначалия или его заместителями, содержащий обязательное предписание, выраженное в императивной форме, в целях решения задач, стоящих перед соответствующим министерством .
По мнению М.Н.Николаевой, характерными признаками приказа являются следующие: во-первых, содержит предписания обязательного характера , во-вторых, издается министром , в-третьих, представляет собой акт, издаваемый в порядке осуществления единоначалия . Набор признаков приказа у Ю.Г. Арзамасова несколько иной: во-первых, в приказе должны содержаться только строго обязательные предписания; во-вторых, приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным, а также смешанным; в-третьих, приказ - это самостоятельный нормативный акт, обладающий такой же юридической силой, как инструкции и многие другие ведомственные нормативные акты4.
Таким образом, практически во всех встречающихся в литературе определениях приказа в качестве его отличительного признака подчеркивается обязательность его предписаний.
Вместе с тем, сегодня, как отмечает В.В. Черников, существуют и так называемые модельные (примерные, типовые) приказы5. Они, как правило, издаются по вопросам, не требующим централизованного решения, а также по вопросам совместного ведения федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Например, Типовое положение об управлении (отделе) вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, утвержденное приказом МВД России от 2 сентября 2005 г. № 71 б1.
На практике ведомственные акты, содержащие рекомендательные нормы, нередко издаются в виде приказов либо утверждаются приказами.
Приказы издаются по самому широкому кругу вопросов и могут содержать как нормативные предписания, то есть общеобязательные нормы поведения, регулирующие определенные общественные отношения, так и индивидуальные предписания по применению норм права, то есть относящиеся только к одному субъекту или решающие лишь специальный вопрос (индивидуальное дело и спор), например, приказ о назначении на должность определенного лица.
Примером нормативного акта является приказ Минюста России от 26 июля 2004 г. № 131 «Об утверждении Инструкции о порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой сотрудников уголовно-исполнительной системы, граждан, уволенных со службы, членов их семей, а также их личного имущества»2. В качестве примера индивидуального акта можно привести приказ Минюста России от 25 ноября 2004 г. № 180 «О проведении плановой проверки некоммерческого партнерства Межрегиональная саморегулируемая организация арбитражных управляющих «Стратегия»».
Нормативные приказы издаются по наиболее важным вопросам деятельности федерального органа исполнительной власти, включая правовое регулирование различных направлений деятельности этого органа, создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в структуру соответствующего органа, принципы, формы, методы и задачи деятельности органов.
В приказах определяются текущие и перспективные задачи федеральных органов исполнительной власти, предоставляются субъективные права и возлагаются юридические обязанности, устанавливаются юридические факты, связанные с возникновением, изменением и прекращением правоотношений. Они регулируют организацию и деятельность подчиненных органов, регулируют порядок поведения должностных лиц и граждан, запрещая определенные действия или устанавливая правила пользования и эксплуатации определенных объектов (например, транспорта).
Нормативный приказ в ряде случаев регулирует на основе законов такие отношения, которые не регламентированы законом или постановлением Правительства Российской Федерации. Однако это не означает, что, устанавливая нормы права, ведомство подменяет законодателя, нарушает принцип законности. В таком ведомственном нормативном правовом акте отражаются и выявляются полномочия руководителя федерального органа исполнительной власти по самостоятельному установлению определенных правил и регламентации общественных отношений, которые призван регулировать именно руководитель. Так, руководитель федерального органа исполнительной власти имеет право самостоятельно устанавливать штатное расписание, должностные и персональные оклады и устанавливать структуру подчиненных министерству органов.
Надо сказать, что некоторые ученые считают отнесение приказов к разновидности нормативных актов необоснованным. Так, СВ. Бошно пишет: «Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо. Приказ -это документ локального характера, использующийся для осуществления власти должностного лица по отношению к зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений лицам. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, то есть независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы»1. По мнению СВ. Бошно, приказ - это правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей.
Однако во многих случаях приказы касаются широкого круга организаций и должностных лиц независимо от подчиненности, общественных объединений и граждан, носят надведомственный характер и являются нормативными актами. В качестве примера приведу приказ МВД России от 7 июля 1998 г. № 410 «Об утверждении Инструкции о размещении наружной рекламы на транспортных средствах»1.
На практике могут приниматься смешанные акты, содержащие как нормативные, так и индивидуальные предписания. Чаще всего последние возлагают обязанности обеспечения исполнения норм приказа или другого ведомственного акта на отдельные управления и подразделения либо на конкретных должностных лиц министерства.
Классификация требований, предъявляемых к ведомственным актам
Определение оптимальных, гармоничных требований, предъявляемых к ведомственным актам, является важнейшей задачей юридической науки.
Базовые, единые требования к ведомственным актам являются необходимым условием, обеспечивающим надлежащее регулирование общественных отношений, позволяющим эффективно и качественно регламентировать входящие в компетенцию ведомств вопросы. Они направлены на повышение качества ведомственных актов как правовых инструментов, обеспечивающих исполнение законов, на совершенствование правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Однако проекты ведомственных актов далеко не всегда качественны и адекватны существующим отношениям, не всегда соответствуют действующему законодательству. В связи с этим актуальным вопросом является совершенствование, точное формулирование, классификация и обеспечение исполнения требований, предъявляемых к ведомственным актам. При этом в современных условиях на первый план выдвигается не только задача совершенствования и уточнения, но и усиления требований, предъявляемых к ведомственных актам. Эта задача определяется основополагающим требованием -обеспечения верховенства законов, единства и укрепления законов.
В юридической литературе представлены разнообразные классификации требований, предъявляемых к ведомственным актам. Назову наиболее распространенные из них. Р.Ф. Васильев разработал наиболее развернутую классификацию, на которую чаще всего опираются правоведы, рассматривая данную проблему. Он выделил две основные группы требований: во-первых, требования законности - общие и специальные; во-вторых, требования организационно-технического характера1.
Точка зрения Е.Н. Каменевой по данному вопросу сходна с позицией Р.Ф. Васильева. Она также рассматривает две основные группы требований: требования законности и организационно-технические требования .
Т.Н. Воронина подразделила требования, предъявляемые к ведомственным актам, на следующие крупные блоки: во-первых, политические (проведение в жизнь посредством правовых актов государственной политики); во-вторых, социально-экономические (присутствие в содержании ведомственных актов социальной направленности); в-третьих, юридические (законность, компетентность, соблюдение правовой формы и процедуры издания; в-четвертых, организационно-технические (требования юридической техники) . Ю.Г. Арзамасов классифицирует требования на следующие группы: во-первых, требования, предъявляемые к содержанию ведомственных актов; во-вторых, требования соответствия правилам юридической техники; в-третьих, требования, предъявляемые к языку ведомственных актов; в-четвертых, требования, предъявляемые к реквизитам ведомственных актов4. Н.Г. Салищева разграничивает следующие требования: во-первых, требования законности, которая является абсолютно необходимым юридическим свойством акта; во-вторых, требования целесообразности; в-третьих, требования соответствия акта фактическому положению вещей в тех отраслях, которые являются объектами воздействия со стороны федерального органа исполнительной власти, обсуждение обществом проектов правовых актов, привлечение специалистов к их подготовке и обсуждению; в-четвертых, требования организационно-технического характера .
Т.Л. Нгуен пишет, что к актам министерств и ведомств относятся общие требования, которые предъявляются к содержанию и процедуре создания нормативных правовых актов в целом, при этом все требования он разделяет на две категории: требования, предъявляемые к самим актам (к их содержанию и форме); требования, предъявляемые к процедуре их создания. Каждая из указанных групп требований, в свою очередь, охватывает два их вида: в аспекте законности и в аспекте целесообразности. Наконец, каждая группа состоит из общих и специальных требований .
Представляется, что система требований, предъявляемых к ведомственным актам, должна охватывать не только требования, предъявляемые к самим ведомственным актам (их содержанию и форме), но и требования, предъявляемые к процедуре их подготовки, принятия, доведения до исполнения. Такой подход будет более правильным, поскольку сам нормативный правовой акт и процедура издания акта не одно и тоже.
В тоже время, рассматривая требования к нормативным актам, большинство авторов, как правило, не проводит такого разграничения, и связано это, прежде всего, с тем, как пишет Ю.Г. Арзамасов, что «на практике данные требования бывает достаточно трудно подразделить на требования, которые предъявляются только к актам, и требования, предъявляемые к нормотворческой деятельности ». В связи с этим, как правило, требования, предъявляемые к ведомственным актам, на практике реализуются в ходе процедуры их принятия.
В настоящей работе полагаю целесообразным рассмотреть требования к ведомственным актам, подразделив их на три основных блока: 1) Требования, предъявляемые к форме ведомственных актов (см. 4.2.); 2) Требования, предъявляемые к содержанию ведомственных актов (см. 4.3.); 3) Требования, предъявляемые к процедуре подготовки ведомственных актов (см. 4.4.).
Качество и эффективность действия ведомственного акта в значительной степени зависит от его соответствия требованиям, предъявляемым к форме акта. Официальный характер нормативных правовых актов, необходимость точности и ясности формулирования правовых предписаний определяет то обстоятельство, что нормативный акт должен оформляться строго определенно. Для него характерны единая унифицированная форма, официальные реквизиты, заранее установленные структурные части. Без внешних формальных атрибутов не может быть нормативного акта как официального документа. Они показывают, какой орган и когда принял данный акт, в какую форму его воплотил, удостоверяют его официальный характер и юридическую силу.
Форма правового акта в целях классификации требований, предъявляемых к ведомственным актам, рассматривается в широком смысле и включает в себя требования, предъявляемые к наименованию акта, его тексту, структурной организации, взаимной связи имеющихся в нем предписаний — пунктов, статей, параграфов, языку, стилю документа, иными словами, к его внешнему, документальному построению.
