Содержание к диссертации
Введение
Глава I Сущность парламентской системы, история ее становления в России стр. 15
1.1. Понятие и признаки парламентаризма, некоторые особенности функционирования государственных институтов стр. 15
1.2. Исторический анализ развития законодательных институтов в дореволюционной России стр. 52
1.3. Начало развития парламентаризма в России: трудности становления стр.83
Глава II Парламентские институты в современной России стр.111
2.1. Структура и порядок формирования российского парламента: способы совершенствования стр. 111
2.2. Взаимодействие государственных институтов при осуществлении государственной власти: поиск оптимальной модели. Роль Парламента стр. 140
Заключение.
Выводы и предложения стр. 172
Приложение стр.184
Список литературы стр.186
- Понятие и признаки парламентаризма, некоторые особенности функционирования государственных институтов
- Исторический анализ развития законодательных институтов в дореволюционной России
- Структура и порядок формирования российского парламента: способы совершенствования
- Взаимодействие государственных институтов при осуществлении государственной власти: поиск оптимальной модели. Роль Парламента
Введение к работе
Одна из важнейших проблем всех без исключения современных государств - это выработка модели государственно-властного механизма, обеспечивающего принятие государственных решений на основе волеизъявления большинства населения, создание определенного типа государственности, гарантирующего свободное развитие общества. В настоящее время конституции многих стран говорят о производности государственной власти от власти народа, о безусловном приоритете последней.
Конституция России, например, в статье 3 провозглашает, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».
Конституция Италии закрепляет, что «суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его в формах и границах, установленных Конституцией». Конституция Японии декларирует, что «император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть».2
Можно предположить, что государственная власть получает легитимный статус, когда в ее формировании принимают участие широкие народные массы, когда каждый дееспособный гражданин имеет возможность выбирать своих представителей в органы государственной власти. Иными словами, легитимна лишь власть, создаваемая самим народом. Только такая власть может учитывать интересы населения при осуществлении государственной политики.
Тем не менее, мы прекрасно понимаем, что не может быть всеобщего удовлетворения властью, принимаемыми ею решениями. Не могут полностью учитываться потребности и запросы всех без исключения граждан, слоев населения (хотя бы в силу ограниченности материальных ресурсов). Поэтому
нужно согласиться с утверждением, что легитимная власть «связана не с одобрением всего общества, а с принятием ее большинством населения при уважении и защите прав меньшинства». К тому же, в каждом обществе встречаются ситуации, при которых интересы одних групп граждан противоречат интересам других, и, соответственно, возможно их противоположное отношение к одним и тем же постановлениям государственной власти. В данных ситуациях, думается, оптимальной была бы выработка компромиссного решения, устраивающего, с одной стороны, большинство населения государства и, с другой стороны, в той или иной степени учитывающего интересы меньшинства. Можно сказать, что государственная власть должна быть наделена качествами, способствующими поиску компромисса, приемлемого для абсолютного большинства общества. Ее структура и полномочия должны быть выстроены из необходимости обеспечения баланса интересов различных социальных групп населения. Здесь же, нужно также отметить и возможность противоречия между общественными интересами и государственными. Не нужно забывать, что «государственный интерес не есть сумма интересов всех и каждого, он не лежит на поверхности. Он может быть выявлен и сформулирован в результате серьезного теоретического анализа состояния общества, основных тенденций его развития, положения страны в мире, всего комплекса социальных связей и взаимоотношений» .4
Как показала историческая практика, именно парламентская модель построения властных отношений стала той схемой, которая позволяет достаточно точно определять широкий спектр интересов различных социальных общностей и на их основе вырабатывать общие государственные решения (возможно, в чем-то компромиссные), в той или иной степени удовлетворяющие потребностям большинства населения страны.
Парламентаризм имеет все возможности обеспечить приемлемые варианты сочетания различных интересов граждан, а также общества и государства в целом. Данный способ организации власти позволяет обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Косвенным подтверждением этой мысли может служить сравнительное исследование, проведенное на основе анализа политического развития многих государств.
Между 1973 и 1989 г.г. в 77 из 168 государств хотя бы в течение как минимум одного года существовали демократические режимы. Если из их числа исключить 24 «старые» демократии, то остается 53 страны, из которых 28 были парламентскими республиками, 25 - президентскими. На протяжении рассматриваемого периода (1973 - 1989 г.г.) демократиями в течение десяти лет подряд оставались 17 из 28 парламентских республик (или 61%) и только 5 из 25 президентских (20%). Таким образом, автор указанного сравнительного исследования делает вывод, что уровень «выживаемости» парламентских демократий в 3 раза выше, чем президентских.5
Конечно же, приведенный аргумент нельзя расценивать как решающее доказательство преимуществ парламентаризма для обеспечения демократии и народовластия. Но он еще раз подтверждает актуальность данной формы устройства государственного механизма, возможность ее использования при реформировании властных институтов, построения гражданского общества.
Но одновременно с этим в настоящее время в мире наблюдается и другая тенденция, - попытка упростить процедуру принятия государственных решений, и, соответственно, отказаться от длительного процесса поиска компромисса между властными институтами (например, между парламентом и президентом), связанного с тратой времени и сил на согласование различных интересов (введение так называемого «рационального» управления). Другими словами, происходит отстранение большого числа граждан от участия в решении государственных вопросов (имеется в виду уменьшение полномочий
представительного органа при решении наиважнейших государственных проблем) в пользу быстроты и оперативности принимаемых решений другими органами власти (президент, правительство). Такая ситуация, например, наблюдается в государствах бывшего СССР, в частности, на Украине, где весной 2000 года состоялся референдум, по результатам которого произошло существенное перераспределение полномочий в пользу Президента. Подобная практика, при которой происходит значительное понижение роли парламентских институтов, может быть расценена нами не только как опасность для парламентаризма, но и как угроза всем демократическим институтам государства, начало формирования авторитаризма. В этой связи, одной из важнейших задач, которую мы ставим в нашем исследовании, -необходимость выработки механизма взаимодействия государственных институтов, при котором представительный орган народовластия играл бы важнейшую роль при принятии государственных решений.
Актуальность настоящего диссертационного исследования состоит и в том, что в российской юридической науке до сих пор отсутствует системная концепция парламентаризма. Четко не определены его основные свойства, не решен вопрос соотношения общих и частных качеств данного государственно- правового явления, не сформулировано единообразное понимание его сущности, нет ясных позиций по поводу определения содержания и объема понятия «парламентаризм», его соотношения с другими
государствоведческими понятиями. Неясность в определении научных характеристик рассматриваемого явления влечет его неадекватное отражение в политическом сознании граждан. В результате чего парламентаризму часто приписывают свойства, не имеющие с ним ничего общего. Данные свойства, качества, присущие, в том числе, и «мнимому» парламентаризму, внедряются в государственный механизм под предлогом установления парламентской демократии и этим дискредитируются парламентские начала в сознании простых людей.
Структурно данное исследование состоит из двух основных частей. В первой части мы пытаемся разработать системную концепцию парламентаризма, определить его сущность, особенности в современных условиях. Мы отдаем себе отчет, что парламентское правление - это достаточно сложная система организации государственной власти, на которую непосредственное влияние оказывает та или иная политическая ситуация в государстве. К тому же, процесс становления парламентаризма немыслим без одновременного формирования гражданского общества. В противном случае, парламентская система может превратиться в красивый фасад, скрывающий всевластие отдельных политических группировок. Не стоит забывать об угрозе так называемого «мнимого» парламентаризма, который, в основном, формально соответствует признакам реального парламентского правления, но в своей сущности претворяет в жизнь интересы небольшой части общества, находящейся у власти в данный момент. Парламентаризм также нельзя отождествлять лишь с наличием представительного, законодательного органа в структуре государственной власти. Однако и наличие парламента в государственном механизме также не нужно приуменьшать. Его роль, которую мы собираемся анализировать в нашем исследовании, огромна. Не вызывает сомнений, что в рамках парламентаризма «парламент - это не просто орган, это сложный многоэлементный организм, имеющий разнообразные связи и соотношения с другими институтами государства и общества. ...Понятие парламент является системообразующим в контексте государственности и демократии».6
Раскрывая признаки парламентской системы, мы также пытаемся уйти от традиционного видения парламентаризма, в соответствии с которым выделяется приоритет, или даже верховенство парламента в системе государственных органов при данной форме устройства государственной власти. На таких позициях строятся исследования многих современных ученых,
которые рассматривают парламентаризм, например, как «систему представлений об общедемократических общецивилизационных ценностях государственно-организованного общества, основанную на идее разделения властей и отводящую парламенту привилегированное место среди органов государственной власти»7, или как «определенную систему управления государством, в которой парламент занимает привилегированное положение».8
Мы же считаем данное понимание парламентаризма заблуждением. И поэтому в этой части цель нашего исследования видится в том, чтобы доказать обратное. Парламент - это первый среди равных государственных институтов. Да, действительно, при парламентской системе он является центром общественной жизни, отражает общественное мнение, имеет важнейшие рычаги влияния на другие государственные структуры. Его законодательная функция является наиболее значимой при осуществлении государственной власти. С ее помощью в каждой стране формируется первичный слой правового регулирования, и верховенство закона приобретает определяющий смысл в правовой системе. То, что парламент является органом народного представительства (кроме парламента, как правило, только лишь глава государства может избираться всем населением страны путем всеобщих выборов), делает его наиболее демократичным и доступным органом в системе государственной власти. Важно, что именно в представительном органе концентрируются многие общественные интересы, и их открытое выражение делает данный институт публичной ареной для разрешения противоречий между различными социальными группами.
Не менее важный аспект нашего диссертационного исследования состоит в анализе исторических этапов становления парламентских институтов в нашей стране для выявления перспектив развития тех или иных элементов парламентаризма в условиях России. Необходимо выявить истоки дисбаланса
между ветвями власти, существовавшие в нашей стране в течение многих лет (превалирование власти императора в дореволюционной России при нарождающихся парламентских институтах; всевластие партийных органов при формальном существовании представительных органов в виде Советов). Следует определить степень влияния исторических событий, связанных с деятельностью парламентских институтов, на организацию и функционирование современных государственных структур, показать роль прошлых событий в становлении парламентаризма. Все это, в конце концов, поможет нам объяснить процессы, протекающие в настоящее время во властных структурах нашего государства.
Например, события осени 1993 года (когда конфликт между Президентом и Съездом народных депутатов перерос в вооруженное противоборство этих властных институтов) объясняют подозрительно-негативное отношение со стороны части российского общества к парламентским структурам. Из этого, в свою очередь, можно сформулировать задачу, актуальную для нашего общества, - приобретение авторитета представительными органами как основными источниками народовластия в государстве, признание всеми невозможности развития принципов демократического и правового государства без непосредственного участия парламента в осуществлении власти. Одновременно, ситуация осени 1993 года доказывает пагубность установления в Конституции всевластия законодательного органа, опасность его возвышения в системе властных институтов.
Таким образом, обобщенно можно выделить следующие задачи, которые мы пытаемся решить в данной части диссертационного исследования:
- анализ и оценка имеющихся в научной литературе позиций, раскрывающих сущность парламентаризма;
выявление и раскрытие сущности, содержания и признаков парламентаризма, формулирование его понятия в рамках теории государства и права;
- отражение особенностей функционирования важнейших государственных институтов при парламентской системе;
- историческое исследование этапов становления и деятельности парламентских институтов в нашей стране, определение степени их влияния на властеотношения в современной России.
Общая цель нашего диссертационного исследования состоит в том, чтобы разработать концепцию парламентаризма как универсального государственно-правового явления, и на ее основе показать широкий комплекс проблем, возникающих в процессе становления парламентских институтов в современной России и наметить пути их разрешения.
Для выполнения этой цели во второй части работы мы должны рассмотреть властный механизм, сложившийся в настоящее время в нашей стране после принятия Конституции 1993 года, с точки зрения его соответствия определенным нами ранее наиважнейшим признакам парламентаризма.
Не нужно забывать тот факт, что современный парламентаризм предполагает, что и другие государственные институты играют не менее важную роль в механизме государственного управления. Их значимость в обеспечении народовластия также является предметом нашего исследования.
Важнейший аспект, непосредственно определяющий качество парламентаризма, - это взаимодействие властных институтов при осуществлении государственной власти, и в первую очередь Парламента, Правительства (как исполнительного органа власти, осуществляющего функции управления) и Президента (имеющего статус главы государства, выступающего в роли гаранта должного функционирования всех государственных институтов, выполняющего также функции арбитра в возможных спорах между различными ветвями власти). Поэтому необходимо определить пределы возможного воздействия указанных органов друг на друга для надлежащего функционирования парламентаризма, показать особенности их взаимоотношений при данных условиях.
Другая важная проблема, которая должна быть обязательно отражена в нашем исследовании, заключается в необходимости повышения уровня представительности российского парламента. Иными словами, желание большинства населения, выраженного на свободных выборах, в конечном итоге должно определять политику законодательного института. В этой связи, возникает вопрос о способе формирования законодательного органа, который бы соответствовал интересам широких народных масс. Какая модель избирательной системы позволит отразить многоликий спектр различных мнений, существующих в обществе, обеспечить соблюдение и защиту прав меньшинства? В исследовании следует показать именно приоритет народа как источника государственной власти, что является одним из важнейших элементов парламентаризма. Данное положение также подтверждает нашу позицию о невозможности непосредственного верховенства законодательного органа в системе государственной власти.
Рассматривая систему органов государственной власти, нужно также определить правовой статус нового российского парламента, его роль при осуществлении государственной власти. Возникает вопрос, в какой степени Федеральное Собрание РФ отвечает высоким требованиям выразителя народных интересов, имеющего реальную возможность оказывать решающее влияние на регулирование общественной жизни? Насколько его структура, способ формирования соответствуют реализации принципа народовластия, закрепленного в действующей Конституции РФ?
Наша страна переживает переходный период от авторитаризма к демократической модели государства. В этой связи актуальна проблема определения концентрации властных полномочий в руках тех или иных государственных структур, в том числе и парламента. Какая властная модель сможет обеспечить, с одной стороны, управляемость процессом реформирования нашего общества и государства, с другой стороны, реализацию интересов большей части населения при решении насущных
государственных проблем? Чтобы ответить на данный вопрос, нам необходимо также проанализировать правовой статус Президента РФ и Правительства РФ, определить их место во властном механизме России, степень их влияния в процессе управления страной.
Сегодня мы уже можем говорить, что наша Конституция частично содержит положения, отражающие отдельные элементы парламентаризма. К тому же, деятельность Федерального Собрания (законодательного и представительного органа), если объективно оценивать весь объем законодательства, принятого на заседаниях его палат, свидетельствует о существовании в нашей стране полноценного парламента. В то же время, и сегодня мы можем наблюдать дисбаланс полномочий во властных структурах, чрезмерность президентской власти по сравнению с другими государственными институтами (парламент, правительство). Из этого вытекает другая важнейшая задача, которую необходимо разрешить в данном исследовании, - определить степень указанного дисбаланса. В чем выражается чрезмерность президентских полномочий? Обозначив данную проблему, мы имеем возможность наметить пути ее преодоления. Это позволит показать приемлемые для нашей страны модели организации государственной власти, всецело учитывающие интересы граждан.
Говоря о перспективах развития парламентаризма в России, следует учитывать объективные трудности, существующие на его пути. Его невозможно ввести «сверху» волевыми усилиями. Процесс формирования парламентаризма непосредственно связан с развитием гражданского общества, которое является одним из условий его существования, его надежной опорой. Россия в настоящее время переживает лишь начальный этап становления гражданского общества. Этим во многом и объясняется нестабильное положение парламентских институтов, роль которых, тем не менее, постепенно возрастает. Но уже сейчас есть возможность сделать определенные шаги навстречу парламентаризму и гражданскому обществу. Именно в этих целях
мы ставим в исследовании перед собой задачу определить конкретные меры по созданию благоприятных условий для развития парламентских институтов в рамках властного механизма, способного учитывать интересы большинства общества при защите и уважении прав меньшинства, а также общегосударственные интересы.
Определяя перспективные модели (приближенные к парламентаризму) построения властных отношений в нашей стране, мы в то же время отрицаем возможность радикального переустройства системы государственных органов. Лишь постепенное продуманное реформирование властного механизма, основанное на согласии всех основных государственных институтов, позволит приблизить Россию к реализации подлинного народовластия при исключении каких-то конфликтных ситуаций. С этой точки зрения, наша задача заключается в том, чтобы показать необходимость конституционных изменений и предложить первоочередные, на наш взгляд, поправки к действующему конституционному законодательству, которые бы создали благоприятные условия для развития парламентаризма на российской почве в интересах значительного большинства населения нашей страны и государства в целом.
Итак, обобщенно можно назвать следующие задачи, которые нам предстоит разрешить во второй части диссертационного исследования:
- рассмотрение различных точек зрения на структуру и функции российского парламента как законодательного и представительного органа власти;
- изучение способа формирования и основных направлений деятельности палат Федерального Собрания - парламента России (Государственной Думы и Совета Федерации), определение их места в системе органов государственной власти РФ;
- выявление недостатков при формировании и функционировании парламентских институтов на федеральном уровне;
- рассмотрение существующего государственно-властного механизма в России с точки зрения его соответствия наиважнейшим признакам парламентаризма;
- сопоставление парламентского опыта демократических стран при определении особенностей властеотношений в нашей стране;
- определение необходимых условий для реформирования конституционного законодательства в Российской Федерации;
- разработка конкретных предложений по совершенствованию Конституции РФ с целью обеспечения полноценной реализации народовластия в России в процессе государственного строительства.
Понятие и признаки парламентаризма, некоторые особенности функционирования государственных институтов
В настоящее время проблема создания механизма власти, позволяющего наиболее полно учитывать интересы граждан при принятии государственных решений, механизма, который бы обеспечивал подлинное народовластие, является одной из самых актуальных в современной правовой науке. Дискутируется вопрос о способах и степени участия населения в осуществлении государственной власти. Как мы уже отмечали, многие современные конституции называют именно народ первоисточником власти, говорят о безусловной принадлежности власти народу. И прежде чем определить понятие парламентаризма, проанализировать его сущность необходимо несколько слов сказать о его представительском начале, реализующимся в процессе государственного управления. В свою очередь, в теории государства и права упоминается два основных способа осуществления народом своей власти: 1) непосредственное осуществление властных функций (непосредственная демократия) и 2) осуществление властных полномочий посредством представительства (представительная демократия).
Наиболее последовательным сторонником первого способа осуществления народом властных функций был Жан Жак Руссо. Непосредственную демократию он рассматривал как политический идеал. При этом, законодательная власть, согласно его теории, должна принадлежать непосредственно народному собранию, в котором должны участвовать все граждане. Все другие властные органы должны всецело подчиняться народному собранию; быть не только послушным орудием суверена -законодателя, но и избираться суверенным народом, быть полностью ответственным перед ним, а также могут быть в любой момент им смещены.9 В свою очередь, Ж.-Ж. Руссо, фактически, отрицал представительную форму правления, придерживался той точки зрения, что депутаты не могут быть представителями народа, они лишь уполномоченные, комиссары, которые просто не имеют право что-либо окончательно решать. Соответственно, закон не может становиться таковым, пока непосредственно народ не утвердит его.10 Из всего этого видно, что, будучи бесспорным сторонником теории непосредственной демократии, Руссо все же не отвергает идею создания определенного органа, избранного народом, для разработки тех или иных государственных решений.
Идею, что законодательная власть должна принадлежать всему народу не отрицается и сторонниками представительной демократии. Шарль Монтескье полагал, что, так как непосредственное осуществление народом власти невозможно в больших государствах и затруднительно в малых, то необходимо народное представительство. Именно избираемые представители, по его мнению, способны с наилучшим результатом обсуждать государственные вопросы. Он полагал, что представительное собрание «следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения - задача, которую оно не в состоянии выполнять, - но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы...». Издание законов народными представителями имеет и то преимущество перед непосредственным законодательством народа, утверждал Монтескье, что представители обладают возможностью совместного обсуждения вопросов до их разрешения. Само народное представительство должно быть распределено по округам, так как каждый лучше всего знает потребности своей местности и своих соседей. В основу избрания народных представителей Монтескье кладет принцип всеобщего голосования.
Анализируя представленные точки зрения, хочется прежде всего отметить их взаимную дополняемость. И непосредственная, и представительная демократия имеют одни корни - это народ, его воля. Поэтому мы не можем согласиться с английским государствоведом А. Дайси, который отделяет представительную демократию от непосредственной, утверждая, что «заменить власть парламента властью народа - значит передать управление страной из рук разума в руки невежества».12 Думается, что оптимальным является сочетание этих форм демократии. Государство может считаться подлинно правовым, если в нем непосредственная демократия и представительная тесно взаимодействуют и уравновешивают друг друга. Безусловно, в каждом государстве должна быть предусмотрена возможность принятия наиболее важных, кардинальных решений непосредственно населением (прежде всего имеется в виду проведение референдума при обсуждении вопросов, касающихся развития государства в целом, затрагивающих интересы населения всей страны, или иные формы непосредственной демократии (собрания, сходы граждан по месту жительства) - при решении вопросов местного значения). Однако текущие вопросы государственной жизни должны разрешаться законотворческой деятельностью представительных органов населения, избранных на основе всеобщего, равного, прямого, тайного голосования. Именно народное представительство способно каждодневно претворять в жизнь волю народа при решении тех или иных государственных вопросов. С одной стороны, представительный орган должен с высокой степенью точности выражать мнение больших масс людей и социальных общностей и тем самым уравновешивать другие властные органы, с другой стороны, в представительном органе призваны разрешаться социальные конфликты, возникающие на базе столкновения разных социальных интересов.
Исторический анализ развития законодательных институтов в дореволюционной России
Итак, чтобы определить перспективы развития парламентаризма в современной России необходимо проанализировать предыдущий опыт функционирования государственных учреждений, непосредственно участвовавших в осуществлении законодательства. Изучение законодательных органов нашей страны имеет огромное политическое значение. Оно поможет нам понять закономерности общественного развития, избежать повторения старых ошибок при построении современных властеотношений. Рассматривая политико-правовые, организационные и исторические аспекты образования, функционирования и дальнейшей эволюции ведущих законодательных и представительных органов, используя опыт их построения, мы сможем впоследствии сформулировать свои предложения по организации оптимальной модели государственного механизма, избирательной системы, обеспечивающей высокий уровень представительства населения в государственных структурах, что, безусловно, должно содействовать продвижению России по пути построения парламентаризма.
Уже на самой заре истории нашего государства мы можем наблюдать типичные формы примитивной непосредственной демократии - прообраз всякого представительства. Это выражалось в том, что во многих землях Древней Руси складывались особые учреждения - всенародные веча. В науке не существует кардинальных разногласий по поводу сущности данных учреждений. «Вече означает собрание полномочных граждан, представляющее собой орган государственной власти». 7 Веча - это общие сходы свободных людей, принимавших участие в управлении государством.
Древнейшее указание на созыв и деятельность веча содержится в Лаврентьевской летописи, где в 997 году описывается осада Белгорода печенегами и совещание населения по этому поводу. В начале 20 столетия выделялось три стадии развития данных органов власти. Первая - это эпоха господства единого общеплеменного собрания - веча. Вторая стадия - это время постепенного образования крупных территориальных политических союзов, эпоха распада единого веча на целый ряд собраний городов и пригородов. И, наконец, третий этап - поглощение вечем старшего города политической власти земли, когда устанавливается принцип гегемонии старшего города, то есть во главе каждой земли - волости стоит вече старшего города, которому принадлежит руководящая политическая роль.49
Известно также традиционное разделение Древней Руси на две части: 1) южную днепровскую Русь (Смоленское, Киевское, Черниговское и др. княжества), где господствовал монархический строй, и главная роль в осуществлении государственной власти принадлежала князю; и 2) Русь северозападную, куда относятся Псков и Новгород с их демократическими формами правления. С таким делением никак не согласен Б.И. Сыромятников. Он утверждал, что во всех русских землях вече было руководящим суверенным органом власти, во всех землях данные органы были построены одинаково по принципу народовластия. В подтверждении своих выводов он приводил тот факт, что «государем» в то время официально назывался народ, собранный на вече, о чем говорят выдержки из исторических документов: «вси кияне», «вси людие новгородцы», «вси смоляне».
На наш взгляд, нельзя делать такой категоричный, однозначный вывод. Очевидно, что в разное время, в разных русских землях вече имело неодинаковое значение. Конечно же, существует достаточно много исторических фактов, свидетельствующих о высокой роли веча и в так называемой «южной Руси». Например, в 1113 году Владимир Мономах стал князем в Киеве именно по выбору веча. В 1149 году киевляне на вече отказались идти с князем на войну и сказали ему: «Мирись, княже, мы не идем». Однако не вызывает сомнений, что большее значение вече приобрело в Новгороде и Пскове. Об этом свидетельствует хотя бы само название указанных русских земель, которое закрепилось в правовой науке: Новгородская республика и Псковская республика. Именно здесь произошло официальное закрепление выборности князей. Это случилось после изгнания последнего удельного князя в 1136 году, - с тех пор Новгородская республика сама стала приглашать князей. А в 1196 году данное право новгородцев было закреплено феодальным съездом русских князей, признавшим за ними: «где им любо, дуже себя князя поймают».
Несмотря на особенности вечевых собраний в разных русских землях (например, со 2й четверти 13 века в Суздальской земле именем веча называются восстания и заговоры) и в различные временные промежутки, все же можно говорить о единых принципах функционирования этих государственных учреждений.
В первую очередь, следует отметить, что вече не имело представительного характера, - в его работе могли принимать участие все свободные люди. В Новгороде, например, на вече участвовали и так называемые «меньшие люди», то есть бедные горожане, а также и свободное сельское население.53 Вечевые собрания каждого города, каждого местечка проходили вполне самостоятельно, но в то же время каждый свободный гражданин имел право посещать вечевые собрания главного города и принимать там участие в решении каких-то дел. Иногда вече главного города, решая какие-либо важные дела, само приглашало жителей пригородов придти к ним на вече и принять участие в обсуждении и решении тех или иных вопросов. Но не нужно забывать, что посещение вечевых собраний не было ни для кого обязанностью, - это было право каждого, и каждый шел туда, если считал это нужным. Безусловно, для участия в работе веча существовали возрастные цензы, - хотя точный возраст, с которого наступала «политическая зрелость» вряд ли можно назвать; с более поздних времен стали вводиться и имущественные цензы. Женщины также не могли участвовать в работе вечевого собрания. Фактически, вече мог созвать любой свободный гражданин, если считал, что существует важный для обсуждения вопрос. Можно говорить, что имел место определенный порядок проведения вечевых собраний. Например, в Киеве и Новгороде для веча было установлено специальное место, - таким являлся «Ярославов двор», или «двор святой Софии».
Структура и порядок формирования российского парламента: способы совершенствования
В настоящее время мировое сообщество признало, что существование представительного законодательного органа, выбираемого через разумные периоды времени, является основой любого демократического общества.130 Поэтому каждое государство, развивающееся в соответствии с общемировыми демократическими ценностями, обязано обеспечить функционирование на своей территории органов народного представительства, отвести им должное место в системе государственной власти, поскольку именно в прерогативу этих органов должны входить разработка и принятие законов, на которых, в свою очередь, строится организация и деятельность всего государства. Россия в этом вопросе не является исключением. Новая Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, по сравнению с предыдущими основными законами коренным образом изменила конституционно-правовой статус российского законодательного органа. Статья 94 Конституции прямо называет Федеральное Собрание парламентом России, чтобы не допускать всякие сомнения на этот счет, и указывает, что оно (Федеральное Собрание) является представительным и законодательным органом российского государства. Данная конституционная формулировка позволяет нам выделить две основные функции российского парламента: законодательную и представительную. Как отмечается современными государствоведами, в рамках законодательной функции парламента формируется правовая система государства, обеспечивается правовое регулирование всех отношений, возникающих в обществе и требующих законодательного закрепления. Смысл законодательной деятельности парламента заключается в подготовке и принятии законов, которые либо предусмотрены Конституцией РФ, либо их издание вызывается потребностями развития общества и государства в разных областях политической, экономической и социальной сферах жизни.
Именно законодательная функция парламента играет большую роль в установлении надежного правопорядка в государстве. Законодательная деятельность парламента, основанная на строгом соблюдении конституционных норм, учете прав и интересов меньшинства при принятии важнейших государственных решений позволяет гарантировать стабильность в стране, обеспечить диктат права и закона в процессе осуществления государственной власти.
Представительская функция, как мы уже отмечали в предыдущей главе, выражается в соответствии деятельности парламента воле народа, реализованного путем проведения периодических свободных выборов. Другими словами, в деятельности парламента отражаются общественные интересы, носителями которых являются избиратели. Соответственно представительность - это и способ формирования Федерального Собрания, и способ его функционирования как органа государственной власти.
Однако некоторые уважаемые ученые-юристы называют данную функцию по отношению к Парламенту России декларативной, «выхолощенной». Так, например, С.А. Авакьян связывает представительную функцию парламента с такими правовыми факторами как наказы избирателей своим депутатам, отчетами народных представителей за их деятельность в парламенте, а также возможностью отзыва депутата избирателями. Так как ныне действующая Конституция подобных действий не предусматривает, то Авакьян, справедливо подчеркивая, что народное представительство предназначено лишь для выражения воли народа (ст. 3 Конституции), в свою очередь отмечает: «Воля народа - категория абстрактная». «А когда смотришь на нее конкретно, выходит, что воля народа в наши дни выглядит так: раз в несколько лет определять, кто будет стоять у власти. Нередко приходит на память известное выражение В.И. Ленина о буржуазном парламенте, когда народ раз в несколько лет определяет, кто из представителей господствующего класса будет подавлять народные массы». По его мнению, «отношения народного представительства не отражают каких-либо юридических обязательств представительных учреждений и депутатов перед народом; практически нет конституционной ответственности выборных перед народом».
С данной позицией можно согласиться лишь в той части, что, действительно, Конституция РФ не конкретизирует все способы и факторы влияния населения на деятельность своих представителей в органах государства. Думается, что это невозможно сделать в рамках Основного закона. Конституция является конструкцией, которая определяет именно общую систему государственной власти и общую структуру политической жизни страны. Она не может раскрывать все стороны политико-правовых отношений, в том числе отношений по поводу народного представительства. И тем не менее, следует заметить, что правовые факторы взаимоотношений населения и депутатов парламента имеют место и непосредственно вытекают из конституционных норм (например, ст. 3 Конституции). Поддержка избирателями той или иной программы претендента на место в парламенте есть ни что иное как своеобразный наказ будущему депутату. Отказ поддержать депутата парламента, его политическое объединение на следующих выборах есть ни что иное как недовольство избирателей фактически отчетом депутата за его деятельность в Парламенте предыдущего созыва, своеобразный отзыв депутата. Все это, на наш взгляд, допускает возможность налаживания тесных отношений между избирателями и депутатами, что в свою очередь прямо вытекает из представительной функции парламента. Кроме того, действующее законодательство предусматривает определенные обязанности за депутатами представительных органов власти. Так, например, статья 23 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливает, что «каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы». Статья 76 закрепляет, что «в период заседаний Государственной Думы формой работы депутатов Государственной Думы с избирателями является, прежде всего, рассмотрение поступивших предложений, заявлений и жалоб избирателей, по которым депутаты обязаны принимать меры, предусмотренные федеральным законодательством о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».
Взаимодействие государственных институтов при осуществлении государственной власти: поиск оптимальной модели. Роль Парламента
Итак, в предыдущем параграфе мы рассмотрели принципы устройства российского парламента, сформулировали предложения по повышению уровня его представительности. Однако не менее важный показатель парламентаризма - это положение парламента в механизме разделения властей, его соотношение с другими органами государственной власти. Чтобы четко уяснить роль парламента России при осуществлении властных полномочий необходимо, прежде всего, ответить на вопрос: какая форма правления сложилась в нашей стране в результате принятия Конституции 1993 года. Сама Конституция прямо не называет форму правления, принятую в России; лишь анализ содержания конституционных положений, устанавливающих систему государственных органов, позволит нам разрешить данный вопрос.
Некоторые западные юристы усматривают в российском Основном законе 1993 года конституционный эквивалент европейского аэробуса, собранного из деталей, изготовленных в нескольких странах.167 Такая оценка была дана вследствие многочисленных заимствований из практики зарубежных стран при построении системы органов государственной власти в России. В то же время профессор Миланского университета М. Ганино, показывая, с одной стороны, позицию профессора Желяра, который считает, что в российской форме правления есть 50% элементов, принадлежащих французской модели, 30% -модели США и 20% происходят из имперской традиции, с другой стороны, полагает, что российская модель никак не связана с западными; она, по его мнению, предполагает новые формы государственной структуры и совсем новые формы разделения властей.168 Российскую модель он называет постсоциалистической, так как на нее достаточно сильно влияют старые советские механизмы (администрация Президента напоминает параллельную организацию, существующую наряду с Правительством; полномочие Президента издавать указы сходно с аналогичными действиями Президиума Верховного Совета в советский период и т. д.). Именно это играет решающую роль при определении механизма власти в нашей стране.
Российские ученые-юристы также не имеют однозначного мнения по поводу характеристики нашей формы правления. Так И.М. Степанов утверждает, что в современной России сложилась нетипичная для демократических государств сильная, даже жесткая президентура. Показателен тот факт, что президентский объем полномочий в 4 раза превышает парламентский, и что у Президента в 4 раза больше возможностей распустить Парламент (Государственную Думу), чем у Парламента отрешить Президента от должности.
Чиркин В.Е. доказывает, что в России сформировалась «смешанная» форма правления, то есть полупрезидентская-полупарламентская республика, хотя и с доминирующим положением Президента в системе государственной власти. «У нас есть элементы президенциализма - широкие полномочия Президента, включая назначение министров лично главой государства, но возможен и вотум недоверия Правительству (трудно, но в принципе можно) -важнейший признак парламентской республики.
Думается, что указанные позиции представляют широкий спектр видения новой российской государственности. Но они не отрицают друг друга, поскольку так или иначе подтверждают наличие чрезмерных полномочий у Президента РФ при осуществлении государственной власти, различается лишь оценка данного факта, перспектив дальнейшего развития страны. Поэтому, нам кажется, разумно согласиться с мнением, что ни президентская, ни парламентская, ни смешанная республики не являются изначально «плохими» или «хорошими». Одна и та же институциональная структура может проявляться по-разному. Весь вопрос в том, сбалансированы ли в рамках ее разновидности властные полномочия и сколь удачно она (разновидность) «накладывается» на конкретную политическую ситуацию в той или иной стране». В этой связи нам бы хотелось показать свой взгляд на взаимоотношения властных институтов в РФ с точки зрения их соответствия определенным нами ранее наиважнейшим признакам парламентаризма.
Начнем с принципа разделения властей - обязательного атрибута каждого демократического государства. Данный принцип занимает ведущее положение среди основ конституционного строя современной России. Статья 10 Конституции провозглашает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Статья 94 относит к законодательной власти на федеральном уровне Федеральное Собрание - Парламент России. Согласно ст. ПО Конституции исполнительную власть осуществляет Правительство РФ. Президент РФ провозглашается главой государства и не относится ни к одной ветви власти. Именно в этом просматривается одна из существенных коллизий российского Основного закона. Президент РФ имеет реальные определяющие полномочия в области осуществления государственной власти, многие из них носят исполнительский характер. Но он искусственно выводится за пределы системы сдержек и противовесов.
