Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Место и роль категории «государственность» в понятийном аппарате общей теории государства и права 18
1. Государство: природа, функциональная характеристика 18
2. Государство и государственная власть: основания и источники ... 40
3. Единство формы и содержания государства 61
Глава II. Государство в периоды кризиса государственности 122
1. Исследование содержательных признаков «относительной самостоятельности государства» в мировой политико-правовой мысли 122
2. Историко-правовая характеристика проявления относительной самостоятельности государства 150
3. Предпосылки возникновения «отчужденности» государства в России 191
Глава III. Модернизация современной российской государственности 224
1. Становление новой российской государственности 224
2. Развитие демократического общества и становление правового российского государства 279
Заключение 364
Список использованной литературы 371
- Государство: природа, функциональная характеристика
- Государство и государственная власть: основания и источники
- Исследование содержательных признаков «относительной самостоятельности государства» в мировой политико-правовой мысли
- Становление новой российской государственности
Введение к работе
Актуальность темы. В Конституции Российской Федерации 1993 года заложена концептуальная основа функционирования системы органов государственной власти, обеспечивающей принятие и исполнение законов на всей территории государства, управление государственной собственностью, регулирование деятельности рыночных институтов, безопасность общества, правосудие, а главное - защиту прав и свобод человека.
Переориентация конституционно-правовых основ государственной деятельности в России, обусловленная изменением понимания значения общечеловеческих ценностей, становится непременным основанием для переосмысления роли государства в современном обществе, вынуждает пересмотреть конституционно-правовые принципы государственного управления и функции органов государственной власти, внести коррективы в характер внутригосударственных и международных правоотношений.
Все, что происходило в прошлом российского общества и государства, в разной степени входит в реальную ткань истории, которая продолжается и сегодня. «Прошлое тускнеет, теряется в исторической дали, но никогда не прощается с нами навсегда»1.
В настоящее время вопрос об укреплении государственности, централизации государства, усилении вертикали государственной власти стоит наиболее остро. Однако осуществление государственного переустройства не должно происходить без участия институтов гражданского общества. Иной подход может повлечь за собой возврат к тоталитаризму. Поэтому и возникает проблема исследования данных категорий, форм их взаимодействия, необходимости их преобразования и правового обеспечения этих процессов.
1 Яковлев A.M. Российская государственность (историко-социологический аспект) // Общественные науки и современность. 2002. № 5. С. 78.
В начале XXI века за стремлением увеличить степень эффективности деятельности органов государственного управления зачастую следует необоснованное расширение полномочий исполнительной власти, одного из элементов механизма государства. Это обуславливает чрезвычайную важность определения основных способов регламентации и правового ограничения расширения полномочий.
Актуальность настоящего исследования объясняется и необходимостью в России создания модели государственного механизма, отвечающей современным потребностям развития общества и государственности.
В указанных условиях исследование категории «относительная самостоятельность государства» с позиций современной методологии является одной из актуальных задач, стоящих перед политико-правовой наукой.
Обращение к анализу исторического опыта проявления относительной самостоятельности государства имеет значимость и потому, что российская государственность уже переживала подобные явления в своей социально-политической жизни (1905-1907, 1912 г.). Период развития России 1993-1994 г. заслуживает самого пристального и внимательного изучения, так как тогда происходила институционализация одного из содержательных признаков проявления относительной самостоятельности государства.
Трудно переоценить значение перемен, происходящих сегодня в сфере развития российской государственности. Любые изменения «вдохновляются» тем новым, что признается важным, решающим для подобного развития. Новые (для данного государства) идеи и представления формируют модель, реализуемую в ходе социально-политического прогресса.
Важно учитывать при этом, что любая модель указанного развития с неизбежностью накладывается на объективную реальность, характерную для государства и общества.
«Относительная самостоятельность государства» - уникальное явление в мировой политико-правовой истории. Она возникает там и тогда, где и когда
государство настолько «отрывается» от интересов противоборствующих властных сил или групп, что управленческий аппарат (государственная власть) становится «абсолютно независимой» силой, которая, что самое главное, уже не представляет интересы не только общества, но и политических элит.
«Самостоятельность» государства может быть не только относительной (или чрезмерной). Становление и развитие государственности всегда сопряжено с определенной независимостью государства от общества, которая обуславливается действием объективных организационных законов внутри управленческих структур. Подобно любой однажды созданной организации, государственный аппарат начинает жить собственной жизнью, подчас отдаляясь от поставленных перед ним целей, и превращается в самостоятельный субъект социально-политических отношений со своими специфическими интересами и потребностями. Главной из них выступает сохранение стабильности самой организации и положения связанных с ней людей.
Актуальность настоящего исследования обусловлена также необходимостью анализа проблемы отчуждения государства и общества, ведь ее преодоление является важнейшей задачей российского государства. Любое государство «сильно», прежде всего, поддержкой общества (в условиях правового государства - гражданского общества).
Трансформация российской государственности обуславливает необходимость восстановления доверия между властью и населением.
Перед государственной властью стоит сейчас трудная задача - в процессе осуществления реформ, одновременно содействовать созданию прочной социальной базы, зарождению и развитию тех социальных групп, тех структур и институтов гражданского общества, которые могли бы помочь государству, несущему пока основную нагрузку по преобразованию общества, а со временем взять на себя большую часть этой нагрузки. В этом - суть предстоящего социального взаимодействия между обществом и государством.
В качестве перспектив первых десятилетий нового века хотелось бы видеть, прежде всего, упорядочение самоорганизации и стабильности внутри государств путем демократических методов. Укрепление сотрудничества и взаимодействия государств означает, что разрешение международных и, в определенной мере, внутренних проблем должно осуществляться сообща. А в отдаленной перспективе существование демократически организованных государств будет еще в большей степени поддерживаться их союзами и объединениями с надгосударственными структурами регулирования и управления.
На сегодняшний день в международной политике господствуют две модели построения будущего мира. Согласно первой из них, международное сообщество должно строиться по принципу единения национальных государств. Другая модель предполагает, что конструирование мирового порядка будет определяться ведущими в интеграционном отношении странами. Кто войдет в разряд государств-лидеров, определится в процессе международной конкуренции, в ходе которой число претендентов на звание лидера неизбежно сократится, а национальное разнообразие отдельных государств будет все более и более нивелироваться.
При определении интересов конкретного государства центральное значение имеет не то, что отличает его от других, т.е. не его политическая или культурная специфика, а то, что способствует объединению граждан данного государства и, если государство многонациональное, народов, входящих в его состав. Поэтому решающим при формировании интересов должен считаться интегративный фактор - фактор национально-государственного объединения.
Мировое сообщество, в том случае, если процесс межгосударственной интеграции выйдет за пределы Европы, также вынуждено будет искать фактор объединения и уже по этой причине окажется перед необходимостью определения своих интересов, несмотря на политическую конкуренцию между нациями.
При попытке установить фактор объединения для конкретных государств следует учитывать неизбежное расхождение между государственными и национальными интересами.
Хотя субъектом национального интереса является по преимуществу государство, наряду с ним, при формировании интересов нации значительную роль играют и политические партии, и армия, и научные общества, и творческая элита.
Фактор объединения должен обеспечить устойчивый баланс частных, расходящихся интересов различных групп граждан, и только образующаяся на основе этого баланса констелляция интересов может быть приравнена к объективному национальному интересу страны.
Раздвоенность государственного интереса, возможность его трактовки в широком (как общенационального) и в узком (как интереса властной элиты) значениях способны в ряде случаев порождать конфликт между интересами нации и интересами государства (в узком смысле), т.е. корпоративными интересами бюрократии или правящей политической элиты.
Вместе с тем, в демократическом государстве, где основательно отработана технология разрешения противоречий между национальными и государственными интересами, такие негативные тенденции в механизме легче преодолеваются.
Объект, предмет, цель и задачи исследования. Объектом исследования выступают теоретико-методологические проблемы генезиса российской государственности на различных этапах эволюции социальной системы применительно к условиям взаимодействия государственных и структур и институтов гражданского общества.
Предметом исследования является выявление и изучение механизмов, элементов и исторических предпосылок возникновения и существования особого состояния государства по отношению к обществу в России и других странах в условиях переходного периода.
Цель работы заключается в комплексном анализе определенных проблем кризисного состояния государственности, существования относительной (чрезмерной) самостоятельности государства, ее соотношении с известной (обычной) самостоятельностью государства на основе обобщения результатов, полученных по этой тематике отечественными и зарубежными исследователями, включая достижения смежных с юриспруденцией дисциплин.
Для исследования юридической природы кризисного и устойчивого состояния государственности, необходимо решить следующие задачи:
обобщить достижения современной науки в разработке указанных проблем, привлекая комплексные исследования, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах, поиска ответа на них;
уточнить категориальный аппарат, используемый для анализа сущности и содержания государственности;
исследовать юридическую природу понятий «общество», «государство», изучить их функциональные характеристики применительно к изучаемому явлению «относительной самостоятельности»;
определить значение исследования проблем научной классификации состояния государственности в условиях трансформации российской государственности и составляющей ее системы органов;
изучить социально-регулятивные функции государства в периоды кризиса и устойчивого развития;
определить объективные тенденции проявления относительной самостоятельности государства как в России, так и в других странах, их диалектическую взаимообусловленность и неразрывность в структуре юридического познания;
выявить значимость исследования проблем относительной самостоятельности государства в сложных условиях формирования и функционирования властных структур в демократическом обществе;
- проанализировать соотношение понятий «относительной» и «известной» самостоятельности государства.
Методология исследования. При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные современной наукой и апробированные практикой. Из специальных методов в ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой и другие методы, а также законы диалектики: единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеративный договор, федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также законодательство и решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Степень разработанности проблемы. Вопросы, связанные с проблемами функционирования общества и государства, классификацией, определением их сущности и формы, были и остаются одними из центральных в общей теории государства и права.
Этой фундаментальной тематике, имеющей методологическое значение, посвятили свои труды С.С. Алексеев, А.С. Ахиезер, М.И. Байтин, В.К. Бабаев, В.М. Баранов, A.M. Васильев, А.Б. Венгеров, Ю.И. Гревцов, В.Е. Гулиев, Н.Н. Деев, А.И.Денисов, В.В.Ильин, А.А.Кененов, Д.А. Керимов, А.И. Ковлер, И.Ю. Козлихин, С.А. Комаров, Л.Т. Кривушин, Г.И. Курдюков, В.М. Курицын, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, О.Э. Лейст, Р.З. Лившиц, Л.С. Мамут, Г.Н. Манов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Р.С. Мулукаев, В.О. Мушинский, B.C. Нерсе-сянц, А.С. Панарин, А.С. Пиголкин, И.Ф. Покровский, A.M. Салмин, В.П. Сальников, Л.И. Спиридонов, Ю.А. Тихомиров, К.Б. Толкачев, Б.Н. Топорнин,
А.Г. Хабибулин, В.А. Четверний, О.И. Чистяков, В.Е. Чиркин, Г.Х. Шахназаров, Л.С. Явич и др.
Значительный вклад в исследование вопросов, посвященных взаимоотношению общества, личности, государства и права внесли виднейшие западные исследователи: Р. Арон, М. Вебер, Г.Ф.В. Гегель, Э.Дюркгейм, И. Кант, П. Козловски, О. Конт, К. Маркс, Ш.Л. Монтескье, К.Поппер, Арн. Тойнби, Ф.Ф. Фукуяма, М. Хайдеггер, Ф.А. Хайек, О.Шпенглер, Ф. Энгельс, К. Ясперс и мн.
др.
Исследованию места и роли государственности в жизнедеятельности общества как в целом в мировой истории, так и применительно к функционированию российской государственности посвятили свои работы виднейшие российские ученые XIX и XX века: Н.Н. Алексеев, М.А. Бакунин, Н.А. Бердяев, А.В. Васильев, Г.Д. Гурвич, Н.Я. Данилевский, Н.А. Зверев, В.В. Ивановский, И.А. Ильин, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, П.А. Кропоткин, С.А. Котля-ровский, В.И. Ленин (Ульянов), С.А. Муромцев, Г.В. Плеханов, К.П. Победоносцев, Г. Сафаров, В.В. Соловьев, М.М. Сперанский, Е.Н. Трубецкой, С.Л. Франк, П.Я. Чаадаев, Б.Н. Чичерин и др.
Развитие российской государственности, ее судьба, осмысление прошлого и настоящего, роль и значение в общемировом цивилизационном процессе познавалась мыслителями особенно в кризисные, переломные периоды в жизни российского общества, когда возникла потребность в радикальных преобразованиях социальных и правовых структур, вставал вопрос о выборе пути дальнейшего развития страны. Среди них можно выделить С.Н. Булгакова, Г.В. Вернадского, СЮ. Витте, И.Б. Гаспринского, Л.Н. Гумилева, В.В.Зеньковского, Э.В. Ильенкова, В.О. Ключевского, А.Д. Сахарова, А.И. Солженицына, СМ. Соловьева, М.И. Туган-Барановского, Н.Ф. Федорова и др.
Актуальность проблемы, недостаточная разработанность в современной литературе обусловили выбор темы и предопределили ее комплексный, междисциплинарный характер.
Научная новизна исследования заключается как в выборе и определении комплекса рассматриваемых вопросов, так и в самих аспектах и методах анализа.
Впервые на монографическом уровне проведен анализ историко-правовых реалий, способствующих повышению устойчивости развития государства, применительно к модернизационным процессам социальной системы.
Новизна также состоит в том, что в диссертационной работе при современном научном подходе проведено исследование общетеоретических и политико-правовых аспектов относительной самостоятельности государства, ее логических моделей и конкретных проявлений в реальной государственно-правовой действительности.
Диссертантом существенно обогащена теоретико-методологическая база исследования феномена «российская государственность», предпринята попытка на этой основе выявить его конкретно-исторические и проблемно-теоретические особенности.
Для работы над диссертацией привлечен обширный правовой материал, проанализировано значительное количество современных работ зарубежных и отечественных ученых, посвященным различным аспектам изучаемой тематики, ранее неизвестных российской правовой мысли.
На основе тщательного изучения иностранной и отечественной философ-ско-правовой, социологической и иной научной литературы осуществлен сравнительный обзор дискуссий зарубежных и отечественных ученых по вопросам теоретических аспектов проблем научной классификации состояния государственности в условиях трансформации российской государственности и составляющей ее системы органов.
Диссертант пытается исследовать юридическую природу понятий «общество», «государство», изучить их функциональные характеристики применительно к изучаемому явлению «относительной самостоятельности».
Основные положения, выносимые на защиту.
Характеризуя государство в целом как сложную, иерархичную систему социальных институтов и организованных общностей, следует отметить, что оно выступает как некий консолидированный субъект, создающий основные режимы функционирования последних. Именно такая всеобщая организация людей (где присутствует взаимное влияние) порождает определенную социокультурную стратегию, основанную на социальных практиках, менталитете, традициях, опыте и т.д. Власть является опорой гражданской организации, обеспечивает устойчивое развитие и сбалансированное взаимодействие самых разных, часто вообще разновекторных социально-политических сил, их регуляцию и стратегию сосуществования.
Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми, В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло. Поэтому надо признать корректным определение государства в собственном, узком смысле понятия как основного института политической системы классового общества, осуществляющего управление обществом, охрану его экономической и социальной структуры.
Государство, в силу своей социальной природы, представляет интересы практически всех социальных групп и слоев населения. Его политика, безусловно, может служить в большей степени, чем всему населению в целом, каким-либо группам элит, находящимся в настоящее время у власти. Не случайно, тезис о классовом характере всякого государства продолжает оставаться достаточно популярным. Но государство не может полностью абстрагировать-
ся от реальных интересов и потребностей граждан, поскольку следствием этого может стать разрушение сложившегося баланса социальных сил, их соотношения, характера взаимоотношений между ними, что чревато катаклизмами и гибельно для него. Поэтому следствием ухода государства из сферы регулирования социально-экономических и собственно экономических процессов, резкого сужения его полномочий в политической сфере может стать замещение его иными субъектами, политика которых уже не отображает реальные интересы всех социальных групп данного общества в целом.
4. Государство в целом и его отдельные институты в те или иные перио
ды развития и функционирования играют неоднозначную роль в жизнедея
тельности общества. Противоречиво в своем становлении, развитии и функ
ционировании такое сложное явление социальной жизни, как государство. Оно
в соотношении с обществом (что является главной решающей связью) в общем
и целом детерминируется его экономической основой, социальной структурой,
интересами и волей политически господствующих сил.
5. «Самостоятельность» государства в отдельных социально-
исторических ситуациях может носить чрезвычайный характер (относительная
самостоятельность государства). Во-первых, она возникает, когда достигается
такое равновесие политических сил, что государственная власть на время по
лучает относительную самостоятельность по отношению к основным социаль
ным группам данного общества. Вследствие этого равновесия прямые формы
господства определенных социальных групп уступают место скрытым, неус
тойчивым способам властвования и управления. Во-вторых, предпосылкой
возникновения относительной самостоятельности государства является отсут
ствие развитой социальной структуры общества, в результате которого ни одна
из групп не может добиться доминирующего положения, а государство кон
тролируется тем или иным их союзом.
6. Относительная самостоятельность государственной власти, прояв
ляющаяся накануне кризисов российской государственности, во многом опо-
средует и то равнодушие, с которым российское общество воспринимает падение политических режимов, и ту способность российских граждан отвернуться от власти в трудную для нее минуту, и ту готовность общественно-политических сил проявить себя самым неожиданным и радикальным образом на «резких поворотах» истории. Так было и в начале XVII века, и во время свержения самодержавия в России, и в период крушения коммунистического режима в СССР и странах мировой социалистической системы. Как свидетельствует исторический опыт, в тех странах, где государство контролировалось гражданским обществом, развитие шло по наиболее эффективному пути, и политические режимы оказывались наиболее стабильными, потому что при всех кризисах государственная власть могла надежно опереться на социальный фундамент в виде этого общества.
Возникновение в истории развития российской государственности политических кризисов (как последствия проявления относительной самостоятельности в 1905, 1912, 1993 гг. и др.), с одной стороны, связано с тем, что происходила или утрата национально-государственной идеи, или эта идея переставала выполнять присущие ей функции: 1) быть социально-интегрирующим фактором, задавая единое нормативно-ценностное пространство бытия российского социума; 2) служить апологией существующего политического режима и социального порядка; 3) формулировать консолидирующие цели «общего дела». С другой стороны, падением социальной эффективности государственной политики, которая переставала соответствовать ожиданиям и надеждам различных социальных групп российского общества.
Тесная взаимосвязь функций и механизма государства обусловливает необходимость структурно-функционального подхода к изучению структуры государственного механизма. Структурно-функциональный подход - одно из направлений общего системного анализа, основу которого составляет исследование категорий структуры и функций в их органической взаимосвязи. В соответствии с этим структура механизма государства должна рассматриваться в
неразрывной связи с его деятельностью по выполнению государственных функций.
Структурно-функциональный анализ механизма современного Российского государства означает изучение роли и места в нем образующих его элементов государственных органов и их системных образований как они закреплены в Конституции РФ (структурный подход) в сочетании с их функциональным назначением, выполняемыми ими государственными функциями (функциональный подход).
9. По мнению автора, появление новых методов реализации функций со
временного государства, способствующих укоренению в системе управления
современных способов взаимодействия с гражданами как клиентами государ
ства (и, в частности, предполагающих упрощение и гибкость структур управ
ления, ориентацию должностных на «живые» интересы граждан, их привер
женность действию, государственно-ориентированной предприимчивости,
усиление прозрачности принятия решений и т.д.), в современном политико-
правовом пространстве России носит только фрагментарный характер и не
обеспечено легитимацией общества.
10. Национальные особенности, специфика властного мышления и, соот
ветственно, особые исторически сложившиеся универсальные технологии
осуществления власти организуют, структурируют, стратифицируют социаль
ное пространство, функционирующее уже как пространство власти со свойст
венными ему властными отношениями и иерархической структурой. Организо
ванное властное пространство призвано сохранять упорядоченность, единство
и стабильность социальной общности, а уже в нем (властном пространстве) от
дельный социальный субъект (как индивидуальный, так и коллективный) ста
новится участником властных отношений, вносит свое видение в понимании
(интерпретации) власти, способов ее осуществления в процессе активно-
диалогического взаимодействия. Такая ситуация (включенность в диалогиче
ский контекст властных отношений) создает впечатление того, что конкретный
социальный субъект, занимающий ту или иную властную позицию, и есть сама власть (т.е. субъект выступает как своего рода источник бытия власти, ее событийности). Однако при таком взгляде упускается из виду то, что сам действующий субъект помещен в уже существующее пространство власти и систему властных технологий.
11. Легитимность государственной власти в России обусловливалась, с одной стороны, символическим капиталом власти, формирующим в нормативно-ценностном пространстве «дух государства», прежде всего в виде национально-государственной идеи. Эта идея оправдывала существующий в стране порядок и задавала для «семьи-нации» «общее дело». Консолидируя на этой основе общество, государственная власть, тем самым, на время обеспечивала себе легитимность, вплоть до солидарности значительной его части с российским государством.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что последовательный анализ проблемных вопросов, связанных с преодолением относительной самостоятельности государства и построением реальной, а не декларативной модели правового государства, существенным образом расширяет предметное поле историко-правовой науки, а также способствует конкретизации и дополнению ряда тематических разделов теории и истории государства, истории учений о праве и государстве и др. научных и учебных дисциплин. Положения и выводы, формулируемые и обосновываемые в ней, дополняют, развивают и конкретизируют целый ряд разделов отечественной истории и общей теории права и государства, Кроме того, комплексный характер диссертации предопределяет значимость результатов исследования для истории политических и правовых учений, конституционного права.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем развития российской государственности; при совершенствовании законодательства,
регламентирующего структуру и организационную деятельность органов государственной власти; при подготовке лекций, проведении семинарских и практических занятий по общей теории права и государства, конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, а также в повседневной деятельности представителей государственных органов и общественных организаций.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждена и одобрена на заседании кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты исследования получили апробацию в публикациях по теме исследования, а также в выступлениях автора на ежегодной международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы теории и истории права и государства» (2002-2004 гг.); юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 г.); V международной научно-теоретической конференции «Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консенсуальности» (Санкт-Петербург, 2-3 декабря 2005 г.) и др.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Государство: природа, функциональная характеристика
В истории мировой цивилизации, при всем ее многообразии и неоднородности, отчетливо прослеживаются определенные закономерности становления и динамического развития государственности, рассматриваемая нами как «свойство, качество, состояние общества на конкретном историческом этапе, качественная характеристика его элементов и институтов, составляющая основное содержание и определенную черту общества»1. На состояние общества, строй общественных отношений оказывают определенное влияние не только государственная власть, ее структуры, но и другие институты, в том числе неполитического характера, например - экономическая, социальная, духовная, информационная и другие системы, а также международная обстановка.
Исследуя природу государственности в условиях известной (обычной) самостоятельности, прежде всего, следует обратить внимание на ряд общих закономерностей развития современных государств: во-первых, увеличение объема общесоциальных дел, выполняемых государством; во-вторых, большая включенность в международные организации и межгосударственные объединения и большая «связанность» государства принципами и нормами международного права; в-третьих, усиление ориентации на обеспечение прав личности; в-четвертых, новое соотношение с правом, которое выходит из оболочки сугубо «государственного явления»; в-пятых, более гибкие модификации и сочетания государственных институтов. Конечно, отмеченные закономерности по-разному проявляются в тех или иных регионах, в государствах мусульманского мира, в странах ЕС. Более того, им свойственны подчас «обратные тенденции», например, отказ от светских и введение шариатских форм правления, установление военных диктатур, устойчивое развитие американских, европейских (Швейцария и др.) и азиатских (Ливия и др.) институтов самоуправления, ви-деоизменяющих традиционные государственные структуры.
Государство всегда находилось в центре общественной жизни. Таков опыт отечественной и мировой истории. Множество теорий и концепций государства отражали его возникновение, функционирование и деятельность. В реальной действительности не все из них оказались жизнеспособными, нередко государственные процессы развивались вне или даже вопреки их влиянию. И, тем не менее «только теории могут дать ответ на вопрос, каким может быть государство в новом столетии»1.
История человечества позволила создать «кладовую» концепций и представлений о государстве. В их основе часто лежат не только общие, но и национально-мировоззренческие взгляды, присущие народам, нациям и их идеологам. В сознании, например, древних китайцев государственность представлялась «поднебесной», верховной всеобщностью, а древние греки воспринимали государство как соединение многих людей, связанных между собой общностью интересов и согласием в вопросах права. Примечательно, что русский народ — народ негосударственный. Он отделил себя от государства, предоставив тем самым правительству неограниченную государственную власть, а взамен получил нравственную свободу, свободу жизни и духа. Это мнение К. Аксаков изложил в Записке Императору в 1859г2.
На базе общих этнокультурных, психологических и духовных основ происходит глубокое переформирование государств. Славянофилы признавали опорой государства нравственную связь людей. Видимо, их взгляды послужили основой для формирования концепции евразийского государства, или гарантийного государства, по Н.Н. Алексееву. Западная индивидуалистическая трактовка права и правового государства с его «атомизмом» и формализмом, по мнению Н.Н. Алексеева, не соответствует российскому миру с его органическими социальными общностями, где целое предшествует частному. Обязанности каждого есть «доля участия» в общем, отсюда — «обязательное государство», «государство правды», связанное изнутри нравственными узами1. Действительно, корни коллективистского сознания в России очень глубоки. И не случайно А.Д. Сахаров в начале 90-х годов выступал за евразийский союз республик.
Развитие государственности условно можно разделить на следующие этапы: древность, новое время и современность2. Применительно к теме настоящего исследования, такое разделение обусловлено изменяющимся соотношением вышеперечисленных элементов.
Для древнего времени характерно «огосударствление» общественной жизни, связь резкого распределения населения по сословиям-кастам с жестким закреплением этой структуры средствами государства. Общество существовало только в состоянии незыблемой кастовой дифференциации, что было гарантировано и увековечено абсолютистскими (т.е. подавляющими общество) государствами (Египет, Древняя Греция, Древний Рим и т.д.). Соотношение общества и государства данного периода характеризуют следующие признаки: функциональная взаимосвязь весьма развернутой сословно-классовой структуры общества и соответствующих ей многообразных форм государственного строя; зависимость формы государства и жизнеспособности общественно-политического организма от соотношения сословно-классовых сил, прежде всего - «богатых» и «бедных». Также можно выявить такие элементы, как взаимосвязь государственных мятежей и переворотов с крайним (чрезмерным) имущественным и политическим неравенством или равенством граждан и сословий; обусловленность наибольшей устойчивости «средней» формы государственного строя («политий») преобладающей ролью «среднего класса» в сословной структуре общественного организма; и, наоборот, предопределенность непрочности тех государственных форм, которые базируются на крайне бедных и безвластных, или чрезмерно зажиточных и властолюбивых сословиях. Данные положения объективно содержат в зародыше проблему социальной обусловленности государственного строя и нашли свое отражение в работах виднейших мыслителей того времени - Платона, Аристотеля и др.1
С конца XVII века, когда как следствие развития научной мысли зарождается «проблема личности» складывается обособляющееся от гражданского общества представительное, конституционное, «правовое» государство, поначалу выражавшее идеи преимущественно развивающейся буржуазии, а также части феодалов, но притязавшее на защиту интересов страны, нации, народа в целом. Этот период ознаменовался вызреванием гражданского общества (в некоторых государствах) и, соответственно, формированием осознания различий между ним и сугубо государственными институтами. Большое значение с этой точки зрения имело становление в тот период концепции национального государства, пришедшего на смену анархической раздробленности средневековых государств.
Государство и государственная власть: основания и источники
Собственно, вопросу о духовных основах государства и права, сложных переплетениях социально-политических, юридических, нравственных, религиозных отношений, соответствующих им практик, доктрин, учреждений ставил-ся достаточно давно . Г. Лебон отмечал, что "каждый народ обладает своим душевным строем, столь же устойчивым, как и его анатомические особенности" многие мыслители древности и современности "думали найти в учреждениях народов причину их развития. Автор убежден в противном и надеетсяь доказать, что они чаще всего являются следствиями, но очень редко бывают причинами"1. Замечание безусловно верное, безупречное в свое правоте, но его автор не оставляет исследователю ни малейшей "зацепки" для изучения данной зависимости. М. Фуко, в свою очередь, говорил о том, как это можно помыслить, чтобы понять все многообразие факторов, определяющих становление, развитие и характер властвования, стратегию последнего, конфигурацию властных тактик, распределение властных зон, ресурсов и т.д. В конечном счете, ментальное измерение государственной власти, выявление ее неповторимого образа, особенностей и механизмов формирования, сопряженных с властью, господствующих на уровне массового сознания населения установок, стереотипов, ценностей и символов тождественно поиску условий существования (возникновения и развития) собственно национальной модели властных отношений.
На протяжении истории русская политико-правовая мысль была зачастую «оторвана от практической почвы, не имея возможности видеть применения своих общих начал к практической жизни и, таким образом, проверять их собственными силами, строить планы государственного преобразования, бро-салась в область утопии . Эта не связанность власти и научного мышления, когда власть не нуждалась в последнем, ибо ее обоснование лежало за границами повседневности, приводила политико-правовую мысль к фантазиям, идеалам, оторванным от государственного тела, от жизни, от той действительности, которая лежала в основе русской жизни. Однако, известно, что если нет научно обоснованной базы (своего рода рационализации нравственных основ общества), которая бы служила и подготавливала общество к трансформациям - адекватным изменяющимся условиям, государство останавливается на своих временных формах (консервируется), «... отказывается от дальнейшего своего развития, продолжает застывать, чахнуть в этих формах, дожидаясь потрясений позднейшего времени»1. Вследствие этого, в тех или иных социальных противоречиях, возникающих в отечественной истории, русская мысль искала идеалы, образцы (чаще всего на Западе) лучшего обустройства для своего отечества (как обычно радикальные) и принципы функционирования государственного организма. Причем считалось, насколько точнее они будут привнесены (скопированы) на отечественную почву, тем быстрее и эффективней будет их результат. Однако, история как всегда неумолима и поиск «желаемого», всегда заканчивался одним и тем же: западные идеалы, столкнувшись с реальным укладом жизни, вообще подрывали всю политическую и правовую ткань общества. Наконец, оказываясь у пропасти (отказ от прошлого и разочарование в будущем заманчивых идеалов), русское сознание начинало, по сути, интуитивно тянутся к тому, что внутренне было ему присуще, к тем основам, которые нас скрепляли. Эта «коллективная» саморефлексия приводила нас как обычно к «Русской Щей», к ее нравственному, духовному идеалу, которая, как метко замечал в своё время Г.В.Ф. Гегель, выступает как основание нации, есть ее обоснование, которое удовлетворяет дух2.
Очевидно, что любое общество существует на основе согласия, различие заключается лишь в том, по поводу чего достигается последнее. В западной культуре это согласие опирается на общественный договор. Так, Лютеранская революция (реформация), которая провозгласила - «каждый сам себе священник», привела к тому, что все группы и отдельный индивид получили институционально закрепленный статус и уже рассматривались как независимые социальные агенты, отношение между которыми регулировалось правом3. В российской же государственности в основе общественного согласия всегда лежала Власть (последняя воспринималась не в конкретных функционерах, а в самой «идеи власти», в её «экзистенциональной сущности»). В этом контексте совсем по другому звучат и слова В.Д. Каткова, сказанные им в начале XX века: «это вечная и универсальная идея, которая теряет свою силу над умами при благоприятном стечении обстоятельств, и просыпается с новой силою там, где опасности ставят на карту самое политическое бытие народа»1. Заметим здесь, что в последнее время, сиюминутные цели власти и её одномоментные акции, привели к пропасти, к разрыву между последней и обществом. Современные институты власти больше занимаются воспроизводством, поддержанием той институциональной конфигурации, которая обеспечивала бы их существование. Тем не менее, установленный порядок и режим функционирования политико-правовой сферы не привел, как может быть хотелось, к большей легитимности власти, к её органичному «вживанию» в национальное сознания. Оказалось, как не однократно было в истории, что эта «органичность» зависит не только от рационального конструирования государственной материи, но и от духовных основ общества, где большую роль играет не материальная связь граждан, а духовные скрепы между ними. И удивительно, еще вчерашние призывы к построению демократического государства, гражданского общества, сегодня сменяются на патриотические лозунги, на поиск некой «Русской Идеи» и национальных основ государственной власти. Объяснить это можно, как видится, одним - практически все известные попытки возрождения государства российского всегда основывались на национальном сознании, на народном духе или по крайне мере на призыве к ним2.
В свете изложенного, истоки властного мышлении, и в частности специфику государственной власти, скорее следует искать не столько во вне сколько в сознании людей, в их реальных практиках и отношениях к власти, в их образах и вере, а реальное её построение и функционирование должно уже опираться на последние. Совершенно справедливо, пишет Г. Лебон, что «жизнь народа, его учреждений... суть только видимые продукты его невидимой души»1. Более того сегодня уже является очевидностью, что построение идеальной системы учреждений, еще не гарантирует эффективность функционирование политической и правовой жизни. Впрочем, ничего удивительного здесь нет, беда конкретной власти, как ещё замечал К.П. Победоносцев, наступает тогда, когда она отделяется от национального сознания и «без него ощущает и в себя верит», в этот самый момент и происходит её падение и разрушение государственных основ2.
Несомненно, изучение национальных основ власти и специфики политико-правового мышления является весьма интересным для исследователя. В рамках такого, по сути историко-культурного исследования, необходима не простая регистрация отдельных событий, а сведением единичных практик к целостному образу власти, её роли в пространстве и времени. Здесь исследователь в первую очередь сталкивается с историей мысли, в конечном счёте, с особыми политико-правовыми типами властвования, адекватными стилю мыс-ледеятельности индивидов в конкретном ментальном поле.
Исследование содержательных признаков «относительной самостоятельности государства» в мировой политико-правовой мысли
Государство в целом и его отдельные институты в те или иные периоды развития и функционирования играют неоднозначную роль в жизнедеятельности общества. Во всяком явлении множество граней, которые, на первый взгляд, могут проявлять себя неоднозначно, а порой и в противоречии по отношении друг к другу. Противоречиво в своем становлении, развитии и функционировании такое сложное явление социальной жизни, как государство.
Оно в соотношении с обществом - (что является главной решающей связью) - в общем и целом детерминируется его экономической основой, социальной структурой, интересами и волей политически господствующих сил.
Государство не составляет, в этом смысле, «самостоятельной области и не развивается самостоятельно, айв существовании своем и своем развитии зависит ... от экономических условий жизни общества»1. Но в то же время государство не может существовать как абсолютно самостоятельное явление по отношению к экономике, к господствующем классу. В свое время Энгельс обстоятельно проанализировал место и роль государственного организма, охарактеризовал его как органически связанный ... как производный, вторичный, но активный и автономный компонент социальной структуры классового общества2.
В политико-правовой литературе проблема относительной самостоятельности государства имела своих исследователей. Однако, имеющиеся исследования относятся в основном к периоду, характерному для «спокойного» развития бывшего Советского Союза. Современные политико-правовые реалии начала XXI века, переживаемые развитием и функционированием российской государственности свидетельствуют, что данная проблематика весьма актуальна и в наши дни.
Государственная власть в современной России в силу своей социальной природы принадлежит государству, его органам. Однако ее реальные рычаги находятся в руках узкой группы людей, преимущественно входящих в близкое окружение главы государства. Между кланами и должностными лицами, принадлежащими к той или иной группировке, ведется непремиримая политическая борьба, в ходе которой допускается произвольное использование властных полномочий (например борьба между «московской» и «питерской» политической элитой в окружении В.В. Путина). Это неизбежно влечет за собой возникновение относительной самостоятельности государства. Она возникает вследствие одностороннего подчинения граждан правилам и предписаниям, регламентирующим их повседневную жизнь. Официальные государственные структуры функционируют, не всегда сообразуясь с принципом взаимности в использовании законом установленных обязанностей для частных, а равно официальных лиц. Складывается парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, существует сильное отчуждение народа от власти, а с другой - массы людей возлагают надежды не на себя, а исключительно на государство. Причем не только социально не защищенные слои населения, но и высшая олигархия.
В настоящем исследовании необходимо обратить внимание на конфрон-тационность как специфическую черту модернизации России. Тем Карфагеном, который должен был быть разрушен в результате преобразований, был «тоталитарный режим», а главным врагом - «советский человек». Исторический образ России и СССР, предложенный А. Солженицыным1, был с готовностью воспринят официальными структурами и средствами массовой информации. В качестве доминирующей возникла тема «двойного реванша» по отношению к сталинизму и к революции). Можно утверждать, что в 90-е годы идеология белого движения времен гражданской войны одержала верх над идеологией красных. Система образования начала ориентироваться на исключение советского периода из российской истории и политики, что стало средством архаизации образа России.
Само понятие «Россия» заняло то системообразующее место, которое ранее в политическом дискурсе играли такие понятия, как социализм и капитализм. Были предприняты попытки интерпретировать российскую национальную идею в духе знаменитой уваровской триады. Начались попытки размывания значения победы СССР в Великой Отечественной войне, главным образом опиравшиеся на отождествление сталинизма и фашизма. Сложнейшие исторические процессы, пережитые российским и советским обществом в XX веке, пытались объяснить тремя понятиями (демократия, тоталитаризм и борьба за власть), доводя до крайности примитивизацию объяснительных схем и формул. Главный смысл этой трансформации сознания состоял в том, что вся интеллектуальная энергия концентрировалась в области задач разрушения прошлого, но отнюдь не созидания новых общественных отношений. Предполагалось, что эти отношения сложатся сами собой, поскольку рынок и демократия - якобы естественные свойства «нормального» общества. Активное меньшинство построит соответствующие институты в интересах общества, а те, кто не смогут приспособиться к этим институтам, выпадут в underclass, в нищету, «куда им и дорога».
Важным основанием государственной политики в любом обществе является интерпретация национальных (общегосударственных) интересов. На первом этапе демократических преобразований приоритет общенациональных интересов России был подорван общим кризисом государственных институтов и учреждений. В этой связи идея национальных интересов как интересов общегосударственных была изъята из обращения. Интересы России рассматривались тогда как противостоящие интересам СССР, а внутренняя и внешняя политика строилась на противопоставлении всему советскому: там была экономика, основанная преимущественно на планировании, - здесь должна быть экономика свободной игры рыночных интересов «именно так понималась экономическая свобода); там был военно-промышленный комплекс - здесь должна быть конверсия военной промышленности; там был Варшавский договор как основа военного могущества социалистического лагеря - здесь все войска немедленно выводятся с территорий соседних государств, без учета того, где и как они будут обустроены внутри России; там была напряженность в отношениях с Западом - здесь министр иностранных дел становится «западным министром» (так охарактеризовал свою позицию бывший министр иностранных дел России А. Козырев в одном из выступлений по телевидению в апреле 1999 года).
Становление новой российской государственности
Перед первым Президентом России (сначала Президентом РСФСР в составе СССР) Б. Ельциным, избранным 12 июня 1991 года, не стояла и не могла сразу встать задача проведения комплексной административной реформы, понимаемой как комплексное институциональное, структурное, функциональное и субстанциональное преобразование государственного аппарата и прежде всего системы исполнительной власти. Такая задача не стояла по нескольким причинам.
Во-первых, РСФСР (Российская Федерация) находилась еще в составе СССР. Это накладывало ограничения как конституционного (законодательного), так и политического характера.
Что касается первого фактора, в тот период действовала Конституция СССР 1977 года, закреплявшая достаточно жестко централизованную систему власти. Об этом свидетельствуют, например: статья 16, согласно которой «экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны»; статья 73, описывающая исключительные предметы ведения СССР и среди них «установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления; руководство отраслями народного хозяйства, объединениями и предприятиями союзного подчинения; общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения»; наконец, раздел VI «Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках», который также жестко закреплял централизованную «управленческую вертикаль». Поэтому власти Российской Федерации не могли действовать на этом поле более или менее самостоятельно, не нарушая Конституцию СССР.
Что касается второго фактора, то не стоит забывать, что в тот период шел завершающий этап работы по заключению нового Союзного договора (так называемый Новоогаревский процесс). Любые крупные институциональные и даже структурные изменения означали бы, что Россия стремится де-факто разрушить этот процесс, в чем она не была заинтересована как ведущая республика в составе СССР, как республика, по сути скреплявшая весь Союз.
Во-вторых, в этот период еще не начались масштабные экономические и социальные реформы, которые естественным образом потребовали бы изменений в системе власти. Не была еще даже избрана сама модель таких реформ, поскольку в высших властных эшелонах на союзном уровне им противостояла мощная оппозиция (известно, например, что программа «500 дней» была отвергнута правительством Н. Рыжкова. И хотя Б. Ельцин и его правительство под руководством И. Силаева провозгласили, что Россия принимает эту модель, осуществить данную программу без одобрения союзной власти они не могли).
В-третьих, даже если бы Б. Ельцин решился на сколь-нибудь масштабную административную реформу, вряд ли ему удалось бы ее провести, если учесть весьма сильную оппозицию ему в самом законодательном органе-Съезде народных депутатов РСФСР и образованном этим Съездом Верховном Совете РСФСР, а также в местных Советах народных депутатов и их исполнительных комитетах (исполкомах), почти сплошь возглавлявшихся представителями или ставленниками коммунистической номенклатуры.
Казалось, ситуация должна была измениться после крушения монопольной власти КПСС в августе 1991 года (неудавшегося путча коммунистической и военной верхушки СССР). Тем более, что в декабре 1991 года был юридически оформлен распад Союза ССР («Беловежские соглашения»), то есть Российская Федерация стала полностью самостоятельным государством, а с начала января 1992 года началась масштабная либерализация российской экономики. Однако и после этого к административной реформе власть не приступила. Больше того, даже не был сформулирован политический заказ на выработку целостной концепции такой реформы.
Сказанное не означает, что вообще не происходило никаких структурно-функциональных изменений в системе исполнительной власти. Они были, и весьма существенными. Но, во-первых, их нельзя признать реформой, то есть цепью последовательных шагов, имеющих свой окончательный идеальный образ, существующий в концептуальной модели. А, во-вторых, эти преобразования, о которых будет сказано ниже, имели весьма узкий, можно сказать, узко прагматичный характер, обусловленный начавшейся в те годы либерализацией экономики.
Каковы же особенности первого этапа (1991-1993 годов) преобразований в структуре и функциях органов исполнительной власти?
Первое. В связи с приватизацией, разгосударствлением некоторых отраслей (прежде всего, внутренняя и внешняя торговля, сырьевые отрасли), передачей отдельных государственных функций частным (или государственно-частным) компаниям ряд «промышленно-экономических» министерств и государственных комитетов был упразднен и на их месте возникли смешанные государственно-частные акционерные компании (к ним можно отнести, в первую очередь, российские акционерные общества «Газпром», «Единые энергетические системы» с контрольными пакетами акций в руках государства), частные нефтедобывающие (и нефтеторгующие компании), например «Лукойл». Были ликвидированы также Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.
Второе. С учетом новых задач, свойственных либерализируемой экономике, были созданы, в частности, такие, неведомые плановой экономической системе государственные органы, как Государственный комитет по управлению государственным имуществом (называвшийся в разное время по-разному, но имеющий до сих пор в качестве главной задачи - приватизацию госсобственности); Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур - антимонопольное ведомство, в функции которого входило: «содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства»; Федеральная налоговая служба и Федеральная служба налоговой полиции, Федеральное казначейство (последнее - «в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств») и т. д.
Третье. К этому периоду относятся первые попытки как-то упорядочить систему федеральных органов исполнительной власти. Так, в Указе Президента Российской Федерации от 12 мая 1992 года «Об упорядочении системы государственного управления» было установлено, что в эту систему входят: 1) министерства, 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах). Забегая вперед, скажем, что сегодня эта система насчитывает уже семь разновидностей органов исполнительной власти. Но дело не столько в самом количестве видов федеральных органов исполнительной власти (в дальнейшем для краткости мы будем их иногда называть ФОРШ), сколько в отсутствии сколько-нибудь четких критериев при отнесении того или иного органа к определенному виду.
