Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Политико-правовые основания исследования миграционной политики и миграционного законодательства 13
1. Миграционная политика государства: понятие, сущность и правовая природа 13
2. Эволюция миграционного законодательства в российской государственности 34
3. Сравнительно-правовой анализ зарубежного миграционного законодательства 71
Глава II . Нормативно-правовое регулирование миграционных отношений в современный период 108
1. Миграция и безопасность общества и государства 108
2 Перспективы развития российской миграционной политики в XXI веке 131
Заключение 151
Список использованной литературы 159
- Миграционная политика государства: понятие, сущность и правовая природа
- Эволюция миграционного законодательства в российской государственности
- Миграция и безопасность общества и государства
- Перспективы развития российской миграционной политики в XXI веке
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Становление российской государственности - крайне сложная и противоречивая сфера, где происходят глубокие и быстрые перемены: отказ от старых стереотипов и поиск новых форм, переосмысление исторического опыта и критика классических авторитетов. Отражением этих процессов явился и новый подход к способам и порядку нормативного регулирования миграционной сферы.
Настоящая тема представляется весьма актуальной не только для правовой науки, но и для юридической практики. В современных условиях вопросы создания отлаженной системы российской государственности, надлежащим образом функционирующей в соответствующих сферах общественной жизни в целях подержания единства и взаимодействия общества и государства, приобретают особую значимость. Становление системы безопасной жизнедеятельности общества имеет большое значение для завершения формирования российской государственности. Несомненна роль органов государства в решении данных задач, в том числе и в части регламентации перемещения населения и связанных с этими процессами явлений. В этой связи вопросы становления миграционного законодательства в современной отечественной системе права заслуживают взвешенного научного анализа.
Миграция в той или иной степени охватывает большинство государств современного мира, оказывая при этом влияние на многие происходящие в стране правовые, политические, социальные явления и процессы. Перемещение населения - явление, которое в определённой мере носит естественный для природы человека характер, подчиняется закономерностям функционирования и развития общества, однако его условия существенно различаются в зависимости от эпохи и глобальных
или локальных событий, оказывающие стрессовое воздействие на население и вынуждают его к миграции.
С позиций права миграционные процессы представляют собой весьма серьёзную проблему, поскольку предстоит учитывать не только юридические тонкости взаимоотношений различных социальных групп и индивидов, необходимость управления политическими и правовыми конфликтами, вызванными различной политико-правовой
принадлежностью мигрантов, но и вникать в ментальные, психологические, исторические особенности представителей нации, подвергшихся миграции.
Непродуманность миграционной политики в середине 90-х годов XX века в России, в частности, заключение с рядом стран бывшего СССР соглашений о добровольном переселении, двойном гражданстве с их «резиновыми формулировками» во многом внесли сумятицу в определение правового статуса мигрантов и, в частности, права на занятие ими трудовой деятельностью. Закономерно возникли административные, паспортно-визовые, налоговые и прочие проблемы. Усугубило ситуацию и негативное отношение коренного населения к иммигрантам, особенно в связи с оценкой гражданами их трудовой и иной экономической деятельности, усмотрение конкуренции со стороны «гостей» в отношении рабочих мест.
Учитывая принципиальную невозможность цивилизованного решения проблем миграции самостоятельно одним государством, необходимо выработать комплекс мер и создать специальные структуры, которые осуществляли бы согласование вопросов взаимной миграции населения, обеспечивали бы правовые и организационные стороны миграционного процесса, а также содействовали бы адаптации самих мигрантов.
Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и
свобод человека, В частности, право на свободу передвижения уже стало для российских и иностранных граждан реальностью. Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные явления.
Необходимо отметить, что в России существуют два конкурирующих подхода к изучению миграции. Первый - «классический» - основан на научном позитивизме. Этот подход долгое время доминировал в миграционных исследованиях и, как представляется, не дает эффективных ответов на современные миграционные вызовы. Пример подобной неэффективности - ситуация, когда ассимиляция подменяется простым предоставлением гражданства, что практиковалось во Франции и Германии. Вместо ассимилированных представителей различных культур, эти страны получили огромное количество мигрантов, которые не знали языка, не имели образования и, таким образом, легли грузом на социальную политику, заодно создавая значительную социальную нестабильность. Попытки побороть эти тенденции с помощью политики мультикультурализма и т.п. дали разнообразные и нестабильные результаты. Очевидно, что Россия не может позволить себе такие эксперименты, особенно в отношении китайских мигрантов. Непрерывный приток последних (часто, нелегальных), не желающих учить русский язык и ассимилироваться, уже давно превышает объемы русскоязычной миграции в регион Дальнего Востока. Некоторые эксперты утверждают, что именно этот фактор выдавливает русских из региона. Правительство России пока что не запустило никаких программ ассимиляции и обучения языку. Единственным предпринятым шагом был критикуемый Закон о миграциях.
Согласно второму подходу, мировая миграционная ситуация может быть представлена как глобальные миграционные потоки — «антропотоки», в терминологии авторов подхода. Предлагаемый этой теорией глобальный подход к миграционной политике производит
значительные изменения в восприятии различных проблем, связанных с миграцией. Национальное государство не обладает инструментами для противодействия миграционным потокам, как, впрочем, и цивилизация. Этот подход предлагает набор примеров стран и цивилизаций, потерпевших крах вследствие глобальных миграционных перетоков. Тем не менее, страна способна эффективно использовать проходящие через нее антропотоки, если она найдет способ переработать, ассимилировать поступающих мигрантов. Для того, чтобы ответить на вызов со стороны антропотока, необходимо воспринимать миграцию как ресурс, требующий социокультурной переработки. Данный теоретический подход сравнительно молод, и по этой причине пока не оказал значительного влияния на государственную миграционную политику.
В связи с вышеизложенным, считаем, что проблемы нормативного регулирования миграционной политики РФ, ее роли в становлении демократических основ российской государственности чрезвычайно актуальны.
Степень разработанности темы. К настоящему моменту накоплен определенный массив отечественных и зарубежных исследований по проблемам становления и развития миграционного законодательства.
Проблематика диссертационного исследования предопределила необходимость обращения к научным изысканиям методологического характера ученых советского и постсоветского периодов: С.С. Алексеева, А.С. Ахиезера, М.И. Байтина, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, В.В. Бородина, A.M. Васильева, А.Б. Венгерова, К.С. Гаджиева, В.Г. Графского, Ю.И. Гревцова, В.Е. Гулиева, Н.Н. Деева, А.И. Денисова, Д.А. Керимова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Р.З. Лившица, С.С. Маиляна, Г.С. Мальцева, Л.С. Мамута, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкииа, Т.Н. Радысо, Ю.С. Решетова, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, СВ. Степашина, В.О. Тененбаума, Ю.А.
Тихомирова, Б.Н. Топорнина, А.Г. Хабибулина, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Г.Х. Шахназарова, Л.С. Явича и др.
Различные аспекты миграционного законодательства
разрабатываются многими исследователями: М.А. Андриановой, Г.С. Витковской, О.Д. Воробьевой, С.А. Ганнушкиной, Г.Г. Гольдиным, Р.Ш. Давлетгильдеевым, Ж.А. Зайончковской, Е.С. Красинцом, Т.Е. Лях, Ю.О. Михайлец, В.М. Моисеенко, МБ. Немытиной, И.В. Плаксиной, Т.М. Регент, Э.Т. Рубинской, Л.Л. Рыбаковским, СБ. Рязанцевым, Л.А. Селивановым, А.П. Судоплатовым, ELH. Тоцким, ЕБ. Тюрокановой, Е.И. Филипповой, Л.Г. Ходовым, И.П. Цапенко, Т.Н. Юдиной, СБ. Ягодиным и
др.
Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение проблем миграционного законодательства, можно назвать труды: Р. Блэра, Ф. Вандальма, С. Кастева, Э.Куиру, Э. Макклейна, Р. Мюнце, Ж. Тапиноса, А. Хельтона и др.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной литературе обусловили выбор темы и предопределили ее комплексный, междисциплинарный характер.
Объектом диссертационного исследования являются политико-правовые проблемы взаимосвязи и взаимозависимости модификации миграционного законодательства и модернизации российской государственности.
Предметом исследования выступает система внутренних и внешних факторов, обусловливающих трансформацию миграционного законодательства в период формирования политико-правового содержания миграционной политики современного российского правового
государства.
Цель и основные задачи исследования. Целью настоящего исследования является комплексный анализ проблем формирования миграционного законодательства в России на основе обобщения
результатов, полученных по этой тематике отечественными и зарубежными исследователями, включая достижения смежных с юриспруденцией дисциплин. Для достижения поставленной цели исследования необходимо решить следующие конкретные задачи:
- обобщить достижения современной науки в разработке проблем миграционного законодательства, используя комплексные исследования, сосредоточив внимание на наиболее нерешенных и дискуссионных вопросах, поиске ответа на них;
- исследовать юридическую природу категорий «миграционное законодательство», «миграционная система», «миграционная политика», изучить их функциональные характеристики;
- определить объективные тенденции в процессе развития миграционного законодательства вообще, в России в особенности, их диалектическую взаимообусловленность и неразрывность в структуре юридического процесса познания;
- выявить значимость исследования проблем взаимосвязи модернизации миграционного законодательства в сложных условиях формирования правовой государственности в современной России;
- рассмотреть основные факторы, обусловливающие эволюцию миграционного законодательства на современном этапе развития Российской государственности.
Методологическая основа исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, а также законы и категории диалектики (единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального) и методологические приемы (анализ и синтез, сравнение и обобщение, индукция и дедукция).
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в диссертационной работе при современном научном подходе проведено исследование сущности и содержания процесса формирования миграционного законодательства в современной Российской государственности, выявлены теоретические модели и конкретные проявления миграционной политики в реальной государственно-правовой действительности.
Положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются выносимые на защиту выводы и положения:
• Миграционную политику не следует рассматривать ни как «передачу» взаимодействия различных социальных кругов, ни как механизм, запускаемый определенными структурными событиями. По нашему мнению, миграционная политика представляет собой возможный результат действия системы политико-правовых мер, которая реагирует на социальные события, но не определяется ими. Следует особо выделить два аспекта того, как социальные события и круги приходят в столкновение с системой политических мер. Во-первых, социальные события влияют на политику тем, каким образом они кодифицируются в рамках системы, т. е. в соответствии с установившейся структурой восприятия и изложения. Во-вторых, действия по выработке политики предпринимаются не только под влиянием внешних стимулов, но и в соответствии с внутренней конфигурацией системы. В настоящее время в связи с глобализацией всех процессов, в том числе и миграционных - созданием безвизовых зон, увеличением масштабов нелегальной миграции, ростом международного трудового обмена, миграционная политика государств должна становиться одним из главных направлений государственной политики. Так же и правовое регулирование отношений в области миграции должно адекватно отвечать на вызовы современности.
• Нормативное регулирование вопросов миграции и защиты прав мигрантов в Российской Федерации осуществляется на следующих
уровнях: федеральном уровне (Конституция Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные акты - указы Президента Российской
,, Федерации; постановления Правительства Российской Федерации,
нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств), уровне субъектов Российской Федерации (законы субъектов РФ; подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти субъектов РФ), уровне местного самоуправления (нормативные акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного
,л самоуправления), межгосударственном уровне (заключение
многосторонних и двусторонних соглашений с другими государствами в области миграции), а также на основании общепризнанных принципов и норм международного и европейского права.
. Проведенный сравнительно-правовой анализ зарубежного опыта миграционного регулирования позволяет констатировать, что
(ф миграционная политика европейских государств активно выполняет и свои
экономические функции, связанные с ресурсным обеспечением производства. Миграционное законодательство государств-членов ЕС благоприятствует въезду высокообразованных специалистов, а также некоторых групп квалифицированных рабочих, пользующихся повышенным спросом, отдавая все большее предпочтение их временной
ц работе перед постоянным жительством. При этом оно оставляет ниши и
для временных, в том числе сезонных, неквалифицированных работников. Приток коммерческих иммигрантов, обладающих капиталом и ориентированных на предпринимательство и инвестирование, даже поощряется.
• Миграция рождает не только угрозы безопасности, но и новые
Ф средства ее расширения и обогащения. В литературе неоднократно
отмечался положительный эффект миграции для отпускающих общностей, обществ и государств: рассасывание аграрного перенаселения, приток денежных переводов в депрессивные районы, образование
межтерриториальных экономических и социальных связей, взаимная диффузия городской и сельской культуры, возрастание политически интегрирующей роли центров притяжения мигрантов в масштабах страны, улучшение ее положения в международной системе разделения труда, более полное подключение к мировым ресурсам и информационным потокам.
• Миграционная политика России должна быть полной (включать и внешнюю, и внутреннюю миграцию), более либеральной, а оформление иммигрантов и внутренних мигрантов нуждается в сильном упрощении. Только при этих условиях можно будет реально управлять процессами миграции в интересах социально-экономического развития страны. Совершенствование управления миграцией должно идти в двух направлениях: в направлении общей либерализации миграционной политики, упрощения бюрократических процедур - лучше всего через
(% оформление «в одном окне»; государство должно максимально брать на
себя «оформление» мигрантов, ибо само в них заинтересовано, и обеспечивать их всей необходимой информацией в месте приезда (возможности трудоустройства, состояние рынка жилья, возможности обучения детей и получения медицинской помощи и т.д.); в направлении четкого разделения функций между различными уровнями власти,
4 повышения самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных
органов в принятии решений. Речь идет о региональных, субрегиональных подразделениях федеральных институтов, собственно о региональных и местных властях.
Практическая значимость исследования состоит в
использовании материалов и выводов диссертации в процессе
0 преподавания «Теории государства и права» и «Актуальных проблем
теории государства и права», «Истории государства и права», «Конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран», специальных курсов по проблемам прав человека, а также в повседневной
деятельности представителей государственных органов и общественных организаций.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных работах, а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, круглых столах и семинарах.
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Миграционная политика государства: понятие, сущность и правовая природа
На протяжении весьма длительного времени в исследованиях, посвященных иммиграции, существенно преуменьшалась роль миграционной политики в формировании миграционных потоков, примером чего являются нередкие случаи объяснения внутренней и международной миграции по одной и той же схеме . В структурном отношении в 50-60-х годах прошлого столетия миграционные потоки в сторону западных стран регулировались прочными барьерами на выезде из стран советского блока, тогда как в принимающих странах границы были относительно открытыми. Миграционная политика была малозаметной, неконфликтной и демонстрировала свою управляемость рынком2. Поскольку миграционные потоки рассматривались главным образом как механическое отражение макроэкономических и демографических факторов, среди интеллектуалов их размах считался далеко выходящим за пределы возможностей любой политики. Социологи сосредоточивались прежде всего на культурной ассимиляции и индивидуальной адаптации. Даже в тех случаях, когда рассматривалась политика, в какой-то мере предполагалось, что ее логика в основном определяется изменениями в отраслевой структуре экономики, а ее функционирование в значительной степени непроблематично. Показательно, что даже те немногие авторы, которые хотели подчеркнуть ключевую роль иммиграционных ограничений в сохранении глобального неравенства, не подвергали сомнению способность государств управлять иммиграцией по своему желанию.
Положение стало меняться с середины 70-х годов прошлого столетия, когда произошел переход миграции от состояния «решение проблемы» в состояние «наличие проблемы». Эта резкая перемена привела к тому, что стало все труднее считать миграционную политику в качестве фактора, действующего просто как шлагбаум на пути к рынку труда. В исследованиях миграции «открытие» миграционной политики произошло в то время, когда эта сфера знаний переживала общий переход от проблем адаптации и культурной ассимиляции к структурной перспективе, прочно основанной на традиции политической экономии4. Поэтому неудивительно, что со времени появления основополагающих работ А. Золберга5, наиболее существенные попытки проанализировать структуру и роль миграционной политики делались через призму политической экономии.
Знакомство с литературой позволяет выделить два подхода к изучению контроля над миграцией. Они сосредоточены соответственно на международном и национальном уровнях.
При первом из них миграционная политика рассматривается в контексте международной системы. В этом случае контроль над миграцией интерпретируется как структурная потребность, исходящая из несоответствия между открытыми и характеризующимися глобальным характером рыночными силами и закрытыми, имеющими территориальные пределы, государственными образованиями6. Развитие контроля над иммиграцией можно в этом случае рассматривать как борьбу между двумя видами широкомасштабных интересов: структурной потребностью в эластичном предложении рабочей силы и свободном потоке услуг, с одной стороны, и попытками сохранить дифференцированные условия оплаты труда, ограниченное социальное обеспечение, ограничения на участие в политических организациях и культурную однородность - с другой. В соответствии с таким взглядом даже пределы эффективности средств государственного контроля зависят от существования международного режима «закрепленного либерализма», состоящего из документов о правах человека и международных соглашений. Международный политэкономический подход внес очевидный вклад как в выдвижение на первый план структурных функций иммиграционной политики, так и в определение институциональных ограничений, в рамках которых действуют западные государства. Такой внешний взгляд, однако, имеет дело с необходимыми, но не достаточными условиями. Он определяет рамки принятия решений, а не содержание самих решений. Поскольку никакое западное государство не проводит политику свободной иммиграции, различие между открытым и закрытым едва ли представляет интерес. Задача скорее состоит в том, чтобы объяснить, почему государства, принимающие одинаковые ограничительные меры, существенно различаются характером, масштабом и интенсивностью усилий по сдерживанию иммиграции7.
Эволюция миграционного законодательства в российской государственности
Становление миграционного законодательства России приходится на начало 90-х годов прошлого столетия, когда в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза, и Российская Федерация оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, "в авральном режиме" разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы.
Однако моделью и ориентиром для российского законодателя явились разработанные на международном и европейском уровнях принципы и методы регулирования миграционной сферы. Кратко остановимся на важнейших их положениях.
Международное миграционное право в настоящий момент представляет собой очень подвижный механизм, базирующийся на достаточно старых международно-правовых документах, современных региональных инструментах и богатой национальной практике государств. Его неотъемлемой частью является убежище - специальный международно-правовой институт, сущность которого заключается в оказании покровительства государством лицу, вынужденному покинуть страну своего гражданства или пребывания. Элементами данного института являются: гарантии безопасности лица; невыдача и невысылка его в страну, где лицо может подвергнуться преследованию; предоставление лицу основных прав и свобод человека.
Основой права убежища является государственный суверенитет, поскольку в соответствии с рядом международных документов любому государству принадлежит исключительная прерогатива предоставления убежища на своей территории. Декларация о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г. в п. 3 ст. 1 гласит: «Оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем его государстве»33. Европейская Конвенция о территориальном убежище 1977 г. в ст. 2 провозглашает право государств предоставлять убежище, в том числе и по обстоятельствам гуманитарного характера34. Тем не менее государства отнюдь не стремятся ограничивать свой суверенитет обязательным универсальным международно-правовым соглашением, таким, например, как Конвенция о территориальном убежище. Идея создания единого документа была отвергнута в ходе работы над проектом Конвенции о территориальном убежище в 70-80 годы прошлого столетия. Тогда государства не смогли найти единого подхода к реализации обязательств по предоставлению убежища. Декларация же, как известно, обладает лишь рекомендательной силой.
Опасения государств затронуть чужой суверенитет как нельзя лучше иллюстрирует ст. 1 Каракасской конвенции 1954 г. о территориальном убежище, принятой Организацией американских государств: «Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства».
Осуществление фундаментальных прав и свобод человека в международном праве увязывается с правами государства. Правом государства применительно к миграции выступает установление иммиграционных норм и правил, а правом индивида — механизм признания правового статуса иммигрантов и гарантий его реализации в стране пребывания. Ст. 14 Всеобщей декларации прав человека предоставляет каждому индивиду право покидать любую страну включая свою собственную. Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. содержит п. 2 ст. 12 с той же формулировкой .
К сожалению, российское гражданское общество оказалось не вполне готовым к восприятию понятия «беженец», принятого в международном праве. Всех переселенцев, потянувшихся в Российскую Федерацию вследствие начавшихся в последние годы существования СССР и в период его распада межнациональных конфликтов, стали упорно называть беженцами. Такой расхожий бытовой подход, используемый в том числе и средствами массовой информации, совершенно не проясняет существа понятия «беженец». Видимо, сказалась и наша отстраненность от проблематики вынужденной миграции в советский период, и отсутствие основ правового просвещения населения к настоящему моменту.
Миграция и безопасность общества и государства
Уже в первом приближении миграция представляет собой реальный или потенциальный вызов безопасности. Она так или иначе воздействует на безопасность как состояние, требует оценки по мерилам безопасности как представления и либо согласуется, либо не согласуется с безопасностью как целью.
Возьмем в качестве примера воздействие межгосударственной миграции на эпидемиологическую безопасность. За сравнительно редкими исключениями санологические статусы государств хотя бы незначительно различаются, еще более выраженными могут оказаться отличия в бытующих среди населения представлениях о том, какой статус достаточен с точки зрения безопасности. В случае массовой иммиграции перенос представлений, господствующих по одну сторону границы, автоматически повлечет за собой некоторое снижение уровня общественного согласия по поводу целей эпидемиологической безопасности по другую.
Возмущающий эффект миграции может сказаться и на самом статусе. Предположим, что уровень эпидемиологической безопасности населения в стране выхода ниже, чем в стране приема, но при этом мигранты, устремляющиеся из первой страны во вторую, - физически здоровые люди, и их прибытие не будет сопровождаться привнесением инфекций в среду принимающего населения. Все равно из-за того, что пришельцы в течение какого-то времени будут следовать привычным для них относительно низким стандартам личной гигиены, стена эпидемиологической защищенности страны-реципиента может дать трещину изнутри.
К сходному результату может привести и миграция, разворачивающаяся внутри одной страны с полиэтническим населением или с формально моноэтническим, но в действительности сохраняющим сильные различия между субэтническими подразделениями одного народа. Просто тогда роль межгосударственных границ будут играть границы межареальные или субареальные. И даже в государстве с этнически однородным во всех смыслах населением могут существовать заметные перепады между регионами по уровню экономического развития, особенностям климата, распространению эндемических заболеваний. В этом случае возмущающий эффект внутренней миграции тоже будет не слабее, чем миграции внешней. Но государств, неоднородных по какому-то важному показателю, - огромное большинство; следовательно, вероятность того, что мигранты будут не просто пересекать рубежи достигнутой эпидемиологической безопасности, но и самим фактом пересечения ставить под сомнение их надежность, настолько велика, что определение миграции как вызова безопасности приложимо к каждому миграционному потоку.
У приведенного примера есть и оборотная сторона. Перемещение в чужую национальную, этническую или региональную среду и самих мигрантов ставит в ситуацию, оспаривающую их собственные представления о безопасности. И если даже благодаря переезду мигранты попадут в условия, объективно благоприятствующие повышению того же эпидемиологического статуса, миграция поколеблет у них ощущение безопасности уже хотя бы потому, что покажет им ненадежность одного из слагаемых, на которых зиждилось их чувство самоуважения. Ведь навыки личной гигиены входят в число показателей социального статуса, а значит, и достоинства человека3.
Очевидно, что связь миграции с безопасностью - двусторонняя, что проблема "миграция и безопасность" в аналитическом отношении распадается на две "подпроблемы": безопасности общностей, обществ и государств, затрагиваемых миграционными потоками, и безопасности людей, образующих эти потоки, и каждая из них настолько обширна, что вполне достойна стать предметом отдельного исследования. При этом и с точки зрения безопасности мигрантов, и с точки зрения безопасности любой среды, которую они покидают и в которую внедряются, чрезвычайно большое значение имеют различные структурные характеристики миграции.
Перспективы развития российской миграционной политики в XXI веке
В России не существует официально одобренной федеральной миграционной стратегии, которая бы учитывала объективные факторы настоящего и будущего развития страны и увязывала бы воедино все виды миграции и интересы федеративного государства, его субъектов и муниципальных образований, а также различных групп населения, включая мигрантов. Концепция регулирования миграционных процессов Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ 1 марта 2003 г. (№ 256-р), не устраняет этот пробел, поскольку не содержит четких установок относительно миграционной политики страны36.
На федеральном уровне управление миграциями в течение длительного времени фокусировалось на приеме вынужденных мигрантов из бывших союзных республик. В последние годы акцент переместился на ограничение притока населения в Россию из других стран, что нашло яркое отражение в законах о гражданстве и об иностранных гражданах, о чем говорилось в первой главе.
Таким образом, в сферу деятельности федерального центра попадает, в основном, внешняя миграция, да и то не вся. Эмиграция почти не привлекает к себе внимания. Политики лишь недавно стали высказывать свою озабоченность «утечкой умов», но реальных шагов в этом направлении до сих пор нет37.
Внутренние миграции (столь значимые и представляющие привычный объект управления в годы существования СССР) практически игнорируются без всякого логичного объяснения такого подхода государства. Это тем более не оправдано, что внутренние перемещения населения значительно превосходят внешние миграции. Например, в 1994 г., когда внешний приток был максимальным, он составил 1,15 млн. человек, тогда как в пределах России переехало 3 млн. человек. К началу XXI века, когда приток извне многократно уменьшился (до 193,5 тыс. человек в 2002 г.), внутренние миграции превосходят его более чем в 10 раз, составляя 2,1 млн. человек. Потоки нерегистрируемои трудовой миграции из стран СНГ в Россию, с одной стороны, и между субъектами России - с другой, как показывают исследования, равновелики и составляют около 3 млн. человек каждый38. Следует помнить и о том, что внутренние и внешние миграции могут выступать в качестве альтернативных инструментов решения государством региональных проблем, таких, например, как ликвидация дефицита трудовых ресурсов в определенном ареале или предотвращение этнических конфликтов.
Для МВД, в ведении которого находится управление миграциями, миграционные проблемы, очевидно, относятся к второстепенным и, главное, кажутся решаемыми традиционными для этого министерства запретительно-контрольными методами. Реальный вклад государства в регулирование миграций состоит во все усложняющейся системе контроля и регистрации, которая обязательна и для внутренних, и для внешних мигрантов и реализуется преимущественно на региональном и местном уровнях. Система эта чрезвычайно забюрократизирована и при этом малоэффективна, ибо ее очень легко «обойти», учитывая ее коррупционноемкость40.
Усеченное понимание миграций на федеральном уровне транслируется на уровень федеральных округов и регионов. Вне сферы их интересов оказывается значительная часть внутренних миграций. Институты власти федеральных округов держат внешнюю миграцию в поле своего зрения, но пока никак не претендуют на участие в выработке миграционной политики. Внешние миграции замыкаются преимущественно на органах МВД. Опять-таки указанные институты власти скорее готовы исполнять ограничительно-карательные функции, чем проводить целенаправленную осознанную политику. В то же время ими осознаются региональные особенности своего округа или субъекта Федерации и они в принципе готовы их сформулировать и придерживаться в практической деятельности, но федеральный центр не оставляет им свободы маневра, поскольку управление миграциями неоправданно централизовано, особенно что касается найма иностранной рабочей силы.
