Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление министерской системы управления в 1802-1811 гг.
1. Предпосылки создания министерской системы управления в России 20
2. Учреждение министерств и их развитие в 1802-1811 г. 34
3. Структура центральных государственных учреждений в 1802-1811 гг. 51
ГЛАВА II. Завершение правового оформления министерской системы управления в 1811-1835 гг.
1. Распространение «Общего учреждения министерств» в 1811-1835 гг. 143
2. Структура центральных государственных учреждений в 1811-1835 гг. 152
Заключение 246
Источники и литература 253
- Учреждение министерств и их развитие в 1802-1811 г.
- Структура центральных государственных учреждений в 1802-1811 гг.
- Распространение «Общего учреждения министерств» в 1811-1835 гг.
- Структура центральных государственных учреждений в 1811-1835 гг.
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Министерская система управления была введена и получила правовое оформление в Российской империи в первой трети XIX в.
С незначительными изменениями эта система действовала до 1917 г. и в трансформированном виде она продолжает оставаться основой государственного управления Российской Федерации до настоящего времени.
В виду этого, особенно актуальным является изучение процесса создания министерской системы управления в России в первой трети XIX в. - становления системы министерств в 1802-1811 гг. и завершения правового оформления министерской системы управления в 1811-1835 гг.
Именно создание министерской системы управления стало одним из действенных результатов в ходе административных преобразований во внутренней политике Российской империи в начале XIX в. Эта система оказала определяющее воздействие на дальнейшее развитие всей государственной системы Российской империи. Поэтому проблема создания российской министерской системы управления представляет собой безусловный, как специфически юридический, так и исторической интерес.
Кроме того, проводящаяся в Российской Федерации с 2002 г. административная реформа придает дополнительную актуальность именно изучению генезиса министерской системы управления в России.
Степень научной разработанности темы.
Проблема создания министерской системы управления в России долгое время оставалась на периферии основных направлений исследовательских интересов дореволюционных, советских и современных юристов.
Лишь 1855 г. датируется появление работы юриста А.И.Вицына «Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств» - одного из первых исследований по истории министерской системы управления. В нем впервые были систематизированы государственные учреждения на стыке двух систем государственного управления - коллежской и министерской.
' Вицын А.И. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания общего учреждения министерств. Казань. 1855.
В 1858-1862 гг. был издан первый труд по истории организации и деятельности Министерства внутренних дел юриста Н.В.Варадинова1, сохраняющий научную ценность до настоящего времени.
К сожалению, вопросам подготовки и разработки министерской реформы, создания министерской системы управления в этих трудах уделялось мало внимания.
В 1858 г. была впервые опубликована записка М.М.Сперанского «О государственных установлениях» , заложившая теоретические основы изучения истории министерской системы управления, на основе выделения двух «планов» министерской реформы- 1802 и 1810 г.
В 1890 г. впервые в полном виде была напечатана другая важнейшая для изучения министерской системы управления записка М.М.Сперанского «Введение к Уложению государственных законов» - обширный план реформы всего внутриполитического устройства империи, составленньш по поручению императора Александра I.
В многочисленных дореволюционных учебниках русского государственного права А.В.Романовича-Славатинского4, А.Д.Градовского5, И.Е.Андреевского6, Н.О.Куплевасского7, Н.М.Коркунова8, Н.И.Лазаревского9, Б.Э.Нольде10, и истории русского права В.И.Сергеевича", М.Ф.Владимирского-Буданова12, Н.П.Загоскина'3, В.Н.Латкина14, а также в справочных изданиях юристов В.С.Кривенко'5, О.О.Эйхельмана16 и В.Е.Романовского", министерской реформе уделялось ограниченное внимание, что объяснялось с одной стороны, особенностями учебно-справочной литературы, а с другой стороны, малой исследованностью темы.
' Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. Ч. 1-3. СПб., 1858-1862.
2 Сперанский М.М. О государственных установлениях//Архив исторических и практических сведений,
относящихся до России. 1859. Кн. 3. СПб., 1859. С. 15-59.
Сперанский М.М. Введение к уложению государственных законов//Историческое обозрение. Т. X. СПб., 1899. С. 1-62.
4 Романович-Славатинский А.В. Пособие для изучения русского государственного права по методу историко-допиатическому. Вып. 1-2. Киев, 1872.
3 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1-3. СПб., 1875-1883.
6 Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1886.
7 Куплевасский И.О. Русское государственное право. Т. 1. Харьков, 1896.
* Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1-2. СПб., 1898.
Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Вып. 1.СП6., 1910. 10 Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. М., 1911. " Сергеевич В.И. Лекции и исследования по истории русского права. СПб., 1883. 12 Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1886. 15 Загоскин Н.П. Наука истории русского права. Казань. 1891.
14 Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. СПб., 1909.
15 Кривенко B.C. Сборник кратких сведений о правительственных учреждениях. СПб., 1888.
Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России. Киев, 1890.
7 Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. Тифлис, 1897.
Первое в дореволюционной литературе историко-юридическое исследование, посвященное министерской системе управления, было опубликовано С.П.Покровским' в 1906 г. С.П.Покровский сделал попытку систематизации имеющегося к тому времени по данной теме исторического и юридического материала. Но, временной отрезок, рассматриваемый в данном исследовании - от так называемого «удельно-вечевого» периода и до 1906 г., не позволил С.П.Покровскому детально проанализировать процесс создания министерской системы управления.
Советскими юристами опубликованы только два исследования по данной теме.
В 1981 г. защищена диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX в.» С.М.Казанцева2. Эта диссертация стала первым историко-юридическим исследованием реформы высших и центральных государственных учреждений Российской империи в СССР. С.М.Казанцевым был проанализирован общий ход административных преобразований в 1802-1811 г. В том числе, им был обрисован общий ход проведения министерской реформы в 1802-1811 гг., без рассмотрения структуры центральных государственных учреждений и процесса завершения правового оформления министерской системы управления.
В 1983 г. защищена кандидатская диссертация и опубликована одноименная монография юриста Н.Н.Ефремовой «Министерство юстиции Российской империи 1802-1917: (историко-правовое исследование)»3. Н.Н.Ефремовой впервые с дореволюционного времени удалось провести подробный историко-юридический анализ деятельности Министерства юстиции Российской империи и его структуры.
Только в последнее время, начиная с 90-х гг. XX в., появились историко-юридические исследования, посвященные деятельности отдельных дореволюционных министерств и ведомств - Министерства полиции, Министерства юстиции, Государственного контроля, Министерства внутренних дел и Министерства финансов.
В 2002 г. защищена кандидатская диссертация юриста Н.И.Зуева, посвященная историко-правовым аспектам учреждения, организации и деятельности Комитета министров в 1-й половине ХГХ в. и опосредованно затронувшая тему подготовки и создания министерской системы в 1802 г.
' Покровский СП. Министерская власть в России. Ярославль, 1906.
2 Казанцев СМ. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в конце
ХГХ века. Диссертация ... кандидата юридических наук. Л., 1981.
3 Ефремова Н.Н. Министерство юстиции Российской империи 1802-1917: (Историко-правовое
исследование). М., 19S3.
4 Зуев Н.И. Комитет министров России в первой половине XIX века. Диссертация ... кандидата
юридических наук. М., 2002.
В 2004 г. юристом С.В.Коданом защищена докторская диссертация «Юридическая, политика Российского государства в 1800-1850 гг.»1 - комплексное историко-юридическое исследование юридической политики Российской империи в 1-й половине ХК в., включавшее, к сожалению, только краткий из-за ширины темы исследования, обзор создания и деятельности российских министерств в 1-й половине XIX в.
Кроме того, начиная с 60-х гг. XX в. и по настоящее время, продолжает исследование деятельности российских правоохранительных органов юрист Р.С.Мулукаев2.
Таким образом, современными юристами не опубликовано работ специально посвященных проблеме создания министерской системы управления в России в начале XIX в.
Данное диссертационное исследование должно восполнить этот пробел.
Основное внимание реформам государственного аппарата Российской империи в начале XIX в. было уделено в трудах дореволюционных, советских и современных историков.
В биографических трудах М.И.Богдановича, Н.К.Шильдера, великого князя Николая Михайловича [Романова], М.Н.Покровского, посвященных императору Александру І, в исторических исследованиях А.Н.Пыпина, А.Н.Куломзина, А.Н.Филиппова, М.В.Довнар-Запольского, С.Г.Сватикова, В.И.Семевского, В.ЕЛкушкина, Г.Г.Тельберга, посвященных развитию общественного движения при императоре Александре I, деятельности Комитета министров, министерской реформе, проектам государственных реформ начала XIX в., преобразованиям государственного строя в царствование Александра I - была дана общая картина реформ государственного аппарата в России в начале XIX в.
В 1902 г. русская историческая литература обогатилась ведомственными юбилейными изданиями, посвященными 100-летию учреждения Комитета министров3 и отдельных министерств4, что имело важное научное значение, поскольку структура
' Кодан СВ. Юридическая политика Российского государства 1800-1850-е гг. Диссертация ... доктора юридических наук. М., 2004.
2 Мулукаев Р.С. 1) Полиция и тюремные учреждения дореволюционной России. Пособие. М., 1964; 2) Полиция в России (IX - нач. XX в.). Нижний Новгород, 1993; 3) Избранные труды: к 80-летию со дня рождения. М., 2009.
Середонин СМ. Исторический обзор деятельности Комитета министров. Т. 1-5. СПб., 1902-1904. 4 Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-1902. СПб., 1901; Столетие Военного министерства 1802-1902. Т. 1-13. СПб., 1902-1914; Огородников С.Ф. Исторический обзор развития и деятельности Морского министерства за сто лет его существования 1802-1902. СПб., 1902; Министерство юстиции за сто лет 1802-1902. Исторический очерк. СПб., 1902; Министерство финансов
7 центральных государственных учреждений не была к тому времени должным образом изучена, а архивы этих учреждений были трудно доступны.
К 1917 г. была опубликована основная часть документов и источников мемуарного характера, касающихся министерской реформы. После 1917 г. исследование проблемы создания министерской системы управления продолжилось.
Первыми советскими исследованиями внутренней политики Российской империи в первой половине XIX в. были книги историка А.Е.Преснякова «Александр I» и «Апогей самодержавия. Николай I», изданные в 1924 и 1925 гг.1 Помимо исторических портретов императоров Александра I и Николая I, они содержали анализ тенденций развития государственного управления в первой половине XIX в.
В 1957 г. издана монография А.В.Предтеченского «Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века»2. В ней впервые в советской исторической науке были достаточно подробно исследованы протоколы Негласного комитета в 1801-1803 гг. - органа, на заседаниях которого была разработана и подготовлена российская министерская реформа.
Выяснению предпосылок и глубинных связей административных реформ в России в первой четверти XIX в. с экономической и социально-политической обстановкой, была посвящена докторская диссертация историка Л.И.Парусова «Административные реформы в России в первой четверти XIX века в связи с экономической и социально-политической обстановкой»3, защищенная в 1967 г. А.И.Парусов подробно исследовал тему приспособления государственного аппарата России к новому уровню развития социально-экономических отношений в начале XIX в., но, как таковой, специальный анализ проблемы создания министерской системы управления и изменений в структуре центральных государственных учреждений в этом труде отсутствовал, что объяснялось обширностью темы исследования.
Следующий 1968 г. обогатил советскую историческую науку сразу двумя учебными изданиями, освещавшими организацию и деятельность российских министерств до 1917 г., автором которых был историк Н.П.Ерошкин. Это первое издание учебника «История государственных учреждений дореволюционной России»
1802-1902. Ч. 1-2. СПб., 1902; Рождественский СВ. Исторический обзор деятельности Министерства
народного просвещения 1802-1902. СПб., 1902.
' Пресняков А.Е. 1) Александр I. Пг., 1924; 2) Апогей самодержавия. Николай I. Л., 1925.
2 Предтеченскнй А.В. Очерки общественно-политической истории России в первой четверти XIX века.
М.-Л., 1957.
3 Парусов А.И. Административные реформы в России в первой четверти XIX века в связи с
экономической и социально-политической обстановкой. Диссертация ... доктора исторических наук. Л.,
1967.
* Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968.
8 и учебное пособие «Министерства России первой половины XIX века -фондообразователи центральных государственных архивов СССР»1.
Они незаменимы до сих пор2, но естественным недостатком их (обусловленными назначением учебной литературы) было слишком краткое изложение структуры российских дореволюционных министерств и главных управлений.
Заметным явлением в советской исторической науке стала дискуссия по проблемам абсолютизма в России, развернутая на страницах журналов «История СССР» и «Вопросы истории» в 1968-1971 гг. В ней приняли участие и историки-юристы А.М.Давидович, С.А.Покровский3 и несколько позднее Ю.П.Титов4. Опосредованно, эта дискуссия привлекла внимание научной общественности и к истории государственных учреждений, конца XVII - начала XVIII вв., а потом я более позднего времени.
В 1971 г. вышло в свет 1-е издание библиографического указателя «Справочники по истории дореволюционной России: Библиография»5 под научной редакции историка П.А.Зайончковского, содержавшее в систематизированном виде важную информацию по истории центральных государственных учреждений дореволюционной России.
В 1973 г. было опубликовано исследование историка Л.Г.Безродного «Русская армия и флот в XIX веке. Военно-экономический потенциал России»6, в котором в частности была отражена структура Военного и Морского министерств.
В 1978 г. издается монография историка П.А.Зайончковского «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX»7. К сожалению, именно началу XIX в. в ней было уделено самое общее внимание, очень краткое по содержанию.
В 1981 г. вышла в свет монография (написанная на основе докторской диссертации) историка Н.П.Ерошкина «Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX)»8. В этой работе Н.П.Ерошкин
' Ерошкин Н.П. Министерства России первой половины XIX века - фондообразователи центральных государственных архивов СССР. М., 1968.
2 И переизданы в 2008 г. (Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной
России. М„ 2008).
3 Давидович A.M., Покровский С.А. О классовой сущности и этапах развития русского
абсолютизма//История СССР. 1969. № 1. С. 58-78.
4ТитовЮ.П. 1) Абсолютизм в России//Советское государство и право. 1973. № I.C. 107-112; 2) Проблемы российского абсолютизмаШроблемы истории абсолютизма. М., 1983. С. 4-24.
5 Справочники по истории дореволюционной России: Библиография. М., 1971; 2-е издание. М., 1978.
6 Безродный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке. Военно-экономический потенциал России. М., 1973.
7 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М., 1978.
Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (первая половина XIX
века). М., 1981.
9 выделил основные особенности и тенденции развития высшего государственного управления Российской империи в 1-й половине XIX в.
Созданию министерской системы управления и изменению в структуре центральных государственных учреждений также уделялось внимание, но в самом общем виде, что не умаляет заслуг Н.П.Ерошкина, тем более что данная монография до сих пор является базовым исследованием по истории'государственного аппарата Российской империи в первой половине XIX в. и вновь переиздана в 2006 г.'
Последующие исследования 80-х - начала 90-х XX в. были связаны с разработкой общей проблемы реформ в России в начале XIX в. в различных ее аспектах. Это работы Н.В.Минаевой2, М.М.Сафонова3, С.В.Мироненко4, Т.Н.Жуковской5.
Кроме того, отметим кандидатскую диссертацию историка Л.М.Вяловой, защищенную в 1987 г. и содержавшую углубленный анализ порядка делопроизводства центральных государственных учреждений 1-й половины XIX века6.
С середины 90-х гг. XX в. и по настоящее время можно проследить появление научных исследований, посвященных истории отдельных центральных государственных учреждений дореволюционной России и персональному составу их руководителей.
Здесь же, ввиду малой изученности ряда государственных учреждений, выделим и исследования современных экономистов: С.А.Андрюшина7, Н.П.Ефимовой8, Т.Д.Маковник9 и А.Т.Коломиец10.
Торжественное празднование в 2002 г. 200-летнего юбилея учреждения российских министерств отмечено изданием юбилейных изданий нескольких
1 Ерошкин Н.П. Российское самодержавие. М., 2006.
2 Минаева Н.В. Правительственный конституциализм и передовое общественное мнение России в начале
XIX в. Саратов. 1982.
3 Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л.,
1988.
4 Мироненко СВ. 1) Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. М., 1989;
2) Страницы тайной истории самодержавия: Политическая история России первой половины XIX
столетия. М., 1990.
5 Жуковская Т.Н. Дворянский либерализм в первой четверти XIX века. Диссертация ... кандидата
исторических наук. СПб., 1992.
6 Вялова Л.М. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах
Российской империи первой половины XIX в. Диссертация ... кандидата исторических наук. М., 1987.
' Андрюшин С.А. Особенности эволюции банковской системы России. Диссертация ... доктора экономических наук. М., 1997.
8 Ефимова Н.П. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. Диссертация ...
доктора экономических наук. М., 2000.
9 Маковник Т.Д. Казначейская система исполнения бюджетов. Диссертация ... кандидата экономических
наук. СПб., 2000.
10 Коломиец А.Т. Государственные финансы в период формирования, упрочения и кризиса российского
государства (сер. XVI - рубеж XIX - XX столетий). Диссертация ... доктора экономических наук. М.,
2004.
10 министерств1, поддержавших традицию дореволюционных юбилейных ведомственньк изданий, изданных к 100-летнему юбилею.
Начало XXI в. в российской исторической науке ознаменовано завершением издания двух многотомных справочников «Государственность России: словарь-справочник»2, «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917»3 и двух отдельных справочных изданий «Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России» , «Управленческая элита Российской империи. История министерств. 1802-1917»5.
Уже сам факт выхода в свет данных изданий стал большим достижением исторической науки России, но при всей комплексности данных изданий, их отличает не полнота охвата - за пределами внимания (либо с уделением очень малого внимания) остались ведомство Государственного казначея, Главный штаб е.и.в., Главный морской штаб е.и.в., Главное управление духовных дел иностранных исповеданий и др.
Последними по времени появления и выхода в свет стали докторская диссертация историка Д.И.Раскина «Система институтов российской имперской государственности конца XVIII - начала XX вв.»6, защищенная в форме научного доклада в 2006 г. и монография историка Л.Е.Шепелёва «Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I»7, изданная в 2007 г.
Широчайшая тема докторской диссертации Д.И.Раскина, не позволила автору подробно рассмотреть вопросы создания и правового оформления министерской системы управления в России, что же касается труда Л.Е.Шепелёва, то несмотря на название, в нем практически полностью отсутствует организационно-структурный аспект, основное внимание же уделяется функциональному аспекту деятельности
1 Военные министры России. Биографический сборник. М„ 2002; Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г.
Призванные отечеством. Российские прокуроры 1722-1917. М., 2002; Информационный бюллетень
Историко-документальные департамента МИД РФ. 8/1-8/2. М., 2002; История Министерства финансов
России. Т. 1-4. М., 2002. (Ему предшествовало издание: «Министерству финансов России 190 лет». М.,
1993); Кессельбреннер Г.Л. Известные дипломаты России: министры иностранных дел Российской
империи. М., 2002; Министерство внутренних дел России. Энциклопедия. М., 2002; Министерство
юстиции России за 200 лет (1802-2002). М., 2002; Очерки истории Министерства иностранных дел
России. Т. 1-3. М., 2002; (Ему предшествовало издание: Турилова С.Л. История внешнеполитического
ведомства России (1720-1832). К 200-летио Министерства иностранных дел России. М., 2000);
Двухсотлетие Военного министерства 1802-2002. Очерки истории Военного министерства. М., 2003;
Сенин А.С. Становление министерской системы управления в России//Новый исторический вестник. М.,
2003. С. 5-27.
2 Государственность России: словарь-справочник. Т. 1-5. М., 1996-2005.
3 Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917. Т. 1-4. СПб., 1998-2004.
4 Министерская система в Российской империи: к 200-летию министерств в России. М., 2007.
5 Управленческая элита Российской империи. История министерств. 1802-1917. СПб., 2008.
6 Раскин Д.И. Система институтов российской имперской государственности конца XVIII - начала XX
вв. Автореферат диссертации ... доктора исторических наук. СПб., 2006.
' Шепелев Л.Е. Аппарат власти в России. Эпоха Александра I и Николая I. СПб., 2007.
только избранных министерств и главных упра&тений и в основном повторяются положения предыдущих монографий данного автора1.
Кроме того, современным историком Л.Ф.Писарьковой подготовлена к печати рукопись монографии «Государственное управление России в первой половине XIX в.: Эволюция бюрократической системы»2. В ней Л.Ф.Писарькова рассматривает как высшее, так и центральное государственное управление, воспроизводя только общую картину создания и функционирования российских министерств. При этом, Л.Ф.Писарьковой подробно не исследуется структура каждого центрального государственного учреждения и не уделяется внимание аспекту завершения правового оформления министерской системы управления.
Таким образом, в современной российской юридической и исторической научной литературе отсутствует специальное исследование подготовки, становления, развития и правового оформления министерской системы управления в России в 1-й трети ХГХ в.
Что же касается зарубежных исследователей истории российской министерской системы управления, то их успехи весьма скромны.
Монографии М.Раева3, Н.Сетон-Ватсона4, Н.Токи5, Г.Янея6 и статьи М.Раева7, А.Макконнелла , Е.Рэуч9, Д.Кристиана10 слишком кратко освещают вопрос подготовки российской министерской реформы, опираясь, в основном, на отмеченные выше работы российских дореволюционных и советских исследователей.
1 Шепелев Л.Е. 1) Чиновный мир России: XVIII - начало XX в. СПб., 1999; 2) Акционерные компаниив
России: XIX - начало XX. СПб., 2006.
2 Информация о ней приводится на основе научного обсуждения рукописи монографии в Институте
российской истории РАН весной 2009 г.
5 Raeff М. 1) Michael Speransky. Statesman of imperial Russia 1772-1839. Nijhoft. 1957; 2) Understanding imperial Russia: State and society in the old regime. New York. Columbia University Press. 1984.
4 Seton-Watson H. The Russian empire 1801-1917. Oxford, 1967.
5 Torke H. Das russische Beatentum in der ersten Hafte der 19 Jahrhundert/ZForshungen zur osteuropaischen
Geschichte. Bd. 13. Berlin. 1967. S. 7-345.
6 Yaney G. The Systeraatization of Russian Government: Social Evolution in the Domestic Administration of
Imperial Russia 1711-1905. University of Illinois Press. Urbana., 1973.
7 RaeffM. Le climat politique et les projets de reforme dans les premieres annees du regne d'Alexandre I-
егУ/Cahiers du Monde Russe et Sovietique. 1961. Vol. 2. № 34. P. 415-433.
! McConnell A. Alexander I's Hundred Days: The Politics of a Paternalist ReformerV/Slavic review. 1969. Vol. 28. P. 373-393.
9 Roach E. The Origins of Alexander I's Unofficial Gommitee./H"he Russian Review. 1969. Vol.. 28. № 3. P.
315-326.
10 Christian D. 1) The political views of Unofficial Commitee in 1801: Some New Evidence//The Canadian-
American Slavic Studiec 1978. Vol. 12. № 2. P. 247-265; 2) The «senatorial party» and theory of collegian
government 1801-1803//The Russian Review 1979. Vol. 38. № 3. P. 298-322.
Наиболее ценным и научно выверенным остается только справочник по истории государственных учреждений дореволюционной России немецкого историка Э.Амбургера'.
Также, нужно отметить, что редкие публикации русских историков эмигрантов А.Н.Фатеева2 и Г.В.Вернадского3 носят узкоспециальный характер, проявляющийся в том, что статьи А.Н.Фатеева посвящены сугубо анализу борьбы разных политических группировок в России в начале XIX в., а статья Г.В.Вернадского исследует степень французского и американского влияния на реформы Александра I.
Настоящая диссертационная работа призвана, в определенной мере, восполнить пробел в комплексном изучении истории создания и правового оформления министерской системы управления в России в 1802-1835 гг.
Хронологические рамки исследования
Хронологические рамки исследования ограничены временным отрезком с 1802 по 1835 гг., с момента введения министерской системы управления и до завершения ее правового оформления.
В целях лучшего понимания изучаемой темы, особенностей создания министерской системы управления в России, автор иногда выходил за указанные хронологические рамки.
Объект исследования
Объектом исследования является сфера общественно-политической жизни, связанной с организацией и функционированием центральных государственных учреждений Российской империи в 1802-1835 гг.
Предмет исследования
Предметом исследования выступают процессы введения, становления и правового оформления министерской системы управления, ее функционирование в государственной системе Российской империи в 1802-1835 гг., отраженные в правовых актах и архивных источниках.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационного исследования является комплексный анализ проблем возникновения, становления и правового оформления министерской системы
' Amburger Е. Geschichte der Beh6rdenorganisation Russlands von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden, 1966.
1 Фатеев A.H. 1) Борьба за министерства (эпоха триумвирата)//Сборних статей посвященных Павлу
Николаевичу Милюкову 1859-1929. Прага, 1929. С. 405-433; 2) Политические направления первого
десятилетия XIX в. В борьбе за СенатУ/Сборник Русского института в Праге. Прага, 1929. Т. I. С. 205-
260.
3 Vernadsky G. Reforms under Gzar Alexander I. French and American influences.//The Review of Politics.
1947. Vol. 9. №1. P. 47-64.
13 управления в России. Достижение поставленной цели определило постановку и решение следующих задач:
- изучение общего процесса создания министерской системы управления;
-анализ специфических черт структурной организации каждого центрального
государственного учреждения;
выявление особенностей порядка делопроизводства министерств и главных управлений;
установление характерных особенностей практической реализации основных правовых актов министерской реформы;
- раскрытие специфики правового оформления министерской системы
управления;
- исследование изменений в сфере центрального государственного управления в
1-й трети XIX в.
Методологическая основа исследования
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные и частные методы изучения политико-правовых структур. В качестве основного общенаучного метода применялся диалектический метод в виде объективного и всестороннего подхода к изучаемым явлениям.
Исторический метод использовался для выявления преемственности тех или иных элементов исследуемых отношений. Также использовались методы анализа и синтеза, восхождения от абстрактного к конкретному и системный метод. В качестве частных методов применялись сравнительно-правовой и историко-правовой методы.
Теоретическая основа исследования
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные взгляды, выраженные в трудах выдающегося государственного деятеля России М.М.Сперанского, научные взгляды представленные в трудах дореволюционных ученых юристов И.А.Андреевского, М.Ф.Владимирского-Буданова, А.Д.Градовского, В.В.Ивановского, Е.П.Карновича, С.А.Корфа, Н.О.Куплевасского, Н.И.Лазаревского, В.Н.Латкина, С.П.Покровского и других ученых указанного периода, изучавших структуру центральных государственных учреждений и специфику организации государственной службы Российской империи.
А также в трудах советских и современных исследователей (юристов и историков) Т.Г.Архиповой, Н.П.Ерошкина, П.А.Зайончковского, И.А.Исаева, С.М.Казанцева, С.В.Кодана, С.В.Мироненко, Р.С.Мулукаева, А.В.Предтеченского,
14
А.Е.Преснякова, Д.И.Раскина, А.Н.Сахарова, А.С.Сенина, Ю.П.Титова,
В.А.Томсинова, С.А.Чибиряева, О.И.Чистякова, Л.Е.Шепелёва, Н.Я.Эйдельмана и др.
Источниковая база исследования
Источниками данного диссертационного исследования стали правовые акты, опубликованные в первом и втором Полном собрании законов Российской империи и в первом издании Свода законов Российской империи.
В диссертации широко используются протоколы заседаний Негласного комитета (1801-1803), делопроизводственная документация, письма, записки, мемуары и воспоминания государственных деятелей того времени.
Особое и главное внимание в диссертации уделено архивным источникам. Основу источниковой базы диссертации составили документы Российского государственного исторического архива (РГИА) (Ф. 13. Департамент министра коммерции, Ф. 17. Главное правление мануфактур, Ф. 18. Департамент мануфактур и внутренней торговли, Ф. 40. «Всеподданнейшие» доклады по части торговли и промышленности и материалы к заключению торговых договоров с иностранными государствами, Ф. 155. Канцелярия главного директора водяных коммуникаций, Ф. 156. Департамент водяных коммуникаций, Ф. 159. Экспедиция водяных коммуникаций, Ф. 173. Департамент водяных сообщений, Ф. 199. Совет министра путей сообщения, Ф. 200. Штаб Корпуса инженеров путей сообщения, Ф. 206. Департамент путей сообщения, Ф. 446. «Высочайшие» повеления и «всеподданнейшие» доклады по ведомству путей сообщения (коллекция), Ф. 468. Кабинет е.и.в., Ф. 557. Экспедиция о государственных доходах, Ф. 559. Департамент министра финансов, Ф. 560. Общая канцелярия министра финансов, Ф. 561. Особенная канцелярия министра финансов по секретной части, Ф. 565. Департамент государственного казначейства, Ф. 576. Государственный контроль, Ф. 733. Департамент народного просвещения, Ф. 772. Главное управление цензуры, Ф. 773. Особенная канцелярия министра народного просвещения, Ф. 821. Департамент духовных дел иностранных исповеданий, Ф. 822. Римско-католическая духовная коллегия, Ф. 994. Мордвиновы, Ф. 1101. Документы личного происхождения разных лиц, Ф. 1147. Непременный Совет, Ф. 1148. Общее собрание Государственного Совета, Ф. 1149. Департамент законов Государственного Совета, Ф. 1152. Департамент экономии Государственного Совета, Ф. 1162. Государственная канцелярия Государственного Совета, Ф. 1164. Особый комитет председателей Департаментов Государственного Совета, Ф. 1260. Комиссия составления законов, Ф. 1263. Комитет министров, Ф. 1286. Департамент полиции исполнительной МВД, Ф. 1287. Хозяйственный департамент МВД, МВД, Ф. 1294.
15 Медицинский совет МВД, Ф. 1299. Канцелярия генерал-штаб-доктора гражданской части, Ф. 1329. Именные указы и «высочайшие» повеления Сенату, Ф. 1341. Первый департамент Сената, Ф. 1343. Третий департамент Сената, Ф. 1349. Формулярные списки чинов гражданского ведомства, Ф. 1370. Комитет для освидетельствования министерских отчетов, Ф. 1374. Канцелярия генерал-прокурора, Ф. 1405. Министерство юстиции, Ф. 1409. Собственная е.и.в. канцелярия, Ф. 1594. Лесной департамент), а также документы еще 16 архивов и архивохранилищ: Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА) Российского государственного архива Военно-морского флота (РГАВМФ), Государственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Российского государственного архива древних актов (РГАДА), Центрального исторического архива Москвы (ЦИАМ), Архива внешней политики Российской империи (АВПРИ), Архива Всероссийского исторического музея артиллерии инженерных войск и войск связи (Архив ВИМАИВиВС), Музея истории милиции Культурного центра ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки (НИОР РГБ), Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (ОР РНБ), Рукописного отдела Библиотеки академии наук (РО БАН), Отдела письменных источников Государственного исторического музея (ОПИ ГИМ), Архива Санкт-Петербургского Института истории Российской академии наук (СПб ИИ РАН), Рукописного отдела Института русской литературы (Пушкинского дома) Российской академии наук (РО ИРЛИ (ПД) РАН), Фонда Рукописей и редких книг Научно-технической библиотеки Санкт-Петербургского государственного университета путей сообщения (ФРРК НТБ ПГУПС), Центрального музея связи им. А.С. Попова (ЦМС им. А.С.Попова).
Значительная часть архивных источников, исследуемых в настоящей работе, вводится в научный оборот впервые.
Научная новизна исследования
Данная диссертация представляет собой комплексное историко-юридическое исследование, в котором впервые в российской историко-правовой литературе предпринята попытка целостного анализа учреждения, становления и правового оформления министерской системы управления в Российской империи в 1802-1835 гг.
Научной новизной обладают положения диссертации, посвященные процессу становления министерской системы управления в 1802-1811 гг.
В аспекте анализа реформирования центральных государственных учреждений в начале XIX в. выявлен симбиоз коллежской и министерской систем государственного управления.
Впервые в историко-юридической науке изучен и выделен этап завершения правового оформления министерской системы управления в 1811-1835 гг.
Научной новизной отличаются положения диссертации о ряде государственных учреждений слабо или недостаточно исследованных в предыдущей юридической и исторической литературе (ведомство Государственного казначея (Государственное казначейство), Военно-походная е.и.в. канцелярия, Главный штаб е.и.в., Главный морской штаб е.и.в., Главное управление духовных дел иностранных исповеданий и др.
Положения, выносимые на защиту
-
Становление министерской системы управления происходило на основе коллегий и коллежских учреждений, так как помимо канцелярий при министрах, других структурных подразделений «нового типа» в 1802 г. не было создано.
-
Продолжение функционирования коллегий и коллежских учреждений предопределило существование на практике в 1802-1803 гг. своеобразного симбиоза (объединения) двух систем государственного управления - коллежской и министерской.
-
Специфика организации учреждений государственного управления в отдельных сферах - внешнеполитические отношения, управление императорским двором, управление делами иностранных исповеданий, обусловила необходимость функционирования в их рамках коллегий и коллежских учреждений до 30-х гг. XIX в.
-
Порядок делопроизводства в министерствах и главных управлениях в 1802-1811 гг. носил промежуточный, коллежско-министерский характер.
-
Только «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. заложило единые правовые основы структурной организации и порядка делопроизводства в большинстве министерств.
-
«Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. только частично осуществило правовое оформление министерской системы управления, так как и после его практической реализации продолжали действовать коллегии и коллежские учреждения, не охваченные министерской реформой.
-
Только вступление в законную силу 1 января 1835 г. первого издания Свода законов Российской империи, подвело черту в процессе правового оформления министерской системы управления, распространив «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. в виде «Образований» и «Учреждений», составленных на основе «Общего учреждения министерств», центральных государственных учреждения не имевших до этого единых учредительных документов, завершив тем самым
17 распространение «Общего учреждения министерств» от 25 июня 1811 г. на все министерства и главные управления.
8. Процесс становления и развития министерской системы управления в 1802-1835 гг. отчетливо подразделяется на 2 этапа: этап проведения министерской реформы 1802-1811 гг. (т.е. фактическое создание министерской системы управления и заложение ее правовых основ) и этап завершения правового оформления министерской системы управления в 1811-1835 гг. (т.е. окончательное юридическое оформление министерской системы управления в виде введения в действие «Образований» и «Учреждений», разработанных на основе «Общего учреждения министерств от 25 июня 1811г., каждого центрального государственного учреждения).
Эти два этапа и составляют сущность научной концепции, лежащей в основе данного диссертационного исследования.
Теоретическая значимость исследования
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в историко-правовой оценке правового обеспечения становления и последующего развития министерской системы управления в 1802-1835 гг., выявлении особенностей развития министерской системы управления в указанный период, соотнесении данных особенностей с особенностями развития современной министерской системы управления. Выводы, содержащиеся в данном исследовании, способствуют углублению знаний о министерской системе управления в целом.
Практическая значимость исследования
Основные положения и выводы, выработанные в данной диссертации, вносят определенный вклад в развитие историко-юридической науки, опосредованно направлены на совершенствование теории и практики государственного управления и могут быть применены в учебном процессе как по юридическим дисциплинам и специальным курса: История отечественного государства и права, Правовые основы государственного управления и государственной службы; так и по историческим дисциплинам и специальным курсам: История России, История государственных учреждений, История государственного управления, История государственной службы.
Апробация результатов диссертационного исследования
Общие выводы, изложенные в данном исследовании, используются автором диссертации при преподавании курса «История отечественного государства и права» в Московской государственной юридической академии (МГЮА) имени О.Е.Кутафина и Первом московском юридическом институте (ПМЮИ), а также в лекционном курсе по
18 «Истории отечественного государства и права», читаемом в Первом московском юридическом институте (ПМЮИ).
Основные идеи и результаты диссертационного исследования отражены в 5 самостоятельных научных исследованиях и 1 монографии1, докладывались на 28 международных, 22 всероссийских, 21 региональной научных конференциях и изложены в 31 публикациях, общим объемом 70 п.л., в том числе в 12 статьях, опубликованных в научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК РФ для изложения основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук и одном иностранном научном издании - Wschodni Rocznik Humanistyczny (Польская Республика).
Структура диссертационного исследования
Структура диссертационного исследования определяется спецификой темы и обусловлена особенностями изложения ее содержания. Диссертация состоит из введения, 2 глав, содержащих 5 параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Учреждение министерств и их развитие в 1802-1811 г.
Начало министерской системы управления в России было положено изданием 8 сентября 1802 г. Манифеста «Об учреждении министерств» и Указа Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами»1.
Манифестом 8 сентября учреждались первые восемь министерств: 1. Министерство военных сухопутных сил, в состав которого полностью вошла Военная коллегия. 2. Министерство военных морских сил, в состав которого вошла Адмиралтейств-коллегия. 3. Министерство иностранных дел, в состав которого» вошла Коллегия иностранных дел, а также Церемониальный департамент придворного ведомства. 4. Министерство юстиции, состав которого не был точно зафиксирован в манифесте. Министр юстиции должен был руководствоваться в своей деятельности инструкцией генерал-прокурора, что означало слияние должности генерал-прокурора и министра юстиции. Тем самым, генерал-прокурор из первенствующего сановника империи, превращался в первого среди равных, в одного из министров. 5. Министерство внутренних дел, в составе: Мануфактур-коллегии; Медицинской коллегии; Главной соляной конторы; Главного почтового управления (Почтового департамента); Экспедиции государственного хозяйства. К ведению министра внутренних дел были отнесены так же все части государственной промышленности, кроме горной части, строительство и содержание всех публичных зданий в государстве, продовольственное дело, местные полицейские учреждения, сословные учреждения и приказы общественного призрения. 6. Министерство финансов, в составе: Берг-коллегии; Монетного департамента; Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной бумаги; части Экспедиции государственного хозяйства, управляющей делами по Камеральному столу и печатанию векселей и заемных писем; Лесного департамента; Государственного ассигнационного банка и Государственного заёмного банка; Экспедиции заготовления листов для ассигнаций; Конторы придворных банкиров и комиссионеров, а также не упомянутых в Манифесте от 8 сентября 1802 г. Конторы разделения золота от серебра и Департамента для рассмотрения неоконченных дел Камер-коллегии (Департамент Камер-коллегии). Наряду с этим, к ведению министра финансов были отнесены оброчные статьи, все Казенные палаты по винным подрядам и откупам, учреждение и отдача в содержание гербергов, хозяйственное управление казенных земель. 7. Министерство коммерции, в составе Коммерц-коллегии, с подчинением министру коммерции всех таможенных чиновников. 8. Министерство народного просвещения. В его ведение передавались Главное училищное правление со всеми частями, Академия наук, Российская, академия, университеты и все училища, (кроме училищ ведомства императрицы Марии Федоровны), частные и казенные типографии, (исключая, находящиеся в чьем-либо ведомстве), цензура, издание периодических изданий, библиотеки, музеи, все учреждения «для распространения наук».
Помимо 8 новых министерств, Манифест от 8 сентября 1802 г. определил предметы ведения- еще одного учреждения государственного управления - ведомства Государственного казначея или Государственного казначейства. В соответствии с Манифестом 8 сентября 1802 г. к ведению Государственного казначея относились -Экспедиция о государственных доходах при Сенате, Казначейства для штатных и остаточных сумм в Санкт-Петербурге и Москве, а также все казенные палаты «только по части казенных сборов», все губернские и уездные казначеи и Счетная» экспедиция казенных палат. Тем самым, юридически закреплялась структура этого учреждения, не получившего к 1802 г. организационного устройства1, в составе - Экспедиции о государственных доходах, Казначейств для штатных и остаточных сумм в Санкт-Петербурге и Москве. В то же время, ведомство Государственного казначея не было упомянуто в Манифесте в качестве министерства. Более того, для должности Государственного казначея в Манифесте 8 сентября 1802 г. не было выделено отдельной у
статьи и вся информация о ней была помещена в ст. V , посвященной Министерству финансов. Кроме того, один из пунктов ст. V, содержащий слова: «Государственный казначей без воли нашей чрез министра финансов ему объявленной, ни каких расходов и ни каких ассигнаций чинить не может»3, позволяет говорить даже о некоторых кураторских полномочиях министра финансов в отношении ведомства Государственного казначея и о подчиненном положении Государственного казначейства по отношению к Министерству финансов. В основе такого неопределенного положения Государственного казначейства лежало решение, принятое членами Негласного комитета еще на стадии разработки министерской реформы — отказ от учреждения Министерства государственного казначейства и учреждение вместо него Министерства коммерции1. Но, поскольку специальное учреждение, ведавшее движением сумм поступивших в доход и ревизией счетов было необходимо, то ведомство Государственного казначея все-таки осталось в тексте Манифеста «Об учреждении министерств». По нашему мнению, о ведомстве Государственного казначея или Государственном казначействе после 1802 г., следует говорить как о центральном государственном учреждении со статусом или правами министерства. Эту позицию подтверждают Указ Сенату от 8 сентября 1802 г., в соответствии с которым вместе с министрами назначался и Государственный казаначей2, а кроме того, в последующем, сам факт участия Государственного казначея в работе Комитета министров с первого его заседания .
Нужно отметить, что в данной попытке точного определения круга новых центральных учреждений государственного управления проявилось, пожалуй, основное значение Манифеста 8 сентября 1802 г. для государственного механизма Российской империи.
По Манифесту 8 сентября 1802 г. учреждения коллежской системы управления не упразднялись, а переходили под контроль министров. Каждый такой подчиненный орган представлял своему министру еженедельные мемории о текущих делах и представления в особых случаях. Министр отвечал на них предложениями. Подчиненные органы, в случае несогласия с предложениями министра, представляли министру рассуждения. Если министр настаивал на своем предложении, то решение министра исполнялось; а мнение подчиненных органов заносилось в журнал4. Так, в общих чертах определялся новый, модернизированный, коллежско-министерский порядок делопроизводства.
В помощь министрам (кроме министров военных сухопутных сил, военных морских сил, коммерции и Государственного казначея), назначались заместители — товарищи министров, которые могли замещать министров в период их отсутствия5.
Министры наделялись правом представления личных докладов императору, в случае возникновения сомнений или предотвращения «неудобств» в сфере вверенного управления. Эти доклады должны были быть предварительно обсуждены всеми министрами. После утверждения императором такие доклады подлежали немедленному исполнению1. Все министры становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Каждый министр подавал ежегодный отчет о деятельности своего министерства императору, через Сенат. После его рассмотрения Сенатом, он вместе с докладом. и мнением Сената об управлении и состоянии дел подавался императору2. Кроме того, Сенат был вправе требовать объяснений от министров, как непосредственно по докладу, так и в течение всего года, в случае выявления недостатков и злоупотреблений в сфере управления-конкретного министерства . Министры обязывались немедленно заняться образованием своих канцелярий и составлением их штатов4.
Структура центральных государственных учреждений в 1802-1811 гг.
Министерство военных сухопутных сил. С 1808 г. Военное министерство. Учреждение Министерства военных сухопутных сил было провозглашено Манифестом «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г.1 В соответствии с ним, государственная Военная коллегия была подчинена министру военных сухопутных сил , которым был назначен Указом Сенату «Об образовании первых трех коллегий в образе производства дел на прежнем основании и о лицах, избранных к управлению министерствами» от 8 сентября 1802 г. генерал от инфантерии (и бывший вице-президент Военной коллегии) С.К.Вязмитинов . Каких либо иных указаний в отношении структуры учреждаемого Министерства военных сухопутных сил Манифест «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. не содержал. Тем самым, основой Министерства военных сухопутных сил становился аппарат Военной коллегии. Структура Военной коллегии определялась штатом, утвержденным еще 5 января 1798 г. , а также высочайше утвержденным совместным докладом его императорского высочества Александра Павловича и генералов И.В.Ламба, П.А.Палена, А.А.Аракчеева от 23 декабря 1798 г., которым была учреждена Экспедиция о военно-сиротских учреждениях Военной коллегии5. В состав Военной коллегии входили 7 экспедиций - воинская, счетная, инспекторская, артиллерийская, комиссариатская, провиантская, о военно-сиротских учреждениях6 и Генерал-аудиториат, как высшее военное судебное учреждение7. Согласно штату Военной коллегии от 5 января 1798 г. Комиссариатская экспедиция вместе с Комиссариатскими депо, учрежденными в нескольких городах Российской империи и Провиантская экспедиция с Провиантскими депо, получили наименование Комиссариатского и Провиантского департаментов, под руководством генерал-кригс-комиссара и генерал-провиантмейстера . К составу Военной коллегии принадлежала и Канцелярия Военной коллегии, которая в свою очередь подразделялась на 8 экспедиций: приказной стол (в качестве 1-й экспедиции), армейская, по комиссариату, по провиантской части, аудиторская, протокольная, экзекуторская и архив (в качестве 8-й экспедиции), а также особое повытье (экспедиция) о военно-сиротских учреждениях1. Общее руководство Канцелярией Военной коллегии осуществляли два обер-секретаря, каждому из которых были подчинены определенные экспедиции: 1-й обер-секретарь - 3-я, 4-я и 8-я экспедиции; 2-й обер-секретарь — 1-я, 2-я, 6-я, 7-я экспедиции. (За делами 5-й (аудиторской) экспедиции» наблюдал ее экспедитор)2. Кроме того, обер-секретари были правителями дел Военной коллегии . Присутствие Военной коллегии образовывали все чины Военной коллегии; под председательством президента Военной коллегии , а после 8 сентября 1802 г. под председательством министра военных сухопутных сил. (В ведение министра военных сухопутных сил, по всей видимости, перешел и обер-священник армии и флота5). С первого дня функционирования Министерства военных сухопутных сил в центральном военном управлении возникает двоевластие между управляющим (начальником) Военно-походной е.и.в. канцелярии Х.А.Ливеном и министром военных сухопутных сил С.К.Вязмитиновым. Управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии, как и в предыдущее царствование императора Павла I, объявлял высочайшие повеления Военной коллегии и Генерал-аудиториату6, ему Военная коллегия доносила об исполнении высочайших приказов, он находился в тесном взаимодействии с командующими войсками и военными начальниками7. В Военно-походной е.и.в. канцелярии сосредоточилось ведение дел по производству военнослужащих в чины, по передвижению войск и разработке многих общих вопросов военного устройства и управления8. Тем самым, деятельность Военно-походной е.и.в. канцелярии стала частично дублировать деятельность Министерства военных сухопутных сил, а в случае ведения военных действий (войны Российской империи в составе 2-й и 3-й антифранцузских коалиций в 1805-1807 гг.) и нахождения императора Александра I при армии или вне столицы, значение Военно-походной е.и.в. канцелярии возрастало многократно и отодвигало Министерство военных сухопутных сил на второй план9. Таким образом, Военно-походная е.и.в. канцелярия продолжала занимать место своеобразной высшей надстройки над Министерством военных сухопутных сил, то, которое она занимала до учреждения министерств над Военной коллегией. В развитии Министерства, военных сухопутных сил в организационном и функциональном плане идет борьба двух тенденций, с одной стороны постепенное укрепление власти министра военных сухопутных сил и единоначалия, с другой, укрепление аппарата Военной коллегии и утверждение коллежско-министерского порядка управления . Изменения структуры Министерства военных сухопутных сил проходят в основном в виде преобразований отдельных подразделений Военной коллегии, без осуществления коренных изменений. По вступлении в должность2, министр военных сухопутных сил С.К.Вязмитинов образует из числа чиновников Канцелярии Военной коллегии Временную канцелярию министравоенных сухопутных сил . При этом;Канцелярия Военной коллегии продолжала свою деятельность4. Временная канцелярия министра военных сухопутных сил выполняла функцию технического органа при министре для разработки штата постоянной Канцелярии министра военных сухопутных сил и порядка производства в ней дел5. Далее, 23 октября 1802 г. из состава Артиллерийской экспедиции Военной коллегии выделена Инженерная экспедиция6. При этом, соединенное управление всей артиллерией под руководством инспектора всей артиллерии в тексте Указа было названо Артиллерийским департаментом, а управление инженерным делом под руководством генерал-инженера и инспектора - Инженерным департаментом7. 7 января 1803 г. из Временной канцелярии министра военных сухопутных сил образован Департамент министра военных сухопутных сил8 под руководством директора. В составе 3-х экспедиций, возглавляемых экспедиторами . Департамент министра военных сухопутных сил стал связующим звеном между министром и Военной коллегией, выполняя функцию его личной канцелярии . 9 октября 1803 г. учреждена межведомственная Временная комиссия о военных училищах (Комиссия для рассмотрения проекта о заведении военных корпусов. вг губерниях)3. 21 марта,1805 г. вместо Временной комиссии овоенных училищах учрежден межведомственный Совет о военных училищах (Совет о военных корпусах4). 4 августа 1805 года на основе высочайше утвержденного доклада1 министра внутренних дел «О преобразовании1 медицинской части по армии и флоту», было принято решение о учреждении Медицинской экспедиции при Департаменте министра военных сухопутных сил, под руководством генерал-штаб-доктора5. 8 сентября 1805 г. Генерал-аудиториаъ был преобразован в коллегию и стал самостоятельным государственным учреждением . 27 января 1806 г. в военно-медицинском управлении вводится еще одна, наряду с генерал-штаб-доктором, руководящая должность — Главного медицинского инспектора по армии (Главного инспектора медицинской части по военно-сухопутному департаменту)7, а 21 марта 1806 г. при нем учреждается Канцелярия главного медицинского инспектора по армии8.
Распространение «Общего учреждения министерств» в 1811-1835 гг.
Вместе с завершением распространения «Общего учреждения министерств» была закончена ликвидация коллегий и коллежских учреждений, продолжавших действовать после 1811 г.
В. 1812 году была упразднена Военная коллегия6. В 1819 г. Экспедиция государственных конских заводов7. Адмиралтейств-коллегия в 1827 г.8 В 1832 г.9 прекратили свое существование одни из последних пережитков коллежской системы управления - Коллегия иностранных дел и Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел. Также, в 20-30-х гг. XIX в. прекратили свое существование департаменты для решения старых дел и счетов упраздненных ранее коллегий: Временный департамент Коммерц-коллегии в 1823 г.10, Департамент Берг-коллегии в 1825 г.", Департамент Камер-коллегии12 и Департамент Ревизион-коллегии13 в 1828 г., Вотчинный департамент в 1830 г. был подчинен Министерству юстиции14 и окончательно упразднен в 1852 г. войдя»в состав Московского архива Министерства юстиции15.
В связи с этим, к 1 января 1835 г. систему центральных государственных учреждений составили следующие учреждения: Министерство иностранных дел, Военное министерство, Главный морской штаб е.и.в., Морское министерство, Министерство финансов, Главное управление ревизии государственных счетов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения, Главное управление путей сообщения и публичных зданий, Министерство юстиции, Министерство императорского двора и уделов, Капитул российских императорских и царских орденов и Главное управление почт.
Таким образом, процесс создания министерской системы управления в России в первой трети XIX в. прошел в своем развитии различные степени правового оформления. Если к моменту окончания этапа проведения министерской реформы»(в 1802-1811 гг.) были заложены единые законодательные основы министерской системы управления, закрепленные в «Общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 г. и министерская система управления была фактически создана, то окончание следующего этапа - этапа завершения правового оформления министерской системы управления (в 1811-1835 гг.), завершило 1 января 1835 г. распространение этих законодательных основ на каждый элемент министерской системы управления, завершив, тем самым, создание министерской системы управления де-юре. Во многом, этот последний этап имел сугубо юридическое или правовое значение для фактически сложившейся к 1811 г. и действующей министерской системе государственного управления. Но, тем не менее, он заслуживает особого, специального выделения, которого не было в предшествующей историко-юридической и исторической литературе, посвященной данной теме. Наряду с этим, в развитии центральных государственных учреждений в 1811-1835 гг. можно выделить следующие особенности. За это время было образовано несколько новых центральных государственных учреждений. В 1811 г. с утверждением «Учреждения Министерства полиции» от 25 июня 1811 г.1, было учреждено Министерство полиции -центральное административно-полицейское учреждение. (Создание которого было провозглашено еще в 1810 г.2). В 1817 г. было образовано объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения3 - центральное государственное учреждение, в ведение которого вошли дела всех вероисповеданий Российской империи, организация народного просвещения и контроль за ним. В 1819 г. из состава МВД выделился Почтовый департамент4 - центральное государственное учреждение по управлению почтовой частью, под руководством главноначальствующего над Почтовым департаментом А.Н.Голицына5. В 1824 г.6 из МДЦиНП выделились Министерство народного просвещения и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, под общим руководством министра народного просвещения и главноуправляющего духовными делами иностранных исповеданий (совмещенных в одном лице). В 1826 г. было учреждено Министерство императорского двора и уделов1 -центральное государственное учреждение по управлению всеми делами придворного ведомства. Тем самым, «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. было распространено на многочисленную группу (кроме Капитула российских кавалерских орденов) учреждений придворного управления. В 1830 г. Почтовый департамент был реорганизован в Главное управление почт2 под управлением главноначальствующего А.Н.Голицына. В 1832 г. Главное управление путей сообщения было реорганизовано в Главное управление путей сообщения и публичных зданий . За это же время были упразднены некоторые центральные государственные учреждения. В 1819 г. Министерство полиции было присоединено к Министерству внутренних дел . В 1821 г. Государственное казначейство вошло в состав Министерства финансов5. В 1824 г. прекратило свое существование Министерство духовных дел и народного просвещения6. В 1832 г. было ликвидировано Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, войдя в состав Министерства внутренних дел7. После 1811 г. в развитии Военного министерства и Министерства военных морских сил (Морского министерства с 1815 г.) проявились специфические особенности ведомственной штабной организации центрального военного и военно-морского управления. В 1815 г. учреждается Главный штаб е.и.в. , который постепенно занимает доминирующее положение в центральном военном управлении и соответственно Военное министерство и военный министр переходят на подчиненное положение по отношению к Главному штабу е.и.в. и его начальнику.
Подобная организация была воспроизведена в центральном военно-морском управлении в 1828 г.9, с учреждением Морского штаба е.и.в. (с 1831 г. Главного морского штаба е.и.в.)- Тем самым, в центральном военном и военно-морском управлении возникло по 2 организационных центра: Главный штаб е.и.в. и Военное министерство, Морской штаб е.и.в. (с 1831 г. Главный морской штаб е.и.в.) и Морское министерство.-Первенствующую роль в этой организации играли штабы, министерства же перешли на второстепенное положение.
Кроме того, Главнышштаб е.и.в. и Морской штаб е.и.в. (с 1831 г. Главный морской штаб е.и.в.) стали на короткое время новыми, наряду с министерствами и главными управлениями, центральными государственными учреждениями.
Подобный дуализм в центральном военном управлении продолжался до 1832 г.1, когда оно было вновь сосредоточено в Военном министерстве под управлением военного министра, а в центральном военно-морском управлении до 1836 г.2, когда центральное военно-морское управление было снова объединено в Морском министерстве, но под руководством начальника Главного морского штаба е.и.в. с правами министра.
Структура центральных государственных учреждений в 1811-1835 гг.
Коллегия иностранных дел продолжала действовать в составе Министерства иностранных дел, постепенно превращаясь в структурное подразделение преимущественно хозяйственного управления. Основная же масса политических и консульских- дел разрешалась в Канцелярии министра и Экспедиции консульских дел, подчиненных непосредственно министру иностранных дел.
Серьезное заболевание (инсульт) министра иностранных дел, государственного канцлера Н.П.Румянцева, начавшееся в 1812 г.1, не позволило ему сопровождать императора Александра;! в походных условиях в течение Отечественной войны 1812 г. и заграничных походов русской армии в 1813-1814 гг. Поэтому доклады императору по делам Министерства иностранных дел стали осуществляться состоящим при особе императора (с 1811 г.2) статс-секретарем К.В .Нессельроде3, что способствовало выдвижению этого чиновника на видное место во внешнеполитической сфере Российской империи и, соответственным образом; в управлении "Министерством иностранных дел.
Действительное же положение министра иностранных дел Н.П.Румянцева после 1812 г. было во многом номинально4 - удаленность от основных внешнеполитических событий, несовпадение его взглядов со взглядами императора Александра Г на развитие российской внешней политики, отстраненность от личных контактов с императором, проблемы со здоровьем, свели его полномочия в основном к работе с документами и подписанию бумаг. (Свое положение в 1812-1813 гг. сам Н.П.Румянцев в прошении об отставке охарактеризовал следующими словами: «...Продолжаю слыть государственным канцлером, когда отлучен пребываю от участия и сведения государственных дел...»1). Основная же тяжесть по текущему управлению Коллегией иностранных дел в это время легла сначала на А.Н.Салтыкова2, а потом на члена коллегии И.А.Вейдемейера3.
Это сложившееся на практике в виду чрезвычайных обстоятельств, разделение полномочий между К.В.Нессельроде и И.А.Вейдемейером было юридически закреплено после отставки Н.П.Румянцева, последовавшей 1 августа 1814 г.4
В Указе Правительствующему Сенату от 10 августа 1814 г. было установлено: «По случаю-увольнения государственного канцлера, графа Румянцева от всех дел повелеваем впредь до Указа управлять Коллегией иностранных дел члену оной тайному советнику Вейдемейеру, а статс-секретарю, тайному советнику, графу Нессельроду продолжать докладывать нам по всем делам иностранного департамента, как то исполняемо было им во все течение последней войны» . (Это решение было подтверждено и в определении КИД от 22 сентября 1814 г.6). Более того, в письме К.В.Нессельроде к И.А.Вейдемейеру от 10 августа 1814 г. было передано пожелание императора об изъятии из компетенции Коллегии иностранных дел основной части политических дел7.
В ведении же Коллегии иностранных дел оставался довольно узкий круг вопросов: составление грамот российских императоров к государям различных стран; засвидетельствование актов; перевод документов; составление различных справок; пограничные и карантинные вопросы; дела, касающиеся русских подданных за границей и иностранцев в России; административно-хозяйственные вопросы; дела личного состава как центрального аппарата, так и посольских, консульских учреждений за границей8.
Тем самым, в 1814 г. Министерство иностранных дел в деле руководства внешней политикой фактически отделилось от Коллегии иностранных дел.
Однако, в условиях 1814-1815 гг. столь резкое понижение роли Коллегии иностранных дел было сглажено интенсивной внешнеполитической деятельностью императора Александра I и К.В.Нессельроде за пределами Российской империи и физической невозможностью текущего управления МИД К.В.Нессельроде, которое и было временно вверено, наряду с управлением КИД, И.А.Вейдемейеру9. 30 августа 1815 г. вторым статс-секретарем по иностранным делам был назначен граф И.А.Каподистрия1. Это назначение привело к появлению еще одной, наряду с императором Александром I и К.В.Нессельроде, ключевой фигуры во внешнеполитической сфере Российскойимперии.
Разделение компетенции между К.В.Нессельроде и И.А.Каподистрия, носило региональный характер. И.А.Каподистрии были вверены, так называемые, «азиатские дела», т.е. вопросы внешней политики в Южной Европе, Средиземноморье, Греции, Бессарабии, Молдавии, Валахии и собственно в азиатском регионе - от Турции до Китая и Японии2. К.В.Нессельроде ведал политическими делами в отношениях с западными государствами и административными вопросами,4 связанными с управлением Министерством иностранных дел. (Хотя, активное участие К.В.Нессельроде и И.А.Каподистрии в работе международных конгрессов (Венский конгресс 1814-1815 гг. и последующие) сглаживало эти региональные различия.)
В походных условиях 1814-1815 гг. разница в положении статс-секретарей по иностранным делам была минимальной. При этом, личное присутствие и активная деятельность во внешнеполитических контактах императора Александра I низводили роль К.В.Нессельроде до своего рода уполномоченного, который, по словам участника данных событий К. фон Ностица, «может действовать только по указанию своего повелителя и связан его контролем во всем, вплоть до редакции своих дипломатических нот»4. В определенной мере это относилось и к И.А.Каподистрии.
В этой связи, наличие 2-х статс-секретарей по иностранным делам привело к сформированию некоего дуализма (под контролем императора Александра І) в управлении внешней политикой Российской» империи начиная с 1815 г.
И хотя последовавшее 9 августа 1816 г.5 назначение К.В.Нессельроде управляющим Министерством иностранных дел и присутствующим в Коллегии иностранных дел (ИА.Вейдемейер получил отставку6) внесло юридическую ясность в руководящем составе этого министерства, но практическая роль во внешней политике Российской империи И.А.Каподистрии была очень велика, более того, по свидетельству современников, в отдельные временные отрезки влияние И.А.Каподистрии было преобладающим7. Причем, наличие у И.А.Каподистрии канцелярии1 придавало ему дополнительное влияние и в административных вопросах. Эта двойственная ситуация продолжалась в управлении внешней политикой Российской империи вплоть до фактического отхода от дел И.А.Каподистрии в 1822 г.2
Все эти факты дали основание ряду исследователей говорить о совместном управлении Министерством иностранных дел К.В.Нессельроде и И.А.Каподистрия в 1815-1822 гг.3, о управлении внешней политикой Российской империи в 1814-1816 гг. сразу тремя руководителями (К.В.Нессельроде, И.А.Каподистрия и И.А.Вейдемейер)4, а историк В.В.Похлебкин выдвинул концепцию одновременного существования в Министерстве иностранных дел в 1812-1816 гг. трех или даже четырех министров (Н.П.Румянцев, К.В.Нессельроде, И.А.Каподистрия, И.А.Вейдемейер)5. При этом, в новейших справочниках «Государственность России»6 и «Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917»7 И.А.Вейдемейер и И.А.Каподистрия прямо указаны в списке министров иностранных дел.
