Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика законности правовых актов 11
1.1. Понятие законности правовых актов 11
1.2. Нормативная правовая основа законности 48
Глава 2. Понятие и виды судебного контроля за законностью правовых актов 75
2.1. Понятие судебного контроля за законностью правовых актов 75
2.2. Виды судебного контроля за законностью правовых актов 94
Глава 3. Проблемы разграничения полномочий по контролю за законностью правовых актов между судами в РФ 127
3.1. Понятие и критерии подведомственности 127
3.2. Разграничение полномочий между судами по контролю за законностью правовых актов 145
Заключение 175
Список использованной литературы 182
- Нормативная правовая основа законности
- Понятие судебного контроля за законностью правовых актов
- Виды судебного контроля за законностью правовых актов
- Разграничение полномочий между судами по контролю за законностью правовых актов
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для современного этапа развития российского общества характерен крайне низкий уровень законности и правопорядка. При этом нарушителями законов являются не только граждане, но и, что особенно тревожно, органы государственной власти, управомоченные принимать различные виды правовых актов. Издание незаконных правовых актов влечет за собой нарушение прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, отрицательно влияет на состояние законности в целом, приводит к снижению авторитета органов и руководителей, издавших эти акты, ведет к ослаблению управляемости и дестабилизации обстановки в стране.
Обеспечение законности правовых актов является непременным условием успешного проведения социально-экономических реформ, построения правового государства и формирования гражданского общества. При этом особое место в системе специально-юридических гарантий законности занимает судебный контроль. Именно поэтому в настоящее время особую актуальность приобретает изучение подведомственности дел об оспаривании нормативных актов. В силу статьи 46 Конституции РФ каждому гарантируется право на судебную защиту. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Судебный контроль за законностью правовых актов представляет собой особую форму государственного контроля. В качестве объекта контроля здесь выступает правовой акт, принятый органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом или уполномоченным должностным лицом. Судебный контроль в этой сфере является одним из важнейших элементов системы рационального функционирования всех органов власти. Председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев справедливо отметил, что «наиболее резкое усиление роли судебной власти и государственно-правового механизма
властвования произошло тогда, когда судебная власть получила право контроля за правовым содержанием всех нормативных актов, издаваемых органами законодательной и исполнительной власти»1.
Гарантия судебной защиты против незаконных правовых актов является одним из обязательных атрибутов правового государства. В условиях проведения судебной реформы, неполноты и противоречивости правовой основы для осуществления судебного коніроля актуализируется проблема разграничения полномочий между различными судебными инстанциями.
Отмеченное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Существует достаточно оснований для вывода о том, что на сегодняшний день сложилась общая теория законности, сформулирован категориальный аппарат, исследованы принципы, в достаточной степени изучены общие и специально-юридические гарантии законности. Разумеется, наука не стоит на месте: отдельные общетеоретические аспекты уточняются, апробируются на практике, «теснят» казалось бы незыблемые постулаты, другие сохраняют свое научное значение. Это естественнонаучный процесс, целью которого является поиск и аргументация нового научного знания.
На определенном этапе исследование старых проблем становится похожим на «топтание на месте». Возникает социальная и, как следствие, научная потребность в более основательном, глубинном изучении отдельных сторон общего явления. Такие попытки общетеоретического осмысления отдельных сторон законности в последние годы стали предприниматься. В 2003 году Е.В. Волколуповым проведено исследование, посвященное прокурорскому надзору как гарантии обеспечения законности правовых актов . В 2004 году В.В. Де-
1 См.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России. - СПб., 2001. - С. 87.
2 См.: Волколупов Е.В. Прокурорский надзор как гарантия обеспечения законности право
вых актов: Дисс... канд. юрид. наук. - Саратов, 2003.
мидовым наряду с общими вопросами законности исследована роль правоохранительных органов в ее обеспечении3.
Вместе с тем, до настоящего времени нет ни одного монографического исследования, посвященного проблеме судебного контроля за законностью правовых актов.
Общетеоретические вопросы законности рассматривались в работах Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, Е.В. Волколупова, Н.Н. Вопленко, В.В. Демидова, Ю.П. Еременко, В.Н. Карташова, С.Н. Кожевникова, С.А. Комарова, В.Н. Кудрявцева, В.М. Курицына, В.А. Кучинского, В.В. Лазарева, В.И. Леушина, А.Б. Лисюткина, А.В. Малько, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, А.В. Полякова, Д.А. Пономарева, П.М. Рабиновича, Т.Н. Радько, В.П. Реутова, А.П. Семитко, М.С. Строгови-ча, В.А. Толстика, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Черданцева и др.
Отдельные аспекты законности исследовались также в работах ученых отраслевых юридических наук: Л.Ш. Берекашвили, А.В. Бриллиантова, В. Вары-гина, Б.Я. Гаврилова, В.Г. Даева, В.В. Клочкова, А.С. Кобликова, Н.Н. Ковтуна, Л.Д. Кокорева, Л.В. Лазарева, В.В. Лунеева, А.Г. Маркушина, П.Ф. Пашкевича, М.П. Полякова, Н.Н. Полянского, В.М. Савицкого, Ю.А. Тихомирова, В.И. Толкуновой, В.Т. Томина, П.С. Элькинд и др.
Категории «контроль» и «надзор» в современной юриспруденции наиболее успешно исследованы представителями науки об управлении (А.В. Куракин, М.С. Студеникина, A.M. Тарасов, И.Б. Шахов), конституционного права (Л.В. Акопов, В.В. Бойцова, А.В. Иванченко, В.И. Лысенко, М.А. Нудель, Ж.И. Овсепян, Н.Д. Погосян, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко), прокурорского надзора (А.И. Антонов, В.Г. Бессарабов, Е.В. Волколупов, Н.И. Костенко, В.Н. Осипкин, В.Г. Розенфельд), финансового права (Е.Ю. Грачева, Н.И. Химиче-ва).
См.: Демидов В.В. Законность в современном Российском государстве: Дисс... канд. юрид. наук. - Н.Новгород, 2004.
Существенный вклад в исследование общих вопросов организации правосудия и судебного контроля внесли такие ученые как: В.К. Дябло, Е.В. Вась-ковский, В.П. Кашепов, В.А. Кряжков, И.Н. Кузнецов, Л.В. Лазарев, В.М. Лебедев, Т.Я. Насырова, С.Э. Несмеянова, Е.А. Нефедьев, М.А Нудель, Ж.И. Ов-сепян, В.И. Радченко, Т.А. Савельева, А.Л. Фартыгин, Н.Ю. Хаманева, Н.М. Чепурнова, Ю.Л. Шульженко и др.
Объект исследования — законность правовых актов.
Предмет исследования - судебный контроль за законностью правовых актов.
Цель исследования заключается в научном осмыслении и анализе законности правовых актов и судебного контроля как одной из наиболее значимых гарантий ее обеспечения.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
изучить и обобщить имеющиеся научные материалы, определить степень и уровень научной разработанности исследуемой темы в целом и по отдельным, наиболее актуальным направлениям;
проанализировать понятие «законность правовых актов», сформулировать соответствующее определение;
определить нормативную основу законности;
исследовать понятие судебного контроля, соотнести его с понятием надзор;
классифицировать судебный контроль за законностью правовых актов;
рассмотреть формы и правовые последствия судебного контроля за законностью правовых актов;
проанализировать соотношение понятий «компетенция», «юрисдикция», «подведомственность» и «подсудность»;
определить критерии для разграничения полномочий по судебному контролю за законностью правовых актов;
разграничить подведомственность дел по контролю за законностью правовых актов между различными судебными инстанциями;
сформулировать выводы и рекомендации, направленные на повышение эффективности судебного контроля за законностью правовых актов.
Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный, структурно-функциональный и метод моделирования.
Теоретическую основу исследования составляют научные работы отечественных и зарубежных правоведов, социологов, философов. При этом автор широко использовал не только исследования по общей теории государства и права, но и отраслевые источники, в которых рассматривались в том или ином аспекте вопросы законности, законности правовых актов, судебного контроля или содержались положения, имеющие отношение к рассматриваемой проблеме.
Эмпирическая база исследования: а) Конституция России 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в) федеральные законы; г) акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство субъектов Российской Федерации; ж) законодательство зарубежных стран; з) зарубежная конституционная и судебная практика.
Научная новизна исследования состоит в том, что настоящая работа представляет собой первую попытку комплексного общетеоретического рассмотрения судебного контроля за законностью правовых актов
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
Под законностью правовых актов понимается принцип, метод и режим, при котором осуществляется строгое и неукоснительное исполнение и соблюдение субъектами, издающими правовые акты требований, предъявляемых к компетенции, форме, содержанию и процедуре издания акта.
Под требованиями законности правовых актов следует понимать совокупность установленных законом правил, условий обязательных для исполнения субъектами правотворческого, правоприменительного и интерпретационного процессов, издающими соответствующие акты. Нарушение таких правил, условий делает правовой акт незаконным.
Общие требования законности правовых актов включают в себя четыре группы:
требования к субъекту, издающему правовой акт;
требования к форме акта;
требования к содержанию акта;
требования к процедуре издания акта.
Главное формально-юридическое требование, предъявляемое к системе законодательства - не объем понятия, а внутренняя согласованность и непротиворечивость. Последовательная реализация этого требования делает неактуальной проблему соотношения закона и подзаконного акта, поскольку не только полностью ее охватывает, но и позволяет дать комплексную характеристику всей системе действующего законодательства.
Судебный контроль за законностью правовых актов представляет собой осуществляемую в особом установленном законом процедурном порядке деятельность судов по проверке правовых актов на предмет соответствия предъявляемым к ним требованиям.
Комплексная характеристика судебного контроля за законностью правовых актов предполагает необходимость его классификации по следующим основаниям: 1) органу, осуществляющему судебный контроль; 2) субъекту, издавшему правовой акт; 3) виду судопроизводства; 4) отраслевой принадлежности; 5) виду правового акта; 6) общим требованиям, предъявляемым к за-
конности правовых актов; 7) моменту вступления правового акта в юридическую силу; 8) форме судебного контроля; 9) правовым последствиям.
Необходимыми и достаточными для решения проблемы разграничения полномочий по контролю за законностью правовых актов являются следующие критерии: субъект правотворчества (правоприменения, толкования), издавший проверяемый акт; вид правового акта, на соответствие которому проверяется контролируемый правовой акт; вид проверяемого правового акта (нормативный или индивидуальный); характер спорного отношения; субъектный состав спора.
Существующий порядок определения подведомственности арбитражных судов (обязательное наличие специальной нормы федерального закона, относящей рассмотрение спора о признании недействующим нормативного акта в какой-либо отрасли права к компетенции арбитражного суда) отнюдь не способствует оптимальному решению проблемы разграничения полномочий между различными судами. В контексте требований юридической техники все размещенные в различных федеральных законах положения, уполномочивающие арбитражные суды разрешать соответствующие дела, следует консолидировать в одной статье одного закона, и таким законом должен быть АПК РФ. Соответственно, любые изъятия или дополнения данного перечня должны осуществляться посредством внесения изменений в указанный кодифицированный акт.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов общей теории права и государства, посвященных проблематике законности, судебного контроля за законностью правовых актов как одной из наиболее значимой специально-юридической гарантии законности. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект актуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе законности правовых актов и их обеспечении.
Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному, административному, гражданскому процессуальному праву и арбитражному процессу. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов контрольной деятельности государства, наметить перспективы совершенствования нормативной основы законности, пути развития судебного контроля за законностью правовых актов, оптимизировать проблему разграничения полномочий по контролю между различными органами судебной власти.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 5 научных публикациях автора общим объемом 3,4 п. л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Нормативная правовая основа законности
Нормативную основу законности образует действующее законодательство. Что понимать под законодательством и к чему сводить правовую основу законности?
Прежде всего следует обратить внимание на то, что в настоящее время отсутствует четкое, нормативно закрепленное определение понятия «законодательство». Это обстоятельство создает трудности в правотворческой, правоприменительной и интерпретационной деятельности, учете и систематизации нормативных правовых актов.
Неоднозначно этот вопрос решается и в юридической науке. Анализ научной литературы и действующего (действовавшего) законодательства позволяет выделить четыре подхода к пониманию законодательства.
Во-первых, под законодательством понимают внешнюю форму выражения правового содержания. В России, поскольку здесь основным источником права признаются нормативные правовые акты, называют всю систему нормативных правовых актов.
Указанное понимание законодательства является наиболее широким и представляет собой внешнюю форму выражения объективного права, государственно-властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Это акты, с помощью которых такая воля становится общеобязательной. Таким образом, законодательство есть система издаваемых уполномоченными право-творческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права .
Во-вторых, под законодательством понимают не всю систему нормативных правовых актов, а только те, которые принимаются высшими органами государственной власти и управления . Такого подхода придерживаются В.К. Бабаев90 и СВ. Поленина91. Здесь следует обратить внимание на то, что введение института президента в Российской Федерации повлекло за собой расширение круга нормативных правовых актов, охватываемых понятием законодательство в рассматриваемом значении. Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации, которые не должны противоречить законам. В данном случае не имеет принципиального значения вопрос о том, являются ли указы Президента строго подзаконными актами или не строго подзаконными . Это другой аспект проблемы. Для нас важно обратить внимание на отнесение соответствующих актов к данному смысловому значению понятия «законодательство».
В-третьих, ряд авторов относят к законодательству те акты, которые принимает парламент как законодательный орган власти. Сюда входят собственно законы и иные акты (постановления), принимаемые высшим представительным органом государственной власти. Такую позицию занимает Р.З. Лившиц. По его мнению, законодательством «являются только законы и другие законодательные акты (постановления), принимаемые парламентом»93.
В-четвертых, законодательство рассматривают в предельно узком смысле, объем данного понятия ограничивается только и исключительно совокупностью законов. Представителем такого подхода является, например, Ю.А. Тихомиров. Он пишет: что теперь «понятие «законодательство» оправданно рассматривать в более узком смысле — как упорядоченную совокупность собственно законов»94. Заметим, что такой подход в последнее время стал восприниматься законодателем при установлении отраслевого законодательства. Так, в соответствии с п. 2 ст. 3 Таможенного кодекса Российской Федерации «Таможенное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее -акты таможенного законодательства)» 5.
Нетрудно заметить, что сужение объема понятия осуществляется посредством исключения из него той или иной группы нормативных правовых актов: «вся система нормативных правовых актов» - «нормативные правовые акты законодательных и исполнительных органов государственной власти» -«нормативные правовые акты законодательных органов власти» - «собственно законы».
Плюрализм понимания термина «законодательство» актуализирует проблему причин множественности подходов к анализируемому явлению. Изучая аргументацию представителей различных подходов, нетрудно прийти к выводу о том, что в рассматриваемом вопросе отсутствуют сколько-нибудь убедительные гносеологические, онтологические, функциональные или иные значимые причины. Как это не странно, но в данном случае доминирует идеологическое обоснование.
Т.В. Худойкина отмечает, что долгие годы и в теории, и на практике при функционировании командно-административной системы мы руководствовались широким пониманием законодательства как совокупности законов и подзаконных нормативных актов96. Но такой подход принижает роль закона, создает почву для его подмены управленческими решениями, что неприемлемо для правового государства, путь к которому лежит через возрастание роли за-кона, на что постоянно указывается в современной юридической литературе . По мнению А.С. Пиголкина, «широкое понятие «законодательство» (как весь массив нормативных правовых актов) не является в принципе научно корректным и практически эффективным для правового государства. Не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства или постановление государственного комитета действуют фактически на уровне закона, по существу, подменяют его. Поэтому акты центральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств) не следовало бы причислять к законодательству» .
Таким образом, основной упрек широкому подходу к пониманию законодательства состоит в том, что, снижается роль закона, он подменяется ведомственными решениями. Такая проблема, действительно, существует. Но уместно задаться вопросом, «виновен» ли в этом широкий подход? Ответ очевиден, конечно, нет. При любом подходе к пониманию законодательства «взаимоотношения» закона и подзаконного акта должны строиться на одних и тех же принципах. Причем первый из них, касающийся высший юридической силы закона, является абсолютным и непререкаемым. Закон всегда имеет приоритет перед подзаконным актом. Последний акт не может противоречить первому. Второй принцип, лежащий в основе «взаимоотношений» закона и подзаконного акта, состоит в прямом действии закона. Здесь ситуация не столь однозначна. Но опять же она никоим образом не связана с пониманием законодательства, а предопределяется позицией законодательного органа государства. Это его исключительная прерогатива и именно он решает, требуется ли для полноценной реализации положений закона их дополнительная конкретизация подзаконными актами или нет. Третий принцип в известной степени произволен от второго и касается степени детализации законодательных положений. Какова мера такой детализации?
Понятие судебного контроля за законностью правовых актов
Исследованию понятия судебного контроля за законностью правовых актов должен предшествовать анализ понятия «контроль» и его соотношение с понятием «надзор».
Термины «контроль» и «надзор» в научной литературе и повседневной жизни употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, законности и правопорядка, который бы в той или иной мере не затрагивал вопросы целей, задач, функций, принципов контроля и надзора, компетенции контрольно-надзорных органов. В литературе справедливо замечено, что такое частое обращение к понятиям «контроля» и «надзора» создает иллюзию о достаточной изученности этих явлений125. Вместе с тем, это далеко не так. Даже беглое ознакомление с литературой по теории государства и права, конституционному праву, административному праву, финансовому праву, прокурорскому надзору и социальному управлению свидетельствует о том, что среди ученых нет даже относительного единодушия относительно определения понятий контроля и надзора.
Авторы определяют эти явления по-разному: как средство, фактор, форму, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т.д.
Начнем анализ с этимологического аспекта. И уже здесь мы сталкиваемся с дуализмом. Так, по мнению A.M. Тарасова, слово «контроль» имеет английское происхождение. В доказательство автор приводит три семантических варианта слова «контроль», содержащихся в кратком Оксфордском словаре: 1) проверить или контролировать, а следовательно, и регулировать (платежи и т. д.); 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободное действие .
Л.В. Акопов и А.Б. Зеленцов полагают, что в русский язык слова «контроль» и «контролер», по всей видимости, пришли из французского языка129. По мнению А.Б. Зеленцова, капитаны французских военных судов вели «роли» команды. Администрация же порта приписки корабля вела «контроли», что затрудняло присвоение денежного довольства путем манипуляции численностью команды . На французское происхождение слова «контроль» указывает и Словарь иностранных слов 31, в котором приводится четыре значения слова «контроль» (фр. controle): 1) надсмотр с целью проверки, проверка чего-либо; 2) обеспечение или проверка правильности тех или иных действий в области производства и управления; 3) проверка исполнения принятых решений или обязанностей, которые возложены на данную организацию, учреждение или должностное лицо; 4) учреждение, лица, проверяющие деятельность какого-либо другого учреждения или ответственного лица, отчетность.
В других словарях и справочных изданиях под контролем понимается учет, проверка. Так, в словаре живого великорусского языка В.И. Даля указывается, что контроль - это учет, проверка счетов, отчетности, присутственное место, занимающееся проверкой счетов.
В Толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «контроль» - это проверка, а также наблюдение с целью проверки; контроль над отчетностью и т. д133.
В словаре-справочнике по социальному управлению контроль определяется как проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и т.п.
Термин «надзор» также неоднозначно толкуется в словарях и справочниках. В малом толковом словаре русского языка под надзором понимается наблюдение с целью охраны, контроля, присмотра. В толковом словаре русского языка СИ. Ожегова и Н.Ю. Шведовой слово «надзор» имеет два семантических значения: 1) надзирать - наблюдать с целью присмотра, проверки; 2) надзор - орган, группа лиц для наблюдения за кем-(чем)-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил134.
В. Даль в своём словаре русского языка даёт следующее значение слова надзор: надзор - иметь надзор, присмотр; насматривать, наблюдать, нагляды-вать.
В современной науке термин «контроль» трактуется далеко не однозначно. Так, одни авторы под социальным контролем понимают совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам» деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие — определяют контроль как механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи - полагают, что социальный контроль — это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области управления исходят из того, что контроль - это система наблюдения, проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров135.
Не трудно заметить, что, несмотря на многообразие трактовок термина «контроль», в сущностно-функциональном плане он представляет собой средство, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование системы в соответствии с установленными правилами, образцами и т.п.
В контроле как функции социального управления проявляются его информационная и коррекционная сущность. Контроль - универсальное средство получения информации по каналу обратной связи. Без механизма обратной связи между субъектом и объектом процесс социального управления потерял бы четкость и целенаправленность. Чтобы успешно управлять, тот, кто управляет, должен знать результаты своего управленческого воздействия на объекты управления. Контроль позволяет получить оперативную информацию, объективно отражающую положение дел на подконтрольных объектах, соответствие их деятельности намеченной программе, выявить недостатки в содержании принимаемых решений, организации их исполнения, способах и средствах их реализации. Если на информационном этапе осуществляется поиск и сбор информации о подконтрольном объекте, сопоставление фактического исполнения с намеченными целями, принятыми решениями, то на коррекционном этапе субъект контрольной деятельности, определяя способ устранения обнаруженных расхождений между фактическим положением и моделью, программой, формулирует решение для нормализации функционирования подконтрольного объекта. Сущность и характер коррекции зависят от субъекта контроля, то есть от того, в какой мере в его деятельности соединяются регулятивные и охранительные начала.
В современной юридической науке также отсутствуют общепризнанные представления о понятии контроля.
Профессор Лунев А.Е. определяет контроль как форму обеспечения законности, которая позволяет активно вмешиваться в сферу управления путем дачи обязательных к исполнению указаний, о путях, способах и сроках устранения нарушений законности и обстоятельств, способствующих этим наруше-ниям. Надзор имеет своей целью предупредить нарушение законности, а совершенное нарушение устранить в целях восстановления нарушенного пра-ва .
Контроль, свойственными ему методами и в присущих ему формах, способствует соблюдению режима деятельности субъектов управленческих отношений, коммерческих организаций государственного и негосударственного типа.
Виды судебного контроля за законностью правовых актов
Классификация судебного контроля за законностью правовых актов необходима для комплексного, всестороннего изучения анализируемого явления, она позволяет проникнуть в его сущность, определить место и роль как в общей системе государственного контроля, так и в системе судебного контроля.
Любая классификация, в том числе и классификация судебного контроля должна отвечать следующим требованиям: 1) должны быть определены критерии классификации; 2) в одной и той же классификации необходимо применять одно и тоже основание; 3) объем членов классификации должен равняться объему классифицируемого класса; 4) члены классификации должны взаимно исключать друг друга, т.е. каждый класс как множество не должен содержать элементы другого класса174.
Критерий классификации судебного контроля по относительно самостоятельным группам - это признак, по которому производится классификация. Основными критериями классификации судебного контроля являются: 1) орган, осуществляющий судебный контроль; 2) субъект, издавший правовой акт; 3) вид судопроизводства; 4) отраслевая принадлежность; 5) вид правового акта; 6) общие требования, предъявляемые к законности правовых актов; 7) момент вступления правового акта в юридическую силу; 8) форма судебного контроля; 9) правовые последствия.
С учетом сказанного можно выделить следующие виды судебного контроля. 1) В зависимости от органа, осуществляющего судебный контроль за законностью правовых актов следует выделить: - судебный контроль Конституционного суда Российской Федерации; - судебный контроль конституционных уставных судов субъектов РФ; - судебный контроль Верховного Суда РФ; _.- судебньщ контроль Высшего Арбитражного Суда РФ: - судебный контроль иных судов общей юрисдикции; - судебный контроль арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов РФ; - судебный контроль мировых судей.
Главное и определяющее значение конституционного контроля обусловлено: во-первых, целями его создания (обеспечение верховенства конституции, конституционно установленное разделение и баланс властей, защита прав и свобод личности); во-вторых, возлагаемыми на органы судебного конституционного контроля полномочиями; в-третьих, распространением их юрисдикции на органы законодательной и исполнительной власти; в-четвертых, постоянным осуществлением функции конституционного контроля в особой процессуальной. В Российской Федерации судебные органы конституционного контроля представлены Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами тех субъектов Федерации, где они созданы, которые входят в единую судебную систему России. Конституционный Суд РФ является федеральным судебным органом, конституционные (уставные) суды - судебными органами субъектов Федерации. Данные судебные органы действуют самостоятельно, имеют свою компетенцию и не находятся ни в каком организационном или процессуальном подчинении. Однако анализ деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации свидетельствует о необходимости рассмотрения вопросов о взаимодействии этих специализированных органов судебного конституционного контро „„175 ЛЯ .
Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в сфере осуществления судебного конституционного контроля установлены ст. 125 Конституции РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федера-ции» . Согласно федеральному конституционному закону Конституционный Суд - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1). Он создан в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей её территории. Для реализации стоящих перед ним целей Конституционный Суд:
1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: - федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РоссиискоиФедерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; - договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; - не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;
2) разрешает споры о компетенции: - между федеральными органами государственной власти; - между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; - между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;
3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает толкование Конституции Российской Федерации;
5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
Разграничение полномочий между судами по контролю за законностью правовых актов
Попытаемся на основе выявленных критериев разрешить проблему разграничения подведомственности между различными судебными инстанциями.
В соответствии с действующим законодательством к компетенции Конституционного Суда РФ отнесен контроль за законностью (конституционностью) нормативных правовых актов, принимаемых как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов Федерации.
К объектам контроля на федеральном уровне могут относиться нормативные правовые акты (законы и подзаконные акты) и международные и внутригосударственные договоры.
Обратим внимание на то, что в юридической литературе нет единства мнений относительно объема понятия «федеральные законы», употребленного в части 2 ст. 125 Конституции РФ. Высказывается мнение, что Конституционный Суд РФ правомочен проверять конституционность только обычных федеральных законов, но не федеральных конституционных законов и не законов о конституционных поправках со ссылкой на замысел законодателей . Это буквальное толкование и, с точки зрения общих правил интерпретации норм права, именно так и должно толковаться соответствующее положение Конституции. Однако, как представляется, в данном случае законодатель, использовав анализируемый термин, сказал меньше, чем хотел (следовало), употребил его не в смысле особой разновидности законов, а в смысле всех законов, принимаемых на уровне Федерации, за исключением, разумеется, Конституции РФ. Поэтому, с нашей точки зрения, термин «федеральные законы» следует толковать расширительно. К ведению Конституционного Суда РФ должна относится проверка конституционности не только федеральных законов, но и федеральных конституционных, а в определенные моменты и законы о поправках к Конституции РФ.
Форма нормативного правового акта о поправке к Конституции Российской Федерации установлена в статье 2 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок в Конституции РФ». В части 1 указанной статьи говорится: «Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации (далее - поправки (поправка) к Конституции Российской Федерации) принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации»273.
Мы согласны с выводом В.А. Толстика о том, что «юридическая сила Закона о поправке к Конституции РФ должна приравниваться к юридической силе глав 3 — 8. Поэтому говорить о самостоятельном иерархическом уровне, на котором должны быть расположены соответствующие законы, наверное, нет оснований»274.
Вместе с тем, сказанное отнюдь не исключает возможности самостоятельного действия рассматриваемых законов, по крайней мере, в течение одного месяца с момента вступления его в силу. Дело в том, что в соответствии со ст. 13 Закона о поправке соответствующий закон вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу. А в статье 14 установлено, что принятая поправка к Конституции Российской Федерации подлежит внесению Президентом Российской Федерации в текст Конституции Российской Федерации. При этом Президент Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в силу Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации осуществляет официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу. Это означает, что с момента вступления закона в силу и до внесения поправки в текст Конституции РФ все субъекты права должны непосредственно руководствоваться текстом закона. После внесения поправки в текст Конституции РФ, автономная жизнь закона прекращается, и руководствоваться следует непосредственно текстом Основного Закона в редакции соответствующего закона. Полагаем, что до указанного момента соответствующий закон может быть проверен Конституционным Судом РФ на предмет его соответствия Конституции РФ.
Обоснованность расширительного толкования рассматриваемой нормы Конституции РФ, по крайней мере, в отношении федеральных конституционных законов подтверждается юридической практикой Конституционного Суда РФ. Так, 11 июня 2003 года принято Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» .
Кроме законов, принимаемых на федеральном уровне, Конституционный Суд РФ проверяет конституционность целого ряда подзаконных нормативных актов. К их числу относятся нормативные акты Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации. При этом Конституционный Суд РФ правомочен разрешать дела о конституционности любых нормативных актов этих органов независимо от их формы и наименования. Акты этих органов, имеющие ненормативный характер, не рассматриваются Конституционным судом РФ.
Основная проблема, возникающая в процессе контроля за законностью рассматриваемой группы правовых актов, является проблема конкурирующей подведомственности между высшими судебными инстанциями в Российской Федерации.
Об остроте проблемы свидетельствуют статьи с далеко не нейтральными названиями, опубликованные в Российской газете в 2003 году: «Судейский передел» и «Ябеда в Конституционном Суде РФ» .
Дело в том, что на тот момент ситуация дошла до судебно-конституционного кризиса. Суть проблемы в том, что Верховный суд последовательно игнорирует ряд постановлений Конституционного Суда, которые, кстати, тоже далеко не всегда являются последовательными.
Прежде всего вопросы вызывает Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ в связи с запросом Законодательного Собрания Республики Карелия. Данное Постановление Конституционного Суда РФ не нашло понимания в юридическом сообществе .
Так, Конституционный Суд РФ, давая толкования ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, в п. 3 результативной части указанного Постановления Конституционного Суда РФ, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки перечисленных в ст. 125 (ч. 2 п. «а» и «б») Конституции РФ нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу, акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов таких полномочий, установленных федеральным конституционным законом. С точки зрения Конституционного Суда РФ, в указанном федеральном конституционном законе должны быть закреплены виды нормативных правовых актов, подлежащих проверке судами, правила о предметной, территориальной и инстанционной подсудности таких дел, субъекты, уполномоченные обращаться в суд с требованием о проверке законности нормативных правовых актов, обязательность решений судов по результатам проверки нормативного правового акта для всех правоприменителей по другим делам.
Полагаем, что отсутствие такого федерального конституционного закона не должно ущемлять конституционное право граждан (а равно и юридических лиц) на судебную защиту. Конституция РФ (ст. 18, 46 и 120) во всех случаях гарантирует каждому право на судебную защиту, независимо от того, соответствие какого нормативного правового акта проверяется. Необходимо всегда помнить, что в соответствии со ст. 18 Конституции РФ нормы о правах и свободах человека и гражданина являются непосредственно действующими и обеспечиваются правосудием.
Представляются обоснованными отдельные положения Особого мнения судьи Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиева по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П). В п. 2 ст. 93 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» закреплен общеправовой принцип: «никто не может быть судьей в собственном деле».
