Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Развитие представлений о соотношении государственной власти и земского самоуправления в российской правовой науке 14
1. Местное самоуправление как объект исследования в европейской политико-правовой науке XIX в 14
2. Общественная теория земского самоуправления в традиции российского правоведения 38
3. Формирование и эволюция государственной теории земского самоуправления 55
Глава II. Правовые дискуссии о земском самоуправлении и развитие российского законодательства . 87
1. Дискуссии о сущности земства в процессе разработки его правовых основ 87
2. Проблема отношения земства с государством и обществом в правовой и общественной мысли пореформенной России 104
3. Опыт разделения функций государственной власти и земского самоуправления в Российской империи 123
4. Значение исторического опыта земства в развитии правового обеспечения местного самоуправления в современной России 135
Заключение 152
Список использованной литературы 163
- Местное самоуправление как объект исследования в европейской политико-правовой науке XIX в
- Общественная теория земского самоуправления в традиции российского правоведения
- Дискуссии о сущности земства в процессе разработки его правовых основ
- Проблема отношения земства с государством и обществом в правовой и общественной мысли пореформенной России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Надежды на формирование в России
гражданского общества во многом связываются с развитием местного
самоуправления, поскольку в муниципальных образованиях формируется
чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые
Ф привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать
деятельность избранных ими должностных лиц.
Основным вопросом научной полемики о природе местного самоуправления является проблема его соотношения с государственной властью и государственным управлением. В теории и практике наблюдаются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода к становлению местного самоуправления. Один
# заключается в отделении местного самоуправления от государства, при
котором исключается любое влияние государства (кроме законодательного)
на организацию местного самоуправления; другой состоит в
огосударствлении местного самоуправления, его жесткой привязке к
государственной структуре и рассмотрении самоуправления как
продолжения государственной власти на местах.
Анализ различных точек зрения по этому вопросу показывает, что
самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного
значения не может реализовываться вне единой государственной
экономической, социальной и иной политики. Местное самоуправление не
может находиться вне системы государственно-властных отношений и быть
абсолютно независимым от государства.
Объективные факторы, определяющие роль местного самоуправления в механизме управления обществом, свидетельствуют об общих для демократических государств тенденциях: децентрализации управления, самоорганизации граждан, законодательного разграничения полномочий
4 государственных органов и местного самоуправления, осуществлении публично-властных полномочий на местном уровне, позволяющем достичь наибольшей их эффективности. Поэтому сегодня проблема взаимодействия государства и местного самоуправления и осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения правового государства и гражданского общества приобретала особую актуальность. Однако создание целостной теоретической основы в решении принципиальных вопросов, которая обеспечивала достижение оптимальной меры централизации и децентрализации в системе «государственное управление - местное самоуправление» еще не завершено
В начале 90-х гг. XX в. децентрализацию государствешюго управления в Российской Федерации многие ученые, публицисты и общественные деятели считали одним из основных условий создания в стране демократического гражданского общества, основанного на частной собственности, при этом реформа местного самоуправления выступала важнейшей составляющей этого процесса. Но при этом упускали из виду, что перераспределение полномочий между ветвями и уровнями власти в России сопровождалось ростом сепаратизма и ослаблением государственной власти. Для решения задачи сохранения и упрочения российской государственности при одновременном росте влияния местного самоуправления необходим научно обоснованный анализ природы прав местных сообществ.
Успешная реализация местного самоуправления в современных условиях требует углубленного исследования теоретических и практических аспектов процесса становления системы местного самоуправления, в частности, учета исторического опыта земского движения в России.
Земское движение оставило наиболее яркую полосу в истории местного самоуправления в России. Проведенная «сверху» реформа местного управления, которая выразилась в создании земских и городских учреждений, частично была обязана своим успехОхМ именно тому, что
5 традиция самостоятельного решения населением своих сословных, общинных проблем в середине XIX в. еще не была утрачена.
Оценка земства как формы местного самоуправления с позиции науки о праве и государстве остается актуальной задачей и сегодня. По нашему мнению, первым шагом изучения опыта формирования правовой базы деятельности земства в пореформенной России должен быть анализ теоретико-правовых идей, на основе которых развивался этот процесс, а также общий обзор развития местного, прежде всего земского, самоуправления в пореформенной России.
Степень разработанности темы, теоретическая основа диссертации. Литература о земском самоуправлении и взаимоотношениях государственной и земской власти в процессе развития российского местного самоуправления весьма обширна. Уже в первые годы существования новых органов самоуправления появлялись работы, посвященные этому вопросу. Так, анализ «Положения о земских учреждениях», различных аспектов земской деятельности, организационных вопросов местного самоуправления проводили А.В. Лохвицкий, А.И. Васильчиков, А.А. Головачёв, В.Н. Лешков и другие исследователи. Являясь сторонниками так называемой общественно-хозяйственной теории местного самоуправления, эти ученые ратовали за полную самостоятельность земства в вопросах местного хозяйства. Роль государства ими сводились к осуществлению наблюдения за формальной законностью.
В 70-80-е гг. XIX в. историография земства пополнилась серией работ как консервативного (А.Д. Пазухин, П.Л. Корф, Г.А. Евреинов и др.), так и либерального (К.К. Арсеньев, В.К. Скалой, O.K. Нотович) толка. На рубеже XIX-XX вв. весьма популярной стала государственная теория самоуправления, сторонники которой (А.Д. Градовский, М.И. Свешников, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин) рассматривали земские органы как часть государственных структур, заведовавших по распоряжению правительства отраслями местного хозяйства.
В начале XX в. выходит в свет большое количество работ, посвященных многим вопросам практической деятельности земств различных губерний страны. Самым полным научным исследованием вопросов земского самоуправления стала монография Б.Б. Веселовского «История земства за сорок лет», в которой рассмотрены все аспекты деятельности земства в хозяйственно-экономической и культурной жизни.
В советский период труды по истории земских учреждений начинают издаваться с 50-х гг. В работах В.В. Гармизы и Л.Г.Захаровой исследуются вопросы подготовки и проведения земской реформы 1864 г. и контрреформы 1890 г. Земскому движению посвящены труды советских ученых Н.М. Пирумовой, А.В. Ушакова, В.Г. Чернухи, Ф.А. Петрова и др. В них затрагивались главным образом вопросы восприятия западноевропейских моделей местного самоуправления общественной мыслью в России накануне реформ 60-х гг. XIX в.
Поиски «идеала гражданского строя» на примере Англии и Франции российским либеральным движением конца 50-х - в 60-е гг. XIX в. были прослежены в монографии Н. М. Пирумовой «Земское либеральное движение. Социальные корни и эволюция до начала XX века», той же проблематике посвящена книга американского исследователя Ф. Старра «Децентрализация и самоуправление в России. 1830-1870».
К 90-м гг. XX в. относится появление научных работ, носящих обобщающий характер и подводящих некоторые итоги земской деятельности в целом. Это труды Г.А.Герасименко, Л.Е. Лаптевой и В.Ф. Абрамова; позднее появляются работы Т.Л. Мигуновой, рассматривающей проблематику земств в контексте реформ Екатерина Великой, и Н.П. Сенкевича, ориентированные на исследование особенностей городского самоуправления Санкт-Петербурга в конце XIX в.
Проблемы взаимодействия государственной власти и органов местного самоуправления в России, общетеоретические основания исследования роли правового государства в процессе становления гражданского общества и его
7 институтов, включая и местное самоуправление, исследуют многие современные ученые. Автор в процессе написания диссертации опирался на труды С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А Азовкина, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, А.А.Белкина, Л.Ф. Болтенковой, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Графского, Н.А. Емельянова, С.Э. Жилинского, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Б.И. Кожохина, Е.И. Козловой, А.Н.Кокотова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Г. Лаптева, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, Н.А. Михалевой И.И.Овчинникова, В.В.Оксамытного, В.А. Пертцика, Н.В.Пирумовой, М.И. Пискотина, Н.В.Постового, А.Я.Сливы, Ю.А. Тихомирова, Н.А.Туманова, И.А.Умновой, СЮ.Фабричного, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и др.
Отмечая разработанность проблематики исследования, вместе с тем следует признать, что уровень обобщения и осмысления исторического опыта земского самоуправления с историко-правовых позиций на сегодняшний день все еще не соответствует стоящим перед наукой требованиям, связашшм с научным обеспечением решения практических задач строительства в России общественного управления и самоуправления.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы диссертации, определили объект и предмет исследования, его цели и задачи, внутреннюю логику систематизации и анализа эмпирического материала.
Объектом исследования является опыт взаимодействия государства и земского самоуправления, его осмысление в научных и политических дискуссиях второй половины XIX - начала XX в. и отражение в законодательстве о земском самоуправлении.
Предметом исследования являются теоретические концепции местного самоуправления, законодательное регулирование и
8 практические аспекты организации и деятельности земских органов, исторический опыт взаимодействия земства и государственной власти и его значение в современных условиях.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения правовых концепций российских юристов и практического опыта взаимодействия государства и земской власти в пореформенной России комплексно проанализировать проблему соотношения государственной власти и местного самоуправления в Российской империи и предложить рекомендации по практическому использованию этого опыта в современных условиях.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
проанализировать содержание учений о местном самоуправлении в европейской правовой науке XIX в.;
рассмотреть генезис правовых воззрений представителей общественной теории местного самоуправления;
изучить взгляды русских и европейских правоведов на природу местного самоуправления в рамках государственной теории;
рассмотреть теоретические воззрения выдающихся русских юристов на правовые основы земской реформы второй половины XIX в. и выявить степень их влияния на практику законотворчества в дореволюционной России;
определить основные направления дискуссии о земском самоуправлении и проблемы отношения земства с государством и обществом в пореформенной России;
изучить опыт разделения функций государственной власти и земства в модели местного самоуправления в Российской империи;
показать значение теоретических концепций о соотношении государственной и земской власти для разработки теории местного самоуправления и совершенствования его правовых основ в современной России.
Методологическую основу исследования составили общенаучный диалектический метод познания, научные методы анализа и синтеза, дедукции и индукции, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному, конкретно-исторический, социологический, системный методы, а также специальные методы исследования правовых явлений: историко-правовои, сравнительно-правовой, технико-юридический и др.
Источниковедческая база диссертации. Принцип историзма предполагает анализ исторических процессов в единстве объективных и субъективных условий их формирования, а также использование и аналитическую обработку историко-правового материала, его комментирование и систематизацию. В соответствии с методологической позицией, занятой диссертантом, проблема соотношения земской и государствешюй власти в России анализируется на основе междисциплинарного исследования теоретических концепций о природе местного самоуправления, анализ правовых актов и изучение практики взаимодействия государственной и местной власти в Российской империи.
В этой связи источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: законодательство Российской империи, нормативно-правовые акты и документы, а также комментарии к ним; акты органов земского самоуправления, официальные отчеты должностных лиц; теоретические работы русских юристов по вопросам городского самоуправления и государственного права, а также воспоминания земских деятелей, описания деятельности органов земского самоуправления современниками изучаемых реформ.
Научная новизна исследования заключается в том, что автором осуществлено углубленное комплексное исследование взглядов европейских и русских ученых-правоведов на природу местного самоуправления, включая его правовую базу и особенности взаимодействия с органами государственной власти.
10 Принципиально новым по сравнению с предшествующими исследованиями, относящимися к данной области знания, является анализ влияния теоретических воззрений по вопросу соотношения государственной и земской власти на законотворчество в области земского самоуправлеши второй половины XIX в. Диссертант на основе комплексного анализа воззрений европейских и российских правоведов, основных теорий местного самоуправления, обобщения отечественного и зарубежного опыта обосновывает социально-правовую природу земства как самостоятельного института управления и важнейшего элемента государственно-правовой структуры, раскрывает основные принципы взаимодействия государства и местного самоуправления, выявляет основные тенденции и закономерности формирования эффективной системы органов местного самоуправления.
Автором обоснована необходимость учета опыта правового регулирования земского самоуправления для разработки правовых основ взаимодействия государства и институтов местного самоуправления в современной России.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения, отражающие концептуальные позиции автору и научную новизну исследования:
Доказано, что основные теоретические концепции самоуправления, в которых рассматриваются вопросы соотношения государственной и местной власти, господствовавшие в XIX веке, являются односторонними и не достаточно проработанными. Их востребованность практикой государственного строительства могла быть выше, если бы ведущие концепции строились на выявления более глубоких, диалектических взаимосвязей между государством и местным самоуправлением.
Анализ содержания теоретико-правовых дискуссий, развернувшихся вокруг земской реформы, показывает, что авторы Закона 1864 г., конструируя правовую базу земского самоуправления, закрепляли в основном лишь отказ государства от управления «несущественными» хозяйственными делами уезда и губернии, а не организацию публичного
управления на уровне земств. Господство такого взгляда отразилось на положении исполнительных органов земств, которые не обладали властными функциями. Земства не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в жизнь и были вынуждены обращаться к содействию правительственных органов.
Критическая оценка трактовки Положения о губернском и уездном земском управлении 1890 г. в отечественной историко-правовой литературе как своего рода «контрреформы» позволяет утверждать, что этот документ привел действующее земское законодательство в соответствие с более зрелой для того времени «государственной» концепцией местного самоуправления, сторонниками которой были крупнейшие российские юристы (Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, В.П. Безобразов и др.) и которая к тому времени стала доминирующей в юридической науке Западной Европы.
К числу наиболее значительных изменений в области отношения органов земского самоуправления и институтов государственной власти, явившихся результатом земской реформы 1890 г., можно отнести усиление полномочий губернатора в результате расширения оснований для отмены постановлений земских собраний и изменение структуры органов административного надзора. Реформы земского самоуправления, опосредуемые детально проработанной правовой базой, были направлены на развитие основ рыночной экономики и на частичную децентрализацию управления, необходимую для успешного проведения экономических преобразований.
В современных условиях с учетом исторического опыта государству следует более активно и последовательно поддерживать развитие местного самоуправления как реальный инструмент ограничения излишней концентрации публичной политической власти на государственном уровне, эффективного решения вопросов местного значения и формирования гражданского общества. Формирование современной модели местного самоуправления предполагает альтернативность вариантов структурирования
12 местных сообществ и типов субъектов местного самоуправления, в том числе создание структур, аналогичных дореволюционным земствам.
Теоретическая значимость исследования определяется прежде всего тем, что раскрытие практики осуществления в России второй половины XIX - начале XX вв., соотнесение ее с ведущими юридическими концепциями и законодательством, позволило обосновать ряд теоретических положений и выводов, которые развивают и дополняют отдельные разделы общей теории и истории права и государства, истории правовых учений, конституционного и муниципального права.
Практическая значимость исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы при принятии политико-юридических решений, касающихся организации местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти, в законотворческой и правореализациоппои деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов при регулировании организации местного самоуправления, при проведении дальнейших исследований в этой области общественных отношений.
Положения и выводы диссертанта могут быть использованы при разработке курсов лекций по теории и истории права и государства, истории правовых учений, конституционного и муниципального права, социологии права, истории России.
Апробация результатов исследования. Диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории права и государства Северо-Западной академии государственной службы
Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора по исследуемой проблематике, докладывались им на ряде научных и научно-практических конференциях: Международная аспирантская конференция РАГС-СЗАГС «Государственность и государственная службы в России пути развития» (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2003г.), II международный научный форум «Государственная власть и местное самоуправление в
13 России: история и современность» (Таврический дворец, Санкт-Петербург, 2004г.), III международный научный форум «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Таврический дворец, Санкт-Петербург, 2005г.), Научно-практическая конференция «Молодежь и власть: пути диалога» (СЗАГС, Санкт-Петербург, 2005г.), Межвузовской научной конференции «Государство и общество: политико-правовые проблемы» (Барнаул, 2005)
Местное самоуправление как объект исследования в европейской политико-правовой науке XIX в
Понятие «местное самоуправление» имеет принципиально важное значение. «Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, - справедливо отмечает С.А. Авакьян. -Между тем, в правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление».
Усвоение русской политической лексикой понятия «самоуправление» началось не раньше 50-х - 60-х гг. XIX в. с буквального перевода - кальки с английского «self-government», «самоуправление». В труде А.И. Васильчикова встречается прямое свидетельство современника на этот счет: «Слово "самоуправление" переведено буквально с английского self-government, вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу». К этому можно добавить мнение А.Д. Градовского, цитировавшего в своей «Истории местного управления в России» французского публициста Батби, который писал: «Законодатели 1790 г. (во Франции) построили департаментскую и муниципальную систему, основанную на выборном начале, и в этом отношении их работа была попыткой к самоуправлению». В примечании к этой цитате Градовский восклицал: «Self-government, как говорит Батби. У французов решительно нет слова для обозначения понятия самоуправления, кроме слова децентрализация, которое, как мы видели и увидим ниже, означает совсем иное». В книге С.Ф. Старра отмечено, что до 1856 г. в России не было понятия, обозначавшего общественное участие в местных делах, даже «Толковый словарь» В.И. Даля предлагал «самоуправство» как единственно близкую корневую форму. Вследствие этого, по мнению автора, и было скалькировано в «самоуправление» английское «self-government», подобно тому, как французский термин «decentralization» стал «децентрализацией», а то и другое, в свою очередь, было призвано демонстрировать крайнее неприятие бюрократического правления. Парадоксальным образом на русской почве прививался термин, который не имел широкого распространения в Англии ни в прошлом столетии, ни в нынешнем и даже не остался в языке англичан, говорящих просто - «local government», т.е. «местная власть», «местное управление». «Трудно поверить, - замечали известные британские социалисты Беатрис и Сидней Вебб, - но до середины XIX века сам термин "local government" не употреблялся. Мы обнаружили, что выражение "local self-government" стало распространяться во второй четверти XIX в., главным образом благодаря фон Гнейсту и Д.Т. Смиту. Но уже в третьей четверти века получило распространение выражение "local government". В передовой статье "Times" от 15 декабря 1856 г. оно было по сути официально закреплено».5 Его происхождение связано с выступлениями английского публициста ранневикторианского периода Д.Т. Смита. Возмущаясь деятельностью направленных из центра в графства инспекторов, призванных контролировать, как решаются «на местах» проблемы, порождаемые распространением нищенства, плохими условиями фабричного труда, а также состоянием образования и здравоохранения, т.е. тем, что он именовал в своих книгах и памфлетах «правительственным деспотизмом», Смит настаивал на минимуме вмешательства центрального правительства в дела местного общества, утверждая, что со времен англо-саксонского завоевания величайшим по значению фактором успешности управления в государстве являлось «местное самоуправление». О немаловажности понятийных оттенков в данном вопросе свидетельствует то внимание, которое было уделено ему выдающимся историком английского самоуправления австрийским ученым Иосифом Редлихом. Он, в частности, не без основания утверждал, что как термин «английский self-government» не менее обязан широким распространением на континенте Европы авторитету Рудольфа фон Гнейста. Таким образом, если для единомышленников и последователей Смита истинные начала самоуправления представали в виде средневековых форм идеализированного «золотого века» народного самоуправления, казавшиеся в Англии середины XIX века причудами готического Возрождения, на европейском континенте - в Пруссии, во Франции и в России - английский self-government не без посредничества Гнейста был воспринят как откровение, поскольку для этого была подготовлена почва. Новые понятия и в России, и в Германии были без сомнения востребованы в связи с потребностями собственного развития, что подтверждалось обостренным интересом к английскому «selfgovernment» в обеих странах. Известные параллели исторического развития России и Германии (Пруссии) - от особенностей падения крепостного права и «прусского» пути развития аграрного капитализма до специфики соотношения либерализма и бюрократии, «отрезвляющее действие», по выражению Н.М. Дружинина, военных катастроф, пережитых обеими странами, - находились в прямой связи с последовавшими правительственными реформами. Характерно, что в материалах, отразивших требования дворянского либерально-оппозиционного движения в губерниях России на рубеже 50-60-хгг. XIX в. «улучшить» администрацию, устроить «хозяйственно-распорядительные учреждения, общие для всех сословий», рядом с замечаниями о необходимости перемен в «административном порядке», «административной жизни государства»10 уже появляется «идея самоуправления».
Общественная теория земского самоуправления в традиции российского правоведения
Изучение эволюции теоретических представлений русских правоведов о земстве, его сущности и принципах устройства позволяет утверждать, что факторами, определяющими эту эволюцию, являлись политические изменения в стране и общее развитие политико-правовых доктрин в Европе и России. Противостояние государства и общества, необходимость признания свободы местных сообществ в решении своих задач - вопросы, становившиеся все более актуальными в середине XIX в. - легли в основу общественной теории самоуправления, пришедшей на смену теории свободной общины. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, видела его сущность в предоставлении права местному обществу самому ведать своими делами, обеспечивать достижение общественных интересов без какого-либо вмешательства со стороны государства. История России свидетельствует, что на всем ее протяжении в стране сохранялось самоуправление на уровне крестьянской общины. В то же время тема русской приходской общины почти не была затронута отечественными исследователями, за исключением отдельных работ по истории северной и сибирской приходской общины XVII-XVIII вв. Попытки сохранить общину предпринимались и в ходе крестьянской реформы 1861 г., поскольку она в то время играла важную фискальную и полицейскую роль, оставаясь в большинстве случаев субъектом права собственности на землю и, кроме того, была своеобразным органом социальной защиты своих членов. Постепенно эта роль общины приобретала все большее значение. В то же время нарастал бюрократический контроль за этим институтом, и в условиях государственной и церковной бюрократизации, при господстве вотчинного права в крепостной деревне не приходилось говорить о самостоятельном значении в сфере самоуправления приходской общины в России в рассматриваемый период. Русская православная община была традиционным организмом, посредством которого осуществлялись религиозно-этические, культурные функции народного самоуправления. Однако серьезные перемены в русской церкви с начала XVIII в. (в так называемый «синодальный» период) привели к уменьшению сферы самоуправления, права этих развивающихся институтов присваивает государство. Приход крепостной деревни был парализован властью помещика, который сосредоточил в своих руках права приходской общины. В ней не созывались сходы, и даже подбор духовенства производил помещик. Характерно, что в 80-90-е годы XIX века земские гласные поднимали вопрос о предоставлении приходам и приходским попечительствам и организации прав мелких земских единиц. Сама церковь по поводу приходских советов и собраний в это время признавала, что «особой жизнедеятельности они не проявляют», интерес же вызывает участие духовенства в организации и деятельности сельских кредитных учреждений в начале XX в.: «Как бы на смену этих, не привившихся в нашей приходской жизни учреждений (т. е. вышеназванных «приходских советов и собраний») в нашей приходской жизни выступают разные кооперативные общества и товарищества, в которых по местам приходское духовенство охотно принимает деятельное участие и нередко стоит во главе». Как мы уже указывали, научное обоснование необходимости ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства было проведено в начале XIX в. в рамках теории свободной общины, заимствованной из французского и бельгийского права. Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления: местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных; органы местного самоуправления - органы самоуправляющихся общин, а не государства; избираемость органов местного самоуправления членами общины; разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые ей государством; отсутствие у государственных органов права вмешиваться в собственную компетенцию общины; они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции. Большее распространение получила возникшая впоследствии хозяйственная теория самоуправления, опиравшаяся не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на само содержание коммунальной деятельности. Сторонники этой теории полагали, что самоуправление - заведывание делами общины, решение только хозяйственных вопросов. Однако обе эти концепции не соответствовали тем формам местного самоуправления, которое в этот период воплощались на практике.
Дискуссии о сущности земства в процессе разработки его правовых основ
Трагическое для России поражение в Крымской войне (1853-1856) обнажило со всей очевидностью характер и остроту кризиса, в котором находилась страна, показала неприемлемость методов полицейского управления, применявшихся Николаем I три десятилетия. Росла и усиливалась антисамодержавная, антикрепостническая оппозиция, освободительные идеи которой оказывали сильное влияние на формирование общественного сознания различных социальных слоев. В этот период формируется новая идеологии и шкала ценностей политического и экономического либерализма. В общественном сознании утверждается идея безотлагательности радикальных преобразований основных сфер общества и управления. Александр II вынужден был признать целесообразность «совершенствования внутреннего благоустройства страны». Крестьянская, судебная, военная, университетская и другие реформы 60-70-х гг. укрепили предпосылки для реформирования самодержавной системы государственного управления. Правовая база местного самоуправления, а также общественные условия для его развития в России были созданы лишь с уничтожением крепостного права и началом кардинальных экономических, социальных, правовых реформ. В этот период в научной литературе и публицистике разворачивается дискуссии о местном самоуправлении, в первую очередь о проблемах земства. Следует отметить, что самоуправление в России в течение столетий было связано с земской идеей - идеей народности, власти, исходящей от земли, от народа. Как известно, понятие «земство» появилось в России задолго до 1864 г. Еще в начальные века российской истории формировались представления о единстве «земли русской», однако отношение к «земле» в той системе ценностей не заняло того места, какое отводилось отношениям родства. В Хв. «земля» мыслилась как определенная территориально-политическая целостность. В период образования централизованного государства понятие «земский» носило общегосударственный, а не местный характер. В XV-XVI вв. термин «земяне» обозначал совокупность местных жителей с присущими им местными интересами. Земская реформа Ивана IV была призвана заменить в местном управлении назначаемых из центра чиновников представителями местного общества и тем самым положить конец злоупотреблениям кормленщиков. Заботой о судьбе всей России была проникнута деятельность «земских ополчений». В XVII в. воеводы вытеснили «выборных людей» и сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Созданные Петром I губернии явились не самоуправляющимися единицами, а частью административного механизма. Попытки Петра упорядочить российскую жизнь, подчинив окраины крепкой центральной власти, потерпели крушение, и к концу жизни Петр I учреждает выборную должность «земского комиссара», который выбирался дворянами на один год. Однако комиссары вскоре утратили свою независимость от администрации, та же участь постигла и «земские избы» в городах, которые были преобразованы по западноевропейскому образцу в «магистраты». Глубокий след оставили в системе местного управления реформы, проведенные при Екатерине II. Комиссии для обсуждения местных нужд подготовили важные законодательные акты - «Учреждения о губерниях» и «Городовые положения», в этот период появились «земские суды» и «земская полиция», «Приказы общественного призрения», «земские повинности», самоуправление получают дворянство и городские сословия. «Земство» отождествляется с организацией жизни «по правде и совести», когда справедливость достигается через гармонию системы различных интересов. Земская идея постоянно присутствовала во всех российских реформах, в то время как содержание ее изменялось и развивалось. При Александре І в «Предварительном положении о земских повинностях» понятие «земство» было впервые определено в законодательном порядке. При этом законодатель видел отличие земских повинностей от государственных в том, что первые отбывались на местах. С отменой крепостного права в 1861 г. стараниями наиболее активной части общества утвердилось понимание земской идеи, которое, на наш взгляд, было значительно глубже западноевропейской «муниципальной». Оно воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве. Появившись на рубеже эпох, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с правовой и социальной, а последние в свою очередь - с хозяйственной деятельностью. До введения земств в стране существовало только сословное самоуправление, теперь же впервые создавалось всесословное самоуправление. Анализ различных дореформенных проектов позволяет утверждать, что наиболее систематизированным был проект организации местного самоуправления в Российской империи, разработанный М.М. Сперанским. В «Плане государственного преобразования» (1809 г.) он, как известно, предусматривал создание выборных органов власти с хозяйственной компетенцией на всех уровнях местного управления - в волости, округе (уезде) и губернии. Это стройное сооружение, в котором каждый низший этаж служил основанием высшему, венчал центральный представительный орган - Государственная дума.
Проблема отношения земства с государством и обществом в правовой и общественной мысли пореформенной России
Органическая взаимосвязь между развитием государства и самоуправления прослеживается на всей истории государственности. На разных этапах эволюции общества существовали отличающиеся модели местного самоуправления, которые в конечном счете всегда следуют за государственным развитием, подчиняясь предписаниям, устанавливаемым государством, будь то в форме правовых норм либо в форме директивных указаний, и тем самым практически всегда зависят от типа государства, его устройства, формы правления и политического режима. Вопрос о том, что за учреждение земство - общественное или государственное, интенсивно обсуждался российскими учеными и публицистами, начиная с 1870-х гг., однако не был в центре их внимания в предшествующее десятилетие, хотя был поставлен еще в процессе подготовки земской реформы. Некоторые ученые считали, что в основу Положения 1864 г. легла общественная теория самоуправления. На наш взгляд, следует согласиться с Н.Н. Авиновым, что Положение получило свой окончательный облик в борьбе государственной и общественной теорий, однако в большей степени в нем свое отражение принципы последней. Несомненно, основные постулаты земской реформы вызывали сочувствие сторонников самоуправления. Еще в период подготовительной работы, М.А. Корф высказал мнение, что «резко отличаясь от тех робких преобразовательных попыток и полумер, которыми так богата история всех законодательств, настоящий проект имеет в виду сразу утвердить наше местное самоуправление на широких началах и окончательно расторгнуть связь со старыми, отжившими свой век преданиями». Не менее решительно высказывал свое сочувствие реформе уже после ее осуществления А.И. Васильчиков: «Ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому. В преобразованиях, ознаменовавших настоящее царствование, необходимо признать общее высшее значение, именно, что через них основано в России самоуправление». Однако недостатки земского Положения вскоре проявили себя. А.И. Васильчиков, высказав свое восторженное мнение, на следующей странице оговаривается, что самоуправление у нас «основано, но это не значит, что оно устроено». А.В. Лохвицкий, признавая важность реформы, надеялся на расширение компетенции земских учреждений и считал, что «всего важнее в новых учреждеїшях тенденция законодательства, тот угол, по которому они начинают двигаться». На будущее возлагал надежды и другой видный правовед того времени Н.Ф. Крузе, указывая на затруднения, возникавшие при применении «составленного канцелярским порядком Положения».211 И.П. Колюпанов также находил, что земское Положение является реформой «в зародыше и по характеру своему и по внешней отделке».212 Оба этих автора, однако, вполне отдавали должное плодотворной деятельности земских учреждений уже с первых шагов. Однако, отметим, что эти авторы не останавливались на вопросе, который был в центре внимания авторов последующих сочинений о земском самоуправлении, - на вопросе о соотношении земской и государственной власти, в частности, об отношениях земских и правительственных учреждений. Анализ показывает, что вопрос об отношении принципов земского самоуправления и административных органов привлек внимание правоведов особенно в конце XIX - начале XX в., вокруг него развернулась дискуссия, продолжавшаяся на протяжении ряда лет. Так, А. А. Головачев указывал на отсутствие общего плана реформ 60-х гг., вследствие чего получился «целый калейдоскоп законоположений, исходящих из совершенно противоположных начал». В уезде имеются различные категории мировых посредников: органы судебно-административные, земские учреждения, мировые судьи, органы полиции, волостные судьи. Таким образом, «как для административных, так и для судебных функций считается необходимым иметь в уезде по три органа, состоящих в непосредственном отношении к народу». Тот же недостаток имелся, по его мнению, и в системе губернских учреждений.215 Учреждения, не создававшиеся по общему, единому плану реформ, формируемые лишь для того, чтобы решить определенные проблемы управления в данное время, без отмены тех принципов, на которых было основано прежнее законодательство, не могут в полной мере заменить прежние, устаревшие институты власти. Отсюда вытекала необходимость сохранить последние, хотя они уже не соответствовали ни духу времени, ни потребностям общества. Несмотря на появление в губернии новых учреждений, не подчиненных губернатору, последний оставался по закону «хозяином губернии», и его «усмотрение сохраняет свое значение в силу необходимости, так как пределы власти губернатора не определены с точностью». Автор не признавал земские учреждения органами самоуправления, как вследствие их ограниченного круга деятельности, так и вследствие отсутствия у них исполнительных органов и зависимости от администрации.217 Он считал необходимой передачу органам самоуправления всех местных дел, исключая те, «которые без явного неудобства не могут быть вверены местным обществам и также те, которые могут быть исполнены центральным управлением с большей пользой и выгодой», что должно быть выяснено практикой.218 Земские учреждения «должны действовать самостоятельно, а не под контролем администрации», «должны отвечать за свои действия перед судом, как представителем закона и общественным мнением» при возможно большей гласности их деятельности. Как и А.А. Головачев, В.П. Безобразов видел недостаток складывавшейся системы местного управления в том, что рядом с «новой организацией местной администрации, которая обнимает собой все местные административные действия и из круга ведения которой изъята только одна полиция, осталась действовать и продолжает развиваться вся прежняя организация той же местной администрации за все ответственная, хотя и имеющая в своем прямом распоряжении только полицию».220 Но этот недостаток нельзя исправить «ни ограничением, ни расширением свободы земских учреждений». Сравнивая российские земские учреждения с организацией прусского местного управления, автор видит недостаток первых в том, что они «не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, не имея никаких органических связей с этой системой». По его мнению, «три разнокалиберных ряда административных учреждений - бюрократические, земские и крестьянские» - должны рано или поздно слиться воедино, причем в качестве примера, он указывает на «возможность слития губернского правления и некоторых других бюрократических губернских установлений с губернской земской управой, которая, однако, не должна быть лишена при этом своей самостоятельности и может быть подчинена только судебно-административному контролю». Таким образом, В.П. Безобразов стремился распространить компетенцию самоуправления на все местные дела, но под влиянием государственной теории самоуправления считал необходимым ввести в состав земских органов «правительственный элемент».
