Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении в России
1.1. Историко-правовой опыт развития законодательства о местном самоуправлении 45
1.2. Современный этап развития законодательства о местном самоуправлении 64
Глава 2. Понятийные предпосылки исследования регионального законодательства о местном самоуправлении
2.1. Региональное законодательство: понятие, признаки, состав 64
2.2. Факторы эффективности регионального законодательства о местном самоуправлении
Глава 3. Сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении (на примере Южного федерального округа)
3.1. Правовое регулирование местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов РФ
3.2. Особенности законов субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении
3.3. Основные формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления
191
3.4. Перспективы развития регионального законодательства о местном самоуправлении (на примере Краснодарского края)
Заключение 201
Библиографический список
- Историко-правовой опыт развития законодательства о местном самоуправлении
- Современный этап развития законодательства о местном самоуправлении
- Региональное законодательство: понятие, признаки, состав
- Правовое регулирование местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов РФ
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление на протяжении вот уже нескольких столетий подвергается пристальному вниманию со стороны многочисленных исследователей. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что именно в последнее десятилетие данный процесс особенно активизировался в России. Связано это с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, закрепившей федеративное устройство государства, вследствие чего возникла необходимость формирования нового уровня законодательства - регионального.
Несмотря на, казалось бы, огромный эмпирический материал, накопленный в сфере самоуправления, изрядное количество объяснений его политической и правовой природы, анализ многовековой истории местного самоуправления, проводившийся многими учеными разных стран и поколений, становление данного института оказалось наиболее трудной задачей для российского законодателя, как федерального, так и регионального.
Первопричинами тому явились незавершенность демократических преобразований российского общества и государства, слабость законодательной базы, отсутствие согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, наличие опережающего законотворчества субъектов Федерации, немногочисленность и несовершенство федеральных нормативных правовых актов, материально-финансовая необеспеченность и другие. Кроме того, за данный период так и не сложилось единого подхода относительно перспектив развития местного самоуправления, приемлемых для Российского государства с учетом его разнообразной национально-культурной, этнополитиче-ской, духовной самобытности, природно-климатической и географической неоднородности, особенностей исторической генетики, специфики громаднейшей территории, огромнейшей экономической дифференциации между субъектами РФ. Вышеперечисленное в первую очередь является сдерживающим
4 фактором создания целостной правовой базы, направленной на повышение эффективности деятельности местного самоуправления и его институтов.
Актуальность данного исследования обусловлена федеративной природой нашего государства, переносом правового регулирования особенностей местного самоуправления на уровень субъектов Российской Федерации, зачастую не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории вследствие неоднозначного понимания ценности институтов местного самоуправления. И это, несмотря на достаточно интенсивный обмен научной информацией о становлении и развитии данного института в различных субъектах Российской Федерации.
В настоящее время на федеральном уровне предпринята не совсем обоснованная, на наш взгляд, попытка унификации регионального законодательства в области местного самоуправления, в результате реализации которой региональные законодатели будут лишены права решать большинство вопросов на своем уровне.
Вместе с тем, очевидно, что ряд нерешенных до сегодняшнего дня проблем, вызванных экономическими и финансовыми трудностями, политической нестабильностью в России, значительно снижают эффективность проведения реформы местного самоуправления и реализации его прав в регионах.
Поэтому первостепенной задачей, имеющей общетеоретический характер, на данном историческом этапе является всесторонняя научная разработка проблем регионального законодательства о местном самоуправлении, создание целой системы научных положений, посвященных вопросам его становления и эффективного функционирования на основе обобщения и анализа исторического и современного отечественного опыта, а также проведения сравнительно-правового анализа законодательства субъектов Южного федерального округа.
Накопленный новый материал, а также спорность и неразработанность обозначенных выше проблем обусловили выбор темы данного диссертационного исследования.
5 Степень научной разработанности темы диссертации. Несмотря на, казалось бы, значительное количество накопленного материала по данной проблематике, многие вопросы, касающиеся регионального законодательства о местном самоуправлении, в большинстве своем, лишь затрагиваются в многочисленных научных трудах, посвященных проблемам местного самоуправления, и носят постановочный характер.
Понятие "регион" как юридическую категорию стали выделять совсем недавно, в последнее десятилетие. До этого периода его изучали с точки зрения социально-экономической географии, региональной экономики, политологии и социологии (Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Гладкий Ю.Н., Доленко Д.В., Ильин А.В., Малько А.В., Медведев Н.П., Попов А.В., Чистобаев А.И., Щедро-вицкий П.Г. и другие). В юридической литературе термин "регион" рассматривали Гошуляк В.В., Гриценко Е.В., Сивохина Ю.Л., Чиркин В.Е., Шугрина Е.С. и другие, однако, несмотря на пристальное внимание со стороны ученых в юридической науке до сих пор нет его единого понимания.
Вследствие неоднозначной трактовки учеными термина "законодательство", исследованием которого занимались Бутько Л.В., Виноградов А.Ф., Исаков В.Б., Кумышева М.К., Лившиц Р.З., Лукьянова Е.А., Миронов В.А., Муратшин Ф.Р., Останин В.А., Пиголкин А.С., Потапов М.Г., Сергевнин С.Л., Сергеев А.А., Студеникина М.С., Талянин В.В., Тихомиров Ю.А., Хропанюк В.Н., Ца-лиев A.M., Четверикова Л.В., Яценко В.Н. и другие, отсутствует единая точка зрения на определение термина "региональное законодательство".
Проблемам эффективности нормативных правовых актов, в том числе и региональных, посвящены работы Аяцкова Д.Ф., Барцица И.Н., Бялкиной Т.М., Володина В.В., Глигич-Золотаревой М.В., Зелепукина А.А., Иванцовой Г.А., Карасева М.Н., Кряжкова В.А., Курдюка П.М., Лукашова Л.А., Манохина В.М., Петелиной И.В., Петрика Ф., Платона, Полениной СВ., Попова А.В., Пурахи-ной Е.Г., Савицкого В.А., Сологуб В.А., Черненко А.К. и других.
Проблемами правого регулирования местного самоуправления на уровне отдельных субъектов Российской Федерации занимались Берг О.В., Дитятков-
ский М.Ю., Кашироков З.К., Кулинченко О.М., Мирзаев М.А., Мокрый B.C., Мотякова О.А., Пылин В.В., Скрынников Б.М., Шиянов А.А., Шматов Ю.А. и другие.
Работы отечественных и зарубежных ученых раскрыли некоторые теоретические аспекты регионального законодательства о местном самоуправлении. Однако достаточно целостной теоретической основы для его понимания, однородной дефинитивной обеспеченности пока еще нет. Также можно констатировать отсутствие специальных комплексных исследований, обобщающих опыт развития законодательства о местном самоуправлении различных регионов страны, в том числе Южного федерального округа.
Источниковую базу исследования, определенную с учетом степени разработанности темы, составляют труды вышеперечисленных авторов, а также научные работы Безобразова В.П., Беляева И.Д., Бойцова В.Я., Болтенковой Л.Ф., Бурмистрова А.С., Васильева В.И., Васильчикова А., Герасименко Г.А., Гильченко Л.В., Горского А.А., Дементьева А., Егоровой Е.С., Елистратова А.И., Замотаева А.А., Колюшина Е.И., Коркунова Н.М., Котляревского С, Ку-лушевой М.А., Кутафина О.Е., Лазаревского Н.И., Лапина В.А., Лаптевой Л.Е., Лексина В.Н., Монина В.В., Нерсесянца B.C., Овчинникова И.И., Покровского СП., Постового Н.В., Пылина В.В., Рыскильдиной СМ., Слобожанина М., Степановой Н.В., Титова Ю.П., Уткина Э.А., Фадеева В.И., Чистякова О.И., Чичерина Б.Н., Шапсугова Д.Ю., Шевцова А.Н., Щендригина Е.Н., Щербакова Н.В. и многих других.
При написании диссертационного исследования проанализированы материалы многочисленных конференций и парламентских слушаний, посвященных проблемам местного самоуправления и законодательства о нем. В работе использованы материалы периодической печати, комментарии, информационные и аналитические вестники и бюллетени Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Исследование проведено с привлечением широкого массива как современных (Российской Федерации, ее субъектов) нормативных правовых актов, так и документов
7 СССР, РСФСР и нормативно-исторического материала. Была подвергнута анализу также практика их применения.
В особую группу источников необходимо выделить Интернет, в котором сконцентрирован большой источниковый и аналитический материал, широко представлены обзоры прессы по вопросам местного самоуправления.
Объектом исследования является законодательство Российской Федерации.
Предметом исследования выступает региональное законодательство о местном самоуправлении.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы определяется всесторонним и полным исследованием особенностей регионального законодательства о местном самоуправлении с учетом накопленного исторического опыта и в условиях проводимой реформы. Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:
провести историко-правовой анализ нормативных правовых актов, посвященных местному самоуправлению;
выявить особенности реформирования системы местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях;
определить соотношение понятий «регион» и «субъект Федерации», правомерность их взаимозаменяемости;
сформулировать понятие регионального законодательства;
определить факторы, влияющие на эффективность регионального законодательства о местном самоуправлении;
провести сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении;
определить формы взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ с органами местного самоуправления.
Методологической основой исследования является современный методологический инструментарий. В ходе работы использовались общенаучные, част-
но-научные и специальные методы: диалектический, исторический, логический, методы моделирования и сравнительного правоведения, системный, структурно-функциональный, статистический, прогностический и другие методы познания объективной действительности.
Применение широкого спектра существующих методов отраслей научных знаний (философии, права, истории, социологии, политологии и др.) позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования целостно и всесторонне, решить поставленные задачи и достичь обозначенной цели.
Научная новизна диссертационного исследования. Впервые в отечественной науке на монографическом уровне с точки зрения комплексного, общетеоретического, исторического, сравнительно-правового исследования рассматриваются вопросы становления и развития регионального законодательства о местном самоуправлении. Проблемы правового регулирования данного института изучаются в различных направлениях. Проанализировано соотношение понятий «регион» и «субъект Федерации», «законодательство» и «региональное законодательство», выявлены их исторические, сущностные и концептуальные компоненты, их взаимосвязь. Рассмотрены процессы эволюционирования нормативных правовых актов, регламентирующих особенности местного самоуправления в различные исторические этапы его развития в России. Выявлена и обоснована зависимость эффективности регионального законодательства от его качества, стабильности, законности, легитимности, непротиворечивости и других факторов. Впервые дан столь полный сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Южного федерального округа о местном самоуправлении, приведены его особенности, выявлены недостатки, а также предложены варианты его дальнейшего совершенствования, с учетом историко-правовых традиций.
Основные положения, выносимые на защиту: 1. В результате проведенного анализа нормативно-исторического материала, имеющихся документальных источников и трудов выдающихся ученых пред-
ложена следующая периодизация истории развития местного самоуправления в России:
I) 862 г. - середина XVI в., который в связи со значительной продолжительностью можно подразделить на три этапа:
а) 862 г. - первая половина XII в. - местное самоуправление в Древней Руси;
б) первая половина XII в. — начало XV в. — местное самоуправление времен
феодальной раздробленности;
в) начало XV в. - середина XVI в. - местное самоуправление в период образо
вания и развития централизованного государства;
П) середина XVT в. - конец XVII вв. — местное самоуправление в период со-словно-представительной монархии;
Ш) конец XVII в. - 70-80-е гг. XVIII в. - местное самоуправление в период образования и развития абсолютной монархии;
IV) 70-80-е гг. XVIII в. - 60-е гг. ХГХ в. — развитие сословного самоуправления;
V) 60-е гг. XIX в. - начало XX в. - местное самоуправление в пореформенной
России;
VI) начало XX в. - конец 80-х гг. XX в. — советский этап местного государст
венного управления;
VII) конец 80-х гг. XX в. — 2003 г. — местное самоуправление в период пере
стройки и постсоветский период;
VIII) с октября 2003 г. — современный этап развития местного самоуправления
в России.
2. Термин "региональное законодательство" можно рассматривать в широком и узком смыслах. В первом случае под ним следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в регионе: законы, постановления нормативного характера законодательных органов, правовые акты нормативного характера губернатора (президента), администрации (высшего органа исполнительной власти); во втором — совокупность законов, принимаемых на референдуме или законодательным (представительным) органом субъ-
екта Российской Федерации, отражающих региональные особенности и местную специфику и имеющих определенные характерные черты и признаки.
Эффективность региональных нормативных правовых актов напрямую зависит от их качества, законности, стабильности и соответствия федеральным нормативным правовым актам, а также от эффективности последних.
Тотальное урегулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления на федеральном уровне, стремление к унификации регионального законодательства фактически сводит на нет положение пункта "н" статьи 72 Конституции РФ.
Сравнительно-правовой анализ регионального законодательства о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации возможен по следующим критериям: в зависимости от наличия норм, закрепляющих принципы организации местного самоуправления, в конституциях (уставах) субъектов РФ; наличия основополагающих правовых актов, необходимых для становления местного самоуправления на территории субъекта РФ; соотношения законов и подзаконных актов при регулировании местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, наличия модельных нормативных правовых актов; количества признанных судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым), наличия протестов прокурора и замечаний юстиции; степени учета местных условий; форм научного, организационно-методического и информационного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации с органами местного самоуправления, закрепленных в региональном законодательстве и применяемых на практике.
Теоретическая и практическая значимость. Результаты представленного исследования позволяют существенно дополнить имеющиеся научные знания в области формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления в период проведения реформы, уяснить особенности регулирования муниципальной власти на территории различных субъектов Федерации.
Теоретические выводы применимы в учебном процессе при изучении теории государства и права, муниципального права, спецкурса "Региональное правотворчество" и других отраслевых юридических дисциплин, в подготовке учебной и учебно-методической литературы.
Материалы диссертации могут быть использованы федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы, в работе по устранению правового нигилизма и повышению политической культуры населения, а также при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Краснодарской академии МВД России, получили апробацию в публикациях, а также в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях: Социальный порядок - гуманистическому развитию общества (Краснодар, 2001); Теория и практика соблюдения законности в России (Краснодар, 2002); Проблемы правоприменительной деятельности (Краснодар, 2002); Проблемы юридической науки и правоприменительной деятельности (Краснодар, 2002); Россия на пути к правовому государству (Краснодар, 2002); на региональной научно-практической конференции: Актуальные проблемы правовых и гуманитарных наук (Краснодар, 2001); на всероссийских научно-практических конференциях: Социальный порядок и толерантность (Краснодар, 2002); Актуальные социальные и правовые проблемы развития транзитивного общества (Краснодар, 2003); на международной научно-практической конференции: Проблемы и перспективы развития Конституции Российской Федерации (Краснодар, 2003).
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих в себя 8 параграфов, заключения и библиографического списка.
Историко-правовой опыт развития законодательства о местном самоуправлении
Учитывая необходимость проведения новой реформы местного самоуправления, мы обязательно должны проследить, какие изменения претерпевало оно в течение своей истории. Ретроспективный взгляд должен помочь сделать по возможности более точный прогноз относительно перспектив этого противоречивого процесса. В то же время основная цель данного исследования состоит в изучении, анализе и прогнозировании изменения регионального законодательства о местном самоуправлении. Как таковое оно (региональное законодательство) берет свое начало после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей в статье 1 следующее положение: "Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления"1. Еще Б.Н. Чичерин считал федеративную республику настоящей почвой для самоуправления, так как именно при таком государственном устройстве, по его мнению, местное самоуправление наилучшим образом "согласуется с верховным началом государственной жизни"2. И с этим высказыванием вряд ли следует не согласиться.
Вряд ли кто станет спорить и с утверждением, что изучение исторического опыта местного самоуправления способно приблизить к осмыслению современного его состояния.
Вопреки встречающемуся порой мнению, самоуправление в России имеет давнюю историю, период его развития довольно продолжителен. Как и многие политические институты нашей страны, оно развивалось неровно и довольно самобытно, разительно отличаясь от муниципальных установлений Европы. Вместе с тем "безоговорочное противопоставление российского опыта самоуправления зарубежному было бы большой ошибкой - принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и систематически подавляемые в России, по сути своей оставались сходными"1. Даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. Однако наряду с этим рождающимся "снизу" институтом самоуправления почти всегда существовали те, что насаждались "сверху".
Решение поставленных в данной работе задач, на наш взгляд, будет эффективнее, если периодизация проводимых преобразований будет проделана правильно и в историческом обзоре будет определена точка отсчета зарождения местного самоуправления в России.
При рассмотрении данного вопроса выяснилось, что ученые еще не пришли к единому мнению насчет того, когда же все-таки произошло появление местного самоуправления в России.
Например, Васильев В.И., Кутафин О.Е., Фадеев В.И. считают, что местное самоуправление зародилось в России в период становления государственности на Руси2. Постовой Н.В., напротив, утверждает, что данный институт существовал еще в догосударственный период общественного развития России, ведя отсчет от общинного местного самоуправления и включая в его понятие все возможные формы самоорганизации населения: общественное, производственное, сословное и корпоративное самоуправление1.
Еще в конце XIX века ученых занимал вопрос периодизации развития местного самоуправления в России.
Так, А. Градовский в своей книге "Начала русского государственного права" выделял и анализировал три основных периода развития местного самоуправления и управления в России: первый — до Екатерины II - становление отдельных элементов местного самоуправления (попытки введения выборного начала и др.) в условиях централизованного государства через закрепощенный на его службе служилый класс, представители которого посылаются на места для отправления разных должностей и наделяются поместьями, вотчинами на крепостном праве, оформления воеводского правления;
второй - от Екатерины II до Александра II — разделение приказного элемента и сословий; сословия получают свою корпоративную организацию и права; дворянству отводится привилегированное положение, не обусловленное службой, оно призывается к участию в местном управлении и становится его орудием; третий — с отмены крепостного права и усиления всесословного начала в смысле отмены сословных привилегий, когда всесословность становится основой реформ .
Постовой Н.В., уже век спустя, всю историю местного самоуправления в России делил на два больших периода, первый из которых охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединение производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделение власти на центральную и местную, а второй связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси1. В связи со значительной продолжительностью второго периода учеными принято подразделять его на 3 этапа: а/ зарождение местного самоуправления в России (земское и городское самоуправление в дореволюционной России);
б/ организация местной власти в советский период (1917 - 1990 гг.); в/ местное самоуправление в современной пореформенной России (с 1990 г.) .
История местного самоуправления в России Постовым Н.В. в учебнике "Муниципальное право России" подразделяется на: 1) местное самоуправление в Древней Руси; 2) местное самоуправление после принятия христианства; 3) местное самоуправление в 1497-1785 гг.; 4) местное самоуправление в 1785-1917 гг.; 5) местное государственное управление в 1917-1990 гг.; 6) местное самоуправление с 1990 г.
Иная периодизация развития местного самоуправления в России предлагается Г.А. Иванцовой: I. 988-1397 гг. - общинное самоуправление на Руси; П. 1397-1699 гг. — местное самоуправление в период образования централизованного государства; III. 1699-1785-1864 гг. - бюрократическое централизованное местное управление; IV. 1864-1917 гг. - формирование всесословного само- управления на местах; V. 1917-1993 гг. - советский этап в местном управлении; VI. с 1993 г. - постсоветский этап в местном самоуправлении1.
Некоторые ученые также предлагают разделять на этапы современную историю развития местного самоуправления. Так, В.В. Монин выделяет следующие два этапа: 1) с 1990 по 1992 год - вызревание современной системы местного самоуправления в рамках архаичной советской системы; 2) с 1993 по 2003 год — поступательное развитие местного самоуправления в стране, по своим параметрам соответствующее Европейской Хартии местного самоуправления2.
На основе изложенного, а также в результате проведенного анализа нормативно-исторического материала, имеющихся документальных источников и трудов выдающихся ученых нами предлагается следующая периодизация истории развития местного самоуправления в России: I) 862 г. — середина XVI в., который в связи со значительной продолжительностью можно подразделить на три этапа: а) 862 г. - первая половина XII в. - местное самоуправление в Древней Руси; б) первая половина XII в. — начало XV в. - местное самоуправление времен феодальной раздробленности; в) начало XV в. - середина XVI в. — местное самоуправление в период образования и развития централизованного государства; II) середина XVI в. - конец XVII вв. — местное самоуправление в период со-словно-представительной монархии; III) конец XVII в. - 70-80-е гг. XVIII в. - местное самоуправление в период образования и развития абсолютной монархии.
Современный этап развития законодательства о местном самоуправлении
"Местное самоуправление — самая близкая к человеку власть. Вообще, это власть, до которой рядовой гражданин должен дотянуться рукой. Он должен совершенно точно влиять на действия этой власти и чувствовать свое влияние. Это власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И по тому, насколько эффективно работает конкретная управа, поселковая или районная администрация, судят о дееспособности всего государства в целом... Провозгласив фактически лозунг о приоритетном развитии местного самоуправления несколько лет назад, мы практически ничего не сделали либо сделали очень мало для его реального воплощения в жизнь. Считаю, что ситуация должна быть радикально изменена к лучшему, и в самые короткие сроки. Серьезных препятствий к этому, кроме обычной чиновничьей нерасторопности, здесь не вижу", - отметил Президент Российской Федерации В.В. Путин на заседании Президиума Государственного Совета1. Сказано это было в феврале 2001 года. А уже в июне этого же года создана Комиссия при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления2.
Ровно через год В.В. Путин уже более резко отзывался о практическом невнимании федеральной власти к проблемам местного самоуправления, отмечая в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год низкое качество законодательной базы местного самоуправления1.
И впервые за последние несколько лет на таком высоком уровне заговорили о необходимости принятия новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором бы были разрешены имеющиеся противоречия и урегулированы пробелы Федерального закона о местном самоуправлении 1995 года.
Началась кропотливая подготовительная работа. Основой новой редакции Федерального закона стала Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов и органами местного самоуправления, разработанная Комиссией при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления2.
4 января 2003 года проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был внесен Президентом Российской Федерации в качестве законодательной инициативы в Государственную Думу, а 6 октября 2003 года — им подписан.
Однако, несмотря на то, что все единодушно поддерживают мнение о необходимости пересмотра существующей системы местного самоуправления, предстоящая реформа не получила однозначной оценки, хотя и вызвала широкий резонанс в научных кругах, на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти.
Сегодня по вопросу предстоящего реформирования сложились три принципиально разные точки зрения. Так, сторонники первой (к ним относятся, как правило, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных органов исполнительной власти) поддерживают общую концепцию закона1. Сторонники второй позиции (это представители региональной власти) предлагают в целом согласиться с новой редакцией, при условии существенного расширения полномочий субъектов Российской Федерации по регулированию местного самоуправления, так как закон не только не разрешит проблемы на местах, но и ухудшит положение дел, разрушит экономическое единство муниципальных образований, и в результате децентрализация может обернуться хаосом. Согласно их точки зрения, регионы фактически исключаются из процесса организации местного самоуправления, в ведении субъектов РФ остается только установление границ муниципальных образований, разработчики же стремились начать процесс становления местного самоуправления с самого начала и "перепахать заново" даже успешно развивающиеся "ростки" муниципальной власти2.
Против расширения полномочий субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления выступает один из разработчиков рассматри ваемого закона Д.Н. Козак. В защиту своей позиции он говорит, что в федеральном законе мы должны "предоставить право субъектам Российской Федерации в той степени, в которой это необходимо для учета географических, социальных, демографических особенностей субъектов Российской Федерации. Это, прежде всего, касается определения конкретных границ территорий муниципалитетов, придание статуса конкретным поселениям муниципалитетов. Во всем остальном, должны быть в федеральном законе четко, ясно найдены ответы на все те вопросы, которые возникают в нынешней практике и у субъектов Российской Федерации, и органов местного самоуправления"1.
Мы в целом поддерживаем приверженцев второй точки зрения и считаем расширение установленных в федеральном законе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления необходимостью, так как тотальное урегулирование данных вопросов на федеральном уровне фактически сводит на нет положение пункта "н" статьи 72 Конституции РФ, отнесшего установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Региональное законодательство: понятие, признаки, состав
Для характеристики новых, динамично развивающихся общественных отношений и ресурсов, определяющих хозяйственные и управленческие отношения в региональном масштабе, нормативных правовых актов, принимаемых на уровне субъектов Российской Федерации, на наш взгляд следует, прежде всего, определить ключевой термин "регион" и его соотношение с понятием "субъект Федерации". Первый все чаще за последнее время используется в законодательстве и литературных источниках, наряду с терминами "региональное законодательство" и "региональное право"1. Причем некоторые ученые2 высказывают мнение, что назрела необходимость создать специальную отрасль права - региональное право, в которой бы концентрировались нормы, регулирующие общественные отношения по организации власти в субъектах Российской Федерации. Объясняют они такую необходимость, "во-первых, существованием региональных территориальных сообществ людей, требующих комплексного и обособленного правового закрепления собственного статуса, и, во-вторых, политико-правовой самостоятельностью субъектов Федерации, распространяющейся на их право осуществлять комплексное правовое саморегулирование", формулируя на основании вышеизложенного следующее определение регионального права (права субъектов Федерации) как отрасли права: это "составная часть единого российского права, представляющая собой совокупность федеральных и региональных правовых норм, функционально объединенных определением правового статуса субъектов Федерации, их органов власти, территориальных сообществ граждан субъектов Федерации и их отдельных составляющих"1.
Не вдаваясь в полемику по поводу приведенной выше дефиниции , хочется отметить, что, на наш взгляд, данная позиция имеет право на существование, но обособление регионального права как самостоятельной отрасли права — дело будущего. На сегодняшнем этапе выделять его в данном существующем виде нельзя, в настоящий момент оно более тяготеет к отрасли законодательства, которая, в свою очередь, может в дальнейшем привести к построению отрасли права1.
Вернемся к вопросу соотношения терминов "регион" и "субъект Федерации", попробуем выяснить правомерность существования термина "региональное законодательство".
Конституция России 1993 года в статье 71 особо выделяет федеральные фонды регионального развития . Его используют новые Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации (региональный бюджет, региональные налоги и сборы и т.п.)3.
Конституционное законодательство России состоит из двух уровней — федерального и уровня субъектов РФ. Некоторые авторы правомерно, на наш взгляд, выделяют еще и третий самостоятельный уровень законодательства -муниципальный, не включая его в состав законодательства субъектов Российской Федерации4, в отличие, например, от Лукьяновой Е.А5. Относительно последнего (уровень субъекта Федерации) — некоторые исследователи предлагают использовать термин "региональное законодательство"6, что, по мнению не которых ученых и практиков, не совсем верно1, так как в настоящее время нет единого понимания термина "регион", под ним подчас понимаются различные объекты, вследствие чего неоднозначно трактуется и термин "региональное законодательство".
Для того чтобы правильно разобраться в определении термина "региональное законодательство", выяснить равнозначно, синонимично ли оно термину "законодательство субъектов Российской Федерации", определиться с его признаками, особенностями, его соотношением с федеральным и местным законодательством, на наш взгляд, правильнее было бы, во-первых, дать определение термину "регион", во-вторых, проанализировать, как в научной литературе, в теории права, определяют термин "законодательство", а затем на основе этого анализа попытаться теоретически сформулировать понятие "региональное законодательство".
Итак, "регион (от лат. regio - область, район) - определенная территория страны или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил, сложившейся социальной инфраструктурой и своеобразием социально-политических условий"2. Как следует из определения, "район" и "регион" -родственные, но отличающиеся друг от друга понятия.
"Район, по определению известного российского регионалиста Э.Б. Алаева, - территория (геотерритория), по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и характеризующаяся единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность — объективное условие и закономерный результат развития данной территории"1.
Термин "регион" неоднозначно трактуется в литературе: по территориальному признаку принято выделять регион или как субъект федерации, или как их совокупность; с точки зрения социально-экономической географии выделяют географический регион; с точки зрения общей географии — природный регион; с точки зрения региональной экономики - экономический регион; с точки зрения теории государственного и муниципального управления "регион" (о чем свидетельствует и практика организации систем управления в зарубежных государствах) представляет собой средний, промежуточный уровень управления между общегосударственным и местным (муниципальным)2. Таким образом, термин «региональный» может употребляться "в различных аспектах: с одной стороны, для обозначения определенной территории - административно-территориальной единицы (регион), с другой — для характеристики уровня управления"3.
Правовое регулирование местного самоуправления в конституциях (уставах) субъектов РФ
Для дальнейшего раскрытия темы данного диссертационного исследования, посвященного региональному законодательству о местном самоуправлении, необходимо определить критерии (параметры), дающие основания для его сопоставления, сравнения, оценки в различных субъектах Российской Федерации.
Так, в работе "Некоторые аспекты регионального законодательства" Миронов В.А. и Виноградов А.Ф., исходя из правил сравнительного правоведения, в качестве оснований для анализа состояния законодательства субъектов РФ выделяют: 1) наличие законодательной базы для правотворчества субъекта Федерации на федеральном уровне; 2) наличие механизмов правового регулирования регионального правотворчества на уровне законодательства субъекта Федерации; 3) наличие основополагающих правовых актов, необходимых для выполнения субъектом Федерации своих функций и задач; 4) степень учета местных условий; 5) соотношение законов и подзаконных актов; 6) внутренняя согласованность актов и их соответствие требованиям юридической техники; 7) признание судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым)1.
Однако данные критерии можно применять лишь при сопоставлении всей совокупности нормативных правовых актов отдельных субъектов Федерации, и их лишь с определенной долей условности можно применять для сравнения законодательств регионов, в частности для конкретно определенной группы вопросов, например, вопросов, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления.
Интерес представляет градация, данная Манохиным В.М. в работе "Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации: Вопросы методики". Он предлагает разделить правотворческую деятельность субъекта РФ в сфере местного самоуправления на пять частей: 1) нормативные правовые акты по вопросам прав и обязанностей граждан и охраны этих прав и собственности; 2) нормативные правовые акты по вопросам организации местного самоуправления и статуса муниципальных образований; 3) нормативные правовые акты по вопросам муниципальной собственности и финансов; 4) нормативные правовые акты по вопросам муниципальной службы; 5) нормативные правовые акты по вопросам охраны правопорядка и безопасности на территории субъекта РФ и муниципальных образований1.
Данную классификацию частично можно применить при проведении сравнительного анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
С учетом вышеизложенного, считаем возможным предложить в качестве критериев сравнительно-правового анализа регионального законодательства о местном самоуправлении отдельных субъектов Российской Федерации следующие: 1. наличие норм, закрепляющих принципы организации местного самоуправления, в конституциях (уставах) субъектов РФ; 2. наличие основополагающих правовых актов, необходимых для становления местного самоуправления на территории субъекта РФ1; 3. соотношение законов и подзаконных актов при регулировании местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, наличие модельных нормативных правовых актов; 4. количество признанных судами правовых актов недействительными (в процентном отношении к принятым), наличие протестов прокурора и замечаний юстиции; 5. степень учета местных условий; 6. формы научного, организационно-методического и информационного взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, закрепленные в региональном законодательстве и применяемые на практике.
На основе данных критериев и будет проведен сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов субъектов Южного федерального округа.
Почему выбраны именно эти 13 субъектов Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия-Алания, Чеченская Республика, Краснодар ский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область и Ростовская область)? Прежде всего, данные субъекты всегда занимали особое место на общероссийском фоне. Объясняется это тем, что в большинстве из них наблюдается сложная ситуация, обусловленная следующими факторами: - полиэничность (более 40 коренных народов и этнических групп); - поликонфессиональность (ислам, православие, иудаизм, буддизм); - перенаселенность (самый густо населенный округ России по числу жителей на 1 кв. км при недостатке равнинных земель); - демографические проблемы (неравномерное заселение, миграционные процессы, проблемы беженцев); - нерешенные проблемы репрессированных народов и, как следствие, территориальные споры как внутри субъектов, так и между ними; - проблемы коренных малочисленных народов и национальных меньшинств, представленных в округе в большом количестве; - наличие национальных, транснациональных, трансрегиональных партий, движений, общественно-политических организаций, придерживающихся порой прямо противоположных ориентации и оказывающих большое влияние на всю этнополитическую ситуацию в округе; - одновременное наличие сразу нескольких "центров влияния" и, как следствие, проблемы сепаратизма; - наличие различных статусов субъектов федерации (республики, края, области, т.е. национально-государственные и административно-территориальные единицы); - "чеченский фактор"; - проблемы, связанные с утверждением единой правовой системы1.
