Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Государство и его социальная деятельность 25
1. Социальная деятельность как имманентная функция государства 25
2. Субъекты реализации социальной функции: современный этап 53
3. Социальная деятельность и солидарность государственно-организованного общества 70
Глава 2. Основные детерминанты социальной функции современного государства 90
1. Налогообложение - экономическая база социальной деятельности государства 90
2. Влияние формы государства на осуществление социальной функции 126
3. Глобализация и проблема реструктуризации социальной функции государства 142
Глава 3. Тенденции развития социальной функции и типология современных государств 165
1. Историко-стадиальная классификация социального государства 165
2. Модификация социальной функции современного государства 217
3. Многообразие типов современного социального государства 256
4. Структура и содержание социальной функции в контексте типологии современного государства 283
5. Методы модификации и основной принцип социальной функции современного государства 304
Заключение 334
Список использованной литературы 341
- Социальная деятельность как имманентная функция государства
- Субъекты реализации социальной функции: современный этап
- Налогообложение - экономическая база социальной деятельности государства
- Историко-стадиальная классификация социального государства
Введение к работе
Актуальность темы определяется продолжающимся реформированием всех сфер жизнедеятельности российского общества в аспекте построения социального правового государства. Сегодня исследователи спорят о сущности социального государства, о перспективах развития, о возможности его построения в современной России. И как справедливо отмечается в одном из исследований «...преобразования в самих основах экономического и общественного устройства никогда не осуществляются «с чистого листа». Всегда приходится считаться с традициями общества,...с укоренившимися в массовом обыденном сознании представлением о том, что некоторые социальные завоевания не подлежат обсуждению».1 И хотя речь в приведённой цитате идет о массовом сознании граждан Германии, это суждение вполне применимо и к оценке сознания современных российских граждан, в котором также имеют место определенные стереотипы, предопределяющие обязательства государства по реализации социальной функции.
Эта проблема неотделима от дальнейшей разработки теории социального государства, т.к. для формирования фактически работающей правовой основы современного государства и общества необходимо тщательно изучить существующие реалии, разграничив закономерное и случайное; глубинное, определяющее сущность социальной функции государства, и то, что лежит на поверхности и относится к явлению. Несмотря на значительное количество научных публикаций по проблемам теории
1 Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепция, практика / А.Ю. Чепуренко (общ. ред.). М, 2001. С. 200.
социального государства многие вопросы остаются нерешенными, не определены аналитические подходы, предварительный характер имеют выводы. Не существует и общепринятого представления о социальной функции современного государства.
Большинство российских исследователей понимает
социальное государство как некий институт, который
«самообязывается помогать тем, кто не способен к труду, а также
тем, кто в силу разных обстоятельств не в состоянии обеспечить
себя прожиточным (удовлетворительным, достойным)
минимумом». Посредством социальной функции осуществляется «снятие или смягчение социальных противоречий путем использования цивилизованных средств их разрешения; обеспечение человеку надлежащих условий жизни посредством гарантирования определенного объема благ за счет государства». Но поскольку количество реципиентов социальной функции имеет тенденции к росту, а финансовые возможности любого государства не безграничны, необходимо выявить закономерности и основные детерминанты развития социальной функции современного государства. Причем, экономическая составляющая крайне важна: «Многие государства характеризуют себя социальными, подразумевая под этим задачу заботиться о своем населении. Однако действительная социальность государства зиждется на состоянии его экономики, зависит от экономического благополучия страны. И потому приходится свидетельствовать о крайне медленном, отстающем от реальных нужд граждан развитии социальной функции в российском государстве».4
Глухарева Л.И. Современные проблемы теории прав человека. М., 2004. С.168.
Морозова Л.А. Теория государства и права. М., 2002. С. 105. 4 Оксамытный В.В. Теория государства и права. М., 2004. С. 288.
Несмотря на свою значимость, экономический детерминант не является единственным определяющим фактором для социальной функции современного государства. Не менее важны и
другие составляющие - право и политика. Поэтому в силу своей
< многоаспектности заявленная тема предполагает анализ сразу трех
аспектов социальной жизни: права, экономики и политики в
контексте социальной функции государства. Эти три базовые,
ситемообразующие макроинститута общества - право, экономика и
политика - являются наиболее проблемными сферами
жизнедеятельности современного российского общества, «они
подверглись преобразованиям в неодинаковой степени, не
одновременно и с разным успехом. Причем в самом удручающем
положении оказалось право», - как справедливо отмечает Т.Н.
Заславская.5 И хотя сегодня в России принципиально новые
экономические и политические отношения, кардинально
изменившие общество, тем не менее «...новое институциональное
пространство по-прежнему базируется на праве сильного при
беззащитности слабого».6 Снять социальную напряженность,
солидаризировать разнородные по интересам социальные группы
призвана социальная функция государства, являющаяся, по сути,
выражением социального компромисса.
Проблема социальной функции государства исследуется через
призму взаимных прав и обязанностей гражданина и государства.
Автор исследования полагает, что изучение социальной функции
государства следует начать с предварительного анализа таких
базовых понятий как «функция», «функция государства»,
5 Заславская Т.И. Социетальная трансформация российского общества:
деятельностно-структурная концепция. - 2-е изд., испр. и доп. -М., 2003.-С.
206.
6 Заславская Т.И. Указ. соч. С. 207.
«социальная функция», «социальная деятельность», «социальная политика», «социальное государство», «социальное правовое государство» и т.д.
Современная наука пока не выработала единого понимания социального государства. До сих пор не решен вопрос, обладает ли понятие «социальное государство» относительной самостоятельностью или оно выражает конституционно закрепленную функциональную зависимость между сущностью, содержанием и формой государства. Т.е., по сути, вопрос стоит так: тождественны ли понятия «социальное государство» и «социальная функция государства»? По нашему мнению, социальная функция - это деятельность государства, направленная на минимизацию различий в доступе членов государства к общественным благам, с целью обеспечения стабильности (самосохранения) социума.
На современном этапе социальная функция государства претерпевает значительные изменения. Еще совсем недавно основной целью социального государства было обеспечение публично-властными структурами права на достойное существование для каждого гражданина, а мера свободы, которую может обеспечить государство посредством выплаты пособий по безработице, пенсий, дотаций и т.п., являлась основным критерием социального государства, критерием степени его «социальности». Именно этот критерий определял парадигму социальной функции патерналистского социального государства. Сегодня происходит смена основного критерия: вместо меры свободы, обеспеченной через патронаж органов публичной власти, - скорость и степень «включения» гражданина в трудовую деятельность (речь идет исключительно о полностью или частично трудоспособных гражданах). Именно этот критерий определяет степень
«социальности» современного социального государства. Значимы
изменения и в субъектном составе социальной функции, т.к.
происходит активная приватизация социальной функции. Принцип
активизации включения трудоспособных реципиентов в трудовую
У сферу является основополагающим принципом модифицированной
социальной функции, и определяет изменение вектора развития социальной функции современного государства, что позволяет позиционировать ее новую концепцию.
Сегодня четко вырисовывается контур нового
неопатерналистского социального государства, осуществляющего социальную функцию на базе принципиально иных принципов. Современное социальное государство - цель, к которой стремится государственно-организованное общество, это этап развития социального государства, следующий за патерналистским социальным государством.
В зависимости от того или иного культурно-исторического контекста в разных странах сложились различные модели (или типы) социального государства. На сегодняшний день зарубежными учеными разработано большое количество классификаций социального государства. Критерии классификаций различны и не всегда конгруэнтны друг другу, что не позволяет сравнить их по всем параметрам. Но, несмотря на многообразие специфических особенностей каждого социального государства, в ходе сравнительного анализа можно выделить некоторые общие закономерности динамики социальной функции и общее направление ее развития на современном этапе.
Сегодня в России уделяется особое внимание развитию социальной функции государства. Можно отметить изменения во взаимоотношениях между органами государства и иными субъектами ее реализации, которые становятся все более
обширными и динамичными. Возникает необходимость корреляции вектора развития социальной функции Российского государства.
Поэтому изучение существующих реалий, а также практики
2 различных государств, имеющих определенный позитивный опыт в
решении данного вопроса, несомненно, могут быть полезны. Именно этот момент определяет интерес к динамике социальной функции государства таких развитых социальных государств как Великобритания, Швеция, Дания, Бельгия, Германия, Япония и др. По нашему мнению, социальное государство это не этап развития правового государства, а этап развития государственно-организованного общества в целом. И мы не можем согласиться с мнением ряда авторов, которые считают, что социальное и правовое государство как «атрибуты государства приобретают ясный смысл только в альтернативном (выделено автором - О.Р.), а не кумулятивном режиме употребления», и толкуют о «фундаментальных противоречиях между правовым и социальным
о
началом его бытия». Такой атрибут государства как социальная функция является имманентным атрибутом любого типа государства, развивающегося в рамках индустриального или постиндустриального общества. Не только государство (публичная власть и ее структуры) обязаны осуществлять социальную функцию, это обязанность всего современного государственно-организованного общества. Причем основным актором осуществления социальной функции в современном государстве в
Королев СВ. Конституционно-правовое регулирование бюджетного федерализма. Автореф. дисс... д-раюрид. наук. М, 2005. С. 26. 8 Увачев В.А. Социально-правовое государство и гражданское общество постиндустриальной эпохи: правовые основы функционирования и взаимодействия (на примере стран Западной Европы и США). Автореф. дисс...канд. юрид. наук. М., 2006. СЛО.
зависимости от множества факторов может быть либо публичная
власть, либо структуры гражданского общества. Возможен и такой
вариант - оба эти соактора реализуют социальную функцию
субсидиарно.
) Современное неопатерналистское социальное государство -
это модернизированная форма социального государства, отвечающая требованиям времени. Но, следует отметить, что видоизменяющаяся роль органов публичной власти в реализации социальной функции влечет за собой обретение общественными отношениями иного формата. Социальная функция в рамках неопатерналистского социального государства побуждает людей с ограниченными возможностями, женщин с малолетними детьми и безработных вести активную трудовую жизнь. И, если относительно безработных, такая политика может быть оправдана, и государственно-организованное общество только выиграет от нее, то в отношении таких социальных групп, как женщины с малолетними детьми и лица с ограниченными возможностями (инвалиды, пенсионеры по старости) дело обстоит весьма проблематично. В отношении инвалидов вопрос стоит о гуманности такого рода шагов. Ну, а в отношении матерей малолетних детей ситуация становится еще более сложной и острой. Дети, оставшиеся без необходимого присмотра, безнадзорные дети - это проблема и обременение будущих поколений, зачастую утраченная возможность должной социализации подрастающего поколения. И пока еще никто не подсчитал, что полезнее государственно-организованному обществу - сегодняшняя работа этой матери на производстве или в сфере услуг или завтрашние проблемы и расходы по содержанию в пенитенциарных учреждениях их повзрослевших без должного надзора детей. Погоня за сиюминутной выгодой
может обернуться огромными убытками, не говоря уже о вычетах
из гуманизма.
Социальная функция, ориентированная исключительно на индивидуальную ответственность гражданина за собственное благополучие утрачивает свое объединяющее начало, нейтрализует принципы солидарности и гуманизма.
Необходим компромиссный вариант. Идея новой исторической формы социального государства должна консолидировать весь, накопленный опыт социальной деятельности: в нее включаются и обязанности государства по социальной защите (пусть в ином варианте по сравнению со временами патерналистского социального государства), и обязанности гражданина активно и продуктивно трудиться. Реакция общества на тенденцию приватизации социальной функции должна быть креативной, меры по сокращению государственного финансирования социальной деятельности воспринимались бы и реципиентами, и спонсорами как новаторские и вместе с тем необходимые и справедливые. Надо отметить, что и приватизация социальной функции не может быть полной, всеохватывающей. Потребности тех групп населения, которые по каким-либо причинам не могут работать, должны удовлетворяться в обязательном порядке либо органами публичной власти, либо под их обязательным и постоянным контролем и с их субсидиарным финансированием в случае необходимости. Соответствующие группы населения должны иметь государственные гарантии социальной помощи.
Социальная функция современных государств в содержательном, институциональном и методологическом аспекте не может проявляться единообразно вследствие различий в географическом положении, этнокультурном и экономическом развитии и т.д., что в свою очередь с необходимостью
предопределяет существование различных типов социальных государств в настоящее время.
Идея модификации социальной функции не является
исключительной прерогативой современной России, это
общемировая тенденция, обусловленная объективно. В последнее
время практически во всех современных государствах весьма существенно проявляется тенденция сокращения бюджетных расходов на социальные нужды, что требует своего научного осмысления. Все без исключения социальные государства приступили к подобного рода модификации еще в 80-90-х гг. XX века. Сегодня и Россия вынуждена пойти по новому пути развития социальной функции. И Президент Российской Федерации, и Правительство РФ уделяют особое внимание развитию социальной функции государства. Но она по необходимости осуществляется в рамках современных условий, данных объективно. С одной стороны, Федеральная программа по увеличению рождаемости и попытка стабилизации демографической ситуации, Федеральная программа «Семью для каждого ребенка», а с другой «монетизация льгот», которую можно считать модифицированным способом оказания социальной помощи определенным группам населения. «Монетизация льгот» - уступка необходимости, это тот самый вынужденный рациональный подход к реализации социальной функции государства, который свойственен современной эпохе. (Хотя, проведение этой реформы, на наш взгляд, должно было происходить с большей степенью дифференциации реципиентов.) Некоторые политики оценивают данную ситуацию весьма пессимистично: «Реформа льгот - лишь «первый звоночек» в реализации нашим правительством гораздо более впечатляющего и ужасающего проекта «монетизации прав человека». Речь идет о запланированных и отчасти уже начатых реформах образования,
здравоохранения, науки, культуры. Доведение до логического конца политики коммерциализации этих сфер ставит под вопрос конституционные права граждан России и установленные Основным законом принципы социального государства».9 Конечно, можно сожалеть о том, что социальная функция государства, по сути, расширяясь, изменяет методы своего осуществления, можно публично возмущаться, используя создавшуюся ситуацию для приобретения определенных преференций в предстоящей предвыборной борьбе. Но наша задача, задача ученых -беспристрастно проанализировать мировой опыт, выявить критерии современной социальной функции, основные направления ее развития, современные методы ее осуществления, провести сравнительный анализ динамики социальной функции современных государств, относящихся к различным типам социального государства и т.д.
Заявленная тема недостаточно разработана в современной российской науке. Хотя она активно изучается практически всеми общественными науками: политологией, экономикой, социологией, юриспруденцией,10 но в рамках теории права и государства в последнее время не отмечено сколько-нибудь значительных
9 Лужков Ю. Развитие капитализма в России. 100 лет спустя: Спор с правительством о социальной политике. М., 2005. С. 36. 1 См.: Вишняков В.Г. Конституционные основы социального государства // Журнал российского права. N 8. 2004. С. 11-22; Владимиров В.А. Функции посткоммунистического государства в области внутренней политики. Тверь, 1992; Волгин Н.А., Гриценко Н.Н., Шарков Ф.И. Социальное государство. М., 2004; Каргалова М.В. От социальной идеи к социальной интеграции. М., 1999; Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. - 2001. - №7. - С. 5-14; Постников В.Г. Становление социального государства, его конституционно-правовые и политические характеристики // Журнал российского права. № 1.2005. С. 98-105.Торлопов В.А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб., 1999; Церкасевич Л.В. Современные тенденции социальной политики в странах Европейского союза. СПб., 2002 и др.
концептуальных исследований, отсутствуют, в частности, комплексные исследования социальной функции государства с учетом особенностей того или иного типа социального государства, формы налогообложения. Наиболее заметным
"у исследованием социальной функции государства в отечественной
науке в последние годы стала работа СВ. Калашникова «Функциональная теория социального государства»,11 в которой автор с позиций политологии и экономики рассматривает различные аспекты означенной темы. Особенно важным моментом можно считать анализ взаимосвязи и взаимозависимости экономической и социальной функции, в результате которого СВ. Калашников приходит к выводу о том, что: «...появляющиеся в процессе развития государства социальные функции имеют экономическую природу, являются вторичными по отношению к экономическим функциям и непосредственно с ними связаны». Такого рода экономический детерминизм, на наш взгляд, упрощает ситуацию. Кроме экономического детерминанта существуют и другие, не менее важные. И массив неисследованного в таком явлении как социальная функция государства остается весьма внушительным. В частности, нет однозначного понимания соотношения социальной функции государства и социального государства, нет целостной концепции ее развития, отсутствуют критерии классификации современной социальной функции, не исследованы ее основные детерминанты и целый ряд других столь же значимых научно-теоретических проблем заявленной темы.
* Автор не ставит перед собой всеобъемлющей задачи создать
универсальную теорию социальной функции современного
11 Калашников СВ. Функциональная теория социального государства. М,
2002.
12 Калашников СВ. Указ. соч. С. 42.
государства, хотя следует отметить, что данное исследование носит по преимуществу концептуальный характер. Основная задача сводится к определению основ теории социальной функции государства в контексте таких категорий, как правовое
^ государство, социальное государство, типология социальных
государств, патернализм, демократия, солидарность, гражданское общество, формы налогообложения, глобализация и т.д., и т.п.
Объектом настоящего исследования является социальная функция государства.
Предметом исследования являются теоретико-правовые основы социальной функции государства в контексте синхронных типологий социального государства, имеющих место в современной отечественной и зарубежной науке. В качестве основных аспектов предмета анализа были избраны европейские социальные государства, близкие России по культурно-историческим традициям, а среди них в качестве репрезентативного социального государства по ряду причин была выбрана Великобритания. Затем, на фоне анализа опыта Великобритании в диссертации рассматривается также состояние социальной функции в других государствах: Швеции, Дании, Финляндии, Франции, США, Германии, Японии, Южной Корее, Тайване и др. И все же опыт развития социальной функции в Великобритании представляет особый интерес, т.к. на сегодняшний день реализацию социальной функции в этом государстве можно считать одной из самых успешных: ее
' осуществление позволяет не только обеспечить сравнительно
высокий уровень благосостояния практически всем гражданам, но и обеспечивает относительно положительную динамику развития экономики государства в целом.
Цель и задачи исследования заключаются в раскрытии
основных тенденций развития социальной функции современного
государства. Особое внимание уделяется анализу динамики
социальной функции в современных государствах, относящихся к
> различным типам социального государства. Динамика социальной
функции прослеживается с момента ее возникновения и фрагментарного осуществления до сегодняшнего дня, обусловившего модификацию уже системного образования, каковым является социальная функция современного государства. Автор поставил своей основной целью выявить посредством такого рода анализа новые параметры социальной функции государства, как в содержательном, так и в методологическом аспектах.
Методологическая и теоретическая основа исследования
Сквозная методология настоящего исследования включает в себя, прежде всего, диалектический метод, а также метод сравнительного анализа, позволяющий, в свою очередь, широко использовать индуктивный метод. Эта методология используется на базе т.н. контекстуального подхода, характерного для американского прагматизма и предполагающего принципиальный отказ от следования изначально заданным принципам и аксиомам.
Стремление автора к объективности не означает отказ от
нормативных установок. Однако, по нашему мнению, эти
установки должны быть заявлены по ходу исследования и
доказаны при рассмотрении социальной функции в динамике и
* статике в ходе сравнительного анализа.
Поскольку социальная функция является весьма зависимой от экономического детерминанта, настоящее исследование было бы невозможно без учета позиций ученых, разрабатывающих ее экономическую и социологическую составляющую. Среди них
особо следует указать Л.И. Абалкина, Т.И. Заславскую, СВ. Калашникова, Дж. Като, Г.Г. Пирогова, П. Пирсона и др.
При рассмотрении проблем, связанных с социальной функцией государства, автор опирался на труды многих зарубежных и отечественных ученых. Среди них С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.Б. Венгеров, В.А. Владимиров, Н. Гилберт, Л.И. Глухарева, В.Г. Графский, Н.Н. Гриценко, И.А. Ильин, Ф. Кастлз, Е.А. Лукашева, И.И. Лукашук, Л.С. Мамут, В.П. Милецкий, Д. Митчелл, Р.К. Мертон, Л.А. Морозова, Г.А. Николаев, B.C. Нерсесянц, П.И. Новгородцев, В.В. Оксамытный, М. Пауэлл, А.В. Поляков, Ю.А. Тихомиров, В.А. Торлопов, И.Л. Честнов, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, Г., М. Хьюитт, Г. Эспин-Андерсен и др.
Научная новизна
Диссертация представляет собой первое в отечественной юриспруденции комплексное монографическое исследование социальной функции современного государства.
На базе теоретического и сравнительного анализа понятий «социальная функция государства», «социальное государство», «модификация социальной функции государства», «типологии социального государства», «детерминанты социальной функции государства» и т.п., формулируется и обосновывается новая концепция развития социальной функции государства. Эта концепция включает в себя развернутую систему представлений о субъектах (донорах и реципиентах) социальной функции государства, об основных ее детерминантах и модификациях (исторических и современных).
Вводится и раскрывается понятие неопатерналистского социального государства.
В отечественный научный оборот вводятся теоретические концепции и гипотезы современных зарубежных исследователей,
таких как Н. Гилберт, М. Пауэлл и М. Хьюитт, Ф Кастлз, Д. Като, Д. Митчелл, Р. Гудман, И. Пенг и др.
Положения, выносимые на защиту:
Социальная функция - это деятельность государства, направленная на минимизацию различий в доступе членам государства к общественным благам, с целью обеспечения стабильности (самосохранения) социума. Она представляет собой определенную, исторически-конкретную систему акций, способов и средств их реализации, интегрирующих различные социальные группы в единое государственно-организованное общество.
В настоящее время социальная функция находится в точке поиска государством ее оптимального состояния, сообразно условиям существующей ныне природно-социальной среды. Вектор развития системы «социальная функция государства» изменяется постольку, поскольку изменяются ее управляющие параметры. Критический момент развития социальной функции государства определяется теми трансформациями, которые произошли в обществе за последние десятилетия. В частности, присущие современной эпохе глобализационные процессы (информационные, экономические, демографические и др.), определили изменение вектора развития системы «социальная функция государства».
С момента достижения обществом индустриального уровня развития социальная функция государства получает свое наиболее полное выражение. Тем самым государство на индустриальной стадии становится социальным, т.е. оно вынуждено целенаправленно обеспечивать определенный уровень достойной жизни.
На современном этапе социальная деятельность в государственно-организованном обществе (государстве)
осуществляется двояким образом. Оба эти момента взаимосвязаны.
В ней принимают участие, во-первых, граждане. Уплата ими
налогов образует материальный фонд оказания помощи социально-
уязвимым группам населения. Во-вторых, эта деятельность
'? осуществляется органами государства, перераспределяющими
материальные ресурсы в соответствии с действующим законодательством.
Право на достойное существование каждый работоспособный гражданин может иметь только в том случае, если выполняет свои обязанности по отношению к государству (к «коллективному гражданину») в полном объеме. И его претензия на такое право должна быть соразмерна вкладу, реализованному через обязанности. Что касается неработоспособных нуждающихся граждан, то в рамках реализации социальной функции современное государство самообязывается оказывать им помощь по целому ряду причин.
Социальная деятельность государственных органов пересекается и сочетается с социальной деятельностью негосударственных организаций. В настоящее время наблюдается перераспределение ролей среди субъектов осуществления социальной функции в пользу негосударственных объединений и частных лиц. Этот процесс происходит в любом современном социальном государстве. Он еще не закончен, что вызывает определенную нестабильность социальной функции государства.
Пассивный патернализм (прямые выплаты различных пособий) в отношении трудоспособных граждан в современном социальном государстве постепенно уступает первое место поощрению личной ответственности таких граждан за собственное существование. Помощь оказывается в виде оплаты обучения по приобретению второй и следующих профессий, стимулируя
скорейшее включение в сферу труда, а также она оказывается в других формах («неопатернализм»).
Перемены, которые произошли в современном общественном сознании по поводу содержания категории «достойная жизнь», повлияли на серьезные изменения способов реализации социальной функции государства. Раньше право на достойную жизнь связывалось по преимуществу с материальными условиями бытия личности. Сегодня, когда есть возможность обеспечивать определенный материальный минимум, меняется представление о достойной жизни. Акцент смещается в сторону роли человека в обществе, его авторитета, самостоятельности и т.п. ценностей.
Органы современного государства по возможности стремятся разгрузить бюджет от обременения излишними расходами. Это привело к трансформации механизма правового регулирования социальной деятельности государства: изменяется социальное законодательство, соответственно корректируются и акты реализации социального законодательства, и правосознание общества.
Особенностью социальной функции современных государств является ее унификация, тенденция к установлению единообразия ее основных параметров. Несмотря на проблемы мультикультурализма, оказывающие значительное влияние на деятельность практически любого государственно-организованного общества, процессы глобализации с неизбежностью приводят к появлению общих черт и тенденций развития социальной функции. Модель универсальной социальной функции государства обладает следующими признаками: а) Обеспечение со стороны публично-властных структур гарантий оптимума «достойной жизни», в соответствии со стандартами уровня жизни в конкретном государстве, б) Активизация
социальной функции на этапе становления личности и на этапе
пенсионного возраста. в) Нормативное (законодательное)
управление социальной деятельностью и контроль за ней,
осуществляемый как публично-властными структурами, так и
общественными объединениями граждан, г) Субсидиарное
финансирование социальной деятельности: прежде всего, его
осуществляют органы государства, но также одновременно с ними
и негосударственные корпорации и частные лица.
10. Для определения характера современного социального
государства оптимальным критерием является степень и скорость
включения личности в активную трудовую деятельность.
Необходимо при этом дополнительно учитывать также
этнонациональный и культурный аспекты. Новую модификацию
социального государства можно обозначить как
неопатерналистскую. Она предполагает иные, нежели прежде, методы реализации социальной функции: скорейшее всемерное включение трудоспособных граждан в сферу труда, в отличие от прежнего патерналистского типа, в рамках которого государство осуществляло (и в ряде случаев продолжает осуществлять) заботу обо всех нуждающихся гражданах.
Теоретическая и практическая значимость исследования В данной работе впервые с юридической точки зрения дается критический анализ социальной функции современного государства, исследуется новая парадигма социальной функции государства. Доказывается объективность и продуктивность рационального подхода к решению социальных проблем. Но в то же время, обосновывается утверждение, что чисто экономический подход с позиций рынка к решению социальных проблем является контр продуктивным. Исследование закладывает основы правовой перспективы решения базовых проблем права граждан на
достойное существование: обосновывается правовой характер права граждан на достойную жизнь. В работе сформулированы принципиально новые подходы к решению некоторых старых проблем. В частности, специально для теории права и государства, разработана компаративистская концепция социальной функции государства, в рамках которой важным аспектом является концепция субсидиарной ответственности за достойный уровень жизни граждан органов публичной власти и негосударственных структур (корпораций, семьи, граждан). Помимо того, автор выдвигает гипотезу о том, что социальная функция государства, гарантируемая правом гражданства, является базовым детерминантом социального единения, солидарности граждан в рамках государственно-организованного общества. Предлагается и обосновывается концепция новой исторической модели неопатерналистского социального государства.
Результаты исследования могут быть использованы практическими работниками при решении актуальных задач системы социального обеспечения, медицинского обслуживания, образования, прежде всего при составлении соответствующих программ на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном), а также при разработке новой концепции развития социальной функции в России. Диссертация может оказаться полезной дипломатам и политикам, поскольку в ней применительно к конкретным странам раскрываются механизмы осуществления социальной функции и причины ее модификации. Помимо этого, материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе, а также при подготовке учебно-методических материалов.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена в Центре теории и истории права и государства Института государства и права РАН. Сформулированные в диссертации выводы и предложения нашли отражение в публикациях автора по избранной проблематике исследования. Основные положения исследования прошли апробацию на Всероссийской конференции «Политико-правовые аспекты экономической реформы» (Иваново, 18 марта 2002); на Всероссийской конференции «Типология правопонимания в контексте формирования правового государства в современной России» (Санкт-Петербург, апрель, 2003 г.); на Международной научно-теоретической конференции «Социальное правовое государство: вопросы теории и практики», (20 июня 2003 г., в Санкт-Петербурге); на Всероссийском научно-теоретическом семинаре «Актуальные проблемы государства и права», (Иваново, сентябрь 2003 г.); на Международной конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2004 г.); на Международной конференции «Актуальные проблемы теории и истории государства и права» (Санкт-Петербург, декабрь 2005 г.); на Международном научно-теоретическом семинаре «Юриспруденция XXI века: горизонты развития» (Киев, 4-5 января 2006г.).
Структура диссертации и ее объем Структура диссертации обусловлена ее содержанием и объемом. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Первая глава представляет собой анализ социальной деятельности государства, (содержательной стороны социальной функции), что логично предваряет собой вторую главу диссертации, которая посвящена исследованию базовых детерминант, определяющих вектор
развития социальной функции государства. А третья глава, являясь, по существу, основной частью работы, представляет собой анализ развития социальной функции государства в контексте различных типов социального государства. Именно в последней части исследования определены тенденции развития социальной функции государства, проблемы, связанные с ее модификацией, основные принципы осуществления, ее структура и содержание. Словом, выявлена новая концепция развития социальной функции современного государства. Схема работы выглядит следующим образом: первая глава включает в себя 3 параграфа; во второй главе - 3 параграфа; и в третьей главе содержится 5 параграфов.
Без предварительного анализа понятий «социальная деятельность государства», «социальная функция государства», соотношения данных явлений, невозможно оформление концепции исследования социальной функции государства. К рассмотрению означенного аспекта проблемы мы и приступаем в первом разделе нашего исследования.
Социальная деятельность как имманентная функция государства
Прежде чем определить соотношение социальной деятельности с функцией государства, необходимо определиться с понятием самой социальной деятельности, а также с понятием функция государства.
Дефиниция понятия «деятельность» звучит так: это - «форма существования человеческого общества; проявление активности субъекта, выражающейся в целесообразном изменении окружающего мира, а также в преобразовании человеком самого себя»13. В рамках теории социального действия результатом значимой социальной деятельности являются понимание и объяснение социальной действительности14. Максом Вебером были выявлены четыре типа социальной деятельности: «a) zweckrational, или инструментальная (как в моделях «рациональной экономической деятельности», разработанных в рамках политэкономии); актор взвешивает относительную эффективность различных доступных средств для достижения целей и иногда также сами цели, стремясь получить максимальную выгоду; б) wertrational, или ценностная рациональность, при которой может быть оценена относительная эффективность альтернативных средств для достижения целей, но цели принимаются как данные, возможно, как моральные императивы в протестантской этике; в) аффективная, т.е. действие, управляемое эмоционально; г) традиционная, то есть согласно общепринятой или обычной практике»15. Для нас наиболее актуален аспект социальной деятельности как проявление активности субъекта, выражающейся в целесообразном изменении окружающего мира в сфере социальной функции государственно-организованного общества. Следует уточнить, что под социальной деятельностью в узком смысле мы понимаем оказание материальной помощи нуждающимся группам населения. Она заключается в частичном перераспределении материальных ресурсов и имеет своей основной целью сохранение политической стабильности государственно-организованного общества. Осуществляется социальная деятельность в самых различных формах: это пособия по безработице; организация и реализация программ по переквалификации работников с целью регулирования потребностей рыночной экономики; пенсионное обеспечения по старости, по инвалидности; пособия сиротам; организация получения образования за счет бюджетных средств; организация кредитования на льготных условиях студентов высших и средних специальных учебных заведений и т.д., и т.п.
По сути, социальная деятельность - один из способов существования государственно-организованного общества, достигшего того уровня развития, который принято в современной науке об обществе называть «индустриальным обществом». В этот период социальная функция свойственна ему имманентно. Социальная деятельность в той или иной форме присуща любому государственно-организованному обществу, прошедшему аграрную стадию развития и существующему в рамках индустриального или постиндустриального общества. И, принимая за истинное данное суждение, мы не разделяем позицию В. Дзодзиева, который утверждает, что социальное государство явилось конструктивным теоретическим и практическим ответом не только на недостатки правового демократического государства в его либеральном варианте, но и на неудавшуюся попытку социализма обеспечить каждому человеку материальную свободу, социальную справедливость и равенство.16 Социальная функция с неизбежностью систематически начинает осуществляться государством в момент достижения обществом уровня развития индустриального общества, и политическая составляющая играет лишь факультативную роль.
Отдельные элементы социальной деятельности имеют место на протяжении всей истории развития государственно-организованного общества, от античности до наших времен. Это благотворительные организации, меценатство, оказание нуждающимся безвозмездной помощи в сфере медицинских, образовательных и иных услуг и т.п. Но в своем зрелом виде, в виде сформировавшейся социальной функции государственно-организованного общества, эта функция стала существовать примерно с середины XX века, после Второй мировой войны, несколько ранее оформившись концептуально в теории социального государства.
Субъекты реализации социальной функции: современный этап
Прежде, чем перейти к рассмотрению аспекта темы, заявленного в данном разделе исследования, следует уточнить некоторые моменты. Л.С. Мамут совершенно справедливо рассматривает государство как полисемантичное образование, выделяя субстанциональный, атрибутивный и институциональный уровни государственно-организованного общества.42 И мы при изучении субъектов реализации социальной функции, понимаем государство, прежде всего, как явление институционального уровня, анализируя взаимосвязи государства с иными общественными институтами. Такая интерпретация позволяет исследовать роли различных субъектов реализации социальной функции государства на современном этапе.
Сегодня можно говорить о существенных изменениях в методах и способах реализации социальной функции современного государства. Практически в любом социальном государстве до 90-х гг. XX века основным субъектом реализации социальной функции были структуры публично-властные. Причем органы и организации публичной власти достаточно жестко определяли условия осуществления социальной функции. Сегодня ситуация меняется. Рассмотрим обозначенные тезисы на примере Великобритании, где тенденции подобного рода особенно заметны.
В современной Великобритании структуры публичной власти ограничивают свою роль в деле реализации социальной функции, целиком охватывая нормативно-правотворческую составляющую и организационно обеспечивая соревнование между организациями гражданского общества за право оказывать социальные услуги населению. Существуют попытки не только контроль, но и само управление передать от институтов публичной власти институтам гражданского общества. Институты гражданского общества в Великобритании действуют превентивно, стараясь снять остроту социальных проблем, и, по сути, децентрализуя социальное государство. В современной зарубежной науке нет единой классификации социального государства по сферам управления, и этот момент, на наш взгляд, обусловлен тем, что процесс передачи управления из рук институтов публичной власти в руки институтов гражданского общества только начался, он не стабилен. Возможны попятные движения, которые зависят от многих моментов. В частности, и от того, какая политическая партия находится у власти.
На сегодняшний день управление социальным государством осуществляют совместно институты публичной власти и институты гражданского общества. Здесь необходимо отметить следующее: государственный чиновник отстранен, безразличен, он стоит над обществом, как представитель публичной власти. А представитель частной структуры сам является членом общества, он внутри него. Но в то же время, оказывая, например, медицинскую услугу частный врач заинтересован как в том, чтобы данный пациент пришел в следующий раз именно к нему, так и в получении значительного гонорара. Т.е., интересы пациента и интересы частного врача не во всем совпадают.
Новое управление включает в себя маркетизацию социальных обслуживании, что означает введение организаторских методов в частный сектор и развитие рыночных механизмов в пределах социальных обслуживании. Этот момент с необходимостью включает в себя предоставления выбора. Гражданин вправе выбирать, чьими услугами ему воспользоваться: услугами, которые предлагают публично-властные институты или услугами, которые предлагают институты гражданского общества - частные и корпоративные структуры. Например, родители должны иметь право выбора: их ребенок может пойти в районную школу либо в частную школу. Пример - Великобритании, где образовательные услуги, оказываемые частным сектором для граждан, были бесплатными или оплачивались ими субсидиарно. В качестве соакторов в этом случае выступали граждане и публично-властные учреждения, которые производили соответствующие выплаты из бюджетных средств.
Для современного государственно-организованного общества характерна тенденция к большему использованию добровольных, неофициальных структур гражданского общества в роли соакторов социальной деятельности. Но публично-властные институты никогда и не были единственными акторами социальной деятельности. Правда, следует отметить, что так было не всегда: в позапрошлом веке институты гражданского общества в большей степени были задействованы в социальном секторе, чем сегодня; именно они были основными акторами социальной деятельности. И, вследствие этого, некоторые современные авторы называют тенденции движения к подобной расстановке ролей в современном социальном государстве «антимодернизмом», считая, что сегодня такие явления символизируют регрессивное направление в развитии общества.
Налогообложение - экономическая база социальной деятельности государства
Важным аспектом, определяющим устойчивость и максимальное сохранение социальной функции на достаточно высоком уровне, можно считать ее детерминированность формой налогообложения. При этом значимость финансовых способностей государства как бы отходит на второй план, а на первый план выходит проблема перераспределения средств через социальные программы и налогообложение. С другой стороны, когда мы рассматриваем налогообложение, необходимое для финансирования социальной функции государства того или иного типа, возможности регрессивного налогообложения в формировании государственного бюджета сегодня все более привлекают внимание исследователей, как явление, определяющее направление развития социальной функции. Регрессивный налог, благодаря своей единообразной ставке, облагаемой по единой базе налогообложения, наиболее отвечает финансовым потребностям любого типа современного социального государства.
Проанализируем детерминированность социальной функции формой налогообложения с последней трети XX века на примере социальных государств различного типа. Нефтяные кризисы в 1970-х гг. привели к окончанию быстрого экономического роста, что обусловило необходимость изменения содержательного аспекта социальной деятельности государственно-организованного общества. В целях дальнейшего экономического развития государства необходимо было ввести некоторые ограничения в сфере осуществления социальной функции, что в свою очередь предопределяло возможности публично-властных структур финансировать социальную деятельность. Эти моменты обусловили тенденцию к изменению методов осуществления социальной функции публично властными структурами.
Для того чтобы сохранить в сложившейся ситуации социальную стабильность общества, необходимо было сделать «прозрачным» налоговое бремя, а также всемерно избегать повышения темпа роста государственных доходов за счет урезания льгот и расходов на социальное обеспечение в виде прямых выплат при дефиците бюджета.
Эта позиция перекликается с мнением Пола Пирсона, приверженца исторического институционализма, который выделяет на понятийном уровне две формы изменения способов социального обеспечения. Вышеупомянутый автор основывает свои выводы на сравнительном анализе состояния систем социального обеспечения в Соединённых Штатах и Великобритании в 1980-х гг. Пол Пирсон считает, что систематическое сокращение прямых ассигнований из бюджетных средств на реализацию социальной функции определяется изменениями социально-экономической ситуации, которая становится приоритетным критерием подобных изменений. Программы социального обеспечения изменяются столь радикально, что Пол Пирсон говорит о сокращении социальной функции государства.74 Но это не совсем верно отражает реальное положение дел.
Необходимо учитывать тот факт, что крайне сложно изучать базу финансирования социального государства из-за многоуровневых финансовых отношений между общими доходами государства и расходами на социальные нужды. Так, например, часть потерь государственных доходов от сбора налогов может объясняться освобождением от налогов и особыми налоговыми мерами, которые считаются также одной из форм льгот в том случае, если их ввели для целей социального обеспечения. Необходимо отделить финансовые потоки от системы социального страхования и доходов от сбора налогов в общегосударственном доходе. Бюджетный профицит социального обеспечения может также способствовать снижению очевидных дефицитов в частном секторе и тем самым снизить необходимость таких действий правительства, как увеличение налогов в целом и/или сокращение расходов на социальные нужды со стороны структур публично-властных. Так, в современной Великобритании бюджетный профицит в рамках системы социального обеспечения, финансируемого взносами, включается в качестве избытка в публично-властный (правительственный) сектор, тогда как бюджетный дефицит измеряется разницей между сбережениями и инвестициями правительства по данным национального статистического отчета.75
Динамика социальной деятельности государства требовала роста налогообложения из-за возрастающих финансовых потребностей публично-властных структур, осуществляющих такого рода деятельность.
Историко-стадиальная классификация социального государства
Можно рассматривать социальную функцию государства с позиций ретроспективно-проспективного анализа и представить типологию социального государства в историко-стадиальном срезе. Причем, следует оговориться, что речь пойдет не о фрагментарной социальной деятельности государственно- организованного народа, а о социальной функции государства, расположенного в рамках индустриального или постиндустриального общества.
Существуют различные варианты периодизации данного социального явления, но наиболее аргументированными нам кажутся классификации социального государства с исторических позиций, предложенные М. Пауэллом и М. Хъюиттом, а также современным российским исследователем СВ. Калашниковым. Хотя ни одна из предложенных классификаций не является, на наш взгляд, безупречной.
Мартин Пауэлл и Мартин Хьюитт, анализируя развитие социального государства в Великобритании, предлагают свой вариант периодизации социального государства: первоначальный или этап становления социального государства (с XIV столетия до 1940-х гг. XX столетия), классический этап (с 1940-х до 1970-х гг.), для которого характерна максима «каждому по потребностям, определяемым стандартами государственно-организованного общества, к которому принадлежит гражданин»; реструктурированное социальное государство (с 1970-х до конца 1990-х гг.) и современное социальное государство или государство возможностей (с конца 1990-х по настоящее время). Данная периодизация кажется нам достаточно аргументированной, хотя имеют место некоторые несовершенства. К сожалению, периодизация М. Пауэлла и М. Хьюитта, практически, неизвестна российским ученым и не введена в научный оборот, хотя, по нашему мнению, вполне заслуживает этого.
Пример Великобритании, в целом, очень показателен, т.к. на сегодняшний день реализацию социальной функции в этом государстве можно считать одной из самых успешных, поскольку ее осуществление позволяет не только обеспечить сравнительно высокий уровень благосостояния практически всем гражданам, но и обеспечивает относительно положительную динамику развития экономики государства в целом. Именно этим объясняется наше столь пристальное внимание к истории развития социальной функции в Великобритании.
По М. Пауэллу и М. Хьюитту зарождением социальной функции государства можно считать возникновение различных благотворительных организаций (например, ранних добровольных больниц по типу больницы Св. Бартоломея в эпоху Средневековья в Лондоне). Если брать во внимание аспект легализации идеи социального государства в Британии, то его следует исчислять с XIV века с патерналистской попытки государственной власти установить контроль за заработной платой (Устав Чернорабочих 1351 г. - Statute of Labourers of 1351 - и Закон для Бедных 1388г. he Poor Law Act 1388). В 1536 г. регионы были уполномочены собирать деньги для поддержания тех, кто не может сам для себя заработать. Таким образом, государство признавало за собой минимальную ответственность за тех подданных, которые были не способны работать. В дальнейшем государство законодательно дифференцировало социальную помощь: Закон для Бедных от 1601 г., отменил и обобщил все предыдущие аналогичные акты. В этом законе нуждающиеся были разделены на три группы: к первой группе относились немощные (пожилые, слепые, хронические больные и психически больные), их должны были помещать в дома для бедных или дома для психически больных. Ко второй группе относились здоровые, работоспособные подданные. Они принуждались к работе в Исправительных домах. И третья группа, бродяги, подвергались наказанию в Исправительных домах.
Этот закон был децентрализован и конкретизировался в регионах, что позволяло ему быть инструментом гибкой социальной политики, и это было крайне своевременно, т.к. шел процесс активной урбанизации и индустриализации, что провоцировало рост населения и, соответственно, рост всевозможных социальных проблем. Так, в период с 1801 по 1851гг. население Великобритании удвоилось, а до 1911г. удвоилось вновь.1
